II SA/Kr 586/24

II SA/Kr 586/24 - Postanowienie WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. C. – Ł. i T. C. na uchwałę nr XLVI/642/2023 Rady Miasta Zakopane z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie: zbycia nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto Zakopane postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym E. C. – Ł. i T. C. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Rada Miasta Zakopane uchwałą z dnia 11 maja 2023 r. nr XLVI/642/2023 działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w wyraziła zgodę na przeznaczenie do zbycia nieruchomości gruntowej położonej w Zakopanem przy ul. S. , stanowiącej własność Gminy Miasto Zakopane, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb [...] o łącznej powierzchni 0,1212 ha, dla której Sąd Rejonowy w Zakopanem prowadzi księgę wieczystą NS1 [...] (§ 1 pkt 1 uchwały). Cena nieruchomości zostanie ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami (§ 1 pkt 2 uchwały).
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasto Zakopane. Zgodnie z zapisami "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S.-U." przyjętego uchwałą nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26.09.2013 r. działki ewidencyjne nr [...] i [...] obręb, [...] położone są w terenach: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem I.MN oraz terenach dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych symbolem 4.KDD. Nieruchomość jest przedmiotem umowy dzierżawy, która obowiązuje do dnia 30.04.2026 r. Działka jest włączona ogrodzeniem do nieruchomości dzierżawcy, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] i jest wykorzystywana jako teren zielony. Jednakże ze względu na swój kształt, powierzchnie i położenie może być wykorzystana jako odrębna nieruchomość. Na terenie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] ustanowiona jest służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu biegnącym wschodnią częścią działki o szerokości 4,0 m, o powierzchni 94 m2 na rzecz każdoczesnych właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]
Organ stwierdził, że uzasadnionym jest zbycie nieruchomości, które nie są wykorzystywane przez gminę do zadań własnych celem pozyskania środków finansowych na inwestycje realizowane lub mające być realizowane przez Gminę Miasto Zakopane. W związku z tym, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona do zbycia.
1
Sygn. akt II SA/Kr 586/24
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. C. i E. C. - Ł. podnosząc, że uzasadnienie uchwały nie odpowiada stanowi faktycznemu, albowiem do działki nr [...] obręb [...] należącej do skarżących biegnie droga po działce nr [...] obręb [...] -jednak po innym szlaku, a dodatkowo działka miejska nie jest terenem zielonym, ale stanowi faktyczną drogę dojazdową.
Skarżący wskazali, że przed Sądem Rejonowym w N. T. pod sygnaturą l Ns [...] toczy się z ich inicjatywy postępowanie o zmianę przebiegu służebności gruntowej wynikającej z aktu notarialnego z dnia 26 lutego 2016 roku, stanowiącej prawo przejazdu i przechodu pasem gruntu biegnącym wschodnią częścią działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [...] obr. [...] Zdaniem skarżących służebność wynikająca z aktu notarialnego z dnia 26 lutego 2016 roku i wskazana w uzasadnieniu uchwały stanowi fikcję prawną, gdyż we wskazanym miejscu nigdy nie istniała droga dojazdowa. Wskazali, że uchwala narusza ich interes prawny, gdyż posiadają oni prawo dojazdu do ich zabudowań drogą istniejącą w terenie ponad 50 lat.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu nie zachodzi zarzucana przez skarżących wadliwość uchwały. Nie doszło również do naruszenia indywidulanego interesu prawnego skarżących, albowiem żaden przepis prawny nie zabrania przeznaczania do sprzedaży nieruchomości objętych umową dzierżawą. Dodatkowo już w uzasadnieniu uchwały wskazana była informacja o stanie prawnym nieruchomości - objęcie jej umową dzierżawy. Zawarcie umowy dzierżawy nie pozbawia na gruncie kodeksu cywilnego uprawnienia właściciela do dysponowania przedmiotem dzierżawy, w tym sprzedaży. Co więcej ewentualna sprzedaż przedmiotu dzierżawy nie zmienia sytuacji prawnej dzierżawcy (vide II SA/Gd 561/12).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy zadnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j. z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sygn. akt II SA/Kr 586/24
Jak wynika z art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które
służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia
rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i
zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji
publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa
(...);
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (...); 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa(...);
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i
terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne
niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu
terytorialnego;
5) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (...).
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, by przedmiotem sprawy była działalność administracji publicznej, ale także to, aby sprawa była załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo też by w ustawie zamieszczony był wyraźny przepisu wskazujący na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym
rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu.
Kwestionowana uchwala podjęta została na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9) lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2024.609 t.j., dalej: u.s.g.), stanowiącym, że: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących)zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy".
Wobec niewątpliwego faktu podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma przesłanka "z zakresu administracji publicznej". Wyjaśnić bowiem należy, że podjęcie określonej uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza automatycznie, że uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jest faktem powszechnie znanym, że jednostki samorządu terytorialnego, oprócz tego, że mają podmiotowość administracyjnoprawną, to występują również w obrocie prawnym jako podmioty praw cywilnych, a nawet jako podmioty gospodarcze, kiedy prowadzą działalność komunalną w prawem określonej formie. Nie jest więc jednoznaczne, że zawsze kiedy jednostka samorządu terytorialnego podejmuje w określonej "prawem formie akt, to akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym.
Wskazać nadto należy, że stosownie do art. 13 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2023.344 t.j.), zamieszczonym w Dziale II ustawy "Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu
4
Sygn. akt II SA/Kr 586/24
Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego", z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji". Wymienione czynności prawne tworzące obrót nieruchomościami należy rozumieć tak, jak zostały zdefiniowane w samej ustawie o gospodarce nieruchomościami lub w innych ustawach, w tym przede wszystkim w Kodeksie cywilnym, l tak przykładowo, umowa sprzedaży zdefiniowana została w art. 535 k.c., umowa zamiany - w art. 603 k.c., umowa dzierżawy i najmu - w art. 659-709 k.c., zaś do ograniczonych praw rzeczowych odnoszą się przepisy art. 244-335 k.c. Są to czynności, jakie dokonywane są przez właścicieli i mają charakter cywilnoprawny. Czynności te należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie jako organu administracji publicznej. Dla kwalifikacji czynności sprzedaży jako czynności cywilnoprawnej bez znaczenia jest przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a) ustanawiający dla dokonania przez organ wykonawczy gminy zbycia nieruchomości wymóg uzyskania zgody rady gminy, jako dla czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu.
W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona uchwała, mająca wywołać skutki cywilnoprawne, jest wyrazem woli organu stanowiącego gminy w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej, a zatem uchwałą o charakterze cywilnoprawnym (por. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. l OSK 752/24, opublikowane w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - CBOSA).
Uznając zatem, że zaskarżony akt ma miejsce w ramach sfery dominum (a nie imperium) i jako taki nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, skargę - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - należało odrzucić.
Ustosunkowując się do twierdzenia skargi, że skarżący legitymują się
•
interesem prawnym do wniesienia skargi, wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1
pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie
• wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.,
5
Sygn. akt II SA/Kr 586/24
nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2024.609 t.j., dalej: u.s.g.), stanowiącym że "1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".
Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winni zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przez nich aktem, polegający na tym, że akt ten narusza ich interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu (a najdalej w dacie wniesienia skargi), a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa ono na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia * przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że
6
Sygn. akt II SA/Kr 586/24
w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r, sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175).
W ocenie Sądu skarga T. C. i E. C. - Ł. podlega odrzuceniu również z tej przyczyny, że skarżący nie wykazali, aby kwestionowana uchwała naruszała ich interes prawny w przedstawionym wyżej rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Innymi słowy, skarżący nie dowiedli, by uchwała w jakikolwiek negatywny sposób wpłynęła na ich sytuację prawną, odbierając lub ograniczając ich prawa wynikające z przepisów prawa materialnego.
Sam fakt, że skarżący są dzierżawcami nieruchomości, których dotyczy zgoda na zbycie, nie generuje po ich stronie jakichkolwiek uprawnień. Przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do jej właściciela. Okoliczność, że gmina uznała za racjonalne zbycie działek gruntu określonych w zaskarżonej uchwale nie może być odczytywane jako naruszenie interesu prawnego skarżących, skoro w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisów przyznających dzierżawcom gruntów niezabudowanych prawa pierwokupu, czy też prawa pierwszeństwa nabycia dzierżawionej nieruchomości. Uznać zatem należy, że skarżący nie wykazali, jak również Sąd nie dostrzegł, aby ewentualna zmiana podmiotowa po stronie właściciela nieruchomości obciążonej, miałaby wywoływać jakikolwiek wpływ na prawo własności skarżących do działki nr [...] obr.[...] W szczególności zmiana taka w żaden sposób nie wpływa na uprawnienia skarżących do korzystania ze służebności dojazdu. Służebnością obciążona jest powiem nieruchomość bez względu na osobę jej właściciela.
Wobec konstatacji, że zakwestionowana przez skarżących uchwała nie narusza ich interesów prawnych ani wprost ani pośrednio, również z tego powodu skarga podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p
.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Na podstawie tego przepisu -wobec odrzucenia skargi - Sąd postanowił zwrócić skarżącym uiszczone 300 zł, orzekając jak w pkt II sentencji postanowienia