II SA/Kr 584/23

II SA/Kr 584/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Piotr Fronc WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 marca 2023 r., znak: WI-I.7840.5.10.2023.DS w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – po wznowieniu postępowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski decyzją z 22 marca 2023 r. znak: WI-I.7840.5.10.2023.DS, po rozpatrzeniu odwołania D. L. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 23 czerwca 2021 r., znak: AU-01-2.6740.2.1418.2014.GPA, odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r., znak: AU-01-2.6740.2.460.2014.GPA, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn.: przebudowa więźby dachowej oraz stropów międzykondygnacyjnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, ul. [...], działka nr [...] obr. 12 Podgórze, uwzględniając prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 lutego 2023 r., sygn. IISA/Kr 1432/22, uchylający w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z 4 listopada 2022 r., znak: WI- I.7840.5.117.2021.DS:
- uchylił skarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 23 czerwca 2021 r., znak: AU-01-2.6740.2.1418.2014.GPA, w całości
i w tym zakresie
- orzekł o stwierdzeniu wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r. z naruszeniem art. 10 § 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.",
oraz
- nie uchylił ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r. z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a.
Jako podstawę prawną ww. decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "P.b.".
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa ww. decyzją z 23 czerwca 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji. Wobec niezaskarżenia tej decyzji w terminie i trybie ustawowo przewidzianym, stała się ona ostateczna 8 lipca 2014 r.
Dnia 14 listopada 2014 r. D. L., J. K.-R. i G. K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta nr 1647/2014 (winno być nr 1428/2014) o pozwoleniu na budowę, powołując przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnioskujący wskazali, że są właścicielami budynku przy ul. [...], sąsiadującego z budynkiem objętym inwestycją. Ponadto powołali treść służebności gruntowej, tj. prawa oparcia budynku będącego ich własnością o ścianę szczytową budynku przy ul. [...] w Krakowie (powołując księgę wieczystą nr [...]).
Postanowieniem z 16 stycznia 2015 r., znak: AU-01-2.6740.2.1418.2014.GPA Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją z 23 czerwca 2014 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie, Wojewoda Małopolski postanowieniem z 2 marca 2015 r., znak: WI-I.7840.5.16.2015.EM uchylił ww. postanowienie z 16 stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej I instancji.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji postanowieniem z 20 maja 2015 r., znak: AU-01-2.6740.2.1418.2014.GPA wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Następnie Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 8 czerwca 2016 r., znak jw., umorzył postępowanie wznowione na wniosek D. L., J. K.-R. i G. K. w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Prezydenta z 23 czerwca 2014 r.
D. L., J. K.-R. i G. K. wnieśli od ww. decyzji odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z 16 sierpnia 2016 r., znak: WI.I.7840.5.54.2016.EM utrzymał w mocy ww. decyzję I instancji z 8 czerwca 2016 r.
W związku z wniesioną skargą na ww. decyzję Wojewody z 16 sierpnia 2016r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1359/16 uchylił decyzje organu I i II instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1509/17 oddalił skargę kasacyjną.
W związku z powyższym, przed organem I instancji przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie z wniosku z 14 listopada 2014 r., które zostało zakończone decyzją Prezydenta z 23 czerwca 2021 r. odmawiającą uchylenia ww. decyzji z 23 czerwca 2014 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z uzasadnienia zapadłej decyzji wynikało, że organ I instancji ustalił, iż przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania, tj. brak udziału w postępowaniu strony bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie została spełniona.
W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego z odwołania D. L. od ww. decyzji z 23 czerwca 2021 r., Wojewoda decyzją z 4 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.5.117.2021.DS uchylił ww. decyzję I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po rozpoznaniu sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Krakowie od ww. decyzji Wojewody z 4 listopada 2022 r., WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 2 lutego 2023 r., sygn. II SA/Kr 1432/22, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 4 listopada 2022 r. w całości.
Organ odwoławczy w dalszej części uzasadnienia opisanej na wstępie decyzji z 22 marca 2023 r. wskazał, że z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż "organ odwoławczy nie może ograniczyć się do częściowego merytorycznego rozpoznania sprawy, a w pozostałej części przekazania jej organowi I instancji bez wskazania konkretnych okoliczności, w szczególności konkretnych braków w materiale dowodowym, które wykluczają, także przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w całości. Istotą merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie art. 150, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bowiem ocena, jak ziszczenie się przesłanki w postaci braku udziału w charakterze strony w postępowaniu wpływa na byt prawny decyzji ostatecznej.
(...) istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy".
Organ II instancji stwierdził, że w świetle treści uzasadnienia powyższego wyroku, w sytuacji uznania, że ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., rolą tego organu jest poprowadzenie dalej postępowania - rozpoznanie sprawy merytorycznie w całości.
Dalej organ II instancji stwierdził, że w odwołaniu D. L. zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", polegające na niezastosowaniu się przez Prezydenta do wyrażonej przez WSA w wyroku z 9 lutego 2017 r. sygn. II SA/Kr 1359/16 oraz przez NSA w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1509/17 oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania; art. 151 § 1 pkt. 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b.; art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, bezprawne pominięcie dowodów w tym zgłoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym; art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu po dokonanym przez Sąd w 2019 r. zwrocie akt administracyjnych do organu oraz uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych przez organ I instancji dowodów i materiałów w sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty odwołująca się wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta z 23 czerwca 2021 r. i orzeczenie o uchyleniu decyzji Prezydenta z 23 czerwca 2014 r. oraz wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy bądź też stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji,
ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 23 czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozpatrując sprawę Wojewoda przywołał treść art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 K.p.a., a także art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 P.b.
Dalej wskazał, że w świetle powyższych regulacji, odnosząc się do kontekstu omawianej sprawy, należy zauważyć, że organ I instancji wyznaczył krąg stron postępowania uznając, że obszar oddziaływania obiektu dla projektowanej inwestycji mieści w granicach działki nr [...] obr. 12 Podgórze, tj. działki, na której usytuowany jest budynek objęty zamierzeniem budowlanym w zakresie przebudowy więźby dachowej oraz stropów miedzykondygnacyjnych. W ww. obszarze nie wymieniono nieruchomości wnioskujących o wznowienie postępowania, tj. działki nr [...] obr. 12 Podgórze.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zweryfikował realizację przez organ I instancji wskazań i zaleceń sądów oraz zastosowanie się do wykładni przepisów zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroków WSA w Krakowie z 9 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1359/16 oraz NSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1509/17.
Ponadto, uwzględniając m.in. orzeczenia sądowe w sprawie, Wojewoda ustalił, czy nieruchomość będąca własnością wnioskujących o wznowienie postępowania znajduje się w obszarze oddziaływania przebudowywanego obiektu.
Kolejno organ II instancji podał, że w ww. wyroku NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1509/17, wskazano m.in., że "dla ustalenia, czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest konieczne wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na ich nieruchomość, lecz samo ustalenie możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących. Podstawą dla wyznaczenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, przy czym konieczna jest w tym zakresie analiza nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale również ocena, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Tymi "innymi przepisami" są m.in. przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi.
Tymczasem w tej sprawie organy ograniczyły się do ustaleń odnośnie obszaru oddziaływania obiektu wyłącznie przez pryzmat przepisów prawa budowlanego, stwierdzając, że inwestycja pozostaje zgodna z tymi przepisami. Pominęły zatem przepisy prawa cywilnego gwarantujące ochronę własności jako te, które mogą wpłynąć na ustalenia w kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących.
Uwzględniając szerokie spektrum robót budowlanych: wymianę i obniżenie stropu pod poddaszem, wydzielenie na poddaszu nad trzema lokalami mieszkalnymi lokali niemieszkalnych o funkcji gospodarczej, wymianę i obniżenie stropu pod II piętrem, wymianę stropu pod I piętrem, wymianę elementów konstrukcji dachu, zamurowanie niektórych otworów drzwiowych oraz wybicie nowych otworów drzwiowych na II piętrze, na szczególną uwagę zasługiwała argumentacja skarżących, że wspólna ściana została odsłonięta aż do poziomu podłogi drugiej kondygnacji. Tymczasem stanowiska tego organy orzekające w ogóle nie uwzględniły. Organ I instancji kwestii tej w ogóle nie rozważył, zaś organ odwoławczy zaaprobował wyłącznie stanowisko organu I instancji, że dokumentacja projektowa nie wskazuje, aby realizacja robót ingerowała w ścianę szczytową budynku".
Organ zobowiązany był, ustalając obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zapewnić poszanowanie osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora, a co powinno zakładać m.in. analizę podniesionej przez nich argumentacji w sprawie.
"Poszanowanie uzasadnionych interesów skarżących powinno oznaczać wyznaczenie obszaru oddziaływania z uwzględnieniem norm cywilnoprawnych gwarantujących prawo własności właścicieli nieruchomości graniczących z działką inwestora, a czego organy nie dokonały w tej sprawie poprzestając na wyznaczeniu obszaru analizowanego z uwzględnieniem norm techniczno-budowlanych".
Nie należy ograniczać rozumienia art. 3 pkt 20 P.b. jedynie do zachowania norm określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiektu budowlane i ich usytuowanie, przesądzając a priori, że ich zachowanie uniemożliwia objęcie obszarem oddziaływania obiektu sąsiedniej nieruchomości.
"Określenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga indywidualizacji na podstawie znajdujących zastosowanie w sprawie szczególnych przepisów prawa oraz wyczerpujących ustaleń faktycznych sprawy, czego nie dokonały organy orzekające w sprawie i co skutkowało koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji".
Zupełnie nieuzasadnione jest stanowisko, że zakres robót budowlanych obejmujący przebudowę obiektu oznacza, że nie dochodzi do powstania obszaru oddziaływania inwestycji. Przebudowa obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. polega na zmianie jego parametrów użytkowych lub technicznych, w wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Zakres ingerencji w układ funkcjonalny budynku w przypadku jego przebudowy jest mniejszy aniżeli określony w pojęciu budowy, niemniej jednak już z definicji istnieje, co powinno czynić aktualnym ocenę, czy ingerencja ta nie oddziałuje na prawnie chroniony interes osób trzecich. Trudno zgodzić się ze Wspólnotą, że zakres robót dotyczący wspólnej ściany szczytowej polegający na jej znacznym odsłonięciu i rozbiórce stropów dwóch kondygnacji, być może ją wspierających, w żaden sposób nie przesądza o istnieniu interesu wnioskodawców.
"Należy wskazać, że w sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wynika m.in. z prawa rzeczowego przysługującego do tej nieruchomości, m.in. z ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność".
W sprawie nie wyjaśniono wystarczająco wszystkich okoliczności faktycznych związanych z zakresem oddziaływania inwestycji na ścianę szczytową budynku mieszkalnego, pomijając, że już z analizy projektu budowlanego wynika ingerencja robót w ustrój budowlany budynku, poprzez zaplanowane na szeroką skalę wyburzenia i prace rozbiórkowe.
"Ogólnikowe stwierdzenie, że zakres prac budowlanych nie oddziałuje na ścianę szczytową jest niewystarczające - konieczne było wyjaśnienie, czy wyburzenie i rozbiórka części budynku, w tym stropów nie ogranicza skarżących w wykonywaniu ich służebności, względnie czy nie zagrozi wykonywaniu ich prawa własności poprzez narażanie ich na ryzyko zniszczenia, bądź uszkodzenia ich budynku korzystającego z prawa do oparcia się o ścianę szczytową obiektu, którego pozwolenie na przebudowę dotyczy. W takiej sytuacji winni oni uzyskać przymiot strony postępowania, właśnie w celu umożliwienia im procesowego zweryfikowania, twierdzeń autora projektu budowlanego, iż zakres objętych pozwoleniem na budowę robot (w tym przede wszystkim rozbiórka stropów dwóch kondygnacji) nie będzie miał wpływu na ich nieruchomość, tym bardziej, że jak wskazano na str. 5 części opisowej projektu, ściany szczytowe jedynie cyt. "w zasadzie nie są ścianami nośnymi" i cyt. "obciążone są głównie ciężarem własnym", co zdaje się sugerować, że przenoszą jednak, także inne obciążenia, w tym być może wynikające z oparcia o jedną ze ścian szczytowych budynku nr [...]".
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji I instancji opisano przebieg przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, wskazując na dokonanie uzupełnienia i wyjaśnienia w sprawie przez autorów projektu budowlanego. Na bazie tych dowodów organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do ich kwestionowania, gdyż są złożone przez osoby legitymujące się specjalistyczną wiedzą. W związku z powyższym, w ślad za stanowiskiem autorów projektu, organ I instancji uznał, że w sposób wystarczający i bezsporny wykazano wszystkie okoliczności faktyczne związane z zakresem oddziaływania inwestycji na przedmiotową ścianę szczytową, a zaplanowane roboty budowlane zatwierdzone sporną decyzją nr 1428/2014 nie powodują ograniczenia wnioskodawców w wykonywaniu ich służebności, nie zagrażając też wykonywaniu prawa własności przez właścicieli budynku nr [...] poprzez narażanie ich na ryzyko zniszczenia, bądź uszkodzenia ich budynku korzystającego z prawa oparcia o ścianę szczytową obiektu, którego pozwoleniu na przebudowę dotyczy.
Podsumowując organ I instancji wobec ustalenia, iż przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia postępowania, tj. brak udziału w postępowaniu strony bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie została spełniona, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji nr 1428/2014.
Natomiast organ odwoławczy po analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie w sposób niewystarczający, bez uwzględnienia argumentów wnioskodawców i bez skrupulatnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co wpływa na wadliwość rozstrzygnięcia I instancji.
Przeprowadzona bowiem przez Wojewodę analiza akt sprawy wykazała, że w projekcie budowlanym znajdują się rysunki zarówno części architektonicznej jak i konstrukcyjnej, przedstawiające niespójne wymiary budynku w granicach działki nr [...], pomiędzy działkami nr [...] (wymiar ten waha się od 15,80 m do 16,10 m - odczyt w deklarowanej na rysunku skali, nie podano wymiarów na rysunkach). Ponadto, na rysunkach w znajdującej się w aktach sprawy "Ekspertyzie technicznej z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Krakowie" wymiar odpowiadający tej odległości wynosi 16,47 m. Tego typu niespójności w dokumentacji nie pozwalają na jednoznaczne zobrazowanie projektowanych robót budowlanych w przestrzeni, w sposób wykluczający ingerencję w działki sąsiednie.
Ponadto, jakkolwiek w znajdującym się w projekcie budowlanym opracowaniu pt. "Opinia stanu technicznego na potrzeby przebudowy więźby dachowej oraz stropów międzykondygnacyjnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Krakowie, obr. 12 Środmieście, dz. nr[...]" znajduje się informacja, że "Projekt konstrukcyjny stanowiący część niniejszego opracowania został wykonany przy uwzględnieniu braku ingerencji wykonywanych robót w konstrukcje budynków sąsiednich położonych przy ul. [...] (dz. [...]) (...)", organ II instancji stwierdził, że nawet przy założeniu braku wpływu wykonywanych robót na konstrukcję budynku wnioskujących o wznowienie postępowania, nie wyklucza to innego rodzaju wpływu na ten budynek.
Przedłożona dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas realizacji inwestycji świadczy o potencjalnym wpływie tych robót na możliwość m.in. zawilgocenia ściany szczytowej - wspólnej sąsiadujących ze sobą budynków. Odsłonięcie ściany budynku dotychczas nie narażonej na działanie warunków atmosferycznych, nawet jedynie na czas wykonywanych robót budowlanych, może powodować naruszenie (w sposób niezależny od woli i starań właścicieli budynku ul. [...]) następujących przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej "rozporządzenie WT":
- § 317 (części ścian zewnętrznych powinny być zabezpieczone przed przenikaniem wody opadowej i z topniejącego śniegu),
- § 318 (rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe przegród zewnętrznych i ich uszczelnienie powinny uniemożliwiać przenikanie wody opadowej do wnętrza budynków),
- § 322 (rozwiązania materiałowo-konstrukcyjne zewnętrznych przegród budynku, warunki cieplno-wilgotnościowe, powinny uniemożliwiać powstanie zagrzybienia),
- § 272 ( wymogi w zakresie odporności ogniowej i bezpieczeństwa pożarowego).
Organ odwoławczy wskazał również, że wziął pod uwagę wiążące wskazania wyrażone w zapadłych wyrokach WSA i NSA, według których dla ustalenia, czy osobom przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie jest konieczne wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na ich nieruchomość, lecz samo ustalenie możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomość. Nie można pominąć przepisów prawa cywilnego gwarantujących ochronę własności jako tych, które mogą wpłynąć na ustalenia w kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji. Uwzględniając szerokie spektrum robót budowlanych (...) na szczególną uwagę zasługiwała argumentacja, że wspólna ściana została odsłonięta aż do poziomu podłogi drugiej kondygnacji.
Zdaniem organu II instancji z powyższych ustaleń wynika, że wnioskującym przysługiwał status stron postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z 23 czerwca 2014 r., związany z posiadaniem prawa własności budynku nr [...] wraz z ustanowioną służebnością oparcia tego budynku o ścianę szczytową budynku nr [...].
W tym kontekście brak uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli działki sąsiedniej nr [...], należałoby uznać za naruszenie skutkujące brakiem możliwości obrony posiadanych przez nich praw. Nie można bowiem wykluczyć, że uczestnictwo tych osób w postępowaniu mogłoby doprowadzić do zmian w projekcie, a nawet do sytuacji, w której postępowanie zakończyłoby się wydaniem decyzji nieodpowiadającej w swej treści zapadłej decyzji.
Organ odwoławczy nie znalazł żadnych przesłanek do stwierdzenia, że brak udziału wnioskodawców w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji był przez nich zawiniony. Przyczyną braku udziału tych osób w postępowaniu było nieprawidłowe ustalenie przez organ kręgu stron postępowania w sprawie.
Kolejno organ II instancji wskazał, że organ rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., co ma miejsce w sprawie w postaci zrealizowania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. w odniesieniu do wnioskodawców, ale także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 K.p.a.
Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy, co do istoty. Tak więc, gdyby nawet organ prowadzący postępowanie wznowieniowe stwierdził naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji (wyłącznie w zakresie dyspozycji art. 145 § 1 K.p.a.), nie może jej jednak uchylić lub zmienić z powodu upływu okresu przedawnienia lub z powodu tego, że w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadającą treści decyzji dotychczasowej. Jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia.
Zatem po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji traci kompetencję do uchylenia decyzji. Przepis art. 146 § 1 K.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ II instancji stwierdził, że ostatnie doręczenie przedmiotowej decyzji z 23 czerwca 2014 r. jedynej stronie postępowania - inwestorowi - nastąpiło 23 czerwca 2014 r., a więc ponad pięć lat temu. Co więcej, już od 24 czerwca 2019 r. brak było możliwości uchylenia przedmiotowej decyzji w ramach postępowania wznowieniowego.
Postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej nie może uchylić przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wskutek upływu pięciu lat od doręczenia decyzji. Na mocy art. 146 § 1 K.p.a. wyłączona jest możliwość uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ może wyłącznie wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. - czyli stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem powodów, dla których nie uchylił dotkniętej wadą decyzji dotychczasowej.
Organ II instancji podkreślił, że zrealizowanie przesłanki, o której stanowi art. 146 § 1 K.p.a. wyklucza badanie przesłanki określonej w § 2 K.p.a. tego przepisu. Podkreślił, że w niniejszej sprawie naruszenie prawa (zrealizowanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) ma charakter wyłącznie procesowy. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.
W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że ww. decyzja Prezydenta nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie mając na uwadze ograniczenia w zakresie uchylenia decyzji, w związku z art. 146 K.p.a. stwierdził, że nie jest możliwe uchylenie przedmiotowej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat.
Odnosząc się do argumentów odwołania organ II instancji stwierdził, że zarzuty niezastosowania się do oceny prawnej i dalszych wskazań wyroków sądów administracyjnych w sprawie i niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., są uzasadnione.
Organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszoinstancyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w tym nie w pełni zastosował się do zapadłego prawomocnego orzeczenia sądu w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy nie został przez organ I instancji przeanalizowany w sposób wystarczający, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwych ustaleń w zakresie przysługiwania wnioskodawcom przymiotu stron postępowania i uniemożliwiło ich uczestnictwo w postępowaniu i obronę ich praw z tym związanych.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu po zwrocie przez Sąd w 2019 r. akt administracyjnych do organu I instancji oraz uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych przez organ I instancji dowodów i materiałów w sprawie, organ odwoławczy w pełnej rozciągłości potwierdził naruszenie ww. przepisu. Akta sprawy potwierdzają bezczynność organu w tym zakresie, co było już przedmiotem analizy i rozstrzygnięcia w związku ze złożonym pismem D. L. z 24 czerwca ponagleniem w sprawie.
W odniesieniu do wniosku o zawiadomienie w trybie art. 183 § 2 K.p.a. prokuratora o toczącym się postępowaniu organ II instancji nie znalazł podstaw do uznania za potrzebny udział prokuratora w sprawie.
Podsumowując organ II instancji wskazał, że biorąc pod uwagę zapadły w niniejszej sprawie wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2023 r., sygn. II SA/Kr 1432/22, z którego wynika, że z uwagi na dwuinstancyjny charakter postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wydał orzeczenie w postaci opisanej na wstępie.
Wspólnota K. " w Krakowie wniosła na opisaną na wstępie decyzję Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2023 r. znak: WI-I.7840.5.10.2023.DS, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, a w szczególności braku rozważań, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., zostałaby wydana inna decyzja i jakie ewentualnie naruszenie prawa materialnego miało miejsce w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją Prezydenta nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r.,
- art. 146 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wystarczające było ustalenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że decyzja została wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowania), podczas gdy organ powinien dokonać oceny wszystkich wad ostatecznej decyzji, a więc nie tylko tego, że została ona wydana bez udziału wszystkich stron postępowania, ale także tego, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., zostałaby wydana inna decyzja, a zatem rozstrzygnąć również, czy doszło do naruszenia prawa materialnego.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpatrzenie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła m.in., że wadliwość decyzji Wojewody wynika z tej przyczyny, że art. 151 § 2 K.p.a., który stanowił podstawę wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia ma zastosowanie jedynie w szczególnych sytuacjach. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że: przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Zatem organ może stwierdzić wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., ale jedynie w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie wznowieniowe uzna, że decyzja ostateczna winna być uchylona, jednakże nie może tego zrobić z uwagi na upływ terminu przedawnienia.
Tymczasem Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie wskazuje na przyczyny, które stałyby u podstaw ewentualnego uchylenia decyzji Prezydenta z 23 czerwca 2014 r. dotyczącej pozwolenia na budowę.
Organ myli przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który może być zastosowany po uznaniu, iż strona nie uczestniczyła w postępowaniu i nie miała możliwości czynnego w nim udziału (art. 10 § 1 w zw. z art 28 K.p.a.), z przesłankami stanowiącymi podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym.
Normy zawarte w art. 10 § 1 i art 28 K.p.a., na które powołuje się Wojewoda w zaskarżonej decyzji stanowią najogólniej o tym, kto może być stroną postępowania i że każda ze stron postępowania winna mieć zapewnioną możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Naruszenie jednak tych przepisów nie daje jeszcze podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej (w tym przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę). Daje jedynie podstawę do wznowienia postępowania. Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowania może dopiero - a nie musi - skutkować ewentualnie wadliwością decyzji o pozwoleniu na budowę skutkującą jej uchyleniem.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie wskazał na przepisy, których naruszenie skutkowałoby uchyleniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nawet, czy w ogóle doszłoby do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2014 r., gdyby nie upływ czasu do jej uchylenia w trybie nadzwyczajnym.
Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego, zorientowanego na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego. Wynik ponownego rozpoznania sprawy, po skonfrontowaniu go z treścią decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego i podjęciu stosownego rozstrzygnięcia, winien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo ukształtowanym rozstrzygnięciu, w tym w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji. Dopiero wynik ponownego, pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy związanej z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę w ramach wznowionego postępowania daje pełne podstawy do wydania przez organ jednej z decyzji, o których stanowi art. 151 k.p.a.
Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Wojewody ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa z powodu naruszenia art. 10 i 28 K.p.a. W tej sytuacji według skarżącej rozstrzygnięcie Wojewody jest nieprawidłowe, gdyż narusza art. 146 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. w ten sposób, że zawiera jedynie stwierdzenie, że decyzja, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe została wydana z naruszeniem prawa poprzez niezapewnienie możliwości udziału w postępowaniu wszystkim stronom. Tymczasem takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 146 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a., a ponadto takie rozstrzygnięcie wskazuje, iż jedyna wadliwość postępowania polegała na niezapewnieniu skarżącym udziału w tym postępowaniu, bez naruszenia prawa materialnego. Wystąpienie przesłanki przedawnienia z upływem 5 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji nie wyłącza obowiązku rozstrzygnięcia co do zgodności z przepisami prawa materialnego. A zatem Wojewoda nie rozstrzygnął kwestii podstawowej dotyczącej tego, czy gdyby wnoszący o wznowienie postępowania brali udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę od samego początku, to wydana zostałaby decyzja z 2014 r. o takiej samej treści, czy też nie, a jeżeli nie, to jaka decyzja zostałaby wydana, gdyż to te okoliczności są kluczowe w niniejszej sprawie. Konieczne jest we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału wszystkich stron postępowania), ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja.
W doktrynie prawa wskazuje się, że tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 25 lipca 2023 r. uczestnik postępowania G. K. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw a sformułowane w niej zarzuty są chybione. Wskazał, że Wojewoda nie naruszył art. 146 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a., bowiem oczywistym jest, iż gdyby nie upływ terminu przedawnienia, to w wyniku wznowienia postępowania decyzja Prezydenta z 23 czerwca 2014 r. nr 1428/2014 r. zostałaby uchylona dlatego, że jest obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi. Jako ww. kwalifikowane wady prawne uczestnik G.. K. wskazał po pierwsze, że niedopuszczalne było dzielenie zamierzenia w inwestycji jednoobiektowej, a Prezydent wydający takie pozwolenie na budowę w sposób oczywisty i rażący naruszył art. 33 ust. 1 P.b. oraz sformułowaną w nim zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Etapowanie inwestycji budowlanej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. W realiach sprawy niniejszej z przyczyn oczywistych o niczym takim nie mogło być mowy. Poza tym rzeczywisty zakres inwestycji zamierzonej i przeprowadzonej w budynku przy ul. [...] w Krakowie wynikał z treści ogłoszeń przedstawianych potencjalnym nabywcom lokali wystawionych na sprzedaż w budynku przy ul. [...] w Krakowie, gdzie wyraźnie zaznaczano, że "W kamienicy w trakcie przeprowadzanego remontu zostaną wykonane m.in. elementy konstrukcyjne budynku takie jak: stropy, dach, izolacje oraz przewody kominowe (...). Zakres prac remontowych, które zostaną wykonane w kamienicy obejmuje zaś: wykonanie nowego poszycia dachu blachodachówką, wykonanie elewacji frontowej oraz od podwórza + ocieplenie, oświetlenie elewacji frontowej, remont kominów wewnątrz kamienicy, wykonanie nowych stropów w kamienicy w technologii RECTOR, wykonanie nowych pionów C.O., wykonanie nowej instalacji niskoprądowej, wykonanie nowych pionów wodno-kanalizacyjnych, nowe okna PC\/ frontowe w oryginalnej wielkości, nowe okna od podwórza w części powiększone do rozmiarów balkonowych (portfrentery), nowe okna połaciowe drewniane, lukarny od frontu kamienicy oraz od podwórza, remont klatki schodowej, ogrzewanie kamienicy centralne (MPEG) wraz z doprowadzeniem ciepłej wody użytkowej do mieszkań, wybudowanie ścian wydzielających lokale i korytarze na poddaszu, remont piwnic, w tym wydzielenie komórek lokatorskich".
Uczestnik wskazał, że organ architektoniczno-budowlany był świadomy takiego stanu rzeczy. Dopuszczone przez Prezydenta rozdzielenia poszczególnych etapów procesu budowlanego dla tego jednoobiektowego zamierzenia inwestycyjnego, z których znakomita większość została zrealizowana tylko w oparciu o zgłoszenia - i to nawet w sytuacji, gdy wcześniej wyrażany był sprzeciw – oczywiście i rażąco naruszyło prawo materialne. Po drugie, wydana na rzecz Wspólnoty decyzja Prezydenta z 23 czerwca 2014 r. została wydana na rzecz podmiotu nieistniejącego, gdyż wyodrębnienie pierwszego lokalu mieszkalnego i przeniesienie jego własności na podmiot inny niż dotychczasowy właściciel nastąpiło dopiero 18 sierpnia 2014 r.
Po trzecie, wnioskodawca przy ubieganiu się o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę nie legitymował się wymaganą prawem zgodą "właścicieli" lokali do dokonania czynności przekraczających zarząd zwykły. W dołączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę "Oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" osoby pod nim podpisane mieniące się "zarządem wspólnoty" (jednocześnie komandytariusze w spółce K[...] SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ SPÓŁKA KOMANDYTOWA oraz członkowie zarządu i wspólnicy komplementariusza czyli spółki "K[...] SPÓŁKA Z OGRANICZONĄ ODPOWIEDZIALNOŚCIĄ") powołały się co prawda na "Uchwałę nr [...] z dnia 05.02.2014 r. dotyczącą zgody wspólnoty na wykonanie robót objętych wnioskiem". Jednak w aktach sprawy nie było dokumentu potwierdzającego podjęcie takiej uchwały. Z zalegającego w aktach sprawy protokołu zebrania właścicieli budynku przy ul. [...] nr [...] w Krakowie sporządzonego 5 lutego 2014 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] wynika zaś jedynie to, że podjętych zostało w tym dniu i na tym zebraniu sześć uchwał i wszystkie te uchwały były niewystarczające do skutecznego złożenia w imieniu "współwłaścicieli" oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Konkludując, zdaniem uczestnika, Wojewoda zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez WSA w wyroku z 9 lutego 2017 r. sygn. II SA/Kr 1359/16 oraz przez NSA w wyroku z 18 kwietnia sygn. II OSK 1509/17, w myśl których zawężająca wykładnia art. 28 ust. 2 P.b. była niezasadna, bo przepis art. 3 pkt. 20 P.b. stanowiący ustawową definicję "obszaru oddziaływania" należało interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b., gdyż zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora oraz, że ograniczenie się tylko do analizy obszaru oddziaływania przez pryzmat przepisów rozporządzenia WT było nieprawidłowe, bo treść art. 3 pkt. 20 P.b. nie zawęża w żaden sposób kategorii przepisów odrębnych tylko do przepisów techniczno-budowalnych, gdyż przepisami odrębnymi są także przepisy prawa cywilnego, które zakazują naruszania własności (art. 140 i art. 222 K.c.). jak również, że dla ustalenia, iż w postępowaniu o pozwolenie na budowę przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie negatywnego wpływu inwestycji lecz samo ustalenie możliwości jej oddziaływania w sposób prawidłowy. W efekcie Wojewoda stwierdził istnienie podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta z 23 czerwca 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. z uwagi na przysługujący uczestnikowi oraz jego mamie i siostrze status stron postępowania związany z posiadaniem przez nich prawa własności budynku nr [...] wraz z ustanowioną służebnością oparcia tego budynku o ścianę szczytową budynku nr [...] przy ul. [...], ale ponieważ wskutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a. nie mógł uchylić tej decyzji, to zgodnie z prawem ograniczył się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Zdaniem uczestnika kwestia na ile przedawnienie, o którym mowa w art. 146 K.p.a., wynikło z przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez urzędników jest odrębna a ocena podejmowanych działań i dopuszczonych zaniechań po złożeniu 14 listopada 2014 r. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z 23 czerwca 2014 r., powinna należeć do prokuratora.
W piśmie procesowym z 27 lipca 2023 r. uczestnik postępowania G. K. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody Małopolskiego dotycząca stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r. z naruszeniem prawa (art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a.) – po wznowieniu postępowania oraz nieuchylenia ww. decyzji Prezydenta nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r., z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a.
Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 146 K.p.a.:
§ 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
§ 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W myśl zaś art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Z kolei stosownie do art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stroną postępowania na zasadach ogólnych jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Z kolei w sprawach dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę interes prawny mają: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 P.b.).
Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 ust. 20 P.b.).
Bezsporne w niniejszej sprawie było, że kwestionowana decyzja nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r. doręczona została jedynej stronie uznanej przez organ za stronę postępowania – inwestorowi - 23 czerwca 2014 r. (dowody w aktach organu I instancji). Nie było też sporne, że postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Przed dalszymi rozważaniami należy podkreślić, że WSA w Krakowie rozpoznając obecnie po raz trzeci tę sprawę, jest związany treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Znaczy to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09).
Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16).
Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej i biorąc pod uwagę wiążący charakter wydanych uprzednio prawomocnych wyroków WSA w Krakowie z 9 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1359/16 i z 2 lutego 2023 r., sygn. II SA/Kr 1432/22, a także NSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1509/17, co do okoliczności mających znaczenie w przedmiotowym postępowaniu, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał sformułowane przez sąd wskazania.
I tak, w wyroku z 9 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1359/16, WSA jasno wskazał po pierwsze, że badając przymiot stron organ I instancji nie może ograniczyć się do analizy obszaru oddziaływania przez pryzmat przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("rozporządzenie WT"). Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora, związane z zamierzoną inwestycją, są także przepisy prawa cywilnego, w tym dotyczące własności i innych praw rzeczowych (np. służebności gruntowej prawa oparcia).
Po drugie WSA jednoznacznie stwierdził, że ze stanowiskiem organu I instancji, jakoby sporna inwestycja nie dotyczyła ściany szczytowej granicznej względem budynku przy ul. [...] w Krakowie, a sposób wykonania robót budowlanych opisany i przedstawiony w projekcie budowlanym nie wpływał na istniejące "oparcie" budynku przy ul. [...], nie sposób się zgodzić.
Po trzecie dla ustalenia, że wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest konieczne wykazanie negatywnego wpływu, lecz samo ustalenie możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomość wnioskodawców.
Z kolei NSA w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1509/17 podzielił ww. zapatrywania, a także, jak słusznie zauważył organ II instancji, dodał, że organy wadliwie nie uwzględniły wystarczająco szerokiego spektrum planowanych robót budowlanych, to jest: wymiany i obniżenia stropu pod poddaszem, wydzielenia na poddaszu nad trzema lokalami mieszkalnymi lokali niemieszkalnych o funkcji gospodarczej, wymiany i obniżenia stropu pod II piętrem, wymiany stropu pod I piętrem i elementów konstrukcji dachu, zamurowania niektórych otworów drzwiowych oraz wybicia nowych otworów drzwiowych na II piętrze, a w szczególności odsłonięcia wspólnej ściany aż do poziomu podłogi drugiej kondygnacji.
NSA jasno wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wspólnoty, jakoby zakres robót dotyczący wspólnej ściany szczytowej polegający na jej znacznym odsłonięciu i rozbiórce stropów dwóch kondygnacji, być może ją wspierających, nie przesądza o istnieniu interesu prawnego wnioskodawców.
Wreszcie NSA jednoznacznie stwierdził, że w takiej sytuacji wnioskodawcy winni uzyskać przymiot strony postępowania, właśnie w celu umożliwienia im procesowego zweryfikowania twierdzeń autora projektu budowlanego, iż zakres objętych pozwoleniem na budowę robot (w tym przede wszystkim rozbiórka stropów dwóch kondygnacji) nie będzie miał wpływu na ich nieruchomość, tym bardziej w kontekście zapisów zawartych na str. 5 części opisowej projektu, dotyczących ścian szczytowych.
Kolejno należy zauważyć, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, że w wyroku z 2 lutego 2023 r., sygn. II SA/Kr 1432/22, wydanym na skutek rozpoznania sprzeciwu Wspólnoty od decyzji Wojewody z 4 listopada 2022 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 23 czerwca 2021 r. w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., WSA w Krakowie nakazał organowi II instancji, by nie ograniczał się do częściowego merytorycznego rozpoznania sprawy. Istotą bowiem merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie art. 150, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest ocena, jak ziszczenie się przesłanki w postaci braku udziału w charakterze strony w postępowaniu wpływa na byt prawny decyzji ostatecznej.
Mając wszystkie powyższe wytyczne na uwadze, ponownie rozpoznając sprawę Sąd wyjaśnia, że jest związany, na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa, ww. ustaleniami.
Zatem Sąd w niniejszej sprawie uwzględnia przedstawione w ww. wyrokach stanowisko Sądów, zarówno co do badanych okoliczności sprawy odnośnie istnienia interesu prawnego wnioskodawców, jak i co do zakresu koniecznego orzekania przez Wojewodę.
W konsekwencji należało uznać, że organ II instancji w decyzji z 22 marca 2023 r., poddanej obecnie kontroli sądowej, prawidłowo stwierdził, iż w świetle treści uzasadnienia powyższych wyroków, w sytuacji uznania, że ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., rolą tego organu było poprowadzenie dalej postępowania – to jest rozpoznanie sprawy merytorycznie w całości.
Z ww. zadania organ II instancji, ustalając istotne okoliczności faktyczne i prawne sprawy, wywiązał się należycie. W szczególności trafnie organ odwoławczy uznał, że uzupełnienia i wyjaśnienia autorów projektu budowlanego nie wykazały wszelkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z zakresem oddziaływania inwestycji na przedmiotową ścianę szczytową, w związku z możliwym ograniczeniem wnioskodawców w wykonywaniu ich służebności oraz prawa własności budynku nr [...]. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy Wojewoda słusznie zauważył, że w projekcie budowlanym znajdują się rysunki zarówno części architektonicznej, jak i konstrukcyjnej, przedstawiające niespójne wymiary budynku w granicach działki nr [...]. Tego typu niespójności w dokumentacji nie pozwoliły na jednoznaczne zobrazowanie projektowanych robót budowlanych w przestrzeni, w sposób wykluczający ingerencję w działki sąsiednie. Dodatkowo trafnie organ II instancji stwierdził, że dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas realizacji inwestycji potwierdza potencjalny wpływ robót budowlanych na możliwość m.in. zawilgocenia ściany szczytowej. Odsłonięcie ściany budynku, dotychczas nie narażonej na działanie warunków atmosferycznych, nawet jedynie na czas wykonywanych robót budowlanych, może powodować naruszenie § 317, § 318 czy § 322 rozporządzenia WT.
W konsekwencji prawidłowo organ II instancji uznał, że wnioskującym o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę, przysługiwał status stron postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta, związany z posiadaniem prawa własności budynku nr [...] wraz z ustanowioną służebnością oparcia tego budynku o ścianę szczytową budynku nr [...].
W tym kontekście brak uczestnictwa właścicieli działki nr [...] w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę należy uznać za naruszenie skutkujące brakiem możliwości obrony praw należących przez wnioskodawców. Nie można bowiem wykluczyć, że uczestnictwo tych osób w postępowaniu, w tym przeprowadzenie wnioskowanych przez nich dowodów, mogłoby doprowadzić do zmian w projekcie, a nawet do sytuacji, w której postępowanie zakończyłoby się wydaniem decyzji nieodpowiadającej w swej treści zapadłej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę.
Niewątpliwie brak udziału wnioskodawców w postępowaniu nie był przez nich zawiniony, a przyczyną tegoż braku było wadliwe ustalenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania w sprawie.
Przechodząc do analizy możliwego do sformułowania przez organ II instancji rozstrzygnięcia należy wskazać, że jak trafnie stwierdził Wojewoda, organ rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 K.p.a., co ma miejsce w sprawie w postaci zrealizowania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. w odniesieniu do wnioskodawców, ale także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 K.p.a. Art. 146 K.p.a. zawiera dwie przesłanki negatywne (§ 1 i § 2) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Zatem, gdy organ prowadzący postępowanie wznowieniowe stwierdza naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji (wyłącznie w zakresie dyspozycji art. 145 § 1 K.p.a.), nie może jej uchylić lub zmienić z powodu upływu okresu przedawnienia lub z powodu tego, że w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadającą treści decyzji dotychczasowej.
Jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie decyzji kończącej wznowione postępowanie administracyjne, może być, jak w niniejszej sprawie, upływ terminu przedawnienia. Wprowadzenie tej przesłanki jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Innymi słowy, zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a. wymaga, aby możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej była ograniczona ściśle określonymi prawnymi ramami czasowymi. Zatem po upływie terminu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji traci kompetencję do uchylenia decyzji. Upływ terminu przedawnienia, oznaczonego w art. 146 § 1 K.p.a., oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, zaś treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywna przesłanka do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Istotne jest jedynie stwierdzenie, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat (w wypadku przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 K.p.a.) lub 5 lat, jak w niniejszej sprawie (w wypadku przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt. 3-8 kpa i art. 145a-145b K.p.a.
Przepis art. 146 § 1 K.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolicie pogląd, że chodzi tu o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ II instancji słusznie stwierdził, że ostatnie doręczenie przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 23 czerwca 2014 r. jedynej stronie postępowania - inwestorowi (na ręce pełnomocnika) nastąpiło 23 czerwca 2014 r., a zatem ponad pięć lat temu. Od 24 czerwca 2019 r. brak było możliwości uchylenia spornej decyzji w ramach postępowania wznowieniowego.
Przedmiotowe postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej nie mógł uchylić spornej decyzji o pozwoleniu na budowę wskutek upływu pięciu lat od doręczenia decyzji. Wyłączona została możliwość uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. - czyli stwierdził wydanie spornej decyzji z naruszeniem prawa. Wskazał przy tym powody, dla których nie uchylił dotkniętej wadą decyzji dotychczasowej.
Natomiast stanowisko organu II instancji, że zrealizowanie przesłanki, o której stanowi art. 146 § 1 K.p.a., wyklucza badanie przesłanki określonej w § 2 tego przepisu, nie jest jednolicie akceptowane w orzecznictwie i literaturze. Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, skoro niewątpliwym jest upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.
W związku z powyższym organ II instancji prawidłowo stwierdził, że sporna decyzja Prezydenta nr 1428/2014 z 23 czerwca 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. (z uwzględnieniem art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b.), poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i brak przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Jednocześnie, mając na uwadze ograniczenia w zakresie uchylenia decyzji, w związku z art. 146 K.p.a., trafnie organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwe uchylenie spornej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ od dnia doręczenia decyzji upłynęło ponad pięć lat. W związku z powyższym organ II instancji zasadnie stwierdził, że zarzuty niezastosowania się do oceny prawnej i dalszych wskazań wyroków sądów administracyjnych w sprawie i niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., są uzasadnione.
Organ odwoławczy natomiast, w przeciwieństwie do organu I instancji, nie naruszył przepisów postępowania, w tym w pełni zastosował się do zapadłych prawomocnych orzeczeń Sądów w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy został przez organ II instancji przeanalizowany we właściwy sposób, co w konsekwencji doprowadziło do prawidłowego ustalenia przysługiwania wnioskodawcom przymiotu stron postępowania. Organ odwoławczy słusznie również stwierdził zasadność zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu po zwrocie przez Sąd w 2019 r. akt administracyjnych oraz uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych przez organ I instancji dowodów i materiałów w sprawie.
Podsumowując, w niniejszej sprawie podlegającej kontroli Sądu, nie zostały naruszone żadne, w tym wskazane w skardze, przepisy prawa procesowego. Wydanie kontrolowanej decyzji zostało poprzedzone skrupulatnym wyjaśnieniem istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena dokonana przez organ odwoławczy nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a., w zaskarżonej decyzji zawarto wszystkie konieczne jej elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest należyte i nie ogranicza się do zbyt ogólnych stwierdzeń.
Brak rozważań organu w kwestii, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., zostałaby wydana inna decyzja i jakie ewentualnie naruszenie prawa materialnego miało miejsce w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją z 23 czerwca 2014 r., nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem doktryny, rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji natomiast, gdy jak w sprawie niniejszej, wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania.
Wbrew stanowisku skarżącej, Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał na przyczyny, które stałyby u podstaw uchylenia decyzji Prezydenta z 23 czerwca 2014r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Stanowisko skarżącej, jakoby organ mylił przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który może być zastosowany po uznaniu, iż strona nie uczestniczyła w postępowaniu i nie miała możliwości czynnego w nim udziału (art. 10 § 1 w zw. z art 28 K.p.a.), z przesłankami stanowiącymi podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym, nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej, naruszenie normy zawartej w art 28 K.p.a., na którą powołał się Wojewoda w zaskarżonej decyzji, jak najbardziej może stanowić podstawę do uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodatkowo organ II instancji wyliczył przepisy rozporządzenia WT, które mogły zostać naruszone w toku inwestycji.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a zatem po przeprowadzeniu typowego postępowania jurysdykcyjnego, zorientowanego na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego, w zakresie możliwym ze względu na ramy postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.
Brak jest podstaw do forsowanego w skardze stwierdzenia, że jedyna wadliwość postępowania polegała na niezapewnieniu wnioskodawcom udziału w postępowaniu administracyjnym, bez naruszenia prawa materialnego. Zatem również drugi zarzut skargi, naruszenia art. 146 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a., okazał się bezzasadny.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że Wojewoda Małopolski uwzględnił wytyczne Sądów administracyjnych i sformułował prawidłowe rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie zgodne z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Prawidłowo stosując art. 153 P.p.s.a., organ odwoławczy wywiązał się z nałożonych nań obowiązków. Zarzuty wskazanych w skardze przepisów K.p.a. nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.
Sąd zauważa, że dalsze, niż wskazane i omówione w dotychczasowej treści niniejszego uzasadnienia, twierdzenia i wnioski pism procesowych wniesionych przez uczestnika w niniejszym postępowaniu sądowym, jako wykraczające poza zakres niniejszej sprawy, nie mogły być obecnie przedmiotem badania przez Sąd. Sąd nie miał też podstaw, by się do nich odnosić.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.