II SA/Kr 583/25

II SA/Kr 583/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Magda Froncisz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art 28 ust 2 i ust 6  w zw z art 3 ust  1 pkt 19
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2025 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 marca 2025 r. nr SKO.OŚ/4170/446/2024 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz I. Z. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 marca 2025 r. znak SKO.Oś/4170/446/2024 orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1, 2 i 4 oraz uchylającą i umarzającą postępowanie w zakresie pkt 3 decyzji organu I instancji. Skarżoną decyzją nakazano Pani I. Z. usunięcie odpadów z grupy 17 01 01 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 02 gruz ceglany, 17 02 01 drewno, 17 05 04 gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 w ilości ok 85 Mg z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z działek nr [...] w miejscowości J. oraz przywrócenie terenu przedmiotowych działek do stanu sprzed składowania odpadów, oraz określono w pkt 4 termin wykonania obowiązku ba dzień 30 czerwca 2025 r. W pkt 3 wskazano, że wykonanie obowiązku, o którym mowa w pkt 1 sentencji decyzji powinno zostać udokumentowane poprzez przedłożenie do Wójta Gminy Zielonki dokumentów potwierdzających usunięcie odpadów.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 13 maja 2024 r. pracownicy Urzędu Gminy dokonali kontroli zgłoszenia dotyczącgo odpadów budowlanych usypanych w formie drogi dojazdowej. Teren przez który została usypana droga z odpadów składa się z trzech działek. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że sprawa dotyczy działek nr [...] w miejscowości J., gmina Z.. Właścicielami poszczególnych działek są: działka nr [...] - Pan M. A., działka nr [...] - Pan J. P., działka nr [...] - Pani I. Z..
W dniu 13 maja 2024 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. na terenie działek nr [...] w miejscowości J., gmina Z.. Równocześnie właściciele przedmiotowych działek zostali wezwani do dokonania wyjaśnień w sprawie składowania lub magazynowania odpadów na terenie w/w działek w miejscowości J..
Pan M. A., właściciel działki nr [...] wyjaśnił, że jego działka została wykorzystana bez jego wiedzy do wysypania na nią odpadów.
Pan J. P., właściciel działki nr [...] poinformował, że Pani I. Z. zleciła nawiezienie odpadów na teren przedmiotowych działek jako utwardzenie drogi. Przy czym zastrzegł, że działki o których mowa, nie posiadają dojazdu a droga, która powstała przez trzy przedmiotowe działki funkcjonowała, ale grzecznościowo.
Pani I. Z., właścicielka działki nr [...] wyjaśniła, że wyraziła zgodę firmie P. Z. W. na dostarczenie sześciu samochodów ziemi na swoją działkę. Firma ta wykonywała drogę dojazdową do wodociągów zlokalizowanych w okolicy przedmiotowych działek. Zgodnie z oświadczeniem Pani I. Z. w późniejszym czasie zażądała ona naprawienia szkody, lecz zamiast tego. Pan M. W. nawiózł na jej działkę, jak i na działki sąsiadów (dz. nr [...] najgorsze śmieci budowlane, co nie tylko nie naprawiło szkody, ale również pogorszyło sytuację.
W toku postępowania Pan M. W. stawił się w Urzędzie Gminy Z. celem osobistego udzielenia odpowiedzi. W trakcie przesłuchania poinformował, że nawiezienie materiału nastąpiło przełomem października i listopada 2023 r. na zlecenie Pani I. Z.. Zlecenie obejmowało wykonanie drogi dojazdowej do działki Pani I. Z.. W skład materiałów przywiezionych na teren przedmiotowych działek wg zeznań Pana M. W. wchodziły cegły i gruz betonowy w ilości 4 samochodów czteroosiowych w ilości około 80 ton. Wg jego oświadczenia przysługa została wykonana w celu wykonania drogi, a zastrzeżenia co do nawiezionego materiału Pani I. Z. zgłosiła do Pana M. W. dopiero w dniu 4 marca 2024 r.
W dniu 13 września 2024 r. została przeprowadzona wizja na terenie przedmiotowych działek, podczas których przeprowadzono pomiary długości, szerokości i wysokości nawiezionych odpadów w miejscu tzw. drogi zwyczajowej. Pomiarów dokonano w 3 różnych miejscach na terenie, na którym zostały nawiezione odpady (dane umieszczone w protokole). W trakcie wizji wykonano dokumentację fotograficzną wykonywanych pomiarów oraz odpadów znajdujących się na terenie drogi.
Organ I instancji ustalił, że nawieziono ok 85 ton odpadów. Wyliczona przybliżona ilość odpadów jest zbliżona do ilości podanej w zeznaniu świadka Pana M. W. w dniu 29 lipca 2024 r.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji w trakcie całego postępowania Pani I. Z. wyjaśniała, że początkowo wyraziła zgodę na nawiezienie ziemi na teren działek w celu naprawienia szkód powstałych wskutek podmycia terenu przez rzekę po deszczach. Ustalono, że Pani I. Z. bez zgody właścicieli pozostałych działek zadecydowała, o nawiezieniu odpadów na teren ich działek, uznając drogę dojazdową do swojej działki jako drogę zwyczajową, która funkcjonowała zawsze grzecznościowo pomiędzy właścicielami działek.
W zakresie ustalenia stanu faktycznego organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji.
Właścicielem działki nr [...], obr. J. , gmina Z. jest Pani I. Z. (informacja z rejestru gruntów, w aktach sprawy - k.7), właścicielem działki nr [...], obr. J. , gmina Z. jest Pan M. A. (informacja z rejestru gruntów, w aktach sprawy - k.8), właścicielem działki nr [...], obr. J. , gmina Z. jest Pan J. P. (informacja z rejestru gruntów, w aktach sprawy - k.9).
Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (Uchwała nr XIV/37/2020 Rady Gminy Zielonki z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 17 w granicach administracyjnych miejscowości Januszowice zatwierdzonego uchwałą XL/45/2006 Rady Gminy Zielonki z dnia 3 sierpnia 2006 r.) są to działki przeznaczone jako tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach.
Działki nr [...] stanowią użytek o symbolach: R klasa bonitacyjna II.
W stosunku do w/w działek Wójt Gminy Z. nie wydał żadnych decyzji zezwalających na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, które to mogłyby określać sposób magazynowania odpadów w postaci ziemi w tym zmieszanej z gruzem betonowym i ceglanym na działkach.
Z powyższego wynika zatem jasno, że teren działek nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, gdyż działki te nie jest zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy, miejscem przeznaczonym na składowanie lub magazynowanie odpadów.
Z uwagi na przeznaczenie wspomnianej nieruchomości, ale również mając na względzie właściwości i charakter przedmiotów i substancji wymienionych w zaskarżonej decyzji tj. gruz, odpady budowlane i masy ziemi, wykluczona jest możliwość składowania ich na terenie w/w działek.
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów", ani nie określił czym jest składowanie odpadów, jednak w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy sformułowano definicję magazynowania odpadów, którym jest czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów lub magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. W odniesieniu do składowania odpadów można więc przyjąć, że jest to legalnie działająca instalacja (obiekt budowlany), mająca status składowiska odpadów, które z kolei zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 25 ww. ustawy, jako obiekt budowalny przeznaczony do składowania odpadów.
Poza tym prowadzenie składowiska odpadów jest działalnością ściśle reglamentowaną i aby móc przyjmować odpady wymagane jest uzyskanie stosownego zezwolenia, co wynika jasno z treści działu VIII rozdziału 1 ustawy. Takiego zezwolenia nie wydano dla przedmiotowej nieruchomości.
Dokonując oceny rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt 19 ustawy ilekroć jest w niej mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się przy tym, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie pozwala organowi I instancji poprzestać na ustaleniu, kto włada gruntem, na którym składowane są odpady.
Ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władający powierzchnią ziemi". Definicję tę zawiera słowniczek ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska, pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa.
W dniu 13 września 2024 r. przeprowadzono oględziny w/w działek, z których sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. W toku oględzin obecna była Pani I. Z. właścicielka działki nr [...]. (protokół z dnia 13 września 2024 r. - w aktach sprawy - k. 54). W toku oględzin ustalono, że na terenie przedmiotowych działek zostały zeskładowane odpady w postaci: odpady betonu oraz gruzu betonowego (kod odpadu 17 01 01), gruzu ceglanego (kod odpadu 17 01 02), drewnianych desek (kod odpadu 17 02 01) oraz ziemi (kod odpadu 17 05 04) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.
Mając powyższe na uwadze oraz treść art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż składowane na terenie w/w działek przedmioty są odpadami.
W aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia Pana M. A., który wskazał, że "nieznany jest mi fakt nawożenia odpadów na działkę nr [...] J. gmina Z.. O powyższym fakcie dowiedziałem się od Pana J. P. (właściciela działki obok). (...) Po oglądnięciu działki również byłem zdziwiony, iż bez mojej zgody i wiedzy wysypał na moją działkę odpady.(...) Nie znam celu nawiezienia - Nie wyraziłem na to zgody jak i też nie wyrażam zgody na zaśmiecanie działki, którą posiadam. Pan J. przekazał mi, iż dokonała tego jego sąsiadka, celem utworzenia sobie drogi dojazdowej (...)."(w aktach sprawy - k. 18).
W aktach sprawy znajdują się także wyjaśnienia Pana J. P., który oświadczył, że "Odpady zostały nawiezione na zlecenie sąsiadki, właścicielki działki nr [...] Pani I. Z. (nr tel.-pominięto). Sąsiadka, podczas rozmowy telefonicznej przyznała mi się, że to na jej zlecenie zostały nawiezione te odpady jako utwardzenie drogi. Zleciła nawiezienie tego materiału, gdyż jak stwierdziła, że nie mogła dojechać do swojej działki. Sąsiadce od momentu rozmowy telefonicznej dałem czas na usunięcie tych odpadów 1,5 tygodnia w przeciwnym wypadku zgłoszę sprawę do urzędu Gminy w Zielonkach oraz na Policję. Po upływie tego okresu, zgłosiłem sprawę do urzędu gminy. Niedługo później zgłosiłem sprawę na komisariat w Zielonkach. Wszystkie działki od tej strony nie posiadają drogi. (...) Wszyscy właściciele działek w tej linii dojeżdżają do swoich nieruchomości dzięki wzajemnej życzliwości. (...) Odpady zostały wywiezione jeszcze w okolicach jesieni roku 2023.(...)" (w aktach sprawy - k. 19).
W aktach sprawy znajdują się również wyjaśnienia Pani I. Z. z których wynika, że "Dwa lata temu firma [...] (adres pominięto) wykonująca drogę dojazdową do wodociągów wzdłuż lasu dla gminy W. W., poprosiła o możliwość dostarczenia sześciu samochodów ziemi na moją działkę. Pan W. , właściciel firmy, obiecał, że ziemia ta zostanie natychmiast wyrównana, co miało na celu naprawienia szkód powstałych wskutek wcześniejszego podmycia ziemi przez rzekę. Zgodziłam się pod warunkiem, że dostarczona będzie wyłącznie ziemia, a teren zostanie natychmiast wyrównany, bez szkody dla mojej działki oraz sąsiednich działek." (w aktach sprawy - k. 30). Na pytanie czy nawiezienie odpadów na teren przedmiotowych działek zostało zlecone przez Panią? Pani I. Z. odpowiedziała "nie, nawiezienie odpadów nie zostało zlecone przeze mnie. Zgodziłam się jedynie na dostarczenie ziemi (bez kamieni) w trakcie budowy drogi do wodociągów, co miało miejsce dwa lata temu. Kolejne dostarczenie ziemi z kamieniami w czerwcu zeszłego roku, co doprowadziło do zniszczenia zwyczajowej drogi dojazdowej na działkach nr [...] odbyło się bez mojej wiedzy i zgody".
W dniu 29 lipca 2024 r. przesłuchano Pana M. W. w charakterze świadka. Pan M. W. podał do protokołu, że "nawiezienie materiału nastąpiło przełom października i listopada 2023 roku. (...) działałem na zlecenie Pani I. Z.. Zlecenie obejmowało wykonanie drogi dojazdowej do działki Pani I. Z.. Nie stanowiło to zlecenia usługi tylko przysługę. (...) Właściciele nie wiedzieli o wykonywaniu drogi, ponieważ Pani I. Z. powiedziała, że to jest jej droga. Właściciele nie byli obecni podczas nawożenia materiału. Nikt ich nie zastępował. (...) Była to przysługa w formie ustnej ustalona między mną a Panią I. Z.. (...) za wykonaną przysługę nie wziąłem żadnych pieniędzy. (...) były to cegły i gruz betonowy (...) 4 samochody czteroosiowe, około 80 ton. (...) Po sześciu miesiącach w dniu 04.03.2024 roku Pani I. Z. miała zastrzeżenia co do nawiezionego materiały." (w aktach sprawy - k. 44-47).
Mając powyższe na uwadze w ocenie Kolegium w świetle ustawy o odpadach, posiadaczem odpadów jest Pani I. Z. właścicielka nieruchomości lako władająca odpadami ze względu na dobrowolne ich przejęcie w celu utwardzenia drogi. Co więcej, uwagi dotyczące odpadów złożonych na jej działce w październiku/listopadzie 2023 r. zgłosiła dopiero po interwencji sąsiada - w dniu 4 marca 2024 r.
W świetle zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów m.in. z oględzin przeprowadzonych oraz dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, nie budziło wątpliwości Kolegium, że organ I instancji zobligowany był do nałożenia nakazu usunięcia odpadów ze wskazanej nieruchomości.
Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, iż odpady winny zostać niezwłocznie usunięte z przedmiotowych działek i przekazane uprawnionemu podmiotowi posiadającemu zezwolenie na gospodarowanie odpadami.
W świetle ujawnionych okoliczności faktycznych, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonych dowodach, organ I instancji wykazał w sposób prawidłowy, że na działce nr [...], w m. J. e zdeponowane zostały odpady o wskazanych kodach i właściwościach, a zarzuty sformułowane w tym zakresie przez odwołującą nie zdołały podważyć dokonanej oceny.
Kolegium wyjaśniło, że art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach wskazuje, że jej przepisów nie stosuje się w odniesieniu do: "niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". W przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi, gdyż dotyczy ona ziemi przemieszczonej spoza miejsc jej wydobycia. Odpady zostały bowiem przywiezione z pobliskich robót - droga dojazdowa do wodociągów wzdłuż lasu (treść pisma Pani I. Z., w aktach sprawy - k. 30). Bez wątpienia materiał przywieziony na działki jest odpadem, którego pozbył się jego wytwórca. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy wytwórcą odpadów jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że samo nawiezienie materiałów ziemnych pochodzących z inwestycji stanowi przyjęcie odpadów, jeżeli nie są one wykorzystane na terenie budowy, z której pochodzą - bez znaczenia pozostają wyjaśnienia odwołującej.
Stąd też mając na uwadze powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż odpady winny zostać niezwłocznie usunięte z przedmiotowej działki i przekazane bez zbędnej zwłoki uprawnionemu podmiotowi posiadającemu zezwolenie na gospodarowanie odpadami.
W toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, organ I instancji dokonał bowiem prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
Strony zostały także zawiadomione w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Na powyższą decyzję skargę złożyła Pani I. Z.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 punkt 19 ustawy odpadach poprzez błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż I. Z. jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...], podczas gdy prawidłowa i logiczna stanu faktycznego winna doprowadzić organ do przekonania, że skarżąca nie jest i nigdy nie była posiadaczem odpadów, zostały one przywiezione wbrew jej woli, a zatem nie może zostać obciążona obowiązkiem usunięcia tych odpadów;
2. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 punkt 19 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż I. Z. jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działach ewidencyjnych [...], podczas gdy prawidłowa i logiczna stanu faktycznego winna doprowadzić organ do przekonania, że skarżąca nie jest i nigdy nie była posiadaczem odpadów, zostały one przywiezione wbrew jej woli, bez jej zgody i wiedzy, nie jest ona właścicielem tych nieruchomości, a zatem nie może zostać obciążona obowiązkiem usunięcia tych odpadów;
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. a także art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące błędnym ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj. błędnym przyjęciem, że I. Z. jest posiadaczem odpadów, podczas gdy odpady zostały nawiezione przez M. W. wbrew woli i wiedzy Skarżącej.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] znajdująca się w Z.. W 2023 roku w pobliżu były wykonywane przez M. W. prace ziemne związane z budową drogi dojazdowej do wodociągu, zlokalizowanego w pobliżu nieruchomości. Podczas tych praw uszkodzona (rozjechana) została ta część nieruchomości, która była przez właścicieli działek [...] wykorzystywana jako droga dojazdowa. Tym samym zarówno jej nieruchomość, jak i nieruchomości sąsiadów utraciły faktyczną możliwość dojazdu. Gdy ustaliła kto jest odpowiedzialny za wykonanie prac ziemnych, zwróciła się do Pana M. W., domagając się aby naprawił szkody wyrządzone podczas prowadzonych prac ziemnych. Doszli do porozumienia i Pan W. zobowiązał się do przywiezienia i wysypania na część działki nr [...] wykorzystywaną jako drogę, kilku ciężarówek ziemi. Było to rozwiązanie polubowne, którego celem było uniknięcie długotrwałego postępowania dotyczącego odszkodowania czy naprawy dokonanych przez Pana W. zniszczeń. Otrzymała zapewnienie, że umówione prace zostały wykonane, ziemia nawieziona, a więc była przekonana że problem się skończył. Z uwagi na inne obowiązki nie sprawdziła co zostało wywiezione. Dopiero po uzyskaniu informacji od właściciela sąsiedniej działki, że na drodze, zarówno na działki [...] znajduje się gruz, w marcu 2024 roku, dowiedziała się, że jej ustalenia z Panem W. nie zostały zrealizowane. Zwróciłam się więc do niego ze stanowczym żądaniem, aby usunął gruz, który nawiózł na nieruchomości bez jej wiedzy i zgody. Żądanie to nie zostało uwzględnione, a równocześnie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie ustalenie kto jest posiadaczem odpadów jest kluczowe dla jej rozpoznania i właściwego rozstrzygnięcia. Zastosowanie obowiązku określonego w art. 26 ustawy o odpadach, tj. niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, ma zastosowanie wyłącznie do posiadacza odpadów. Jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy prawo o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12). Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów.
Należy zgodzić się z twierdzeniami SKO, że konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie. Kwestia ta również winna być przedmiotem szczegółowej analizy. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, zeznań świadków jak i dowodów z dokumentów (w tym wiadomości sms) odpady zostały przywiezione na teren nieruchomości przez M. W.. Sam M. W. potwierdził, że to on przywiózł przedmiotowe odpady - gruz.
Zostały również przedstawione wiadomości sms, z których w sposób jednoznaczny wynika, że skarżąca nie zgadzała się na składowanie na terenie jej nieruchomości odpadów, a gdy się o dowiedziała o takim działaniu M. W. zażądała ich niezwłocznego usunięcia. Zatem doszło do przedstawienia dowodów wskazujących na brak statusu posiadacza przez skarżącą. Dalej skarżąca wyrażała zgodę wyłącznie na przywiezienie ziemi w takiej ilości, aby naprawić szkody, które powstały przy wcześniejszych pracach ziemnych. Nie wyrażała zgody na przywiezienie żadnych odpadów, śmieci, gruzu czy innych przedmiotów. W postępowaniu zostały przedstawione dowody, które potwierdzają takie właśnie stanowisko I. Z.. Żądała od M. W. wywiezienia pozostawionego bez jej zgody gruzu. Nie ma sensu ponowne przytaczanie całego materiału dowodowego - to powinien zrobić organ rozpatrujący sprawę. Podsumowując wskazuję, że przedstawione dokumenty i dowody osobowe w sposób nie budzący wątpliwości wskazują na fakt, że gruz, elementy budowlane, zostały na terenie nieruchomości skarżącej wysypane nielegalnie. Przedstawione okoliczności oraz zgromadzone w aktach postępowania dowody zostały pominięte w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostało przy domniemaniu prawnym, pomimo przedstawienia dowodów przeciwnych, bez ich analizy i wykazania z jakiego powodu dowody te nie stały się podstawą do wydania rozstrzygnięcia. Tak rażące naruszenie obowiązujących przepisów, w tym art. 7, 77 i 107 kpa, jest tu jednoznaczne i nie wymaga dalszego uzasadniania. Skutkiem tego stało się absolutnie niezasadne wydanie decyzji wobec W skarżącej, mimo że decyzja ta winna zostać wydana wobec posiadacza odpadków - M. W.. Ustawa prawo o odpadach przewiduje sytuację, w której posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady (dotyczy to zatem przypadków takich jak niniejsza sprawa, w których obalone zostało domniemanie uznające za posiadacza odpadów władającego powierzchnią ziemi). W takim przypadku, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości (art. 26 ust. 4 i 5). Takie udostępnienie ma miejsce - Pan W. ma nieograniczony dostęp do nieruchomości, która nie jest ogrodzona i ma możliwość zabrania odpadów w każdej chwili, czemu skarżąca nie będzie w żaden sposób przeszkadzać. Dalej należy również podkreślić, że skarżąca nie wyrażała w żaden sposób zgody, czy choćby aprobaty na umieszczenie czegokolwiek, ziemi, gruzu, odpadów, na działkach których nie jest właścicielem, czyli na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...]. Co do odpadów znajdujących się na tych działkach nie istnieje domniemanie, że to skarżąca jest posiadaczem odpadów. Zatem już samo jej oświadczenie, że nie są to jej śmieci, winno być wystarczające dla umorzenia postępowania w tym zakresie. Jednak skarżąca uczyniła znacznie więcej. Wskazała bowiem kto i kiedy, w jakich okolicznościach przywiózł śmieci na te nieruchomości. Oczywistym jest zatem, że postępowanie w tym zakresie wobec I. Z. winno być umorzone. Brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających inne rozstrzygnięcie.
Wydanie decyzji, na mocy której to skarżąca będzie zobowiązana do usunięcia odpadów zgromadzonych i pozostawionych przez inną osobę, zamiast kończyć postępowanie, wywoła kolejne skutki prawne. I. Z. będzie domaga się w odrębnym procesie nie tylko usunięcia odpadów, ale również wynagrodzenia za ich przechowywanie i odszkodowania za wszelkie poniesione szkody. Jeśli sama będzie ostatecznie musiała je usunąć, wszelkimi kosztami również obciąży M. W.. Zatem dojdzie do licznych postępowań sądowych i problem będzie tylko narastał. Tymczasem prawidłowo wydana decyzja i nakazanie usunięcia odpadów ich posiadaczowi tj. M. W., będzie całkowitym i kompleksowym zakończeniem sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Na wstępie zauważyć należy, że jedynie niezanieczyszczona gleba i inne materiały występujące w stanie naturalnym, wydobyte w trakcie robót budowlanych, nie zaliczają się do odpadów, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Masy ziemne i gruz budowlany przywożone na nieruchomość w celu np. jego niwelacji, wyrównania bądź utwardzenia – pochodzące od innych wytwórców odpadów należy traktować jako odpady. Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowiły przedmiot umowy sprzedaży. Zagospodarowanie takich odpadów musi odbywać się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zmianami ) oraz Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796).
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia jednak organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7129/21).
Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Wskazać dalej należy, iż legalne magazynowanie odpadów prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, może odbywać się wyłącznie na podstawie zezwolenia. Gromadzenie odpadów bez zezwolenia i ich nieusunięcie obliguje organ do wszczęcia postępowania wieńczącego decyzją, o której mowa w art. 26 ust 2 ustawy.
Stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia w terenie nieprzeznczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który jest ich posiadaczem tych odpadów, skutkować zawsze winno nakazaniem usunięcia odpadów kierowanym właśnie do ich (odpadów) posiadacza. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści.
Jak stanowi z kolei art. 26 ust. 3a tej ustawy decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Decyzja nakazująca usunięcie odpadów powinna zaś zawierać elementy wymienione w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, tj. określać termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia.
Rolą organów administracji publicznej jest przy tym wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w myśl art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ja decyzja organu I instancji okazały się wadliwe, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w skardze.
Wbrew żądaniu skargi Sąd nie dopatrzył się bezprzedmiotowości postepowania. Okoliczność nawiezienia odpadów na działki nr [...] położone w J. nie budzi wątpliwości. Wprawdzie organy przeprowadziły w niniejszej sprawie zakrojone na szeroką skalę postępowanie dowodowe, jednak pomimo tego nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, istotne dla prawidłowego ustalenia zakresu obowiązku oraz niezbędne dla weryfikacji jego wykonania.
W ocenie organów odpady zostały nawiezione na działki nr [...] w J. Z tych działek jedynie działka nr [...] jest własnością Skarżącej, natomiast działka nr [...] stanowi własność Pana M. A., zaś działka nr [...] Pana J. P.. Oznacza to, że domniemanie z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, że pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi" rozumie się właściciela nieruchomości dotyczy jedynie działki nr [...], zaś w pozostałym zakresie postepowanie powinno być ukierunkowane na wykazaniu, że wytwórcą lub posiadaczem odpadów jest Skarżąca. W konsekwencji wykonanie obowiązku polegać miałoby na usunięciu odpadów z części własnej działki Skarżącej oraz z cudzych działek. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji ilustrującej konfigurację przedmiotowych działek i umiejscowienie odpadów. Są jedynie zdjęcia poglądowe pokazujące wykonane utwardzenie w jakimś terenie (k. 6 a.a.). Tymczasem taki materiał dowodowy uniemożliwia w istocie kontrolę wykonania takiej decyzji przez organy. Wiadomo jedynie, że odpady nawieziono na działki nr [...] ale nie wiadomo, w której części tych działek (północnej, południowej, etc.). Przy czym zalegającej w aktach sprawy notatki urzędowej z dnia 13 maja 2024 r. wynika, że utwardzona droga dojazdowa znajduje się na działkach nr [...] do działki nr [...], co mogłoby sugerować, że odpady na tej działce się nie znajdowały (k. 1 a.a.). Rzuca to uzasadnione wątpliwości na ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie umiejscowienia odpadów.
Dodatkowo brak precyzyjnego ustalenia umiejscowienia nawiezionych odpadów poddaje w wątpliwość inne ustalenia organów. Mianowicie zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 93), odpady jak w przedmiotowej sprawie mogą być wykorzystywane m.in. do utwardzania powierzchni przyjmując maksymalną ilość odpadów jako 0,2 Mg na m˛ utwardzanej powierzchni. Kwestia ta tylko marginalnie była rozważana przez organy administracyjne. Po pierwsze, nie pochylono się nad kwestią co znaczy w kontekście w/w rozporządzenia "na potrzeby własne" i czy z uwagi na wykonane utwardzenie (w tym jego umiejscowienie) można mówić "o potrzebach własnych" (czy można je realizować na cudzej działce, w jakim zakresie utwardzenie w przedmiotowej sprawie zostało zrealizowane na cudzej działce, a w jakim na działce Skarżącej). Nie wiadomo również jaką powierzchnię utwardzono, w której części przedmiotowych działek, co ewentualnie pozwoliłoby na wykazanie ponad wszelka wątpliwość, czy zwolnienie, o którym mowa w tym rozporządzeniu znajduje zastosowanie. Tymczasem organ II instancji zdawkowo wskazał, że "przepisy rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. nie przewidują możliwości tworzenia nasypów i skarp na działkach (t.j. podnoszenia terenu), a przyjęte ilości odpadów utraciły znamiona ilości mogących zostać wykorzystane na potrzeby własne". W decyzji organu I instancji zagadnienie to zostało także potraktowane marginalnie (s. 7-8 decyzji organu I instancji, k. 99 a.a.). Powyższe okoliczności maja istotny wpływ na wynik sprawy, determinują bowiem zakres nałożonego obowiązku.
Zauważyć także należy, że Skarżąca do odwołania załączyła oświadczenie świadka K. S. (k. 136 a.a.). Organy nie odniosły się do jego stanowiska, nie wskazały również dlaczego ewentualnie odmawiają uznania go jako dowód. Tymczasem jest to wymagane w świetle art. 107 § 3 k.p.a. Gdyby organy dały wiarę jego zeznaniom mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie dopowiadają prawu bowiem nie wszystkie mające istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności zostały dokładnie wyjaśnione.
Dlatego przedwczesna byłaby także ocena zasadności nałożenia przedmiotowego obowiązku na Skarżącą.
Ponownie rozpatrując sprawę organy po pierwsze, uzupełnią materiał dowodowy o dokumentację ilustrującej konfigurację przedmiotowych działek i umiejscowienie na nich odpadów (nakładka ewidencyjna dla zdjęć poglądowych znajdujących się w aktach administracyjnych). Po drugie, wykażą, że nawieziona ilość odpadów nie podpada pod przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Przy czym w ocenie Sądu niezrozumiałe jest stanowisko organu II instancji (s. 10 decyzji), że w wyniku nawiezienia odpadów powstał nasyp lub skarpa. Po trzecie, organy odniosą się do zeznań K. S., skoro Skarżąca dołączyła je do odwołania.
Wobec powyższego Sąd orzekł w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a orzeczono o zwrocie kosztów postępowania w kwocie 680 złotych, na które składają się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 złotych oraz 480 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.