II SA/Kr 579/24

II SA/Kr 579/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: SWSA Magda Froncisz ASR WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. L. na uchwałę nr LIII/1465/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olszanica" oddala skargę.
Uzasadnienie
Z. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LIII/1465/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olszanica" - w zakresie obejmującym wyznaczenie na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] K. terenu drogi publicznej [...], a także jej połączeń z drogami publicznymi [...] (co do faktu wyznaczenia tej drogi, jej położenia, tj. przeprowadzenia po nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr[...] jedn. ewid. K. oraz parametrów, w tym szerokości), tj.:
< § 5 ust. 1 pkt 11 lit. v tiret czwarte (w części dotyczącej drogi KDD.12 i fragmentów dróg KDD.14 i KDD.11 położonych na w/w działce nr [...]),
< § 13 ust. 1 pkt 2 lit. k, lit. l, lit. n,
< § 13 ust. 1 pkt 4 lit. m, lit. n, lit. p,
< § 13 ust. 2 (w części dotyczącej budowy drogi KDD.12 i w/w fragmentów dróg KDD.14 i KDD.11),
< § 37 ust. 1 pkt 1 lit. d (w części dotyczącej drogi KDD.12 i w/w fragmentów dróg KDD.14 i KDD.11) ustaleń planu (części tekstowej) oraz drogi KDD.12 (i w/w fragmentów dróg KDD.14 i KDD.11) ujętej w części graficznej planu (rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały).
Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, wyrażające się m.in. w naruszeniu następujących przepisów prawa:
1) art. 1 ust. 2 pkt pkt 3, 6, 7, 9 i 15 u.p.z.p. - poprzez nieuwzględnienie w sposób właściwy wartości, którymi organ winien kierować się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym:
a) pominięcie potrzeby ochrony gruntów rolnych (a działka [...] obr. [...], będąca własnością skarżącej, jest gruntem rolnym, stale wykorzystywanym rolniczo),
b) wadliwą ocenę walorów ekonomicznych przestrzeni (w tym zlekceważenie faktu, że wytyczenie drogi publicznej szlakiem przewidzianej w zaskarżonej uchwale drogi dojazdowej KDD.12 uniemożliwia kontynuację dotychczasowego wykorzystania w/w działki nr [...], a nawet jakiekolwiek jej racjonalne wykorzystanie, jak również pominięcie tego, że droga ta, gdyby nawet hipotetycznie i błędnie przyjąć, że jest potrzebna, mogłaby w sposób zdecydowanie bardziej zasadny od strony ekonomicznej zostać poprowadzona szlakiem przebiegającym przez inną działkę lub działki, w szczególności niewykorzystywane rolniczo i nie w sposób uniemożliwiający racjonalne wykorzystanie pozostałej części działki nr [...] np. na cele budowy mieszkaniowej),
c) rażącą, nieuzasadnioną okolicznościami i usprawiedliwionymi potrzebami ingerencję w prawo własności skarżącej (z którego to prawa aktywnie od lat korzysta, użytkując swą nieruchomość rolniczo, i z którego to prawa w przyszłości miała zamiar skorzystać w celu realizacji przeznaczenia nieruchomości przewidzianego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, tj. na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej),
d) błędne rozpoznanie i przecenienie potrzeb interesu publicznego (w sytuacji, w której powstanie drogi dojazdowej [...] nie jest niezbędne, a już z pewnością nie musi ona powstać w miejscu przewidzianym w zaskarżonej uchwale),
e) brak zważania na potrzeby związane z kształtowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i rozwoju produkcji rolniczej (sprowadzające się do przekreślenia tradycyjnie rolniczego charakteru terenu, na którym położona jest działka nr [...] i wykluczenie możliwości kontynuacji tam produkcji rolniczej - nawet tymczasowo, do momentu podjęcia przez skarżącą i członków jej rodziny decyzji o budowie na działce budynku lub budynków mieszkalnych);
2) § 186 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (obowiązującego w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust.2 pkt 3 i pkt 15 u.p.z.p. w zw. z art. 23 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie i brak ograniczenia negatywnego wpływu drogi dojazdowej [...], przewidzianej w przyjętym mocą zaskarżonej uchwały planie miejscowym, na grunty rolne i produkcję rolną w ramach rodzinnego gospodarstwa rolnego skarżącej (przychody z którego stanowią źródło utrzymania jej rodziny);
3) § 15 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (obowiązującego w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust.2 pkt pkt 3, 6, 7, 9 i 15 u.p.z.p., art. 1 ust.3 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez wyznaczenie na działce nr [...] obr. [...] drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...] o szerokości 12m, a więc znacznie przekraczającej uzasadnione potrzeby terenu i normy dla dróg tego rodzaju (tj. kategorii D) i tym samym dokonanie ponad niezbędną miarę ingerencji w prawo własności skarżącej, a także naruszenie w sposób nieproporcjonalny innych wartości, które winny zostać uwzględnione w procesie planowania przestrzennego;
4) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez niewłaściwe zważenie interesu publicznego i interesu prywatnego, w tym poprzez nieuwzględnienie wniosków i uwag sformułowanych na etapie opracowywania planu miejscowego przez skarżącą, które zmierzały do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, i przydanie całkowitego prymatu interesowi publicznemu (zresztą wadliwie zdaniem skarżącej odczytanemu) kosztem prawa własności skarżącej, polegające na wyznaczeniu drogi dojazdowej [...] w miejscu i w sposób uniemożliwiający skarżącej korzystanie z jej prawa własności;
5) art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 23, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust.2 i ust.3 Konstytucji RP - poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, nieuzasadnione naruszenie i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej (w tym dotykające samej istoty tego prawa), niezgodne z zasadami równości i proporcjonalności, polegające na wytyczeniu przebiegu drogi [...] w sposób nieposiadający właściwego uzasadnienia, oderwany od dotychczasowego faktycznego wykorzystania terenu, w tym istniejących uwarunkowań społeczno-gospodarczych, ograniczający możliwość efektywnego zagospodarowania i osiągania pożytków z działki nr [...], powodujący konieczność jej nieracjonalnego podziału, w sytuacji, w której wytyczenie tej drogi dojazdowej w ogóle nie było potrzebne (w tym ze względu na to, że cel urządzenia drogi dojazdowej jest niewspółmierny do zakresu ingerencji w prawo własności skarżącej), a w szczególności nie powinno nastąpić szlakiem wyznaczonym w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały, gdyż bardziej usprawiedliwionym byłoby wytyczenie jej szlakiem przebiegającym po innej działce lub innych działkach, w szczególności niezagospodarowanych, nieużytkowanych rolniczo, szlakiem krótszym i węższym;
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o:
1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części,
2) zasądzenie na-rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Wniosła również w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniających z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu tj. na okoliczność rolniczego wykorzystania działki skarżącej.
W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niemal w całości pod zabudowę mieszkaniową żadną miarą nie ograniczało skarżącej w możliwości dotychczasowego wykorzystywania nieruchomości i stwarzało jej możliwość późniejszego wykorzystania jej na cele mieszkaniowe (własnej rodziny lub nabywców całości bądź części tej nieruchomości) w dowolnym czasie, kiedy podjęłaby decyzję o zaprzestaniu produkcji rolnej bądź jej ograniczeniu do części działki. Właśnie taki był zamiar skarżącej - dalsze rolnicze wykorzystywanie, a następnie zabezpieczenie przyszłości mieszkaniowej dla dzieci i wnuków.
W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano natomiast drogi publicznej, przebiegającej przez całą działkę skarżącej, której przebieg wytycza plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą. Takie przeznaczenie terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość ostatecznie wyklucza rolnicze lub mieszkaniowe użytkowanie i przesuwa decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej ze skarżącej na gminę, bowiem to od gminy zależy to, kiedy przystąpi do realizacji inwestycji drogowej, wywłaszczając skarżącą.
W tej sytuacji skala ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności przysługujące skarżącej - notabene względem nieruchomości będącej w jej rodzinie od pokoleń - jest niepomiernie większa niźli wynikało to ze studium. W istocie mamy bowiem do czynienia z tzw. wywłaszczeniem planistycznym.
Skarżąca została/zostanie pozbawiona możliwości dalszego użytkowania swej nieruchomości w sposób rolniczy (od chwili, gdy gmina przystąpi do realizacji ustaleń planu na tym terenie), jak również jej zagospodarowania w sposób wynikający ze studium, tj. na potrzeby zabudowy mieszkaniowej. Pozbawiono ją więc m.in. prawa uprawy i zabudowy. Wskutek ingerencji planistycznej wartość nieruchomości radykalnie zmalała.
Dalej skarżąca podkreśliła brak potrzeby wyznaczania drogi na tym terenie. Jej zdaniem cel publiczny w postaci urządzenia drogi dojazdowej pomiędzy ulicami J. B. ([...]) i W. R. [...]) nie istnieje. Zważywszy na zarówno obecne, jak i potencjalne przyszłe wykorzystanie nieruchomości, potrzeby terenu i istniejący układ dróg, nie zachodzi potrzeba poprowadzenia dodatkowej drogi łączącej ul. B. z ul. R. . Przejazd z jednej ulicy na drugą jest możliwy poprzez ul. O., która ma status drogi zbiorczej. Długość ul. O. na odcinku pomiędzy ul. R. i ul. B. to zaledwie ok. 250 m. Powstaje zatem pytanie o celowość urządzania kolejnej, tym razem dojazdowej drogi, położonej niemal równolegle, która łączyłaby ze sobą owe dwie, nieszczególnie istotne i uczęszczane ulice. Takiego celu skarżąca nie dostrzega, zwłaszcza jeśli zważyć, że w świetle rysunku planu droga [...] miałaby być łączyć się z ul. R. w odległości zaledwie ok. 100 m od ul. O. a na ul. B. - ok. 250 m od wspomnianej drogi zbiorczej. Dojazd do ewentualnych domów, które powstaną pomiędzy w/w ulicami mógłby zostać zapewniony poprzez drogi wewnętrzne i sieć służebności i nie wymaga wywłaszczenia działki skarżącej. Biorąc pod uwagę odległości, jak i dotychczasowe wykorzystanie oraz przeznaczenie terenu, należy spodziewać się, że natężenie ruchu w tej okolicy będzie znikome.
Dalej skarżąca zarzuciła, że drogę [...] wytyczono w niewłaściwym miejscu. Powinna się ona bowiem znajdować w większej odległości od ul. O. , znacznie dalej na północ (w okolicach połowy odległości pomiędzy ul.. , która jak wspomniano łączy ul. R. z ul. B. , a połączeniem ul. P. z KDD.7). Mogłaby w szczególności stanowić przedłużenie ul. P. wzdłuż Potoku [...] (WS.5). Mogłaby przypadać w okolicach [...] lub ul. Z. S.. Jeżeli zaś koniecznie musiałaby łączyć ul.. konkretnie z ul. R. (ku czemu nie widać żadnych racjonalnych podstaw], a ul. R. nie miałaby być przedłużana ponad miejsce zaznaczone w planie (np. z uwagi na to, że na północ od niej znajdują się tereny rolnicze) , należałoby ulokować ją raczej na terenie działki nr [...], tj. w miejscu, gdzie według planu ma kończyć się [...] (zresztą ukształtowana w planie w tym miejscu w taki sposób, który predestynowałby ją do "przedłużenia" w kierunku ul. B. ). Jedynie w takim przypadku, tj. wyraźnego przesunięcia na północ, można by ewentualnie uznać, że projektowana droga [...] odciąży układ komunikacyjny w innych miejscach i zapewni mieszkańcom krótszy dojazd do ich posesji - choć i to jest, jak wyżej wskazano, wysoce wątpliwe.
Dalej podkreśliła, że spośród działek położonych na tym terenie ta jest najmniej ku temu predystynowaną. Skarżąca i jej rodzina cały czas użytkują przedmiotową nieruchomość rolniczo, w ramach prowadzonego gospodarstwa, z prowadzenia którego się utrzymują. Taki sposób korzystania z nieruchomości wpisuje się w tradycyjnie rolnicze przeznaczenie terenów objętych MPZP obszaru "Olszanica". Rozumiejąc i honorując docelowe przeznaczenie części tego obszaru pod zabudowę mieszkaniową, skarżąca nie rozumie jednak, dlaczego akurat jej działka, spośród tak wielu położonych pomiędzy ul. B. i ul. R. miałaby zostać przeznaczona pod urządzenie drogi dojazdowej. Skarżąca wskazała na inne działki (podając ich numery), które leżą odłogiem, a tym samym bardziej nadają się pod drogę. Świadczy to o nierównym traktowaniu skarżącej. Organ w żaden sposób tego nie uzasadnia, można więc jedynie snuć przypuszczenia, że być może rolnicze użytkowanie działki przez skarżącą jest postrzegane jako nielicujące z planowanymi działaniami deweloperów i/lub prywatnych inwestorów na działkach okolicznych, i to dlatego postanowiono działalność tę zakończyć poprzez wytyczenie drogi w sposób określony w planie. Gdyby tak było, w oczywisty sposób nie zasługiwałoby to na akceptację i stanowiło o rażącym przekroczeniu władztwa planistycznego.
Zaznaczono, że uchwała w zaskarżonej części nie została w żaden sposób uzasadniona: dotyczy to zarówno samej konieczności przeprowadzenia drogi [...], jak i jej położenia akurat na działce skarżącej. Nie wyjaśniono też dlaczego konieczne jest niechybne wywłaszczenie skarżącej, która planowała przeznaczyć tę nieruchomość jako zabezpieczenie na przyszłość dla swoich dzieci i wnuków.
Skarżąca aktywnie uczestniczyła w procedurze planistycznej. Akceptowała przeznaczenie jej działek, w tym działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zakładała przy tym kontynuację działalności rolniczej do czasu podjęcia indywidualnej decyzji o mieszkaniowym zagospodarowaniu całości i części danej działki. Taką działalność kontynuuje m.in. na działkach nr [...] i nr [...] położonych w tym samym obrębie ewidencyjnym.
Rozpatrując wnioski do planu miejscowego, Prezydent Miasta Krakowa wskazał w załączniku do zarządzenia nr 1479/2020 z dnia 29 czerwca 2020 r., że "w związku z koniecznością prawidłowej obsługi komunikacyjnej obszaru" na fragmencie działki nr [...] wyznaczono Tereny dróg publicznych klasy dojazdowej ([...] Następnie "wyjaśnił", że ze względu na przebieg drogi [...] i wyznaczoną wzdłuż niej nieprzekraczalną linię zabudowy nie ma możliwości zlokalizowania na działce nr [...] samodzielnego obiektu, zaś pozostała część działki może stanowić jedynie dopełnienie działek sąsiednich i "w związku z tym" wniosek skarżącej nie został uwzględniony.
Skarżąca również na kolejnym etapie procedury planistycznej była zainteresowana przeznaczeniem swojej działki, składając uwagę, w której stanowczo sprzeciwiała się przeprowadzeniu przez całą tę działkę drogi [...]. Jak wskazywała, działka ta stanowi zabezpieczenie mieszkaniowe dla jej dzieci i wnuków.
Rada Miasta Krakowa, w ślad za Prezydentem Miasta Krakowa, nie uwzględniła tej uwagi (załącznik do zarządzenia Nr 116/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 stycznia 2021 r., załącznik do uchwały nr LI11/1457/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 lutego 2021 r.; załącznik Nr 2 do Uchwały Nr LIII/1465/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r.). W uzasadnieniu wskazano, że wyznaczenie w projekcie planu Terenu drogi publicznej [...]
- następuje w związku z koniecznością zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej obszaru,
- ma na celu poprawę obsługi komunikacyjnej tej części miasta, w tym ma na celu zapewnienie powiązania układu drogowego objętego planem miejscowym z układem poza jego granicami.
Wobec braku jakiegokolwiek uszczegółowienia tych wypowiedzi zdaniem skarżącej należy uznać to za puste slogany.
W dalszej części skargi zwrócono uwagę, że wyznaczenie drogi [...] o szerokości aż 10 m jawi się nadużyciem, bowiem obowiązujące przepisy wskazywały, że minimalna szerokość pasów ruchu winna wynosić 2,50 m. Gdyby zaprojektowano drogę o minimalnej szerokości (co w kontekście spodziewanego znikomego natężenia ruchu i niewielkiego, zaledwie ściśle lokalnego znaczenia drogi byłoby zupełnie wystarczające), jeszcze łatwiejsze byłoby znalezienie dla niej innej lokalizacji, mniej godzącej w jej słuszny interes i podlegającej konstytucyjnej ochronie prawo własności.
Wszystko to, co opisano wyżej składa się w przekonaniu skarżącej na nadmierną ingerencję w przysługujące jej prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem wskazanego w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości będzie wywłaszczenie skarżącej. Tymczasem w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie konstytucyjnie chronionych praw i wolności jest dopuszczalne, jeżeli:
1) jest przydatne, tj. może doprowadzić do osiągnięcia celów zamierzonych przez prawodawcę (tu: prawodawcę lokalnego),
2) jest niezbędne dla osiągnięcia celów usprawiedliwiających to ograniczenie,
3) celami, o których mowa są: bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, ochrona zdrowia i moralności publicznej, wolności i prawa innych osób,
4) jest proporcjonalne efektów, które są oczekiwane w wyniku tego ograniczenia.
Zdaniem skarżącej powyższe warunki - które notabene powinny być spełnione kumulatywnie - nie zachodzą.
Nawet gdyby hipotetycznie i błędnie uznać, że takie cele mogłyby zostać osiągnięte kosztem praw skarżącej, a więc, że ograniczenie tych praw byłoby przydatne, to z pewnością nie jest ono niezbędne dla osiągnięcia tych celów. Te bowiem mogą zostać zrealizowane w inny sposób, w tym poprzez zmianę parametrów istniejących dróg, jak również wytyczenie nowych dróg alternatywnymi szlakami, których być może nawet nie rozważono, a przynajmniej takiemu rozważaniu nie dano wyrazu w publicznie udostępnionych dokumentach z przebiegu postępowania planistycznego, w tym przy rozstrzygnięciu wniosków i uwag.
Idąc dalej, wskazać należy, że organ nie powołał się na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a jedynie na właściwą obsługę komunikacyjną obszaru i połączenie układów drogowych. Nie są to w ogóle wartości, które same w sobie usprawiedliwiałyby ograniczenie, a zwłaszcza odjęcie prawa własności.
Wreszcie, efekty ograniczenia praw skarżącej będą mało znaczące - dojdzie co najwyżej do polepszenia sytuacji komunikacyjnej właścicieli kilku czy kilkunastu domów jednorodzinnych. Spodziewane efekty nie pozostają we właściwej proporcji z ograniczeniami, których kosztem będą osiągnięte. Pamiętać wszak należy o tym, że mowa o jednym z podstawowych praw jednostki, na którym zasadza się ustrój państwa i porządek społeczny, stanowiących jeden z fundamentów cywilizacji - tj. o prawie własności.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olszanica" dla nieruchomości strony skarżącej w postaci działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna K. przewiduje następujące ustalenia:
1. północna część nieruchomości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN.11 - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (por. § 16 uchwały);
2. południowa część nieruchomości znajduje się w terenie oznaczonym symbolem m KDD.12 - tj. Tereny dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi - publiczne klasy dojazdowej (por. m. in. § 37 uchwały);
3. niewielka część nieruchomości, usytuowana wzdłuż jej zachodniej granicy, znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...]
4. niewielka część nieruchomości, usytuowana wzdłuż jej wschodniej granicy, znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...]
5. niewielki fragment tej nieruchomości (w sąsiedztwie terenów MN.11 oraz [...]) znajduje się w terenie oznaczonym symbolem R.5 - tj. Tereny rolnicze o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (por. § 29 uchwały).
Wyżej opisane rozwiązania planistyczne zostały przede wszystkim podyktowane dyspozycjami płynącymi z dokumentu pn. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (aktualnie: uchwała Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa"). Nieruchomość skarżącej w całości znajduje się na obszarze strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] pn. O. , w przeważającej części znajduje się (zgodnie z planszą KI studium gminnego pn. Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju) w terenie oznaczonym symbolem MN - tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o dwóch następujących funkcjach:
1. Funkcja podstawowa - Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe).
2. Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
W zakresie terenu MN wyłącznie dla ścisłości wywodu należy zaznaczyć, że przeznaczenie terenu MN.11 pozostaje w pełnej zgodności z funkcją podstawową dla terenu MN.
Dla oceny pełnej zgodności rezerwy terenu oznaczonej symbolem KDD.12 kluczowa jest jednak zasada, wyrażona w sekcji III.1.2. ust. 10 tomu III studium gminnego w brzmieniu: "Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym". Oznacza to, że rezerwa terenu taka jak właśnie teren [...] może zostać wyznaczona niejako niezależnie od ustaleń przyjętych dla danej kategorii terenu w studium gminnym, celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszaru. W zapisach studium (str. 215-219), w sekcji Kierunki zmian w strukturze przestrzennej wskazano m. in., iż: "Obsługa komunikacyjna terenu usług powiązana z węzłem autostradowym, drogą wojewódzką, ul. B. i szybką koleją aglomeracyjną (SKA)", co dodatkowo dowodzi, iż cel, aby droga [...] dopełniła oraz rozwinęła układ komunikacyjny w tym terenie oraz pozwoliła na jego połączenie z układem istniejącym poza obszarem planu miejscowego, jest tym bardziej zasadny.
Uzasadniając wytyczenie drogi [...] właśnie w tym miejscu wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie - tj. przy południowej granicy działki nr [...], obręb [...], użytkowana jest faktycznie istniejąca droga dojazdowa, która stanowi istniejący oraz użytkowany dojazd do pobliskich, zabudowanych posesji. Wskazana droga dojazdowa usytuowana jest na działkach nr [...] oraz [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K. (które także zostały objęte rezerwą terenu [...] a która to droga służy w pierwszej kolejności dojazdowi do nieruchomości usytuowanych na działkach nr: [...], [...], [...] oraz [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna K. . Wskazane nieruchomości, co wynika także z załączonego fragmentu ortofotomapy z 2023 r., nie mają innego połączenia komunikacyjnego z ulicami J. B. oraz W. R. niż opisana istniejąca oraz użytkowana droga.
Zwrócono też uwagę na bezpośrednie sąsiedztwo terenu KDD.12 z terenami MN.11 oraz MN.12 odpowiednio od strony północnej oraz południowej. Tereny te w całości przeznaczone są do zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, toteż względem nich istnieje konieczność zapewnienia dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, co wynika przede wszystkim z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie {Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Jest to szczególnie istotne dla nieruchomości położonych bezpośrednio na południe od rezerwy terenu KDD.12 - bowiem z analizy fragmentu ortofotomapy z 2023 r. jasno wynika, iż nieruchomości w tym obszarze podlegały geodezyjnym podziałom zagospodarowania ich pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z ustaleniami skarżonego planu miejscowego dla terenu MN.12.
Obok wyżej opisanej specyfiki obszaru stanowiącego bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości strony skarżącej, teren drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu [...] docelowo ma zapewnić obsługę komunikacyjną opisywanego obszaru, poprzez umożliwienie połączenia ulic W. R. oraz J. B. wraz z docelowym dostępem do ul. O. (znajdującej się przy południowej granicy obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego) oraz tym samym zapewnienie obsługi terenów MN.11 oraz MN.12. Docelowo oraz długofalowo takie zagospodarowanie ma zapewnić również połączenie tego obszaru z układem komunikacyjnym także poza terenem objętym ustaleniami planu miejscowego obszaru "Olszanica" oraz generalną poprawę obsługi komunikacyjnej tego obszaru. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że bezpodstawne jest stwierdzenie strony skarżącej, że zaskarżona uchwała nie została uzasadniona. Zostało bowiem sporządzone opracowanie pn. Uzasadnienie rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olszanica" (edycja: Kraków, styczeń 2021 r.) , w którym zawarto szczegółowe wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w kwestionowanym planie miejscowym, także z uwzględnieniem wyjaśnienia racji leżących u podstaw zaprojektowanego układu komunikacyjnego.
Dalej organ przytoczył treść § 37 ust. 1 zaskarżonej uchwały zaznaczając, że ustalone w nim parametry są zgodne z obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (wówczas aktualny t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm" dalej: rozporządzenie wykonawcze). Wyżej już wskazano, że droga [...] będzie służyła obsłudze komunikacyjnej terenów MN.11 oraz MN.12 i w związku z tym konieczne było wyznaczenie drogi o następujących parametrach:
— jezdnia składająca się z dwóch pasów ruchu każdy o 2,5 m szerokości oraz
— obustronny chodnik wraz z elementami pasa drogowego takim jak m. in. krawężniki, obrzeża, odwodnieniem, oświetleniem itp.,
z uwzględnieniem okoliczności, że docelowa droga publiczna w liniach rozgraniczających teren [...] obejmuje istniejący fragment dojazdu drogą nieutwardzoną oraz uwzględnia istniejący podział geodezyjny nieruchomości po jej południowej stronie. Takie szerokości pasów ruchu w drodze publicznej klasy D wprost odpowiadają szerokości ustanowionej w przepisie § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, natomiast na sumaryczną szerokość 10 m składają się także ww. obiekty infrastruktury towarzyszącej (takie jak chodniki), usytuowane po obu stronach jezdni. Natomiast w zakresie dopuszczonego poszerzenia rezerwy terenu [...] w miejscach skrzyżowań z drogami w terenach [...] oraz [...] należy mieć na uwadze, iż taki zabieg planistyczny również jest dopuszczalny w świetle przepisów przytoczonego rozporządzenia wykonawczego (§ 56 i § 60 ust. 3).
Nadto, kształtowanie struktury technicznej sieci drogowej polega na tworzeniu hierarchicznego układu połączeń poprzez nadanie tym połączeniom klasy właściwej dla kategorii drogi i typu drogi. Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że na południe od opisywanego obszaru, położona jest ul. O. , która w kwestionowanym planie miejscowym oznaczona została symbolem KDZ.1 (tj. Teren drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy zbiorczej), która połączona jest z drogami klasy niższej - tj. KDD.14 oraz KDD.11 (odpowiednio ulice: R. oraz B. którego to układu częścią będzie także droga KDD.12 - a zatem dochowany został wymóg, iż połączenie z drogą klasy Z (jako drogi służącej m. in. obsłużeniu ruchu tranzytowego między dzielnicami) następuje poprzez drogi publiczne klasy niższej (np. klasy D, obsługującej zespół budynków), gdyż na drodze publicznej klasy Z należy dążyć do ograniczenia skrzyżowań, zjazdów itp.
Bezzasadna jest argumentacja związana z propozycją wyznaczenia rezerwy terenu na działce nr [...], obręb [...]. Nieruchomość ta jest usytuowana na północ od działki nr [...] oraz w przeważającej części znajduje się w terenie MN.11. Jednocześnie jednak fragment tej nieruchomości znajduje się w terenie R.5 (tj. Tereny rolnicze o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne) oraz generalnie w pobliżu terenów o przeznaczeniu rolniczym. Wobec powyższego wyznaczenie rezerwy terenu pod drogę publiczną klasy dojazdowej w tym miejscu nie miałoby racjonalnego oraz przestrzennego, ani tym bardziej komunikacyjnego, uzasadnienia - bowiem nie ma potrzeb dla budowy dróg publicznych w terenach rolniczych, w sytuacji w której takie tereny mogą zostać obsłużone komunikacyjnie bądź przez drogi wewnętrzne, bądź przez drogi śródpolne, niewyodrębnione jako samodzielna kategoria przeznaczenia terenu. Równie bezzasadne są propozycje wyznaczenia układu komunikacyjnego na terenach w postaci działek ewidencyjnych nr: [...] oraz [...], obręb [...], bowiem te nieruchomości oddalone są od faktycznie funkcjonującej drogi dojazdowej, usytuowanej na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...], toteż nie zachowują one walorów takich, jak działka nr [...].
Dalej zwrócono uwagę na udział strony skarżącej w procedurze planistycznej podkreślając, że w toku całej procedury planistycznej organ prezentował spójną oraz konsekwentną wizję sposobu organizacji układu komunikacyjnego w opisywanym obszarze oraz konsekwentnie wskazywał, iż wyznaczony teren KDD.12 ma w zakresie jego organizacji oraz usprawnienia kluczowe znaczenie, toteż jego wyznaczenie pozostaje w pełni zasadne.
Odnosząc się do argumentacji, jakoby przyjęte rozwiązania planistyczne uniemożliwiałyby zarówno zagospodarowanie jej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak i dalsze jej użytkowanie jako terenu rolniczego - organ wyjaśnił, że argumentacja ta jest bezzasadna. Skarżąca w procedurze planistycznej domagała się ustalenia przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie kontynuowania ich zagospodarowania pod tereny rolnicze, co stoi niejako w sprzeczności z argumentacją przedstawioną w skardze na uchwałę Rady Miasta Krakowa. Ponadto przyjęte ustalenia planistyczne wyłącznie w minimalnym oraz niezbędnym zakresie ustanawiają teren KDD.12, podczas gdy pozostałe części ww. trzech działek otrzymały przeznaczenie terenów zgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej (działki nr [...]). Na trzech działkach strony skarżącej o łącznej powierzchni 1,8857 ha (18 857 m2):
1. w sumie ok. 14 597 m2 ich powierzchni składa się na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (przy czym 3030 m2 znajduje się poza terenami ograniczonymi liniami zabudowy, i na tym obszarze nie ma możliwości posadowienia budynków);
2. ok. 1676 m2 ich powierzchni składa się na tereny rolnicze;
3. ok. 2584 m2 ich powierzchni składa się na tereny dróg publicznych klasy dojazdowej.
Następnie należy także podnieść okoliczność, iż będący przedmiotem sporu teren KDD.12 (a także fragmenty terenów KDD.11 oraz KDD.14 w zakresie nieruchomości strony skarżącej) został ujęty w opracowaniu pn. Prognoza skutków finansowych (edycja: Kraków, styczeń 2021 r.) jako teren przeznaczony do nabycia przez Gminę Miejską Kraków pod inwestycje drogowe (por. tabela 6. na str. 22) - co stanowi dodatkową ochronę interesów strony skarżącej, która w razie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości dla potrzeb realizacji celu publicznego w postaci budowy drogi publicznej otrzyma słuszne odszkodowanie.
W ostatniej kolejności, nawiązując do podnoszonych zarzutów, jakoby wyznaczenie rezerwy terenu KDD.12 uniemożliwiało użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy (tj. jako gruntu rolnego) wskazano, że zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 skarżonej uchwały cyt.: Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, co stanowi potwierdzenie zasady ustanowionej w przepisie art. 35 ust. 1 u.p.z.p.
Zaznaczono, że nawet w sytuacji wszczęcia procedury wywłaszczeniowej względem terenu KDD.12, interesy finansowe strony skarżącej będą w pełni zabezpieczone, a samo postępowanie względem jedynie części tej nieruchomości będzie jak najbardziej dopuszczalne w świetle art. 113 ust. 3 u.g.n.
Na zakończenie wskazano, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz równości (art. 32 Konstytucji RP). Prezydent Miasta Krakowa przy sporządzaniu planu miejscowego obszaru "Olszanica" dokonał jedynie niezbędnej ingerencji w przysługujące stronie skarżącej prawo własności nieruchomości, tak aby możliwe było przeprowadzenie na jej działce odpowiedniego zakresu inwestycji celu publicznego (w postaci projektowanego układu drogowego) z jak najmniejszą ingerencją w przysługujące jej prawo własności nieruchomości, co dowodzi, iż organ ten dokonał prawidłowego ważenia interesów publicznego oraz prywatnego. Jednocześnie należy wskazać, iż okolice nieruchomości strony skarżącej w ich bezpośrednim sąsiedztwie cechują się podobnymi uwarunkowaniami - tj. mają podobny kształt łanowy oraz znajdują się w terenach MN, względem których zachodzi konieczność zorganizowania układu komunikacyjnego, toteż przyjęte dla nich rozwiązania planistyczne w istocie pozostają ze sobą spójnie oraz nie wprowadzają nieuzasadnionych rozwiązań na korzyść którejkolwiek z okolicznych nieruchomości, zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem, jakoby organy planistyczne gminy dokonały w tym zakresie naruszenia zasady równości.
W ocenie organu - w gruncie rzeczy uzasadnienie skargi zawiera zaprezentowanie odmiennej wizji planistycznej niż ta, która została ostatecznie przyjęta w planie miejscowym obszaru "Olszanica".
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] obr. [...], która jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu wpływa zatem bezsprzecznie na sytuację prawną właściciela nieruchomości położonej w granicach planu, a tym samym Z. L. posiada legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje:
< naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,
< istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także
< naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa uchwała była już wcześniej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie -
- prawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r. (sygn. akt: II SA/Kr 210/22) Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 23 oraz § 7 ust. 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały Nr LIII/1465/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olszanica"
- nieprawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Kr 1037/23 oddalono skargę.
W żadnym z tych wyroków nie stwierdzono istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, co miałoby uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Również w tej sprawie Sąd nie dostrzegł takich uchybień. Z tego względu badanie zaskarżonej uchwały ograniczono do tych jej postanowień, które odnoszą się do działki skarżącej.
Zakresem zaskarżenia objęta jest ta część zaskarżonej uchwały, która obejmuje wyznaczenie na części działki skarżącej terenu drogi publicznej KDD.12 (wraz z jej połączeniami z drogami publicznymi KDD.14 i KDD.11). Skarżąca zarzuca, że planowana na jej działce droga publiczna jest zbędna w tym obszarze, gdyż dojazd do poszczególnych nieruchomości może odbywać się na zasadzie służebności albo po drogach wewnętrznych (tak jak to ma już miejsce w terenie na południe od wyznaczonej drogi tj. terenie oznaczonym symbolem MN.12). Nawet jednak, gdyby uznać, że droga w tej części planu miejscowego jest potrzebna – powinna przebiegać w innym miejscu, a ponadto z pewnością nie jest konieczne, by droga miała szerokość aż 10 metrów, tak jak to przewidziano w zaskarżonej uchwale. Wskazuje, że zajęcie pod ten cel jej gruntu - wykorzystywanego do produkcji rolnej - narusza zasadę proporcjonalności i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, tym bardziej, że inne okoliczne działki leżą odłogiem, a zatem są bardziej predystynowane do takiego przeznaczenia.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. II OSK 1996/19 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Niewątpliwie gmina posiada kompetencje do samodzielnego i zgodnego z jej interesami zapewnienia ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej, co wynika z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania terenu. Realizowane jest ono na podstawie porządku planistycznego lokalnego. Lokalny porządek planistyczny kształtowany jest przez gminę w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina posiada szeroką swobodę w sposobie kształtowania sposobu wykonania prawa własności. Nie to jednak zupełna dowolność, ponieważ musi respektować przepisy konstytucyjne dotyczące poszanowania prawa własności (art. 64 Konstytucji). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP) na obszarze objętym planem, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminę powinna uwzględnić m.in. wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), prawo własności (pkt 9), potrzeby interesu publicznego (pkt 7). W toku procedury planistycznej ścierają się dwa konstytucyjne prawa – pierwsze dotyczące uprawnienia do samodzielności stanowienia przepisów regulujących sposób zagospodarowania terenu gminy, wywodzonego z art. 16 ust. 2, art. 165, art. 94 Konstytucji RP i przepisów ustaw ustrojowych (art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), oraz drugie dotyczące poszanowania prawa własności."
Rolą sądu administracyjnego dokonującego kontroli uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest badanie, czy granice tak rozumianego władztwa planistycznego nie zostały przekroczone, czy prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego zostały ocenione i wyważone w sposób prawidłowy, czy nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności i równości itd. Jedynym kryterium oceny jest legalność zaskarżonej uchwały z prawem. Sąd nie ocenia celowości czy też słuszności przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych, a jedynie zgodność z prawem uchwały w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Niektóre fragmenty skargi wskazują, że skarżąca poddaje w wątpliwość celowość i słuszność przyjętych założeń urbanistyczne, przedstawiając ich odmienną wizję. I tak na przykład na str. 6 skargi wskazuje się: "Powstaje zatem pytanie o celowość urządzania kolejnej, tym razem dojazdowej drogi (...)". Na str.10 skargi znajduje się stwierdzenie: "(...) będzie więc docelowo obsługiwać co najwyżej zabudowę jednorodzinną zlokalizowaną na kilku działkach. Tę funkcję można by jednak z powodzeniem realizować inaczej, w szczególności poprzez drogi wewnętrzne i/lub ustanowienie odpowiednich służebności". Na str. 7 skargi znajdują się wywody zmierzające do wykazania, że bardziej uzasadnione byłoby przeprowadzenie drogi znacznie dalej na północ, względnie na innej działce w tej samej okolicy.
Sąd z dużą ostrożnością odnosił się do tego rodzaju argumentów, mając na uwadze właśnie wskazany wcześniej zakres kontroli aktu prawa miejscowego i starał się nie przekroczyć cienkiej granicy pomiędzy oceną legalności uchwały a oceną celowości czy słuszności przyjętych przez gminę rozwiązań urbanistycznych.
Przed przystąpieniem do analizy zarzutów skargi trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Kontrola aktów prawa miejscowego przez sąd administracyjny odbywa się na innych zasadach niż na przykład kontrola decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnym. W tym drugim przypadku Sąd bada, czy zebrano kompletny materiał dowodowy i wyczerpująco go przeanalizowano, ustalając stan faktyczny, a następnie - czy zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. W przypadku aktów prawa miejscowego, a zwłaszcza w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trudno mówić o "ustaleniach faktycznych", na których miałby opierać się organ uchwałodawczy, a które miałby uzasadniać określone decyzje urbanistyczne. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje na pewne okoliczności, które przemawiały za przyjęciem takich a nie innych rozwiązań planistycznych, niemniej jednak sąd administracyjny ma bardzo ograniczone możliwości weryfikacji tych twierdzeń. W szczególności nie ma kompetencji, by weryfikować powołane przez organ okoliczności, by "stan faktyczny" ustalać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dlatego niektóre okoliczności podniesione przez skarżącą musiały pozostać poza kontrolą sądową. Dotyczy to na przykład powołanej przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, że przedmiotowa droga została wyznaczona w miejscu, gdzie już wcześniej (przed uchwaleniem planu miejscowego) funkcjonowała jako droga gruntowa. Podczas rozprawy skarżąca zaprzeczyła, by droga istniała przed uchwaleniem planu. W tej sytuacji Sąd nie ma środków prawnych, które pozwalałyby zweryfikować tę okoliczność. To samo można odnieść do wskazywanych przez skarżącą kwestii: jaki jest sposób użytkowania i stosunki własnościowe w odniesieniu do pozostałych działek w okolicy, po których ewentualnie mogłaby być alternatywnie przeprowadzona przedmiotowa droga. Sąd uznaje rolnicze przeznaczenie działki nr [...], bowiem twierdzenia skarżącej w tym zakresie znajdują potwierdzenie w bogatej dokumentacji załączonej do skargi, a strona przeciwna okoliczności tej nie zakwestionowała. Niemniej jednak choćby ze względu na wskazane ograniczenia dowodowe nie było możliwe odniesienie się do argumentów dotyczących ewentualnego alternatywnego przebiegu planowanej drogi po innych działkach.
Skarżąca oczekuje bardzo szczegółowego uzasadnienia przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań np. wskazania, dlaczego zdecydowano się na wyznaczenie drogi na jej nieruchomości, która jest użytkowana rolniczo, a nie na sąsiednich nieruchomościach, leżących odłogiem. Jednak ani w procedurze planistycznej, ani też podczas kontroli sądowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie przewidział miejsca na takie szczegółowe uzasadnianie, ani na weryfikację okoliczności podanych przez gminę na uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych. Innymi słowy nie przewidziano narzędzi, które pozwalałyby aż tak głęboko wnikać w okoliczności faktyczne i motywy, jakimi kierowała się gmina przy przyjmowaniu poszczególnych rozwiązań. Przyczyny przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych są więc oceniane na znacznie większym poziomie ogólności niż to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji administracyjnej.
Przechodząc do analizy zapisów zaskarżonej uchwały trzeba przypomnieć, że południową granicę planu stanowi ul. O. droga klasy zbiorczej o kategorii drogi powiatowej, przebiegająca na osi wschód - zachód.
Wyznaczona na działce skarżącej droga KDD.12 jest równoległa do ul. O. i łączy ul. B. (KDD.11) z ul. R. (KDD.14). Ulica R. jest ulicą "ślepą" i kończy się w niewielkiej odległości na północ od działki skarżącej - zaskarżona uchwała nie przewiduje jej dalszego rozwoju w kierunku północnym.
W południowo - wschodnim narożniku planu od ul. O. j w kierunku północnym biegnie ul. J. B., oznaczona symbolem KDD.11 (przy czym skarżona uchwała obejmuje tylko zachodnią część tej ulicy, podczas gdy wschodnia część objęta jest planem miejscowym "Rejon ulic P. i P.", przyjętym uchwałą nr VII/120/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2019 r.).
Nieco dalej na północ teren oznaczony symbolem KDD.11 łączy się z drogą oznaczoną jako KDD.7 i dalej przez drogę KDD.6 (ul. P. dochodzi do drogi KDG.1 (teren drogi publicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy głównej - tzw. Trasa B. , która ma mieć 2 x 2 pasy ruchu, szerokość do 40 m, z poszerzeniem do 55 m w rejonie skrzyżowań.
W § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono zasady obsługi obszaru planu przez docelowy układ komunikacyjny, w granicach wyznaczonych terenów komunikacji, określony na rysunku planu, z uwzględnieniem parametrów typowych przekrojów jezdni stwierdzając, że droga klasy głównej w terenie KDG.1, tzw. Trasa B. - to część układu drogowego nadrzędnego, podobnie jak droga klasy zbiorczej w terenie KDZ. 1 czyli ul. O.. Natomiast wskazane wcześniej drogi oznaczone symbolami KDD.11– ul. J. B., KDD.6 ul.. i KDD.7 – droga między skrzyżowaniem drogi KDD.6 i KDD.11 - zostały zakwalifikowane jako część układu drogowego uzupełniającego, który obejmuje drogi publiczne klasy dojazdowej, połączone z układem drogowym nadrzędnym (§ 13 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały).
W odpowiedzi na skargę, a wcześniej w uzasadnieniu odmowy uwzględnienia uwagi skarżącej wskazano dwie podstawowe przyczyny wyznaczenia na tym terenie drogi publicznej KDD.12:
1) powiązanie komunikacyjne z terenami sąsiednimi,
2) zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej terenów MN.11 (na północ od planowanej drogi) i MN.12 (na południe od tej drogi).
Analizując pierwszy ze wskazanych motywów trzeba zauważyć, że nie jest on trafny w przypadku ul. R. , której rozbudowy się nie planuje. Od strony zachodniej objęta skargą droga będzie się łączyć wyłącznie z ulicą R. i poprzez nią - z ul. O.
Inaczej jednak przedstawia się kwestia ulicy B. , która - jak już wcześniej wskazano - poprzez inne drogi lokalne będzie docelowo łączyć się z tzw. Trasą B. .
Zgodnie z wspomnianym już § 13 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały projektowana na działce skarżącej droga [...] ma mieć jedną jezdnię o dwóch pasach ruchu; tak samo zaprojektowano ul. B. (KDD.11), ul. P. (KDD.6) oraz drogę KDD.7 – nowoprojektowaną drogę między skrzyżowaniem drogi KDD.6 i KDD.11.
Zgodnie zaś z § 13 ust. 2 rozbudowa istniejącego układu komunikacyjnego obejmie budowę nowych odcinków w terenach między innymi: KDG.1 (Trasa B. ) , KDD.7, KDD.12 (na terenie działki skarżącej) oraz przebudowę dróg m. in. w terenie KDD.11 (ul. B. ),
Informacje te znajdują również potwierdzenie w Załączniku Nr 3 do zaskarżonej uchwały pt. Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O. gdzie w ramach inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej objęte ustaleniami i obszarem planu zakłada się, że rozbudowa istniejącego układu komunikacyjnego obejmie budowę nowych odcinków w terenach: KDG.1, KDD.1, KDD.7, KDD.12, KDX.1, KDX.2, KDX.3, KDX.4, KDX.5, oraz przebudowa dróg w terenach: KDL.1, KDD.2, KDD.5, KDD.6, KDD.11, KDD.18.
O ile więc od strony zachodniej planowana droga KDD.12 będzie połączona wyłącznie z ulicą R. dalej z ul. O., o tyle w kierunku zachodnim poprzez ul, Becka planowane jest jej powiązanie z szerszym układem drogowym, w tym również z drogą klasy zbiorczej czyli Trasą B.
Pierwszy z argumentów organu jest więc częściowo uzasadniony.
Przechodząc do drugiego argumentu, który zdaniem Gminy Miejskiej Kraków uzasadniał wyznaczenie drogi KDD.12 na działce skarżącej czyli kwestii zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej terenów MN.11 i MN12 trzeba wskazać, że działając w granicach powołanego wcześniej władztwa planistycznego gmina ma kompetencje do kształtowania polityki przestrzennej. Planowanie przestrzennego obejmuje nie tylko stan istniejący, ale przede wszystkim stanowi realizację pewnej wizji urbanistycznej. Jednostka samorządu terytorialnego (a w zasadzie jej organ stanowiący) decyduje, w których częściach ma następować rozwój budownictwa mieszkaniowego, które części chce przeznaczyć np. pod rozwój przemysłu, które tereny mają pozostać niezabudowane i na przykład służyć rekreacji mieszkańców i tak dalej. To co skarżąca nazywa "zaplanowaną urbanizacją tego tradycyjnie rolniczego terenu" (str. 8 skargi) jest właśnie elementem pewnej wizji urbanistycznej i długofalowych założeń w zakresie kierunków rozwoju miasta przyjętych w zaskarżonej uchwale, a wcześniej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.
Dalej trzeba zaznaczyć, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym pod drogę publiczną oznacza przeznaczenie jej na cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji w przyszłości winno prowadzić do jej wywłaszczenia (art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej jako "u.g.n.").
Skarżąca podnosi, że zamierzała na przedmiotowej działce kontynuować działalność rolniczą do momentu, w którym zdecyduje się jej zaprzestać i przeznaczyć ją na cele mieszkaniowe, zgodnie z przeznaczeniem tego terenu w studium - aby zabezpieczyć przyszłość dzieci i wnuków. Prawdą jest, że zasadnicza różnica polega na tym, że to gmina decyduje, w którym momencie przystąpi do realizacji tej inwestycji, do czego wywłaszczenie będzie pierwszym koniecznym krokiem. Oczywiście pogarsza to sytuację właścicielki. Niemniej jednak fakt, że jest to droga publiczna, a nie droga wewnętrzna przesądza, że skarżąca za tę nieruchomość otrzyma należne odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wielokrotnie stwierdzał nieważność zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których nieruchomości prywatnych właścicieli przeznaczano pod drogi wewnętrzne. Na przykład w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. wydanego w sprawie o sygn. II SA/Kr 463/22 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazano: "(...) brak jest podstawy prawnej do wyznaczania dróg wewnętrznych, na działkach prywatnych. Innymi słowy, zabezpieczenie przez Radę Gminy obsługi komunikacyjnej poprzez tereny prywatne jest iluzoryczne i stwarza jedynie zakaz zabudowy na tym terenie (za wyjątkiem budowy obiektów budowlanych związanych z realizacją i eksploatacją dróg; infrastruktury kolejowej; sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; miejsc postojowych; ciągów pieszych i rowerowych). Jeżeli jednak właściciele nieruchomości, na których wyznaczona została droga wewnętrzna o symbolu 01KD-D dobrowolnie nie zezwolą na korzystanie ze swoich nieruchomości w celu prowadzenia tam komunikacji, to niezbędne będzie ustanowienie służebności drogowej za wynagrodzeniem przed sądem powszechnym albo wybudowanie drogi publicznej (np. gminnej), z wszystkimi tego konsekwencjami, w tym także wywłaszczeniem nieruchomości za odszkodowaniem. Podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. II SA/Kr 1067/23.
W niniejszej sprawie Gmina Miejska Kraków, ustalając na tym dotychczas rolniczym obszarze (zwłaszcza w części oznaczonej symbolem MN.11) możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wzięła na siebie obowiązek zapewnienia przyszłym mieszkańcom jeszcze nieistniejącego osiedla domów jednorodzinnych dojazdu do drogi publicznej. Jest to zresztą jedno z podstawowych zadań gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;
2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.
Z kolei w myśl art. 1 ust. 4 pkt 3 u.p.z.p. 3 przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów.
Wreszcie zgodnie z § 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały celem planu jest stworzenie warunków dla zapewnienia właściwego rozwoju komunikacyjnego wewnątrz obszaru oraz powiązań komunikacyjnych z terenami sąsiednimi.
Niewątpliwie tego rodzaju przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym jest pierwszym krokiem do wywłaszczenia, które stanowi najdalej idącą ingerencję podmiotu publicznoprawnego w chronione konstytucyjnie prawo własności. Odebranie własności odbywa się jednak za odszkodowaniem (art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n.).
Dywagacje pomiędzy stronami na temat znaczenia pojęcia "wywłaszczenia planistycznego" nie mają dla sprawy istotnego znaczenia. W niniejszej sprawie takie a nie inne przeznaczenie działki skarżącej jest pierwszym etapem wywłaszczenia rozumianego jako odebranie własności w związku z realizacją celu publicznego. Będzie to po prostu "wywłaszczenie", bez żadnych dodatkowych epitetów.
Odpowiadając na zastrzeżenia skarżącej, że pozostała część jej działki tj. nieprzeznaczona pod drogę publiczną, a objęta symbolem MN.11 nie będzie nadawać się do zagospodarowania - trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 113 ust. 3 u.g.n. wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie.
Trudno też twierdzić, że dzieci i wnuki skarżącej zostaną pozbawione zabezpieczenia majątkowego na przyszłość, skoro dwie inne działki skarżącej (nr [...]) niemal w całości przeznaczone są pod zabudowę jednorodzinną, co obejmuje łącznie obszar znacznie ponad 10 000 m2.
Również trzeba pamiętać, że tylko część planowanej drogi przebiega przez działkę skarżącej. Druga część położona jest na działkach nr [...] i [...]. Nie jest więc tak, że wyłącznie skarżąca w całości ponosi ciężar, jak to nazwała, "zaplanowanej urbanizacji tego tradycyjnie rolniczego obszaru".
Skarżąca słusznie zwraca uwagę na przesłanki wskazywane choćby w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego uzasadniające ograniczenie konstytucyjnie chronionych praw i wolności, a w szczególności na niezbędność w tym przypadku wywłaszczenia dla osiągnięcia celów usprawiedliwiających to ograniczenie. Można oczywiście zastanawiać się, czy jest możliwe zapewnienie dojazdu do poszczególnych działek czy też mających w przyszłości powstać domów jednorodzinnych na zasadzie służebności. W znacznej części w taki właśnie sposób odbywa się komunikacja pomiędzy poszczególnymi budynkami już dotychczas istniejącymi w obszarze MN.12, gdzie funkcjonuje tylko jedna droga publiczna, oznaczona symbolem KDD.13. Z kolei działki o numerach [...] - [...], znajdującej się w terenie oznaczonym symbolem MN.11 zostały wydzielone wraz z działką drogową [...]. Trudno jednak czynić zarzut gminie, która zgodnie ze wskazanymi już wcześniej przepisami ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykonuje obowiązek zapewnienia przyszłym mieszkańcom dostępu do drogi publicznej. Jak już wcześniej wspomniano, jest to wyraz pewnej wizji planistycznej, niewątpliwie ma na celu rozwój tej części miasta.
Ponadto ścisłe rozumienie zasady niezbędności wykluczałoby w zasadzie możliwość wywłaszczenia jakichkolwiek nieruchomości pod drogi publiczne. W każdym bowiem przypadku można by twierdzić, że rozbudowa istniejących dróg czy też budowa nowych nie jest niezbędna, a transport może odbywać się na tych samych warunkach jak dotychczas.
Już w chwili obecnej po południowej stronie planowanej drogi (czyli w terenie MN.12) wzdłuż niej wydzielonych jest dwanaście działek. Można przypuszczać, że mniej więcej podobna liczba działek budowlanych zostanie wydzielona po jej stronie północnej. Biorąc pod uwagę, że cztery spośród nich i tak mają bezpośredni dostęp do ul. R. i ul. B. - dzięki wydzieleniu przedmiotowej drogi około dwudziestu nieruchomości uzyska bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Z kolei tereny położone niejako "w drugiej linii" uzyskają możliwość dostępu do tej projektowanej drogi poprzez służebność - niejednokrotnie łatwiejszego i krótszego niż w przypadku służebności prowadzonych do ul. B. czy ul. R. . Twierdzenia skarżącej, że "projektowana droga służyć będzie co najwyżej deweloperom i właścicielom kilku działek w sąsiedztwie w celu dojazdu do terenu budowy i własnej posesji" są więc znacznie przesadzone.
Dla porządku trzeba potwierdzić zgodność zaskarżonego zapisu uchwały z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Prawdą jest, że w studium nie przewidziano drogi publicznej, przebiegającej przez całą działkę skarżącej. Rację ma jednak organ zaznaczając w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z zap[isem w sekcji III.1.2. ust. 10 tomu III studium gminnego "Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym".
Odnosząc się do zarzutów dotyczących zbyt dużej szerokości planowanej drogi trzeba wskazać, że droga ta ma mieć dwa pasy ruchu, przy czym przepisy wskazują, że szerokość jednego pasa wynosi 2,50 m (§ 15 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie obowiązującego w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.). Zgodnie z drugim przepisem tego rozporządzenia wskazanym przez skarżącą (tj. jego § 186) przy projektowaniu i wykonaniu drogi powinno się uwzględniać uwarunkowania przyrodnicze oraz dążyć do ograniczenia negatywnego wpływu drogi na przyrodę, krajobraz, grunty rolne i leśne w jej otoczeniu. W planie miejscowym wyznaczono szerokość przyszłej drogi na 10 metrów, podczas gdy dwa planowane pasy ruchu będą miały szerokość tylko 5 metrów. Gmina wskazuje, że na sumaryczną szerokość 10 m składają się także obiekty infrastruktury towarzyszącej (takie jak chodniki), usytuowane po obu stronach jezdni. W ocenie Sądu ocena, czy konieczne jest zaprojektowanie chodnika po obu stronach jezdni, czy też można było przyjąć rozwiązania pozwalającej na budowę drogi o mniejszej szerokości (chodnik tylko po jednej stronie jezdni albo wyłącznie pobocze) wykracza poza kognicję Sądu administracyjnego, bowiem w istocie stanowi ocenę słuszności przyjętych rozwiązań, a nie ich zgodności z prawem.
Rozważania skargi oparte przypuszczeniach jakie były motywy Gminy dla ustalenia drogi na tej konkretnej działce i sugerujące, że "być może rolnicze użytkowanie działki przez skarżącą jest postrzegane jako nielicujące z planowanymi działaniami deweloperów i/lub prywatnych inwestorów na działkach okolicznych i to dlatego postanowiono działalność tę zakończyć przez wytyczenie drogi sposób określony w planie" mają charakter pozaprawny - nie dotyczą podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i w związku z tym nie wymagają odniesienia się do nich przez sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Reasumując: zaskarżona uchwała przewiduje budowę osiedla domów jednorodzinnych w terenie dotychczas niezabudowanym. Niewątpliwie oznacza to rozwój miasta i urbanizację terenów rolniczych. Realizując ustawowe obowiązki zapewnienia właściwej komunikacji wyznaczono drogę publiczną mniej więcej w połowie terenów zabudowanych MN.11 i MN.12. Budowa tej drogi niewątpliwie będzie wiązała się z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, w zamian za którą skarżąca otrzyma stosowne odszkodowanie. W ten sposób jej interesy finansowe zostaną zabezpieczone. Ponadto obawy związane z zabezpieczeniem przyszłości jej dzieci i wnuków są bezzasadne z uwagi na fakt, że dwie pozostałe działki skarżącej o łącznej powierzchni ponad 10 000 m2 zostały w planie miejscowym przeznaczone pod zabudowę. Z tych względów - mimo, iż przeznaczenie pod drogę publiczną oznacza najdalej posuniętą ingerencję państwa w prawo własności tj. wywłaszczenie, Sąd nie stwierdził naruszenia władztwa planistycznego ani też zasad równości i proporcjonalności. Nie stwierdzono też innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W świetle powyższego skargę należało oddalić jako bezzasadną - na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zdanie odrębne
Sygn. II SA/Kr 579/24
Uzasadnienie zdania odrębnego SNSA Joanny Tuszyńskiej do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2024 r. sygn. II SA/Kr 579/24
Nie zgadzam się ze stanowiskiem większości składu orzekającego o podjęciu rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi.
Przyznaję, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j.).
W literaturze prawniczej oraz w doktrynie przyjął się pogląd, że zadania te są wyrazem władztwa planistycznego gminy, a zarazem jej samodzielności. Jednakże władztwo planistyczne gminy nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom.
W mojej ocenie uchwała nr LIII/1465/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olszanica" Rada Miasta Krakowa została uchwalona z przekroczeniem przysługującego Gminie na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 t.j.- dalej u.p.z.p.) władztwa planistycznego, ponieważ nie wyważono prawidłowo interesu publicznego i interesu prywatnego i nie zastosowano zasady proporcjonalności, wyrażającej zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli - innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.
Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
1.czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,
2.czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz
3.czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in: wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa własności, potrzeb w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeb interesu publicznego, jak również potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Nakaz uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności nie oznacza, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. (wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21, LEX nr 3447858).
Podkreślenia także wymaga, że badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności."
Granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zatem ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które dokonuje się również ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2931/19, LEX nr 3427001).
Podkreślić także należy, że w planowaniu przestrzennym "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.
Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, teren [...] przedziela tereny [...] oraz [...] Ponieważ tereny te przeznaczone są do zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla obszarów tych istnieje konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Nadto, teren drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu [...] docelowo ma zapewnić obsługę komunikacyjną opisywanego obszaru, poprzez umożliwienie połączenia ulic W. oraz J. wraz z docelowym dostępem do ul. O. (znajdującej się przy południowej granicy obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego) oraz tym samym zapewnienie obsługi terenów [...] oraz [...] Docelowo oraz długofalowo takie zagospodarowanie ma zapewnić również połączenie tego obszaru z układem komunikacyjnym także poza terenem objętym ustaleniami planu miejscowego obszaru "Olszanica" oraz generalną poprawę obsługi komunikacyjnej tego obszaru. Zdaniem organu wyznaczenie terenu [...] przede wszystkim na działce nr [...] jest w pełni uzasadniony tym, że na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] istnieje już droga dojazdowa.
Organ wyjaśnił, że stosownie do § 13 ust 1 pkt 2 lit. I oraz § 13 ust 1 pkt 4 lit n uchwały droga [...] docelowo będzie się składała z jednej jezdni oraz dwóch pasów ruchu, o szerokości drogi w liniach rozgraniczających do 10 m, z poszerzeniem do 16 m w rejonie skrzyżowania z drogą w terenie [...] i poszerzenia do 34 m w rejonie skrzyżowania z drogą w terenie [...]
W podsumowaniu w odpowiedzi na skargę wskazano, że przyjęte rozwiązania są proporcjonalne oraz niezbędne do zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej opisywanego terenu oraz w żadnym wypadku nie prowadzą do naruszenia zasady równości.
Stwierdzić zatem należy, że z analizy rysunku planu wynika, że w obszarze planu oznaczonym symbolem [...] (teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) każda z działek, usytuowanych łanowo (długie i wąskie pasy gruntu), ma dostęp do drogi publicznej z dwóch stron: z zachodu działki te graniczą z ul. W. , a od wschodu z ul. J. . Dwie działki o konfiguracji łanowej zostały już podzielone, z wydzieleniem dojazdów zapewniających dostęp do drogi publicznej.
Z rysunku planu wynika również, że w obszarze oznaczonym symbolem [...] została właściwie jedna działka o usytuowaniu łanowym. Pozostałe działki zostały podzielone, a na części wybudowano już domy. Z rysunku planu wynika, że wszystkie działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej.
Kwestionowany obszar oznaczony symbolem [...] - Tereny dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej, stanowi lokalny łącznik między ul. W. znajdującą się w obszarze [...] i ul. J. położoną w obszarze [...], usytuowany równolegle do ul. O. (oznaczonej w planie symbolem [...] – ulicy zbiorczej). W obszarze oznaczonym symbolem [...] znajduje się istniejący już na działkach nr [...] oraz [...] szlak drogowy oraz działka skarżącej nr [...]. Dodatkowo, usytuowanie na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy w istocie uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę tej działki. Istniejąca na działkach nr [...] oraz [...] droga zapewnia dostęp do drogi publicznej wyłącznie działkom od nr [...] do nr [...], na jakie została podzielona działka łanowa usytuowana pomiędzy ul. R. i ul. J. .
Z rysunku planu wynika, że również droga [...] biegnie po już istniejącej drodze. Droga dojazdowa [...] jest drogą "ślepą", prowadzącą do terenu [...] i do terenu rolnego - R.5.
W omawianym fragmencie planu od ul. O. w kierunku jego północnej granicy prowadzi ul. J. (KDD.5) i ul. G. (KDD.17). Bezpośrednio do planowanej Trasy [...] (KDG.1) prowadzi droga oznaczona symbolem [...] – ul. P. . Jak wynika z rysunku planu w obszarze R.6 graniczącym od zachodu z ul. J. B., na północny zachód, w kierunku Trasy [...], prowadzi droga oznaczona symbolem [...], która następnie przechodzi w drogę oznaczoną symbolem [...] – ul. K. . Są one usytuowane równolegle do Trasy [...] i dodatkowo oznaczone znakami graficznymi przedstawiającymi – według legendy rysunku planu – przebieg głównych tras rowerowych układu miejskiego.
Tak więc w zaskarżonej uchwale nie zaplanowano połączenia ul. J. z Trasą [...].
Jak wynika z § 13 ust.1 zaskarżonej uchwały układem drogowym nadrzędnym, udostępniającym połączenie obszaru z zewnętrznym układem komunikacyjnym, są drogi publiczne: a) droga klasy głównej w terenie [...] - Trasa [...] - 2x2 (co oznacza ilość jezdni x ilość pasów ruchu na jednej jezdni), b) droga klasy zbiorczej w terenie KDZ. 1 - ul. O. - 1x2, c) droga klasy lokalnej w terenie [...] w zachodniej części obszaru objętego planem - ul. P. - 1x2. Układ drogowy uzupełniający obejmuje drogi publiczne klasy dojazdowej, połączone z układem drogowym nadrzędnym: od drogi [...] do drogi [...]
Zwrócić również należy uwagę, że dla drogi w terenie [...] - ul Podkamyk (zapewniającej połączenie z Trasą [...]) ustalono szerokość drogi w liniach rozgraniczających - do 20 m, w terenie [...] – ul. G. (zapewniającej poprzez ul. P. połączenie z Trasą [...]) – do 12 m, w terenie [...], [...], [...], [...], [...], [...] (łącznik między ul. R. i ul. J. na działce skarżącej) - do 10 m, w terenie [...] (ul. J. biegnąca od ul. O. prawie do północnej granicy planu, wzdłuż wschodniej jego granicy) i [...] – ul. W. (ślepa do terenu R.6) - do 9 m, w terenie [...], [...], [...], KDD[...] (obsługująca teren MN.8 i MN.9) i [...] (obsługująca zabudowę mieszkaniową przy ul. I. ) - do 8 m, w terenie KDD [...] (obsługującym zabudowę między ul. J. i ul. G. i zapewniającym połączenie z Trasą [...]) - do 7 m, w terenie [...] (ul. N. obsługująca zabudowę jednorodzinną w terenie MN. 12) – do 6 m. Analiza tych parametrów prowadzi do wniosku, że zaplanowanie drogi [...] w liniach rozgraniczających o szerokości 10 m wcale nie można uznać za konieczne i niezbędne.
Zaakcentować należy, że wbrew twierdzeniom Gminy, projektowana droga [...] nie zapewni prawidłowej obsługi komunikacyjnej całego terenu [...] i [...] W istocie zapewni bowiem jedynie polepszenie połączenia w/w działkom powstałym po podziale działki nr [...], które i tak mają dostęp tak do ul. B. , jak i ul. R.
Nie można również tracić z pola widzenia przepisu art.93 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j.), zgodnie z którym "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem".
Jak wynika z rysunku planu w terenie [...] pozostało jedynie 6 działek łanowych, a w terenie [...] – jedna. Tak więc, w razie podjęcia przez ich właścicieli zamiaru ich podziału i sprzedaży na działki budowlane, to ich winien obciążać obowiązek wydzielenia dróg wewnętrznych dla zapewnienia projektowanym do podzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalnym jest, by polepszenie sytuacji prawnej jednych właścicieli nieruchomości, na skutek działań planistycznych gminy, odbyło się kosztem innego właściciela nieruchomości.
Zwrócić należy także uwagę, że wbrew twierdzeniom gminy planowana droga [...] nie również odciąży ul. O. od ruchu w kierunku B. . Ze względu na usytuowanie terenu [...], umożliwi ona jedynie ruch z ul. O. na ul. J. następnie przejazd po krótkim odcinku drogi [...] równoległej do ul. O. i ponowny wjazd na ul. O. .
Ze Strategii Rozwoju Krakowa wynika, że połączenie miasta (ul. A. ) z lotniskiem ma zapewnić Trasa [...]. Jak już wcześniej zaakcentowano, połączenie ul. O. z planowaną Trasą [...] zapewniają ul. P. , ul. J. i ul. G.
Tak więc trudno nawet mówić o zaprojektowaniu terenu [...] ze względu na potrzebę interesu publicznego.
Moim zdaniem planowana rezerwa terenu [...] służyć będzie jedynie właścicielom działek powstałych z podziału działki nr [...] oraz potencjalnym nabywcom działek powstałych po podziale działki nr [...], a więc osobom prywatnym.
Nie do zaakceptowania jest zatem zaprojektowanie dojazdu do tych działek przez pozbawienie skarżącej własności jej działki, czy też takie ograniczenie jej uprawnień (pozostawienie wąskiego pasa, którego wszak nie da się racjonalnie użytkować), które godzi w samą istotę własności. Tym bardziej, że dotychczasowa praktyka podziału działek i wydzielania z nich działek drogowych zapewniających dostęp do drogi publicznej okazała się wystarczająca. Dla skomunikowania terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z drogami publicznymi nie było zatem konieczne i niezbędne naruszenie własności skarżącej.
Dlatego też, moim zdaniem, odpowiedź na pytania: 1. czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela - musi być przecząca. Uznać zatem należy, że tak drastyczna ingerencja w sferę prawa własności skarżącej nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których zaprojektowano w planie miejscowym teren KDD. 12. Tymczasem zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego - nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).
Nadto, nie sposób przyjąć, że zaprojektowanie w niewielkim terenie zabudowy jednorodzinnej drogi dojazdowej o szerokości 10 m nastąpiło z zachowaniem zasady proporcjonalności. Wyżej wskazano, że dla obsługi podobnych i większych terenów mieszkaniowych zaplanowano znacznie węższe drogi.
Doświadczenie życiowe wskazuje, że w osiedlu domków jednorodzinnych nie projektuje się dróg dojazdowych o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających.
W każdym razie gmina nie wykazała, aby ważyła konkretny interes publiczny z interesem skarżącej.
Na marginesie tylko dodać można, że jak wynika z załącznika nr 3 zaskarżonego planu (str.2395) nie ujęto jako zadania gminy realizacji dróg KDD [...] i KDD [...].
Powyższe powody skłoniły mnie do złożenia zdania odrębnego.