II SA/Kr 577/20

II SA/Kr 577/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Bogusław Wolas
Joanna Tuszyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1748/21 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. skargi Gminy Łącko na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki skargę oddala
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego decyzją z dnia 28 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.), nakazał inwestorowi i właścicielowi obiektu - Gminie Łącko wykonać rozbiórkę posadowionego na fundamencie betonowym parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowano-drewnianej, krytego blachą i wymiarach w rzucie poziomym 10,75m x 5,45m, wskazanego na zdjęciu zamieszczonym w decyzji, a zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. gm. Łącko.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany samowolnie, bez uzyskania pozwolenia na budowę, a jego legalizacja jest niemożliwa, gdyż jest on położony w terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr 12/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. Rady Gminy Łącko opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 304 z dnia 25 kwietnia 2007 r.) symbolem 10.ZL.25 - teren zieleni leśnej, wykluczającym taką zabudowę..
Na podstawie protokołu z zeznań świadków K. O. i M. O. i oświadczenia złożonego przez użytkownika budynku K. O. do protokołu z kontroli z dnia 20 grudnia 2016 r. organ ustalił, że inwestorem obiektu jest Gmina Łącko.
Na podstawie zeznań w/w świadków oraz zdjęć lotniczych organ ustalił, że obiekt został zrealizowany przez ówczesnego wójta F. M. w latach 2009 – 2011, w miejsce starego budynku. Na zdjęciu sporządzonym 16 września 2003 r. brak jest budynku, pojawia się on na kolejnym zdjęciu sporządzonym 15 lipca 2009 r., przy czym wymiary i kształt dachu wraz z pokryciem odpowiadającym obecnemu ukazuje zdjęcie sporządzone 20 maja 2012 r. Nadto, przedmiotowego budynku o obecnych parametrach nie ma na mapach sporządzonych przez Gminę do zgłoszenia budynków oraz budowy kontenera mieszkalnego, jak również inwentaryzacji geodezyjnej z 12 grudnia 2006 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wziął również pod uwagę stanowisko Wójta Gminy Łącko (k.38 akt), który nie wykluczył budowy tego obiektu staraniem i nakładem gminnym, a wskazał jedynie na możliwość prowadzenia drobnych remontów wewnątrz budynku przez jego mieszkańców i brak w urzędzie dokumentacji budowlanej. W ocenie organu na fakt budowy obiektu przez Gminę wskazuje także sam sposób jego wykonania odbiegający od standardów charakterystycznych dla budów prowadzonych własnym staraniem przez mieszkańców osady. Przedmiotowy budynek jest bowiem wykonany fachowo - posiada pełne, jednorodne ściany z ociepleniem i tynkiem, nową, prawidłowo zamontowana stolarkę okienną i drzwiową, więźbę i pokrycie z blachy oraz pełne obróbki blacharskie. Wykończenie wewnętrzne również jest ponadprzeciętne i odpowiada innym budynkom wzniesionym lub przebudowanym przez Gminę.
Od ww. decyzji odwołanie złożyła Gmina Łącko, zaprzeczając, że jest inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki winien zostać zatem skierowany do rzeczywistego inwestora – osób zamieszkujących budynek, którzy czują się jego właścicielami. Gmina zaznaczyła, że nigdy nie prowadziła żadnych inwestycji czy remontów na terenie osady, nie użyczała budynków, nie miała świadomości takiego stanu rzeczy. Oświadczyła natomiast, że wyraża zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane – wykonanie rozbiórki przez mieszkańców. Ponadto, w ocenie strony odwołującej, organ zastosował niewłaściwe przepisy.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 24 marca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 256) oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że podziela ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Dodatkowo ustalił, że działka nr [...] położona w J. - gmina Łącko, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania, stanowi własność Gminy Łącko na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 czerwca 1992 r., znak: [...] Prawo własności przedmiotowego budynku również przysługuje Gminie Łącko (art. 46 kodeksu cywilnego). Organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dowody uzyskane w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym, a to: uwierzytelnione kserokopie zdjęć fotogrametrycznych (k.8 – 13), uwierzytelnioną kserokopię mapy sytuacyjnej stanowiącej załącznik do zgłoszenia budowy kontenera mieszkalnego (k.14), uwierzytelnioną kserokopię rysunku stanowiącego załącznik do decyzji znak: [...] (k.15), uwierzytelnione kopie map zasadniczych (k.16 – 17), uwierzytelnioną kopię zgłoszenia zamiaru budowy i wykonania robót budowlanych z 24 lipca 2008 r. (k.18 – w uzasadnieniu błędnie wskazano 2018 r.), uwierzytelnioną kopię inwentaryzacji geodezyjnej z dnia 12 grudnia 2006 r. (k.52),, protokoły przesłuchań świadków M. O. i K. O. (k.36), wyjaśnienie Wójta Gminy z dnia 11 czerwca 2019 r. (k.38).
Organ odwoławczy szczegółowo rozważył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Przytoczył zeznania świadków podających, że obiekt budował wójt Gminy F. M., około 10 lat temu, w miejsce starego drewnianego budynku. Podkreślił, że podany przez świadków czas budowy obiektu potwierdzają uzyskane zdjęcia lotnicze. Wskazał również, że z pisma Wójta z dnia [...] czerwca 2019 r. wynika, że nie zaprzeczył on że gmina wykonała i finansowała prace przy realizacji budynku. Nadto, organ II instancji podał, że z urzędu jest mu wiadomym, że Gmina Łącko podejmowała niejednokrotnie działania związane z remontami (w tym również odbudową i rozbudową) budynków na terenie [...]. Informacje o powyższych działaniach Gminy Łącko znajdują się m.in. w takich dokumentach jak: Informacja o wynikach kontroli realizacji przez gminy z województwa małopolskiego zadań w ramach programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020, [...], Nr ewid. [...] Naczelnej Izby Kontroli (opublikowany na stronie https://www.nik.gov.pl/), Raport z badań warunków życia społeczności romskiej żyjącej w M. z 14-15 grudnia 2006 r. (opublikowany na stronie https://www.rpo.gov.pl/pl/), Raport z wizytacji [...], sporządzony w związku z działaniami Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz mniejszości romskiej w województwie małopolskim - Warszawa 2014 (opublikowany na stronie https://www.rpo.gov.pl/pl/). Organ II instancji wskazał, że twierdzenie zawarte w odwołaniu, że to mieszkańcy budynku czują się jego właścicielami, jak również inwestorami, nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. W ocenie organu odwoławczego, Gmina Łącko zaakceptowała nielegalną realizację budynków na przedmiotowej działce, będącej częścią [...]. Osada, jak z urzędu wiadomo MWINB, a także co potwierdza pośrednio materiał dowodowy, powstała w latach 50 ubiegłego stulecia. Gmina Łącko przez wszystkie te lata tolerowała jej istnienie oraz powstawanie w warunkach samowoli kolejnych budynków, przyczyniając się do utrwalenia takiego stanu przez np. udostępnienie należących do niej budynków. Ponadto z urzędu znane jest organowi odwoławczemu (w związku z innymi postępowaniami prowadzonymi w przedmiocie realizacji budynków mieszkalnych na terenie [...]e Gmina na terenie osady romskiej przeprowadzała remonty oraz rozbudowy budynków a także zawierała z mieszkańcami umowy użyczenia wskazując na siebie (Gminę Łącko), jako właściciela i inwestora budynków. Wreszcie Gmina Łącko uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący m.in. pozostałe działki nr [...] i [...] jako teren pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie Gmina była inwestorem budynków mieszkalnych położonych na ww. działkach, co również wynika z zebranego materiału dowodowego. Także forma wzniesionego budynku, przemawia za uznaniem Gminy Łącko za inwestora. Sposób wykonania budynku (zgodnie ze sztuka budowlaną), jego charakter oraz użyte materiały odbiegają znacznie od standardów charakterystycznych dla budynków wznoszonych w warunkach samowoli przez mieszkańców osady romskiej, które to charakteryzują się użyciem materiałów z odzysku, oraz wykorzystywaniem materiałów takich jak drewno (deski różnej szerokości, łączone na zacios), plastik, płyty pilśniowe. Omawiany budynek posiada fundament, pełne jednorodne ściany, ocieplone i wykończone tynkiem, posiada prawidłowo zamontowaną stolarkę okienną drzwiową, więźbę dachową oraz pełne obróbki blacharskie. Powyższe ustalenia potwierdza również inna forma wykonania "zadaszenia przed wejściem do budynku", którą według oświadczenia do protokołu z kontroli z dnia 20 grudnia 2016 r. wykonał K. O. jesienią 2016 r. Wykonane zadaszenie wyraźnie odróżnia się od reszty budynku nie tylko sposobem wykonania, ale również użytymi do tego materiałami. Organ zwrócił również uwagę, że podważając oświadczenie i zeznanie K. O. oraz zeznania M. O., Gmina nie potrafiła wskazać osoby bądź osób odpowiedzialnych za powstanie budynku. Zresztą również oświadczenie o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a także rozbiórkę świadczy – zdaniem organu odwoławczego – o przyznaniu przez gminę, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych zabudowanych przedmiotowym budynkiem.
W ocenie organu, przy uwzględnieniu regulacji z art. 52 ustawy Prawo budowlane Gmina Łącko jako inwestor i właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania jest podmiotem, który ma realną możliwość wykonania nakazu rozbiórki.
Gmina Łącko wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu strona skarżąca argumentowała, że [...] zamieszkujący teren Gminy Łącko w sposób dowolny dopuścili się niezgodnych z prawem czynności - rozbudowywali swoją osadę bez wymaganego pozwolenia na budowę/zgłoszenia dotyczącego budowy - między innymi budynku mieszkalnego o wymiarach 10,75m x 5,45m zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] w m. J. gm. Łącko. Działka nr [...] stała się własnością Gminy Łącko na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 czerwca 1992 roku. znak: [...] Nielegalna inwestycja powstała natomiast na przestrzeni lat 2009-2011 (bez wiedzy i zgody Gminy Łącko).
Organ nadzoru budowlanego słusznie nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez odpowiednich pozwoleń czy zgłoszeń. W sposób błędny ustalono jednak, kto odpowiada za wzniesienie przedmiotowego budynku, a następnie jego rozbiórkę.
Wybudowany obiekt narusza przepisy prawa regulujące kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego, albowiem leży na terenie oznaczonym 10.70.25 - tereny zieleni leśnej oraz KDW tereny dróg kołowych. Z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko, nie byłoby działaniem logicznym podjęcie inwestycji budowy domu na tym terenie. Jedynymi osobami, które mogłyby na tej inwestycji skorzystać są jej obecni mieszkańcy - jednak Ci nie przyznają się do budowy, a inicjatorem inwestycji niesłusznie uznaje się Gminę Łącko, która jest jedynie właścicielem tego terenu, jednak nie obiektu na nim wybudowanego.
Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana bez wnikliwej analizy stanu faktycznego, a jest ukierunkowana na pozbycie się problemu jakim jest egzekucja nakazu rozbiórki od osób narodowości romskiej. Już sam fakt powołania się na Raport z badania warunków życia społeczności romskiej żyjącej w M. (14 - 15 grudnia 2006 r.) wskazuje na brak wymaganej analizy, skoro odwołano się do dokumentu, który powstał przed zrealizowaniem przedmiotowej samowoli budowlanej. Powołano się także na informacje o wynikach kontroli realizacji przez gminy z województwa małopolskiego zadań w ramach programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020 ([...]) Naczelnej Izby Kontroli. Zadania w ramach programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020 dotyczyły kompleksowego (nie zawężające się do jednej dziedziny) podejścia do problemów danej lokalnej społeczności romskiej i dotyczyły także takich zagadnień jak: wykształcenie, odnalezienie się na rynku pracy, sytuacja bytowa i zdrowotna tej społeczności. Kompetencje w powyższym zakresie były na ogół rozproszone pomiędzy różne komórki organizacyjne gminy, a także należały do zewnętrznych jednostek organizacyjnych gmin (np. ośrodków pomocy społecznej, placówek edukacyjnych, ośrodków kultury, zakładów gospodarki komunalnej). Strona skarżąca zacytowała obszerny fragment powyższego dokumentu traktujący problemy lokalnych związanych z funkcjonowaniem społeczności, w tym warunków lokalowych i podejmowanych przez gminę działań zaradczych. Zdaniem strony skarżącej potwierdza to fakt, że inwestorem przedmiotowego budynku nie mogła być Gmina Łącko, a członkowie rodzin romskich. W ramach pomocy zakupione miały być mieszkania, nie ma żadnej informacji o budowie domu, ponieważ Gmina Łącko nie ma możliwości wybudowania budynków mieszkalnych. W raporcie z wizytacji [...], sporządzonego w związku z działaniami Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz mniejszości romskiej w województwie małopolskim (Warszawa 2014) wskazano, że osiedle romskie w M. zamieszkiwane przez ok. 250 osób, składa się ponad 20 zabudowań mieszkalnych, w większości postawionych kilkanaście lub nawet kilkadziesiąt lat temu (powstanie osady datuje się na koniec lat 40. XX wieku). Również i z tego dokumentu wynika, że Gmina Łącko postawiła cztery kontenery mieszkalne i dokonała remontów poszczególnych budynków, nie ma mowy o budowie domu. Co więcej, Gmina nie dysponowała odpowiednimi środkami finansowymi na budowę domu. Organ odwoławczy wskazał, że Gmina, zawierała z mieszkańcami umowy użyczenia wskazując na siebie (Gminę Łącko) jako właściciela i inwestora budynków. Wspomniane w decyzji umowy użyczenia dotyczą jednak kontenerów mieszkalnych, nie budynków nielegalnie wzniesionych przez zamieszkującą osadę ludność, więc nie mogą stanowić żadnej poszlaki w sprawie.
Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego budynku należy w pierwszej kolejności kierować do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej i to, co istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w określonych przypadkach (wynikających z uwarunkowań faktycznych i prawnych) również wtedy, gdy nie jest on właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano taki obiekt, w szczególności zaś w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie budynek bez zgody właściciela nieruchomości albo gdy nie kwestionuje tego właściciel nieruchomości. Dopiero obiektywne trudności w ustaleniu inwestora samowoli budowlanej, wynikłe z rzetelnie i wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego w tym zakresie mogą uzasadniać skierowanie nakazu rozbiórki do kolejnych - poza inwestorem - podmiotów określonych w katalogu z art. 52 ustawy Prawo budowlane, tj. do właściciela nieruchomości lub zarządcy obiektu budowlanego.
Gmina Łącko zarzuciła, że bezkrytycznie podejście wobec zeznań mieszkańców inwestycji w okolicznościach w jakich znajdują się świadkowie jest wysoce nieroztropne. Na materiał dowodowy składają się protokoły z przesłuchań na posterunku policji, w charakterze świadków z dnia 6 czerwca 2019 r. K. O. oraz M. O.. Z punktu widzenia Gminy oczywistym jest, że osoba zamieszkująca przedmiotową nieruchomość jest prawdziwym inwestorem. Zapewne gdyby organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, ustaliłby, że przedmiotowy budynek wybudowany był przez osoby obecnie w nim mieszkające.
W odwołaniu Gmina przyznała jedynie, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej, jednak nie domu na niej wzniesionego. Gmina nie zezwoliła nigdy na budowę jakichkolwiek obiektów przez wskazane osoby. Ponadto Gmina nie była przez te osoby informowana o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektów budowanych.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ strona skarżąca zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Kontrolowana sprawie była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1397/18 uchylił uprzednio wydane decyzje organów obydwu instancji.
Zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206).
Dlatego też na wstępie rozważań przytoczyć należy ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1397/18:
- w sprawie nie ma sporu co do tego, że spełniona jest przesłanka prawna uzasadniająca orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu, a mianowicie sprzeczność samowolnie zrealizowanej zabudowy z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07);
- w pewnych okolicznościach, w szczególności gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany;
- w sytuacji, kiedy Gmina Łącko, będąca właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek nie przyznaje, aby była jego inwestorem, a co więcej nie wyraża sprzeciwu wobec wykonania rozbiórki przez inny podmiot, powinnością organów było co najmniej podjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia sprawcy samowoli. Tymczasem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że osoba inwestora jest nieznana, a organ drugiej instancji jako inwestora wskazał Gminę Łącko i jako dowód na tę okoliczność powołał oświadczenie zamieszkującego w przedmiotowym budynku K. O., złożone do protokołu kontroli.
Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych po wydaniu w/w wyroku materiał dowodowy sprawy został uzupełniony o zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z roku 1977, 1999, 2003, i 2012 (k.8 – 12a), zgłoszenie zamiaru budowy oraz wykonania robót budowlanych na działce nr [...] dokonane przez Wójta Gminy Łącko w dniu 24 lipca 2008 r. wraz z załącznikami graficznymi, w tym przedstawiającymi zabudowę działek nr [...] i [...]. (k.14 - 18), policyjne protokoły przesłuchania w charakterze świadków M. O. i K. O. (k.28-36).
Podkreślić należy, że na wezwanie organu I instancji z dnia 27 maja 2019 r. o wskazanie daty i osoby inwestora przedmiotowego budynku Wójt Gminy J. D. podał, że "Gmina Łącko nie posiada dokumentacji budowy przedmiotowego budynku", "dokładnej daty powstania obiektu nie jesteśmy w stanie ustalić", "prawdopodobnie mieszkańcy budynku w większości we własnym zakresie i z własnych środków finansowych wykonywali drobne remonty wewnątrz obiektu". Treść tego wyjaśnienia wskazuje, że Wójt uchylił się od udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie dotyczące osoby inwestora budynku. W piśmie wyrażone zostało jedynie przypuszczenie co do osób wykonujących drobne remonty wewnątrz obiektu. Ocena tego oświadczenia w zestawieniu z zeznaniami świadków podających, że obiekt wybudował około 2009 r., w miejscu starego drewnianego budynku, Wójt Gminy Łącko M. , a pracownicy gminy po wybudowaniu obiektu dokonywali jego oględzin, wskazuje, że organ dokonał prawidłowej konstatacji, że Wójt nie wykluczył budowy tego obiektu przez gminę.
Rozważania organu odnośnie do formy i staranności wykonania przedmiotowego budynku, wskazujących na gminę jako jego inwestora nie przekraczają granic swobodnej oceny dowodów.
Również treść raportów przywołanych przez organ odwoławczy, a znanych mu z urzędu, potwierdza ustalenia dokonane przez organ, że Gmina Łącko podejmowała działania związane z remontami (w tym również odbudową i rozbudową) budynków na terenie osady romskiej.
Zarzuty skargi są niezasadne.
Nie można podzielić zarzutu strony skarżącej, że z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko, nie byłoby działaniem logicznym podjęcie inwestycji budowy domu na terenie oznaczonym symbolem 10.70.25 - tereny zieleni leśnej. Przeczy temu chociażby treść Raportu z wizytacji osiedli romskich, sporządzonego w związku z działaniami Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz mniejszości romskiej w województwie małopolskim - Warszawa 2014, w którym podano m.in., że "w 2006 r. w sąsiedztwie starych budowli Gmina Łącko – korzystając z dofinansowania ze środków ówczesnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – postawiła cztery kontenery mieszkalne. Zainicjowany w ten sposób podział osiedla na część "starą", głównie z zabudową drewnianą i część "nową", gdzie znajdują się kontenery, w dalszym ciągu jest wyraźnie widoczny. Z pozyskiwanych przez Gminę środków, pochodzących z Programu na rzecz społeczności romskiej, wykonywane są natomiast remonty istniejących budynków, w tym także tych postawionych nielegalnie. I tak, w latach 2011–2013 Gmina przeprowadziła na terenie osiedla inwestycje o łącznej wartości ponad 270 000 zł (taką też kwotę otrzymała z ww. Programu). W ramach prac remontowych ocieplane były elewacje, wymieniano dachy i instalacje wewnętrzne, a także dobudowywano dodatkowe pomieszczenia sanitarne. Wójt Gminy wyjaśnił, że zakres prac remontowych ustalany jest w uzgodnieniu z właścicielami budynków, a w pierwszej kolejności remontowane są obiekty w najgorszym stanie technicznym. Niektóre budynki znajdujące się na terenie osiedla romskiego stanowią samowole budowlane. Nieuregulowany status prawny tych budynków nie stanowi także dla Gminy przeszkody w prowadzeniu remontów czy rozbudowie tych obiektów."
Strona skarżąca twierdzi, że "już sam fakt powołania się na Raport z badania warunków życia społeczności romskiej żyjącej w M. (14 - 15 grudnia 2006 r.) wskazuje na brak wymaganej analizy (stanu faktycznego), skoro odwołano się do dokumentu, który powstał przed zrealizowaniem przedmiotowej samowoli budowlanej". Stwierdzić zatem należy, że raport ten, jak i raport NIK zostały przywołane jako uzasadnienie faktu znanego z organowi urzędu, że "Gmina Łącko podejmowała niejednokrotnie działania związane z remontami (w tym również odbudową i rozbudową) budynków na terenie osady romskiej", a nie budowy przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu decyzji zacytowane zostały fragmenty raportu z 2014 r., a więc czasu, w którym przedmiotowy budynek mieszkalny już istniał.
Niezasadny jest zarzut, że organ bezkrytycznie podszedł do zeznań mieszkańców inwestycji. Wręcz przeciwnie, skonfrontował je z innymi uzyskanymi dowodami, w tym obiektywnymi zdjęciami lotniczymi i mapami. Przeprowadził również analizę formy budynku mieszkalnego i wyciągnął logiczne wnioski.
Za gołosłowne uznać należy twierdzenia strony skarżącej, że "z punktu widzenia Gminy oczywistym jest, że osoba zamieszkująca przedmiotową nieruchomość jest prawdziwym inwestorem" oraz "gdyby organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, ustaliłby, że przedmiotowy budynek wybudowany był przez osoby obecnie w nim mieszkające".
Stosownie do art.7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z przepisu tego wynika, że inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Obowiązkiem strony postępowania administracyjnego jest naprowadzanie organu na określone czynności dowodowe (co umożliwi przeprowadzenie dowodu z urzędu) przez powoływanie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które muszą jednak pozostawać w związku z rozpoznawaną sprawą. Podkreślić zatem należy, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie domagała się przeprowadzenia przez organy jakichkolwiek dowodów mających potwierdzić tezę, że to mieszkańcy przedmiotowego budynku są jego inwestorami.
Sąd podziela pogląd wyrażony w przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku, że "nie można całej inicjatywy dowodowej przerzucać na organ prowadzący postępowanie. W sytuacji, gdy wnioskodawca uważa określoną okoliczność za istotną, powinien współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Jeśli zaś organ ustala daną okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, na podstawie dowodu, na który się powołuje, podważenie tego ustalenia wymaga inicjatywy strony. Samo zaprzeczenie przez stronę prawdziwości tak dokonanych ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustalenia organu" (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn.. II OSK 796/17, publikowany w cbois ). Wskazać nadto należy, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r. sygn.. II OSK 1452/20, LEX nr 3075574). Wreszcie, zarzut naruszenia reguł postępowania dowodowego poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego musi zostać skonkretyzowany. Nie jest dopuszczalne stawianie tego rodzaju zarzutu na etapie postępowania sądowego, przy całkowitej bierności strony zainteresowanej wynikiem sprawy na etapie postępowania przez organem I i II instancji (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn..I OSK 22/19, LEX nr 3009413).
Nie ma racji strona skarżąca, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej, jednak nie domu na niej wzniesionego. Stosownie bowiem do art.47 kodeksu cywilnego część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, a częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Tak więc budynek mieszkalny trwale związany z gruntem jest własnością właściciela gruntu.
W oparciu o powyższe, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.