II SA/KR 572/22

II SA/Kr 572/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Sygn. powiązane
III OSK 187/23 - Wyrok NSA z 2024-11-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa Nowy Targ Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe z dnia 21 marca 2022 r. znak Z.0172.4.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa Nowy Targ Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Nadleśniczy Nadleśnictwa Nowy Targ Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe decyzją (nazwaną "rozstrzygnięcie") z 21 marca 2022 r. znak Z.0172.4.2022, po rozpatrzeniu wniosku o dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, wniesionego przez Fundacja L., przesłanego pocztą elektroniczną do Nadleśnictwa 15 lutego 2022 r. (na wezwania Nadleśnictwa uzupełnionego 24 lutego 2022 r. podpisem zaufanym ePUAP oraz 9 marca 2022 r. co do zakresu wniosku do informacji o środowisku i jego ochronie) w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.), dalej "u.u.i.ś.", na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 3 oraz art. 19 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.:
1. odmówił udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie obejmującej informacje na temat zgłaszanych przez stronę społeczną wniosków, postulatów i spostrzeżeń na temat prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej w ramach wykonywania przez nie zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu, ponieważ wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania;
2. zwrócił wniosek wnioskodawcy, gdyż nie można ustalić podmiotu, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. wnioskiem z 15 lutego 2022 r. - uzupełnionym 24 lutego 2022 r. oraz 9 marca 2022 r. - wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 8 ust.1 u.u.i.ś., przez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania odnoszące się do wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag, wniosków, petycji i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które:
1. odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), czyli, inaczej mówiąc tych, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL,
2. miały miejsce w Nadleśnictwie od 1 stycznia 2018 roku do momentu odpowiedzi na to pismo.
Pytania są kontynuacją monitoringu, który Fundacja przeprowadziła wraz z S. na przełomie roku 2020/21. W wyniku tego monitoringu wiele z nadleśnictw odmówiło dostępu do informacji. Wybrane odmowy ww. podmioty zaskarżyły do sądów administracyjnych. We wszystkich zakończonych już sprawach sądy orzekły bezprawność odmowy informacji. Fundacja liczy więc na to, że zgodnie z prawem organ udzieli informacji.
Wnioskodawca sformułował następujące pytania:
"1. Wnioskujemy o przesłanie listy przypadków z okresu od 1 stycznia 2018 roku do momentu odpowiedzi na to pismo, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa? Dla każdego przypadku wnioskujemy o podanie:
a. kto zgłaszał postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?
b. zagadnień, których dotyczyły pytania, wnioski i uwagi zgłaszane przez stronę społeczną,
c. rezultatów zgłaszania pytań, postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób,
d. dokumentacji komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną".
Wnioskodawca wyjaśnił przyjęte definicje terminów użytych w pytaniach, to jest "Strona społeczna" oraz "Zgłaszanie postulatów, wniosków i uwag". Wniósł w przypadku artykułów i doniesień medialnych o przesłanie informacji o doniesieniach, których istnienie odnotowało Nadleśnictwo w swojej dokumentacji, a w szczególności doniesień, w procesie powstawania których, przedstawiciele Nadleśnictwa zostali poproszeni o wyrażenie opinii.
W przypadku, gdy dokumentacja zawiera dane osobowe osób fizycznych, Fundacja wniosła o anonimizację dokumentów. W przypadku, gdy Nadleśnictwo nie posiada wiedzy kim dokładnie są osoby, które chcą pozyskać informację i wiedzę o gospodarce leśnej, wyrazić opinię bądź współuczestniczyć w decyzjach, Fundacja zawnioskowała o ogólne opisanie takiej osoby bądź osób.
Wnioskodawca wniósł o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej na adres email.
Organ wezwał Fundację 21 lutego 2022 r. o podpisanie wniosku na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.".
Z kolei 1 marca 2022 r. organ wezwał Fundację do uzupełnienia i sprecyzowania pisma, czy jest to wniosek w trybie u.d.i.p., w trybie u.u.i.ś., czy też jest to pismo innej kategorii.
Na wezwania Nadleśnictwa wniosek został uzupełniony 24 lutego 2022 r. podpisem zaufanym ePUAP, a dnia 9 marca 2022 r. potwierdzeniem zakresu wniosku do informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.u.i.ś.
Wobec tak określonego żądania, w świetle przepisów u.u.i.ś., organ ustalił, że:
l. Zakres wniosku nie odpowiada zakresowi podmiotowemu i przedmiotowemu u.u.i.ś. na tyle, by udzielić żądanej informacji, gdyż żądanie wnioskodawcy dotyczy bliżej nieokreślonego katalogu informacji na temat zgłaszanych przez "stronę społeczną" - tj. podmiot zewnętrzny spoza struktury PGL LP - wniosków, postulatów i spostrzeżeń na temat prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej w ramach wykonywania przez nie zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu. Tego rodzaju informacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii informacji o środowisku, w rozumieniu art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. W związku z tym nie mogą one podlegać udostępnieniu w trybie przepisów wskazanej ustawy.
II. Nadleśnictwo nie jest rzeczowo właściwe, a tym samym zobowiązane do udzielenia żądanej informacji, skoro zgodnie z art. 8 u.u.i.ś. udostępnia się te informacje, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu Nadleśnictwa lub informacjami przeznaczonymi dla Nadleśnictwa, w zakresie, w jakim nie dotyczy to jego działalności ustawodawczej. Nadleśnictwo nie prowadzi żadnego rejestru czy też archiwizacji danych o charakterze czysto nieformalnym, czy też znajdujących się w źródłach niezwiązanych z Lasami Państwowymi (jak np. artykuły prasowe, wystąpienia na spotkaniach ludności czy w mediach społecznościowych oraz innych nie administrowanych przez jednostki PGL LP). Skoro żądane informacje nie znajdują się ani w posiadaniu Nadleśnictwa, ani żadnego innego organu, do którego Nadleśnictwo mogłoby wystąpić o ich przekazanie celem udostępnienia, to nie mogą one zostać w żaden sposób potraktowane jako informacje o środowisku w rozumieniu u.u.i.ś.
III. Zachodzą przesłanki materialne i formalne określone w art. 16 ust. 2 pkt 3 oraz art. 19 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. do odmowy udostępnienia żądanej informacji oraz zwrotu wniosku wnioskodawcy, gdyż nie można ustalić podmiotu, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja.
Tym samym odmowa udostępnienia wnioskowanych informacji nie narusza art. 74 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284).
Informacje żądane przez wnioskodawcę dotyczą procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, a konkretnie postulatów, wniosków i uwag dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa zgłaszanych przez stronę społeczną oraz rezultatów zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu, a nie tworzenia nowego Planu Urządzenia Lasu.
Organ przywołał definicje zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 1a i pkt 6 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1275 ze zm.) i wyjaśnił treść przedstawionych pojęć.
Wskazał, że plan urządzenia lasu jest dokumentem kompleksowym, regulującym nie tylko sprawy ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, ale także pozyskiwania drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Plan urządzenia lasu, choć ma na celu między innymi ochronę elementów środowiska, nie jest jednak planem w sprawie ochrony środowiska ani środkiem i działaniem, który ma na celu ochronę tych elementów.
Zgłaszanie postulatów, wniosków czy uwag przez stronę społeczną w sprawach prowadzenia gospodarki leśnej nie można tym samym uznać za działania dotyczące środków wskazanych w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., gdyż są tam opisane konkretne działania w tym zakresie prowadzone przez Nadleśnictwo, a nie stronę społeczną.
Dalej organ przywołał treść art. 9 u.u.i.ś. i wskazał, że skoro tryb udostępniania informacji o środowisku jest trybem szczególnym, uregulowanym u.u.i.ś. i dotyczy jedynie udzielenia informacji, które spełniają warunki określone w art. 9 u.u.i.ś., to w przypadku gdy żądane informacje nie mieszczą się w katalogu informacji zawartym w art. 9 ust. 1 u.u.i.ś., nie podlegają one udostępnieniu w trybie tej ustawy.
Żądane informacje nie znajdują się nadto ani w posiadaniu Nadleśnictwa, ani żadnego innego organu, do którego Nadleśnictwo mogłoby wystąpić o ich przekazanie celem udostępnienia.
W takich okolicznościach wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania i dlatego za powołaniem art. 16 ust. 2 pkt 3 u.u.i.ś. należało wydać odmowną decyzję co do udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w żądanym zakresie, a z kolei wobec niemożności ustalenia podmiotu, w którego posiadaniu znajdują się żądane informacje, złożony wniosek należało zwrócić wnioskodawcy za powołaniem na art. 19 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.
Fundacja L. wniosła na powyższą decyzję z 21 marca 2022 r. znak Z.0172.4.2022 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 16 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rzeczywistego uzasadnienia i wyjaśnienia przesłanek dla podtrzymania odmowy udostępnienia informacji, a nadto działanie utrudniające rozpoznanie stronie przesłanek fakultatywnej odmowy udostępnienia informacji, co narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, a mające wpływ na wynik postępowania, co jest o tyle uzasadnione w kontekście decyzji tego samego organu z 16 grudnia 2020 r., nr 19/2020 (której kopię dołączono do skargi),
2. art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę udostępnienia informacji mających znaczenie dla kształtowania debaty publicznej odnośnie gospodarki leśnej, prowadzącą do ograniczenia nieproporcjonalnego wolności otrzymywania informacji i jej rozpowszechniania,
3. art. 74 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa do informacji (informacji o środowisku) z naruszeniem ograniczania konstytucyjnych praw i wolności w zakresie w jakim odmowa nie znajduje oparcia w przesłankach wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
4. art. 4 ust. 3 lit. c Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, poprzez naruszenie generalnej zasady wyrażonej dla potencjalnych powodów ograniczenia dostępności informacji o środowisku, określonej w art. 4 ust. 3 ww. Konwencji, gwarantującej interpretowanie odmów w sposób zawężający i każdorazowo wymagającej zważenia interesu przemawiającego za ujawnieniem informacji,
5. art. 74 ust. 4 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez działanie wbrew obowiązkowi wynikającemu z tych przepisów,
6. art. 19 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.u.i.ś. poprzez wydanie decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, w jakiej dla czynności zwrotu wniosku nie przewidziano rozstrzygnięcia w formie decyzji, a tym samym zachodzi nieważność skarżonej decyzji,
7. art. 19 ust. 3 u.u.i.ś. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w jakiej organ twierdzi, że "żądanie dotyczy bliżej nieokreślonego katalogu informacji na temat zgłaszanych przez "stronę społeczną" (str. 4 decyzji), a zatem skoro organ nie może określić zakresu wniosku to zgodnie z art. 74 ust. 4 Konstytucji i art. 8 ust. 2 u.u.i.ś. i art. 19 ust. 3 u.u.i.ś. winien działać aktywnie na rzecz dostarczenia informacji o środowisku,
8. art. 16 ust. 2 pkt 3 u.u.i.ś. poprzez błędne zastosowanie, w wyniku którego brak zrozumienia pytań przez organ doprowadziło do zastosowania tego przepisu, zamiast art. 19 ust. 3 u.u.i.ś.
Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismo z 21 marca 2022 r. będące przedmiotem zaskarżenia, należy traktować jako decyzję, a nie inne rozstrzygnięcie. Zawiera wszystkie wymagane prawem dla decyzji elementy, a pouczenie o możliwości zaskarżenia nie pozostawia wątpliwości co do charakteru rozstrzygnięcia podmiotu zobowiązanego w tej sprawie. Tym samym zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 i § 2 K.p.a. Określona w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. czynność nie następuje w formie decyzji - czyli aktu rozstrzygającego co do meritum postępowanie. W takim wypadku podmiot zobowiązany nie miał uprawnienia do wydania decyzji. U.u.i.ś. nie przewiduje formy rozstrzygnięcia w przypadku zwrotu wniosku o udostępnienie informacji o środowisku.
Podmiot zobowiązany oparł swoje rozstrzygnięcie również na art. 16 ust. 2 pkt 3 u.u.i.ś. Ocena błędnego zastosowania tego przepisu wymaga wskazania roli ochrony środowiska oraz dostępności informacji o środowisku.
Działanie Fundacji w zakresie pozyskiwania informacji dotyczących gospodarki leśnej dotyczy m.in. kwestii ochrony zasobów leśnych, a tym samym ochrony środowiska. Fundacja podejmuje działania mające na celu ochronę lasów. Jej działania doceniane są społecznie i medialnie.
Skarżąca wyjaśniając treść zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji) przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 maja 2009 r., Kp 2/09, w tym odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i wartości takich jak bezpieczeństwo ekologiczne. Jednocześnie zwróciła uwagę, że działanie podmiotu zobowiązanego w tej sprawie narusza art. 74 ust. 4 Konstytucji RP: "Władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska".
Dalej skarżąca wskazała na treść art. 8 ust. 2 u.u.i.ś. stwierdzając, że odmowy podmiotu zobowiązanego w żadnym wypadku nie można ocenić jako zmierzających do wykonania obowiązku wynikającego z Konstytucji RP i ustawy. Przywołała obszernie motywy Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
Podniosła, że ograniczenie praw i wolności odbywa się poprzez określone zasady, w tym wyrażone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zwróciła uwagę, że art. 74 ust. 3 Konstytucji RP nie zawiera ograniczenia podobnego, jak określone w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zatem do ewentualnych ograniczeń prawa do informacji o środowisku należy wprost stosować art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazała na prawo określone w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP jako prawo podmiotowe objęte również ochroną wynikającą z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Rozpatrywanie prawa do informacji o środowisku wymaga spojrzenia na art. 74 Konstytucji RP. Ochrona środowiska jest wartością konstytucyjną objętą troską państwa i jego obywateli.
Skarżąca zwróciła uwagę na art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Przywołała skierowany do każdej jednostki obowiązek wyrażony w art. 86 Konstytucji RP, w myśl którego każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie.
Zatem ochrona środowiska jako wartość konstytucyjna musi być objęta szczególnymi działaniami instytucji publicznych oraz jednostek. Częścią ochrony środowiska jest właśnie dostępność informacji o tym oddziaływaniu na środowisku w zakresie gospodarki leśnej. Biorąc to pod uwagę każdorazowa odmowa udostępnienia informacji o środowisku musi mieć charakter wyjątkowy i uzasadniony.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w decyzji podmiotu zobowiązanego z 16 grudnia 2020 r., nr 19/2020 wskazał on, że posiada w dużym zakresie podobne zakresowe wnioskowane informacje, jak w tym postępowaniu, jednakże musi dokonać przetworzenia informacji. Uzasadnienie wskazanej wyżej decyzji oraz skarżonej w tym postępowaniu ma podobny charakter. Jednakże bezwzględnie podmiot zobowiązany w decyzji z 2020 r. przyznał, że wie jakich informacji dotyczy wniosek i je posiada. Inaczej zastosowałby art. 4 ust. 3 u.d.i.p.
Na marginesie wskazała, że twierdzenie podmiotu zobowiązanego, że nie wie czego dotyczą pytania na gruncie logiki i doświadczenia życiowego jest trudne do zaakceptowania. Przecież to oczywiste, że podmiot zobowiązany w swojej działalności otrzymuje od społeczeństwa różnego rodzaju pisma dotyczące jego działania w zakresie gospodarki leśnej - jest to jedna z głównych działalności podmiotu zobowiązanego.
Jednocześnie skarżąca podniosła, że identyczne wnioski otrzymały pozostałe nadleśnictwa i wiele z nich nie miało problemów z odpowiedzią, a zatem również wiedziały czego dotyczą.
Fundacja działa na zasadzie zaufania do organów i na każdym etapie postępowania była i jest gotowa wyjaśnić jakich to informacji oczekuje od podmiotu zobowiązanego, który jak sam wskazał – "wniosek dotyczy bliżej nieokreślonego katalogu" - czym wskazuje jego zdaniem na ogólnikowość pytań. Tym samym winna mieć zastosowanie reguła wynikająca z art. 19 ust. 3 u.u.i.ś.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:
"1. odrzucenie skargi, gdyż nie wywołuje ona skutków prawnych, które Ustawa - p.p.s.a. wiąże ze złożeniem pisma procesowego, gdyż wbrew wymogom elektronicznej skrzynki podawczej WSA, pismo pn. "Skarga z dnia 19.04.2022r.:
a/ nie zostało wniesione w formie dokumentu elektronicznego do Sądu administracyjnego przez elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu, albo wsakrakow/SkrytkaESP lub wsakrakow/skrytka ) i dopiero następnie przesłane do Nadleśnictwa ;
b/ nie spełnia wymogów pisma w postaci papierowej, skoro nie zawiera oznaczenia przedstawiciela / pełnomocników Strony skarżącej:
c/ nie spełnia wymogów pisma w postaci papierowej, skoro nie zawiera podpisu strony albo jej przedstawiciela / pełnomocnika;
d/ nie zawiera adresu elektronicznego / adresu na platformie e-PUAP /
e/ nie zostało podpisane przez wskazanego przedstawiciela / pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym;
f/ nie zawiera wskazania znaku i numeru skarżonej decyzji;
g/ załącznik nie został podpisany przez wskazanego przedstawiciela / pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym;
h/ nie dołączono dowodu opłaty kancelaryjnej za sporządzenie wydruków pisma i jego załącznika w celu doręczenia stronom;
i/ nie opłacono skargi opłatą sądową w wysokości 200 zł.
a nadto, wskutek:
h/ bezprawnego użycia bez zgody stron dokumentu załączonego do skargi i powoływania się na zawarte w nim argumenty faktyczno-prawne nie związane z wnioskiem złożonym w sprawie;
i/ podpisania się nadawcy pisma pn. "Skarga z dnia 19.04.2022r." jako osoby fizycznej z imienia i nazwiska, bez wskazania i udokumentowania ewentualnych działań bądź upoważnień w imieniu i na rzecz strony skarżącej;
j/ nie wniesienia skargi w formie papierowej do Nadleśniczego Nadleśnictwa Nowy Targ wobec nie utworzonego adresu do doręczeń elektronicznych, który Nadleśnictwo jest obowiązane stosować dopiero od 5.07.2022r. przepisy ustawy w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej - zgodnie z Ustawą z dnia 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych /t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 569 /;
2. w przypadku nawet usunięcia wad wskazanych w pkt 1: oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej na podstawie art. 151 P.p.s.a.;
3. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a;
4. zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według nom przepisanych".
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego opisany został szczegółowo w podjętym 21 marca 2022 r. rozstrzygnięciu. Złożona skarga, stanowiąca powtórzenie wcześniejszych wywodów, nie wnosi niczego nowego do sprawy. Nadleśniczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, gdyż zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i z tych powodów są bezpodstawne i bezzasadne. Strona skarżąca będąca profesjonalistą w prowadzonej działalności statutowej wystosowała skargę z podstawowymi i istotnymi uchybieniami procesowymi. Cała korespondencja pisemna kierowana przez Nadleśnictwo na adres siedziby strony skarżącej, w tym rozstrzygnięcie podjęte 21 marca 2022 r., nie została nigdy odebrana mimo dwukrotnego awizowania pocztowego i wróciła z powrotem do Nadleśnictwa - co dokumentują załączone akta sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem z 31 sierpnia 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.
Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach kontroli należało uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Na wstępie należy wyjaśnić, że wszelkie braki skargi opisane w odpowiedzi na skargę zostały należycie uzupełnione w wykonaniu wezwań Sądu z 20 i 24 maja 2022 r., co skutkowało merytoryczną kontrolą zaskarżonej decyzji.
Zasadniczą kwestią, która w sprawie wymagała rozstrzygnięcia, było ustalenie, czy opisane wyżej żądanie (wniosek o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie) zostało przez organ właściwie rozpatrzone w trybie u.u.i.ś.
Organ wydał w sprawie zaskarżone "rozstrzygnięcie" z 21 marca 2022 r., które niewątpliwie należało oceniać i poddać kontroli jako decyzję administracyjną. W decyzji tej organ zawarł dwa odrębne rozstrzygnięcia.
Po pierwsze odmówił, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 u.u.i.ś., udostępnienia żądanej informacji o środowisku i jego ochronie obejmującej informacje na temat zgłaszanych przez stronę społeczną wniosków, postulatów i spostrzeżeń na temat prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej w ramach wykonywania przez nie zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu argumentując, że wniosek ten jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania.
Po drugie, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś., zwrócił wniosek wnioskodawcy wskazując, że nie można ustalić podmiotu, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja.
W powyższym kontekście należy przede wszystkim wskazać, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji o środowisku wydana na podstawie art. 16 u.u.i.ś. i czynność materialno-techniczna zwrotu wniosku, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś., stanowią co do zasady rozstrzygnięcia oparte na rozłącznych przesłankach. Nie jest zatem dopuszczalne zastosowanie do tego samego wniosku, a precyzyjniej do tych samych żądanych we wniosku informacji o środowisku, zarówno odmowy udostępnienia, jak i zwrotu wniosku. Nie sposób bowiem twierdzić, że ten sam wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania, a równocześnie nie można ustalić podmiotu, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja.
Już tylko z tego powodu - wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia - zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Oczywiście ze względu na szeroki zakres wniosku, zawierający w istocie konglomerat żądanych informacji, teoretycznie dopuszczalne mogłoby być orzeczenie w postaci odmowy udostępnienia części informacji, a zwrot wniosku w pozostałym zakresie. W niniejszej sprawie jednak organ niewątpliwie nie dokonał tego typu dystynkcji, orzekając co do całości wniosku zarówno w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji, jak i zwrotu wniosku.
Nawiązując do postępowania i wezwań organu, odnosząc się do relewantnych w sprawie przepisów prawa trzeba wyjaśnić, że u.u.i.ś. oraz ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p." dotyczą dwóch konstytucyjnych publicznych praw podmiotowych: prawa do informacji publicznej oraz prawa do informacji o stanie i ochronie środowiska.
Prawo do informacji publicznej zostało wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji tego prawa określa przede wszystkim u.d.i.p.
Natomiast prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wyrażone zostało w art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Zakres tego prawa determinuje jednak ustawa zwykła, co wynika z art. 81 Konstytucji RP, w szczególności art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. Przepis ten, jak podnosi się w doktrynie, ma charakter katalogu zawierającego wyliczenie kategorii informacji, które podlegają udostępnieniu (Z. Cieślik, "Spójność regulacji dotyczącej jawności w multicentrycznym systemie prawa", w: W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz, "Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna", Warszawa 2019, s. 140).
Wstępnie można w pewnym uproszczeniu założyć, że pojęcia informacji publicznej i informacji o środowisku są zakresowo, przynajmniej w części, zbieżne, przy czym informacja publiczna jest zakresowo szersza od informacji o środowisku, albowiem większość informacji o środowisku stanowi jednocześnie informacje publiczne. Jednak słusznie dostrzega się w doktrynie, że "prawo do informacji o środowisku ma węższy zakres przedmiotowy w tym sensie, że odnosi się do środowiska (...), ale ma jednocześnie szerszy zakres podmiotowy: informacje o środowisku obejmują także dane pochodzące od podmiotów prywatnych, niezależnie od tego, czy wykonują one zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, w zakresie powodowanej przez nie emisji – i dane, które podlegają jawności pozbawionej wyłączeń" (A. Haładyj, § 2 w rozdz. III, w: "Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie", Legalis 2019).
W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera norma kolizyjna wyrażona w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którą przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Zdaniem Sądu należy na tej podstawie przyjąć, że podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej nie pozostawiono swobody w wyborze trybu udostępniania informacji, gdy żądanie dotyczy informacji mogącej stanowić informację publiczną oraz informację o środowisku. Przyznać należy w takiej sytuacji pierwszeństwo u.u.i.ś. jako lex specialis wobec u.d.i.p. Kwalifikacji w tym względzie powinien dokonać podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji (tak: A. Haładyj, ibidem).
Dla ustalenia, czy w określonym przypadku zachodzi podstawa do udostępnia informacji publicznej czy też informacji o środowisku, analizie należy poddać dwa aspekty żądania: aspekt podmiotowy, odnoszący się do tego, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (odpowiednio informacji o środowisku), a także aspekt przedmiotowy, odnoszący się do tego, czy przedmiot żądania stanowi informację publiczną (odpowiednio informację o środowisku).
Na podstawie art. 4 u.u.i.ś. każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej (art. 8 ust. 1 u.u.i.ś.).
W związku z tym przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba że organ ochrony środowiska wykaże, na podstawie przepisów ustawy, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, LexisNexis 2010, por. też wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3750/21 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oznacza to, jak słusznie podniosła skarżąca, że udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu.
Władze publiczne są również obowiązane do udzielania niezbędnej pomocy i wskazówek przy wyszukiwaniu informacji o środowisku i jego ochronie (art. 8 ust. 2 u.u.i.ś.). Pojęcie władz publicznych zostało zdefiniowane na potrzeby u.u.i.ś. w art. 3 pkt 15a, zgodnie z którym obejmuje ono: Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Przez organy administracji, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 9 u.u.i.ś., rozumie się zaś: a) ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, b) inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, c) Pełnomocnika Rządu do spraw Centralnego Portu Komunikacyjnego - w zakresie określonym w art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym.
Niewątpliwie prowadzenie gospodarki leśnej w nadleśnictwie, odpowiedzialność za stan lasu, a w tym bezpośrednie zarządzanie lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych przesądza o tym, że nadleśniczy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, w rozumieniu art. 3 pkt 9 lit. b u.u.i.ś., a co za tym idzie, może być, co do zasady, podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji o środowisku.
Kolejno należy zauważyć, że ustawodawca nie ograniczył podmiotowej konstrukcji dostępu do informacji o środowisku np. poprzez wymóg interesu prawnego (od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego - art. 13 u.u.i.ś.).
Natomiast ustawodawca limitując stronę przedmiotową wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.u.i.ś., udostępnianiu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:
1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:
a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub
b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
Art. 9 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. został transponowany do polskiego systemu prawnego z dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urz. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). Wedle motywu 10 dyrektywy wskazano, że "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny zaznaczył zatem, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym.
U.u.i.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska". Zostało ono natomiast zdefiniowane w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.), zgodnie z którym przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Wiodącym w przywołanej definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego, stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka (por. J. Jendrośka, "Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz", LEX 2001). Powyższe pozwala przyjąć, że u.u.i.ś. dotyczy informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., sygn. I OSK 2158/17).
Zauważyć przy tym trzeba, że ustawodawca, wprowadzając generalną zasadę udostępniania informacji o środowisku, jednocześnie wprowadził szeroki zakres wyjątków przewidując wachlarz sytuacji, w których informacje nie podlegają udostępnieniu. Zasada udostępniania doznaje zatem licznych, uzasadnionych ograniczeń.
Zgodnie z art. 16 u.u.i.ś.:
- ust. 1 - władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć:
1) ochronę danych przewidzianą przepisami o ochronie informacji niejawnych;
2) przebieg toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego;
3) prawa własności intelektualnej, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1062 oraz z 2022 r. poz. 655) lub w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 324);
4) ochronę danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli jest ona przewidziana odrębnymi przepisami prawa;
5) ochronę informacji lub danych, dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie;
6) stan środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności przez ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową;
7) ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej;
8) obronność i bezpieczeństwo państwa;
9) bezpieczeństwo publiczne;
10) ochronę tajemnicy statystycznej przewidzianą przepisami o statystyce publicznej.
- ust. 2 - władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli:
1) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania;
2) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się;
3) wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania;
4) wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny.
Nie każda zatem informacja o środowisku podlega udostępnieniu z woli ustawodawcy, a zasada udostępniania nie jest absolutna i doznaje szeregu ograniczeń, których nie można znieść li tylko poprzez odwołanie się do celów udostępnienia. Katalog wyłączeń nie może być jednak rozszerzany w drodze interpretacji (por. K. Gruszecki, Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. II, LEX/ el 2013).
Odnosząc powyższe do działalności organu, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, należy wskazać, że gospodarką leśną, po myśli art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.
Prowadzenie tak rozumianej gospodarki leśnej dotyczy bez wątpienia stanu środowiska, z czego jednak nie można wyprowadzić prostego wniosku, że wszystkie działania organów prowadzących gospodarkę leśną (w tym nadleśniczego) są działaniami mieszczącymi się w pojęciu informacji o środowisku w podanym wyżej rozumieniu. Pojęciem informacji o środowisku można bowiem objąć, w ocenie Sądu, tylko te przejawy działalności organu, które dotyczą stanu środowiska.
Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1a ustawy o lasach, trwale zrównoważona gospodarka leśna to działalność zmierzającą do ukształtowania struktury lasów i ich wykorzystania w sposób i tempie zapewniającym trwałe zachowanie ich bogactwa biologicznego, wysokiej produkcyjności oraz potencjału regeneracyjnego, żywotności i zdolności do wypełniania, teraz i w przyszłości, wszystkich ważnych ochronnych, gospodarczych i socjalnych funkcji na poziomie lokalnym, narodowym i globalnym, bez szkody dla innych ekosystemów.
Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach, plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej.
Niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne jest przy tym twierdzenie organu, że plan urządzenia lasu z jednej strony ma na celu między innymi ochronę elementów środowiska, z drugiej zaś strony nie jest planem w sprawie ochrony środowiska ani środkiem i działaniem, który ma na celu ochronę tych elementów.
W myśl zaś art. 4 ust. 1 ustawy o lasach, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Z kolei według art. 32 ust. 1 tego aktu Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zadania nadleśniczego określa art. 35 ustawy o lasach, stanowiący w ust. 1, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a).
W świetle przywołanych przepisów, jak już wyżej wskazano, Nadleśniczy Nadleśnictwa Nowy Targ bezspornie cechuje się statusem podmiotu, na którym ciążą obowiązki wynikające z przepisu art. 8 ust. 1 u.u.i.ś., zatem jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji o środowisku i jego ochronie.
Na podstawie art. 14 ust. 1 u.u.i.ś. podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji, jeżeli uzna ją za informację o środowisku, udostępnia tę informację przez zwykłą czynność materialnotechniczną albo na podstawie art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku.
Z kolei w myśl art. 19 ust. 2 u.u.i.ś., jeżeli wniosek dotyczy informacji nieznajdującej się w posiadaniu władz publicznych, władze te niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku:
1) przekazują wniosek podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja, i powiadamiają o tym wnioskodawcę; przepis art. 65 § 1 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio;
2) zwracają wniosek wnioskodawcy, jeżeli nie można ustalić podmiotu, o którym mowa w pkt 1.
Unormowanie art. 19 ust. 2 u.u.i.ś. nie dotyczy odmowy udostępnienia informacji o środowisku, ale określa działanie, w sytuacji gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Przytoczone przepisy nie określają prawnej formy zwrotu wniosku i nie odsyłają w tym zakresie do odpowiedniego stosowania art. 66 § 3 K.p.a.
Przepisy u.u.i.ś. kompleksowo regulują tryb postępowania w sprawie udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie i tylko w ograniczonym zakresie odsyłają do przepisów K.p.a. Stan taki nie pozbawia jednak wnioskodawcy ochrony prawnej. Wnioskodawca może bowiem zaskarżyć kwestionowany zwrot wniosku do sądu administracyjnego jako czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Czym innym zatem jest zwrot wniosku, a czym innym odmowa udostępnienia informacji, która może mieć miejsce tylko w enumeratywnie określonych przypadkach i zapadać winna w formie decyzji administracyjnej.
Jak już sygnalizowano wyżej, a zasadnie wskazuje się w literaturze przedmiotu, u.u.i.ś. stanowi w znaczącym zakresie uregulowania odrębne względem przepisów ogólnych postępowania administracyjnego zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego, jednakże w zakresie przepisu art. 20 u.u.i.ś. odmowa udostępnienia informacji, co do formy jaką jest szczególny akt administracyjny – decyzja administracyjna, musi spełniać wymagania przewidziane w K.p.a. dla decyzji administracyjnej, zawarte w szczególności w art. 107 K.p.a.
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy wskazać, że w reakcji na wniosek Fundacji z 15 lutego 2022 r. organ wezwał ją do uzupełnienia i sprecyzowania wniosku przez określenie trybu (u.d.i.p., u.u.i.ś. lub inny) wskazując, że obecnie udzielenie odpowiedzi nie jest możliwe, ponieważ żądane informacje nie są bezpośrednio związane z informacją o środowisku przyrodniczym, jego stanie ochrony, ani nie nawiązują do projektowanych lub realizowanych działań gospodarczych w lasach. Co istotne, organ nie wskazał podstawy prawnej tego wezwania.
Należy tu podkreślić, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia, w porozumieniu ze stroną, istoty żądania. Jeżeli zatem organ dochodzi do wniosku, że treść żądania wniosku jest dla niego niezrozumiała czy nazbyt ogólna, to jest zobowiązany "w określony prawem sposób" podjąć czynności w celu ustalenia żądania wniosku. W u.u.i.ś. istnieje instytucja specjalnie dedykowana takiej właśnie sytuacji. Na podstawie bowiem art. 19 ust. 3 u.u.i.ś., jeżeli wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny, władze publiczne niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, wzywają wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, udzielając stosownych wyjaśnień oraz niezbędnej pomocy i wskazówek co do właściwego sformułowania wniosku, w szczególności informują o możliwości skorzystania z publicznie dostępnych wykazów, o których mowa w art. 21 ust. 1.
Podkreślić trzeba, że działania organu podejmowane w trybie art. 19 ust. 3 u.u.i.ś. mając służyć określonemu celowi, a mianowicie załatwieniu sprawy, z którą zwraca się do organu wnioskodawca.
Kluczowe dla kontroli prawidłowości postępowania organu w sprawie udostepnienia informacji o środowisku i jego ochronie jest porównanie treści wniosku z katalogiem informacji zawartym w art. 9 u.u.i.ś.
Odnosząc powyżej przywołane regulacje do stanu sprawy i porównując treść wniosku Fundacji z przytoczoną kategoryzacją ustawową wskazać należy, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji o środowisku dotyczących zgłaszania przez stronę społeczną postulatów, pytań, petycji, uwag i wniosków związanych z gospodarką leśną Nadleśnictwa, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu, ich autorów, zagadnień, dokumentacji oraz rezultatów przeprowadzonych działań.
Odnosząc się do poszczególnych kategorii wskazanych przez ustawodawcę podnieść trzeba, że wniosek wprost nie odnosi się i nie wymienia explicite stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami; emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa wyżej. Odnosi się w sposób ogólny do gospodarki leśnej, w aspekcie udziału w niej "strony społecznej".
W przedmiotowej sprawie organ przyjął, że żądane przez skarżącą informacje nie odpowiadają zakresowi podmiotowemu i przedmiotowemu u.u.i.ś. na tyle, by udzielić żądanej informacji.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stanowisko to jednak nie może zostać zaakceptowane, jako że organ w zaskarżonej decyzji nie przeanalizował treści wniosku skarżącej, tj. nie ustalił w jakim zakresie wniosek dotyczy informacji o środowisku, a w szczególności nie skorzystał z możliwości wezwania wnioskodawcy na podstawie art. 19 ust. 3 u.u.i.ś.
Wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia czy sprecyzowania wniosku organ ma obowiązek udzielić stosownych wyjaśnień oraz niezbędnej pomocy i wskazówek co do właściwego sformułowania wniosku, w szczególności informując o możliwości skorzystania z publicznie dostępnych wykazów, o których mowa w art. 21 ust. 1.
Trzeba też podzielić stanowisko skarżącej wskazujące na doniosłą rolę konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak zrównoważony rozwój i ochrona środowiska czy wynikające z tego bezpieczeństwo ekologiczne. Dlatego też prawo do informacji o środowisku jest objęte przez ustawodawcę szczególną ochroną, co organy, których działanie obejmuje również ochronę środowiska, winny mieć na uwadze.
Prawo do informacji o środowisku i jego ochronie zapewniane i chronione jest nie tylko w Konstytucji RP, czy u.u.i.ś., ale też w przywołanej przez skarżącą Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 78 poz. 706).
Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że uznanie przez skarżony organ, że żądanie wnioskodawcy dotyczy bliżej nieokreślonego katalogu informacji na temat zgłaszanych przez "stronę społeczną" - tj. podmiot zewnętrzny spoza struktury PGL LP - wniosków, postulatów i spostrzeżeń na temat prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej w ramach wykonywania przez nie zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu, które to informacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii informacji o środowisku, w rozumieniu art. 9 ust. 1 u.u.i.ś., jest co najmniej przedwczesne.
Organ winien umożliwić odniesienie wnioskodawcy swojego żądania do konkretnych przewidzianych w katalogu zawartym w art. 9 u.u.i.ś. zakresów informacji, choćby takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działania wpływające lub mogące wpłynąć na wymienione elementy środowiska oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa wyżej, jak również środki i działania, które mają na celu ochronę tych elementów.
Argumentacja organu odnosi się do wniosku o udostępnienie informacji o środowisku jako całości, tymczasem obejmuje on szereg kwestii, które – przynajmniej w części – mogą potencjalnie stanowić informację o środowisku.
Podkreślenia wymaga chociażby to, że skarżąca wnosiła o informacje na temat rezultatów zgłaszania postulatów, wniosków, petycji, pytań i uwag przez "stronę społeczną" dotyczących m.in. realizacji planu urządzenia lasu.
Sąd wskazuje, że rezultaty te, jeśli jakiekolwiek były, mogą przybrać również postać aktów i działań określonych w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., gdzie wskazano właśnie: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działania wpływające lub mogące wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środki i działania, które mają na celu ochronę tych elementów.
Należy podkreślić, że wniosek obejmujący różne pytania dotyczące działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji o środowisku nie musi być rozpatrzony w całości jednorodnie niezależnie od treści pytań w nim zawartych. Jeśli konkretne pytanie dotyczy informacji o środowisku, odpowiedź na nie powinna być udzielona w trybie u.u.i.ś., jeśli natomiast pozostała część wniosku nie dotyczy informacji o środowisku, a jest informacją publiczną, wniosek w tym zakresie powinien być rozpatrzony w trybie u.d.i.p.
Stanowisko to nie stoi w sprzeczności z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, zgodnie z którym nie istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej będącej informacją o środowisku. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku z NSA z 20 marca 2012 r., sygn. I OSK 2451/11, na tle sprawy dotyczącej żądania udostępnienia treści pozwolenia wodnoprawnego, że: "Nie ma bowiem żadnych podstaw by wskazywać na jakieś elementy podlegające ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, a pozostałe udostępniane w oparciu u.d.i.p. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a, rozwiązania wynikające z ustawy znajdować będą zastosowanie. Ponadto należy mieć na uwadze, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 m.in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń" (podobnie: wyrok NSA z 24 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2267/14).
Jeśli zatem wnioskodawca obejmuje zapytaniem różne kwestie, podmiot zobowiązany powinien rozpatrywać poszczególne kwestie we właściwym reżimie prawnym.
Wobec powyższego wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu nie tylko jest wewnętrznie sprzeczne, ale jest co najmniej przedwczesne.
Odwołując się do treści załączonej do skargi decyzji z 16 grudnia 2020 r., nr 19/2020, należy wskazać, że dotyczy ona wniosku o udostępnienie informacji w znacznej mierze zbieżnej z wnioskiem w sprawie niniejszej, który został załatwiony przez organ w trybie u.d.i.p. Zawarte w odpowiedzi na przedmiotową skargę sformułowanie o "bezprawnym użyciu bez zgody stron dokumentu załączonego do skargi i powoływaniu się na zawarte w nim argumenty faktyczno-prawne nie związane z wnioskiem złożonym w sprawie" nie jest zasadne. Po pierwsze twierdzenia organu zawarte w decyzji, która weszła do obrotu prawnego, mają walor jego oficjalnego stanowiska i dopuszczalne jest powoływanie się na nie w innych sprawach (choć skutek przeprowadzenia takiego dowodu nie musi być zgodny z zamierzeniem podnoszącej go strony). Po drugie jedną z najważniejszych zasad dobrej administracji jest działanie przez organy administracji w sposób podobny w podobnych sprawach.
Jak słusznie podniosła skarżąca, w ww. decyzji organ przyznał wprost, że osoby trzecie składają doń różnego rodzaju zapytania, wnioski, postulaty i uwagi, również w okresie objętym pytaniami zawartymi we wniosku złożonym w niniejszej sprawie.
Bardziej szczegółowego wyjaśnienia wymagała zatem kwestia, czy informacje o tych pismach, jak również odpowiedziach na nie i przedsięwziętych czynnościach lub aktach nie są już w posiadaniu organu, choćby w postaci poczty (tradycyjnej czy elektronicznej), a także np. pytań i komentarzy na profilu Nadleśnictwa w serwisie społecznościowym. Stanowisko Nadleśniczego w tym zakresie nie jest jasne.
Z zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie wynika, czy w okresie objętym wnioskiem jakiekolwiek postulaty, pytania, wnioski i uwagi w ogóle wpływały do organu i w jakiej (chociażby szacunkowej) ilości, ani też czy udzielono na nie odpowiedzi i w jakiej postaci lub też czy podjęto działania i wydano akty.
Ma przy tym rację organ, że w przeciwieństwie do trybu u.d.i.p., w trybie u.u.i.ś. nie ma mowy o udostępnianiu informacji przetworzonej. Organ nie ma też z pewnością obowiązku prowadzenia kwerendy materiałów znajdujących się w ogólnodostępnych mediach.
Należy jednak wskazać, że nie jest przekonywujące abstrahujące od realiów funkcjonowania organów administracji twierdzenie, jakoby organ nie prowadził w zakresie wpływających pism żadnego rejestru czy też archiwizacji danych.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ nie poczynił adekwatnych ustaleń i rozważań w zakresie odniesienia żądania wniosku do treści art. 9 u.u.i.ś., co czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 3, art. 19 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.u.i.ś., a także art. 107 § 3 K.p.a.; nie wyjaśniono w szczególności tego, czy żądane przez skarżącą informacje o środowisku w rozumieniu art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. nie są w posiadaniu skarżonego organu. W tych okolicznościach sprawy Sąd, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 200 zł składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.