II SA/Gd 273/06

II SA/Gd 273/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i M. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia 17 października 2005 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12a, art. 14 oraz art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) odmówił M. I. przyznania zasiłków rodzinnych na jej dzieci - M., K., M. i J. oraz dodatków do tych zasiłków z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na M. i J., oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na M. i K. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 5 ustawy o oświadczeniach rodzinnych i stwierdził, iż dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni w 2004 roku wyniósł 541,13 zł, a więc przekroczył kryterium dochodowe wskazane w ww. przepisie, wynoszące 504 zł.
Powyższą decyzję wnioskodawczyni otrzymała 3 listopada 2005 roku.
Dnia 16 grudnia 2005 roku M. I. oraz jej mąż - B. I. złożyli w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie pismo, datowane na 7 grudnia 2005 roku, zatytułowane: "Dotyczy – odwołania od decyzji o nie przyznaniu zasiłku rodzinnego od dnia 1 września 2005".
W piśmie tym małżonkowie I. wskazali, iż odwołują się od ww. decyzji, ponieważ jest ona niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 roku. Skarżący wskazali, iż Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z konstytucją sposób ustalania dochodu dla osób rozliczających się na podstawie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych, a na takich zasadach rozlicza się właśnie B. I. W związku z ww. orzeczeniem małżonkowie I. wnieśli o ponowne rozpatrzenie ich wniosku o świadczenia rodzinne, wskazując, iż prawidłowo ustalony dochód B. I. za 2004 rok wynosi 16.441,98zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowieniem z dnia 18 stycznia 2006 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji strona otrzymała ją w dniu 3 listopada 2005 roku, zaś odwołanie od decyzji wniosła w dniu 16 grudnia 2005 roku, zgodnie z potwierdzeniem na odwołaniu. Kolegium stwierdziło nadto, że strona została pouczona o terminie do wniesienia odwołania, wynoszącym 14 dni od daty otrzymania decyzji, który upłynął 17 listopada 2005 roku. Wyjaśniło również, iż strona skarżąca nie wniosła o przywrócenie ww. terminu, ani nie wskazała żadnych przyczyn usprawiedliwiających uchybienie terminu.
W skardze na powyższe postanowienie M. i B. I. ponownie powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 roku wskazując, iż odwołanie złożyli po zapoznaniu się z jego treścią. Skarżący wyjaśnili, iż dochód ich rodziny za 2004 roku został ustalony na podstawie art. 5 ust. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wskazanym powyżej wyrokiem Trybunału został uznany za niezgodny z Konstytucją RP.
Skarżący podnieśli nadto, iż nie zgadzają się z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławcze, że odwołanie należało wnieść do dnia 17 listopada 2005 roku albowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł dnia 15 listopada 2005 roku, zatem wcześniejsze odwołanie nie byłoby prawnie uzasadnione, ponieważ "zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. skargę o wznowienie postępowania w sprawie zasiłku i ponowne rozpatrzenie wniosku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego czyli do 30 grudnia 2005 roku".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących niezgodności z prawem przepisów stanowiących podstawę odmowy przyznania świadczeń rodzinnych organ odwoławczy stwierdził, że nie mają one znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji organu I instancji wydanej zgodnie z obowiązującym w dacie wydania tej decyzji prawem. Wyjaśnił nadto, iż ewentualny wniosek o wznowienia postępowania oparty na wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarżący winni złożyć do organu I instancji, a nie - jak w niniejszej sprawie - do organu II instancji i stwierdził, że "Samorządowe Kolegium Odwoławcze wobec jednoznacznego wskazania w skardze jej adresata nie jest upoważnione do potraktowania skargi jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie".
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych
- Dz. U. nr 153, poz. 1269).
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, odmawiającej wnioskodawczyni - M. I. przyznania prawa do zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.
Wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że pismo B. i M. I. z dnia 7 grudnia 2005 roku stanowi odwołanie od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 17 października 2005 roku.
Ww. pismo zostało złożone w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie dnia 16 grudnia 2005 roku. Maszynowo wpisano na nim jako adresata przedmiotowy Ośrodek, natomiast pismem ręcznym zostało nadpisane nad nazwą Ośrodka "Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]".
W przedmiotowym piśmie skarżący zakwestionowali decyzję organu I instancji dotyczącą nie przyznania zasiłków rodzinnych, wyraźnie wskazując jako podstawę swoich zastrzeżeń treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 roku, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 5 ust. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255, z 2004 roku nr 35, poz. 305, nr 64, poz. 593 i nr 192, poz. 1963 oraz z 2005 roku nr 64, poz. 565, nr 86, poz. 732, nr 94, poz. 788 i nr 143, poz. 1199) jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. P 3/05, OTK-A 2005/10/115).
Przepis art. 5 ust. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zakwestionowany ww. wyrokiem Trybunału, miał następujące brzmienie: "W przypadku osób rozliczających się z podatku na podstawie ustawy z dnia 20 listopada 1998 roku o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. nr 144, poz. 930 ze zm.) dochód deklarowany w oświadczeniu, o którym mowa w art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. a, nie może być niższy od kwoty odpowiadającej sześciokrotności sumy należnego zryczałtowanego podatku dochodowego i składki na ubezpieczenie zdrowotne" i - według oświadczenia skarżących - stanowił podstawę ustalenia dochodu skarżącego, a co za tym idzie dochodu rodziny za 2004 rok, wskazanego w kwestionowanej decyzji.
Przepis ten – na skutek orzeczenia Trybunału - utracił moc z dniem 30 listopada 2005 roku (tego dnia wyrok Trybunału został opublikowany w Dzienniku Urzędowym z 2005 roku, nr 233, poz. 1994).
Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi zaś, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 roku, sygn. III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117).
Przepis art. 128 k.p.a. stanowi zaś, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Co za tym idzie odwołanie jest w zasadzie "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym" (Z. Janowicz, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, 1995, s. 311). Jednakże przy ocenie czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem – w ocenie Sądu - należy kierować się nie tylko treścią pisma ale również tym czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania (tak A. Wróbel w komentarzu do art. 128 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 stycznia 1988 roku, SA/Wr 815/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 31 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16).
W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż M. i B. I. swoje pismo z dnia 7 grudnia 2005 roku złożyli w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w dniu 16 grudnia 2005 roku. W piśmie tym skarżący wskazali, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 roku, iż decyzja kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 17 października 2005 roku, jest niezgodna z prawem.
Przedmiotowe pismo zostało złożone w Ośrodku znacznie po upływie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, którą skarżąca otrzymała w dniu 3 listopada 2005 roku (okoliczności bezsporne).
Zdaniem Sądu - zarówno treść pisma jak i termin jego wniesienia, powinny wywołać uzasadnione wątpliwości organów co do charakteru zgłaszanych w nim żądań. Wątpliwości organu I instancji oraz Kolegium powinna wzbudzić w szczególności okoliczność, iż pismo to zostało złożone znacznie po upływie terminu do wniesienia odwołania (termin ten upłynął w dniu 17 listopada 2005 roku). Zaznaczyć przy tym należy, iż skarżąca została pouczona o 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania, a mimo to, składając pismo po upływie tego terminu, nie wskazała żadnych przyczyn usprawiedliwiających opóźnienie w złożeniu odwołania, nie wnioskowała także o przywrócenie terminu do jego złożenia.
Jak słusznie wskazali w skardze małżonkowie I. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 roku został ogłoszony w dniu 30 listopada 2005 roku. Dopiero więc po zapoznaniu się z jego treścią skarżący mogli złożyć stosowne pismo, ustosunkowując się do zaistniałej sytuacji.
Zgodnie z treścią art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W myśl § 2 tego artykułu, w sytuacji określonej w § 1, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
W niniejszej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na jaki powołują się skarżący, został ogłoszony w dniu 30 listopada 2005 roku i tego dnia wszedł w życie. Jak słusznie zatem wskazali w skardze małżonkowie I.– skargę o wznowienie postępowania mogli złożyć dopiero po tym dniu, w terminie do 30 grudnia 2005 roku.
Należy w tym miejscy zaznaczyć, iż skarżący swoje pismo wnieśli do organu I instancji dnia 16 grudnia 2005 roku, a więc we wskazanym powyżej terminie, co również powinno wzbudzić – w świetle jego treści, uzasadnione wątpliwości organu co do rzeczywistych intencji skarżących.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżone postanowienie, naruszyło przepisy art. 7 i art. 9 oraz art. 127 – 129 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem po otrzymaniu pisma skarżących z dnia 7 grudnia 2005 roku nie pouczyło małżonków Iwanickich wyczerpująco w trybie art. 9 k.p.a. o ich prawach i obowiązkach, a następnie nie zażądało stosownych wyjaśnień. Zdaniem Sądu Kolegium przedwcześnie przyjęło, iż ww. pismo stanowi odwołanie, wniesione z uchybieniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. albowiem jego treść wyraźnie wskazuje na to, iż skarżący powołują się na okoliczności mogące stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie. Nadto pismo to zostało złożone w terminie do wniesienia skargi o wznowienie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1996 roku, II SA/Gd 1156/96, LEX nr 44089). Kolegium zatem winno było zbadać czy pismo skarżących, które zostało wniesione po terminie do złożenia odwołania, zostało złożone w celu odwołania się od decyzji organu I instancji, czy też w celu wznowienia postępowania.
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym - wobec jednoznacznego wskazania w piśmie adresata, Kolegium nie było upoważnione do potraktowania go jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, nawet jednoznaczne określenie adresata pisma (które w niniejszej sprawie budzi wątpliwości, z uwagi na wskazane powyżej dopiski na pierwotnej, maszynowej wersji pisma, dokonane przez niewiadome osoby, a dotyczące właśnie zmiany adresata pisma - z organu I instancji na Kolegium), w przypadku gdy zarówno treść pisma jak i termin jego wniesienia mogą wywoływać uzasadnione wątpliwości co do charakteru zgłaszanych w nim żądań, nie upoważniają organu odwoławczego do tego aby ten, przy jego rozpoznaniu, nie stosował art. 7 k.p.a. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje bowiem również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w swoim piśmie kwestionuje prawidłowość decyzji ostatecznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 1992 roku, sygn. IV SA 1378/91, nie publ.).
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżone postanowienie uchylił.
Sąd orzekł jedynie o przedmiotowym postanowieniu, ponieważ rozpoznając skargę na postanowienie wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w świetle cytowanego powyżej art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musiał ograniczyć się do zbadania prawnych przesłanek jego wydania. Wbrew oczekiwaniom skarżących, nie był natomiast uprawniony do oceny legalności
I-instancyjnej decyzji dotyczącej nieprzyznania zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien wnikliwie przeanalizować treść pisma M. i B. I. z dnia 7 grudnia 2005 roku, w celu ustalenia czego w istocie domagają się skarżący, oraz rozważyć czy nie należałoby ww. pisma potraktować jako skargi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 17 października 2005 roku. Winien również, jeżeli nadal będzie miał wątpliwości czego domaga się strona, należycie i wyczerpującego pouczyć skarżących w trybie art. 9 k.p.a. o ich prawach i obowiązkach oraz – w zależności od powziętych wątpliwości - zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień.