II SA/Kr 566/24

II SA/Kr 566/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Piotr Fronc
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 3123/24 - Wyrok NSA z 2025-10-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Kraków, dnia 13 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg A. A. i B. A. na postanowienie nr 168/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 lutego 2024 r., znak: WOB.7722.235.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg B. A. i A. A. jest postanowienie nr 168/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej też jako "MWINB") z dnia 14 lutego 2024 roku, znak: WOB.7722.235.2023.KJAS uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej nr 322/2023 z dnia 21 lipca 2023r. znak: NB.5160.72.2023, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał "roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku magazynowego z warsztatem zlokalizowanego na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości M. D., woj. małopolskie", jednocześnie odstępując od nakazu dokonania niezbędnych zabezpieczeń, a także poinformował B. i A. A. o możliwości złożenia wniosku o legalizację i orzekające o wstrzymaniu budowy budynku magazynowego z warsztatem o nieregularnym kształcie i przybliżonych wymiarach: długość 18,76m, szerokość zmienna, w najszerszym miejscu: 8,05m, w najwęższym miejscu: 5,95m, oznaczonym jako nr "3" na załączniku graficznym (stanowiącym załącznik do niniejszego postanowienia); zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości M. D., obr. G. , powiat limanowski, woj. małopolskie.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.
W dniu 15 marca 2023r. PINB przeprowadził czynności kontrolne przedmiotowej nieruchomości, w toku których ustalono, iż "na ww. działce realizowany jest budynek magazynowy. Wymiary budynku zgodne ze sporządzonym w dniu kontroli szkicem. Inwestorem robót byl Pan A. A.. Obiekt zrealizowany w roku 2011. Inwestor na realizację przedmiotowego obiektu nie uzyskał pozwolenia na budowę jak również zgłoszenia robót budowlanych. Przedmiotowy budynek wyposażony jest w instalację elektryczną. Z ww. czynności sporządzono protokół, szkic sytuacyjny oraz wykonano dokumentację fotograficzną (k. 1-6 akt PINB).
Wdrażając procedurę legalizacyjną, PINB postanowieniem nr 322/2023 z dnia 21 lipca 2023 r., znak: NB.5160.72.2023, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku magazynowego z warsztatem, jednocześnie informując P. P. B. i A. A. o prawie do złożenia wniosku o zalegalizowanie wykonanego obiektu budowlanego oraz wskazując, iż wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi [...] zł. (k. 19-20 akt PINB).
Zażalenia na wzmiankowane wyżej postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w ustawowo przewidzianym terminie złożyli P. B. A. oraz P. A. A.. PINB w Limanowej, przekazując zażalenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie znalazł podstaw do zastosowania trybu autoweryfikacji wydanego orzeczenia po myśli art. 132 w zw. z art. 144 Kpa.
W toku prowadzenia postępowania zażaleniowego MWINB postanowieniem nr 1056/2023 z dnia 14 grudnia 2023r. znak: WOB.7722.232.2023.KJAS, WOB.7722.233.2023.KJAS, WOB.7722.235.2023.KJAS na podstawie art. 136 § 1 Kpa zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wieliczce uzupełnienie materiału dowodowego poprzez: "Wykonanie oględzin nieruchomości składającej się z działki [...]; a także nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] - obie w m. M. D., obr. G. , poprzez wskazanie wymiarów budynku magazynowego zlokalizowanego na działkach ew. nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. D.; budynku magazynowego z wiatą zlokalizowanego na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości M. D.; a także budynku magazynowego z warsztatem zlokalizowanego na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości M. D.; sporządzenie szkicu sytuacyjnego przedmiotowych nieruchomości wraz ze wskazaniem lokalizacji i oznaczenie jednoznacznymi symbolami (np. kolejnymi numerami) wskazanych powyżej obiektów budowlanych na tle mapowym, celem umożliwienia jednoznacznego zlokalizowania ww. obiektów na działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. D.; a także wykonanie dokumentacji fotograficznej tej części ww. obiektów budowlanych wraz z opisem tak wykonanych fotografii celem umożliwienia jednoznacznej identyfikacji części poszczególnych obiektów".
Organ powiatowy przesłał do MWINB uzupełniony materiał dowodowy za pismem z dnia 15 stycznia 2024r. znak NB.5160.72.2023, NB.5160.74.2023, NB.5160.75.2023. W toku prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości w dniu 11 stycznia 2024r., ustalając wymiary budynku magazynowego jako: długość 18,76m, szerokość zmienna, w najszerszym miejscu: 8,05m, w najwęższym miejscu: 5,95m. Z ww. czynności sporządzono protokół oraz wykonano szkic sytuacyjny zawierający wymiary a także szkic na tle mapowym wraz z oznaczeniem numerami poszczególnych obiektów budowlanych, a nadto wykonano dokumentację fotograficzną.
Rozpoznając zażalenie postanowieniem nr 168/2024 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 lutego 2024 roku uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej nr 322/2023 z dnia 21 lipca 2023r. i orzekł o wstrzymaniu budowy budynku magazynowego z warsztatem o nieregularnym kształcie i przybliżonych wymiarach: długość 18,76m, szerokość zmienna, w najszerszym miejscu: 8,05m, w najwęższym miejscu: 5,95m, oznaczonym jako nr "3" na załączniku graficznym (stanowiącym załącznik do niniejszego postanowienia); zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości M. D., obr. G. , powiat limanowski, woj. Małopolskie.
W uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia MWINB wskazał, że w toku postępowania zażaleniowego na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy MWINB dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. I tak, zgodnie z ustaleniami organu I instancji właścicielami przedmiotowej nieruchomości składającej się z działki [...] w m. M. D., obr.. - pozostają P. P.. i A. A.. P. A. A. pozostawał jednocześnie inwestorem wskazanych robót budowlanych. W związku z powyższym ww. osobom przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu zażaleniowym. W tym stanie rzeczy krąg stron postępowania na obecnym etapie zostaje ograniczony do wskazanych powyżej osób. Podsumowując organ odwoławczy uznał, iż krąg stron w realiach niniejszej sprawy został zdefiniowany prawidłowo i pozostaje tożsamy w postępowaniu zażaleniowym.
Wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków przeprowadzonych robót budowlanych związanych z budową budynku magazynowego z warsztatem oznaczonego nr [...] na działce [...] położonej w miejscowości M. D. winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - była w ocenie MWINB prawidłowa.
Określając przedmiot postępowania wskazać należy, iż inwestor - P. A. A., wykonał budynek magazynowy z warsztatem oznaczony na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 11 stycznia 2024r. jako nr [...]; budynek o nieregularnych kształtach, o przybliżonych wymiarach: długość 18,76m, szerokość zmienna, w najszerszym miejscu: 8,05m, w najwęższym miejscu: 5,95m. W przedmiotowym budynku wydzielona jest część magazynowa oraz część warsztatowa. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż zasadnym pozostawało uchylenie skarżonego postanowienia PINB celem precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania, w oparciu o ustalenia organu powiatowego dokonane w toku kontroli z dnia 11 stycznia 2024 r., zgodnie z wytycznymi wskazanymi w postanowieniu MWINB nr 1056/2023 z dnia 14 grudnia 2023r. znak: WOB.7722.232.2023.KJAS, WOB.7722.233.2023.KJAS, WOB.7722.235.2023.KJAS. Reformacja wyrzeczenia w powyższym zakresie nie wpływa na kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych, a jedynie precyzuje obiekt budowlany objęły niniejszym postępowaniem, z uwagi na zlokalizowanie większej liczby obiektów na tożsamej nieruchomości, pełniących podobne funkcje, tak aby nie budził on żadnych wątpliwości.
Dalej wskazać należy, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone. Z ustaleń organu powiatowego wynika, iż ww. roboty zostały przeprowadzone w 2011 roku. Taka data została wskazana przez samego inwestora do protokołu kontroli z dnia 15 marca 2023r., a analiza zdjęć lotniczych załączonych do akt sprawy wskazuje, iż wskazana przez inwestora data jest wiarygodna, ponieważ na zdjęciu z 2009 roku budynek nie istnieje, natomiast jest widoczny na zdjęciu datowanym na 2018 rok. Wobec braku innych dowodów MWINB nie przychyla się do twierdzeń skarżących, jakoby przedmiotowe roboty miały zostać zakończone ponad 20 lat przed wszczęciem niniejszego postępowania. Zauważyć należy w szczególności, że zaprzecza to oświadczeniom złożonym przez samego inwestora wskazanych robót do protokołu kontroli PINB z dnia 15 marca 2023 r. Reasumując, MWINB podtrzymuje ustalenia organu szczebla powiatowego, zgodnie z którymi roboty budowlane przy budowie budynku magazynowego z warsztatem na działce nr [...] w miejscowości M. D. zostały zakończone w roku 2011.
Po analizie protokołu kontroli oraz załączonej do ww. protokołu dokumentacji fotograficznej MWINB wskazuje, iż przedmiotowy obiekt spełnia kryteria definicyjne budynku, ponieważ jest trwale związany z gruntem oraz jest wydzielony z przestrzeni poprzez ściany, bezsprzecznie posiada również fundamenty i dach.
Co więcej, w ocenie MWINB organ powiatowy prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy budynek w części spełnia funkcję magazynową, a w części warsztatową. Powyższe zostało stwierdzone w treści protokołu kontroli z dnia 15 marca 2023r. podpisanego przez inwestora - P. A. A.; a także potwierdzone fotografiami nr 7 i 8 (dot. postępowania znak NB.5160.72.2023) stanowiące załącznik do protokołu kontroli z dnia 11 stycznia 2024r. ukazującymi część warsztatową; a także fotografiami nr 9 i 10 ukazującymi cześć magazynową. O takim charakterze świadczy dominująca funkcja jaką spełniają poszczególne części obiektu. Jak wskazano na szkicu do protokołu kontroli z dnia 15 marca 2023r., w sześciu segmentach przedmiotowego obiektu magazynowane są przedmioty, natomiast w dwóch pozostałych segmentach widoczne są narzędzia warsztatowe. MWINB podtrzymuje ww. ustalenia w oparciu o analizę uzupełnionego przez PINB materiału dowodowego. W związku z faktem, iż dwoista funkcja przedmiotowego budynku nie budzi wątpliwości MWINB, stwierdzić należało, że przedmiotowe roboty budowlane w ocenie MWINB doprowadziły do powstania obiektu budowlanego - budynku magazynowo-warsztatowego. Powyższe stanowi odpowiedź na zarzuty podnoszone w zażaleniach.
Wskazać należy, iż w 2011 roku, jak i obecnie - takie roboty budowlane nie były zwolnione z ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej z akt sprawy jasno wynika, iż inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, a w szczególności wskazał to sam P. A. A. do protokołu kontroli z dnia 15 marca 2023r. Nadto zauważyć należy, iż skarżący - właściciele, w treści zażaleń nie wskazują na uzyskanie pozwolenia na budowę.
Leżąca u podstaw skarżonego postanowienia treść art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. stanowi, iż organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 48 ust. 5 Pr. bud. stanowi, że cyt.: "Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy". W sprawie nie budzi wątpliwości, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona. Jednocześnie w ocenie MWINB - mając na uwadze fakt zakończenia robót budowlanych oraz treść art. 52 ust. 1 Pr. bud. - organ powiatowy prawidłowo ustalił podmiot zobowiązany. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Pr. bud. "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Wskazać należy, iż roboty budowlane zostały zakończone, a współwłaścicielami przedmiotowego budynku magazynowego z warsztatem pozostają P. A. A. oraz P. B. A. - w związku z czym PINB prawidłowo uznał ww. osoby za zobowiązane w toku postępowania legalizacyjnego. Z tej przyczyny MWINB w ramach reformacji skarżonego postanowienia doprecyzował tytuł stanowiący podstawę do zobowiązania P. B. A. oraz P. A. A. do wykonania obowiązku nałożonego niniejszym postanowieniem, wskazując na zobowiązanie współwłaścicieli obiektu budowlanego.
Odpowiadając zaś na zarzut dotyczący błędnego określenia adresata nałożonych obowiązków, MWINB pragnie wyjaśnić, że z aktualnego brzmienia art. 52 Pr. bud. wynika, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu (por. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV. WKP 2021. Teza 3 do art. 52).
W rezultacie wskazać należy, że obiekt budowlany, jako element nieruchomości stanowi własność tej osoby, która jest właścicielem gruntu. Wobec tego uznać należy, że obiekt postępowania tj. budynek magazynowo -warsztatowy zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości M. D. stanowi własność współwłaścicieli P. B. A. oraz P. A. A.. Zatem to wyżej wymienieni winni być adresatami postanowienia o wstrzymaniu budowy wydanego w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Powyższe stanowi odpowiedź na zarzuty podnoszone w zażaleniach.
Kontynuując, w dalszym toku procedury legalizacyjnej inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Pr. bud.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Pr. bud.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Skargi na powyższe postanowienie wnieśli B. A. i A. A.. W obydwu skargach podniesiono tożsame zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżącego) oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na charakter ujawnionego podczas kontroli w dniu 15.03.2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci oględzin, zeznań świadków oraz odpowiedniej dokumentacji technicznej, oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co do charakteru budowli determinującego ustawowy obowiązek uzyskania na jego wybudowanie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny w powyższym zakresie pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego;
2) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w szczególności skarżącego) oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to niezebranie właściwych dowodów wskazujących na czas wybudowania ujawnionego podczas kontroli w dniu 15.03.2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci zeznań świadków, dowodów z przesłuchania stron i innych urzędowych a oparcie się na w tym zakresie na pobieżnym i ogólnikowym oświadczeniu inwestora wyrażonego w toku kontroli oraz na danych pobranych ze strony internetowej [...], oraz zaniechanie wyprowadzenia z nich prawidłowych wniosków co czasu powstania budowli, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, w szczególności przez wzgląd na błędnie ustalony stan faktyczny co do czasu powstania budowli pociągający za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego i niezastosowanie właściwej normy materialnoprawnej umożliwiającej uproszczone postępowanie legalizacyjne;
3) naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne a co najmniej niepoprzedzone należytą weryfikacją przyjęcie wskutek popełnionych w toku postępowania administracyjnego uchybień proceduralnych, że obiekt będący przedmiotem sprawy podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, co z kolei spowodowało błędne zastosowanie prawa materialnego poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w zakresie kontrolowanego obiektu z uwagi na brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;
4) naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne skierowane obowiązku wstrzymania robót na B. A. w wydanym postanowieniu o wstrzymaniu budowy oraz błędne poinformowanie jej o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej przez błędne przyjęcie, że z racji iż wyżej wymieniona jest małżonką A. A. i współwłaścicielką działki nr [...], winna ona z tych powodów wraz z mężem pozostawać solidarnym adresatem nałożonych postanowieniem obowiązków, podczas gdy wyżej wymieniona nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu co organ nota bene ustalił, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;
5) naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia przez organ uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zobowiązany był on do jego wszczęcia, albowiem obiekt będący przedmiotem kontroli wzniesiony został co najmniej 20 lat przed jej przeprowadzeniem, co miało istotny wpływ na treść wydanego postanowienia;
6) naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne obliczenie potencjalnej opłaty legalizacyjnej na gruncie rozpoznawanej sprawy jak również błędne zwymiarowanie obiektu.
Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia nr 168/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14.02.2024 roku, znak: WOB.7722.235.2023.KJAS oraz uchylenie w całości postanowienia nr 322/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 21.07.2023 roku, znak: NB.5160.72.2023 oraz o zwrot na moją rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa sprawa dotyczy wstrzymania na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt. 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 682 ze zm.) – dalej jako "PrBud", budowy budynku magazynowego z warsztatem o nieregularnym kształcie i przybliżonych wymiarach: długość 18,76m, szerokość zmienna, w najszerszym miejscu: 8,05m, w najwęższym miejscu: 5,95m, oznaczonym jako nr "3" na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do zaskarżonego postanowienia zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości M. D., obr.. , powiat limanowski, woj. Małopolskie.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 PrBud organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Organy nadzoru budowlanego były zatem zobligowane do ustalenia w pierwszej kolejności istotnych okoliczności faktycznych, a mianowicie czy oraz kiedy doszło wybudowania (względnie czy jest to jeszcze etap budowy) obiektu budowlanego lub jego części. Następnie organy powinny dokonać oceny czy wybudowanie danego obiektu wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub wymagało zgłoszenia, względnie czy nie wniesiono sprzeciwu do tego zgłoszenia o ile ono nastąpiło.
W ocenie Skarżących organy w sposób nieprawidłowy ustaliły istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a przede wszystkim nieprawidłowo zakwalifikowały wybudowany obiekt, jako wymagający uzyskania na jego wybudowanie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, a ponadto w sposób błędny ustaliły czas powstania budowli, co pociągało za sobą błędne zastosowanie prawa materialnego. Zaznaczyli oni, że organy nie zebrały właściwych dowodów wskazujących na czas wybudowania ujawnionego podczas kontroli w dniu 15.03.2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, w postaci zeznań świadków, dowodów z przesłuchania stron i innych urzędowych a oparcie się na w tym zakresie na pobieżnym i ogólnikowym oświadczeniu inwestora wyrażonego w toku kontroli oraz na danych pobranych ze strony internetowej [...]
Podnoszone zarzuty nie są jednak uzasadnione.
W kontekście podnoszonych zarzutów, dotyczących nieprawidłowego ustalenia przez organy istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572) dalej jako – "K.p.a." w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Natomiast w myśl art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 2417/12).
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).
Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.
Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organy w sposób prawidłowy i adekwatny do potrzeb ustaliły wszelkie istotne okoliczności sprawy.
Przede wszystkim trafne są ustalenia organów, opisujące jaki obiekt został wybudowany oraz w jakim czasie. Trafna jest również przyjęta przez organy kwalifikacja, że na wybudowanie wskazanego obiektu konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę.
Co do ustaleń jaki obiekt został wybudowany, to nie budzi wątpliwości w świetle materiału znajdującego się w aktach sprawy, że na działce nr [...] w M. D. został wybudowany budynek o nieregularnych kształtach, o przybliżonych wymiarach: długość 18,76m, szerokość zmienna, w najszerszym miejscu: 8,05m, w najwęższym miejscu: 5,95 m (por. m.in. treść protokołu z dnia 11 stycznia 2024 roku oraz załącznik do tego protokołu, który zawiera schematyczny szkic obiektu). W tym budynku zostały wydzielone dwie części, to jest część magazynowa i część warsztatowa. Podkreślić w szczególności należy okoliczność, że powyższe ustalenia faktyczne zostały dokonane, w tym opisane oraz rozrysowane podczas kontroli, które zostały przeprowadzone pierwsza w dniu 15 marca 2023 roku, a druga w dniu 11 stycznia 2024 roku. Podczas tej pierwszej kontroli, obecny był Skarżący A. A., który podpisał protokół potwierdzając tym samym tego treść.
Dodatkowo protokół kontroli z dnia 11 stycznia 2024 roku zawiera materiał zdjęciowy, który dokładnie oddaje jaki budynek został wybudowany, jak on wygląda i jaką pełni funkcję.
Podobnie nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty, które wskazują, że ustalenia organów powinny opierać się na podstawie właściwych dowodów wskazujących na charakter ujawnionego podczas kontroli w dniu 15 marca 2023 roku obiektu będącego przedmiotem sprawy, to jest w oparciu o dowody z postaci oględzin, zeznań świadków czy też odpowiedniej dokumentacji technicznej.
Poczynione w tym zakresie przez organy ustalenia są w ocenie Sądu prawidłowe. Zebrane środki dowodowe, w tym zdjęcia, szkice wraz z ich opisem, w tym również oświadczenia samego Skarżącego stanowią wystarczający i adekwatny materiał, który pozwolił organom na ustalenie i opisanie jaki obiekt został wybudowany. Skarżący negując ustalenia organów ograniczają się jedynie do wskazania, że "Organ niejako arbitralnie ustalił charakter obiektu objętego kontrolą i na tej podstawie przyjął, że na jego wybudowanie w realiach niniejszej sprawy koniecznym jest uzyskanie pozwolenia na budowę". Tak formułowane zarzuty nie są uzasadnione. Przede wszystkim z tego powodu, że abstrahują od treści chociażby protokołów kontroli. Zarzuty te ponadto są ogólnikowe. Skarżący nie wskazują przy tym, jakie to konkretne okoliczności miałyby stanowić o arbitralności w ustaleniach organów, co do charakteru i parametrów wybudowanego budynku.
Co do ustaleń organ organów natomiast dotyczących czasu powstania obiektu, to należy wskazać, że sam Skarżący do protokołu kontroli z dnia 15 marca 2023 roku podał, że budynek został wybudowany w 2011 roku. Powyższe oświadczenie koresponduje ze znajdującymi się w aktach zdjęciami lotniczymi z roku 2009, z których wynika, że w tym czasie – to jest w 2009 roku budynku nie było, natomiast jest on już widoczny na zdjęciu lotniczym z 2018 roku (por. k. 10 i k. 11 a.a I instancji). Zasadnie zatem organy przyjęły najbardziej prawdopodobną datę wybudowania budynku, podaną przez samego Skarżącego, to jest 2011 rok. W kontekście natomiast zdjęć lotniczych z pewnością bezzasadne są twierdzenia Skarżących jakoby do wybudowania budynku doszło wcześniej niż 20 lat przed wszczęciem postępowania.
W tym kontekście bezzasadne są zarzuty i argumentacja Skarżących, że organy oparły się jedynie "na pobieżnym i ogólnikowym a przede wszystkim nieprzemyślanym i złożonym w pospiechu oświadczeniu inwestora wyrażonym w toku kontroli oraz na danych pobranych ze strony internetowej https;//miip.geomalopolska.pl, z której dane mają jedynie charakter poglądowy i nie mogą w żadnym razie stanowić podstawy do czynienia jakichkolwiek ustaleń w ramach postępowań prowadzonych na podstawie ustawy, co zresztą wynika z informacji widniejących w tym serwisie".
Również pozbawione podstaw są zarzuty naruszenia art. 49f ust. 1 pkt 1 i 2 PrBud, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia przez organ uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zobowiązany był on do jego wszczęcia, albowiem obiekt będący przedmiotem kontroli wzniesiony został co najmniej 20 lat przed jej przeprowadzeniem.
Nie są również słuszne twierdzenia Skarżących, że organ błędnie a co najmniej przedwcześnie (bez należytej weryfikacji) przyjął, że obiekt będący przedmiotem sprawy podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej.
Nie budzi wątpliwości na gruncie niniejszej sprawy, że wybudowany budynek został bez pozwolenia na budowę, a jednocześnie jak wynika z treści przepisów obowiązujących w 2011 roku (a także obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji) na wybudowanie takiego obiektu konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro takiego pozwolenia Skarżący wcześniej nie uzyskali, to zasadnym było prowadzenie postępowania w trybie art. 48 PrBud.
Tym samym bezzasadne są podniesione przez Skarżących zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud, poprzez błędne a co najmniej niepoprzedzone należytą weryfikacją przyjęcie wskutek popełnionych w toku postępowania administracyjnego uchybień proceduralnych, że obiekt będący przedmiotem sprawy podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że został on wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej.
Nie są także zasadne zarzuty Skarżących, dotyczące skierowania obowiązku wstrzymania robót do obydwu Skarżących oraz pouczenia o możliwości legalizacji budynku.
Trzeba zaznaczyć, że stosownie do zapisów art. 52 PrBud:
1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy budynek został wybudowany, zatem obowiązek powinien być nałożony na właściciela obiektu. Jak wynika natomiast z akt sprawy budynek magazynowo – warsztatowy zlokalizowany na działce nr [...] w M. D. stanowi współwłasność B. A. oraz A. A., w związku z czym w świetle przytoczonego art. 52 PrBud obydwoje Skarżący powinni być adresatami postanowienia o wstrzymaniu budowy wydanego w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud. To z koeli stanowi o bezzasadności podniesionego w tym zakresie zarzutu.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f PrBud, a to ze względu na błędne obliczenie wysokości potencjalnej opłaty legalizacyjnej w sprawie, jak również błędne zwymiarowanie obiektu będącego przedmiotem sprawy.
Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że zaskarżone postanowienie nie zawiera ostatecznych rozstrzygnięć w przedmiocie legalizacji, a zawiera jedynie – stosownie do zapisów art. 48 ust. 3 PrBud informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Wskazana przy tym w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi jedynie przybliżenie obliczone w oparciu o dane i wymiary, którymi dysponował organ. Ostateczna jednak wysokość opłaty legalizacyjnej zostanie ewentualnie ustalona przez organ nadzoru zostanie odrębnym postanowieniem w myśl art. 49 ust. 2a PrBud., po przedłożeniu stosownych dokumentów w tym projektu budowlanego, w którym określona zostanie przez projektanta min. kategoria obiektu. Co więcej w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia MWINB wyraźnie podkreślił, że wyliczenia opłaty mają charakter jedynie informacyjny. Dlatego też przedmiotowy zarzut na obecnym etapie postępowania jest bezzasadny.
Niezależnie od podniesionych zarzutów, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 ppsa została oddalona.