II SA/GD 11/23

II SA/Gd 11/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
III OSK 1675/23 - Wyrok NSA z 2025-02-25
II OSK 1675/23 - Wyrok NSA z 2024-12-19
III SA/Gl 572/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 października 2022 r. nr SKO Gd/4426/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
C. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna (dalej: skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 31 października 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta Gdańska, decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 13.309,44 zł za umieszczenie w dniach od 4 czerwca 2021r. do 13 lipca 2021r. na działce nr [...] obręb [...] w Gdańsku wolnostojącej trójstronnej tablicy reklamowej o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej łącznie 23,41m2, niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "uchwała krajobrazowa" - oraz nałożył na spółkę obowiązek dostosowania tablicy reklamowej do postanowień ww. uchwały albo usunięcia tablicy reklamowej. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania opisanej wyżej tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej albo jej usunięcia w stosunku do P. sp. z o.o. SKA.
W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 3 marca 2021 r. stwierdzono umieszczenie na działce numer [..] obręb [..] w Gdańsku wolnostojącej trójstronnej tablicy reklamowej o wymiarach 4,204 m x 1,806 m = 7,59 m2, 4,040 m x 2,081 m = 8,41 m2 oraz 4,143 m x 1,788 m = 7,41 m2 – o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam równej 23,41 m2, niezgodnej z przepisami uchwały krajobrazowej. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało pierwotnie wobec P. sp. z o.o. SKA. W związku jednak z pozyskaniem w toku postępowania informacji, że to C. sp. z o.o. SKA umieściła przedmiotową tablicę, pismem z dnia 4 czerwca 2021 r. zawiadomiono tę spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie wolnostojącej trójstronnej tablicy reklamowej. Przeprowadzona w dniu 13 maja 2021 r. kontrola wykazała, że wolnostojąca trójstronna tablica reklamowa nie została usunięta.
Następnie organ wskazał na treść art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r., poz. 293), dalej "u.p.z.p.", w myśl którego podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej, której wysokość określa art. 37d ust. 9 u.p.z.p.
Zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Jak stwierdził organ, wolnostojąca trójstronna tablica reklamowa będąca przedmiotem postępowania nie wpisuje się w definicję żadnego z dopuszczalnych w obszarze S2 rodzajów wolnostojących nośników reklamowych.
Organ nie zgodził się z argumentem spółki, że przedmiotowa wolnostojąca trójstronna tablica reklamowa podlega wyłączeniu spod stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie art. 37c pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym przepisów dotyczących reklam nie stosuje się do upowszechniania informacji wyłącznie trwale upamiętniającej osoby, instytucje lub wydarzenia. Zdaniem organu, w przypadku tablicy reklamowej w takiej formie nie sposób mówić o trwałym upamiętnieniu osób, instytucji i wydarzeń. Ustawodawca wprowadzając w art. 37c ust. 1 wyłączenie wyraźne podkreślił, iż niezbędny jest trwały charakter upamiętnienia, w tym przypadku ta przesłanka nie zachodzi. Konstrukcja, której dotyczy postępowanie jest bez wątpienia nośnikiem reklamowym. Pozwolenie na budowę, w oparciu o które została wybudowana, nazywa ten obiekt "pylonem reklamowym", obiekt nie został w żaden sposób przebudowany. Fakt, że aktualnie na tablicach reklamowych jest prowadzona ekspozycja treści upamiętniających osoby i wydarzenia nie powoduje, że obiekt ten przestaje być tablicą reklamową, jest on w dalszym ciągu przeznaczony do ekspozycji reklamy, co potwierdza definicja tablicy reklamowej zawarta w § 2 ust. 16b u.p.z.p. Z definicji tej wynika, że na tablicy reklamowej nie musi być aktualnie eksponowana reklama, by uznać ją za tablicę reklamową, istotne jest jej przeznaczenie na cele ekspozycji reklamy. W ocenie organu przepis art. 37c pkt 1 u.p.z.p. dotyczy przede wszystkim znajdujących się w przestrzeni publicznej miejsc pamięci, tablic pamiątkowych umieszczonych faktycznie w celu trwałego upamiętnienia osoby, instytucji lub wydarzenia.
Ponadto, w związku z twierdzeniem spółki, że przedmiotowy nośnik reklamowy został posadowiony na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 2 sierpnia 2016r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na jego budowę oraz że decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, organ wyjaśnił, że fakt ten pozostaje bez znaczenia w przedmiotowym postępowaniu, gdyż postanowienia uchwały krajobrazowej w sposób jednolity traktują wszystkie nośniki reklamowe niezgodne z uchwałą, te posadowione legalnie, tzn. w oparciu o ostateczne rozstrzygnięcie organu architektoniczno-budowalnego, jak i nielegalnie, a posiadanie pozwolenia na budowę jest okolicznością "obojętną" w kontekście ingerencji w krajobraz.
Organ wskazał też, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o jakich mowa w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a."
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając odwołanie skarżącej decyzją z dnia 31 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że na tablicy reklamowej nie musi być aktualnie eksponowana reklama, aby uznać ją za tablicę reklamową, istotne jest jej przeznaczenie na cele ekspozycji reklamy. Wbrew twierdzeniu strony, przedmiotowa tablica reklamowa nie podlega zatem wyłączeniu spod stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie art. 37c pkt 1. Ustawodawca wprowadzając w art. 37c ust. 1 u.p.z.p. wyłączenie wyraźne podkreślił, że niezbędny jest trwały charakter upamiętnienia. W przypadku tablicy reklamowej w takiej formie nie sposób mówić o trwałym upamiętnieniu osób, instytucji i wydarzeń. Nietrwały charakter tego typu nośnika obrazują zdjęcia, na których widać odklejające się plakaty.
Kolegium wskazało też, że właścicielem przedmiotowej tablicy reklamowej jest C. sp. z o.o. SKA, ona też ją umieściła, zatem właściwe było umorzenie postępowania wszczętego w stosunku do P. sp. z o.o. SKA, gdyż bezsporne jest, że nie był to podmiot umieszczający reklamę, a który zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., jest w pierwszej kolejności podmiotem odpowiedzialnym.
C. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 31 października 2022 r. wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła:
1. naruszenie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w wyniku uznania, że tablica na działce numer [...] w Gdańsku jest niezgodna z przepisami uchwały krajobrazowej,
2. naruszenie art. 37c pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, mimo że tablica będąca przedmiotem niniejszego postępowania upowszechnia informacje wyłącznie trwale upamiętniające osoby, instytucje lub wydarzenia i w konsekwencji nie stosuje się do niej przepisów dotyczących reklam,
3. naruszenie art. 37d ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nakazanie dostosowania tablicy będącej przedmiotem niniejszego postępowania do postanowień uchwały krajobrazowej lub jej usunięcie, pomimo że do przedmiotowej tablicy nie stosuje się przepisów dotyczących reklam,
4. naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy strona podjęła działania w celu korzystania z pylonu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. na cele wyłącznie upamiętnienia osób i wydarzeń mających znaczenie dla Gdańska i lokalnej społeczności,
5. nierozpoznanie przez organ istoty sprawy.
Spółka w uzasadnieniu skargi podkreśliła, że podjęła w 2020 r. decyzję o przeznaczeniu nośnika na potrzeby trwałego upamiętnienia informacji o obronie Westerplatte we wrześniu 1939r., powstaniu NSZZ Solidarność oraz o Pawle Adamowiczu. Zatem od 2020 r. przedmiotowy pylon przeznaczony jest wyłącznie i w całości pod ekspozycję osób i wydarzeń w rozumieniu art. 37c pkt 1 u.p.z.p. Nie sposób się przy tym zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby nie można mówić o trwałym charakterze upamiętnienia, ponieważ z czasem doszło do częściowego odklejania się plakatów czy ich blaknięcia, bowiem niszczenie każdego obiektu jest stanem naturalnym - każdy obiekt z upływem czasu ulega uszkodzeniu pod wpływem czynników atmosferycznych, co nie oznacza, że traci cechę trwałości. Również okoliczność, że potencjalnie można zmienić prezentowane treści na pylonie nie oznacza, że traci on charakter nośnika informacji w rozumieniu art. 37c pkt 1 u.p.z.p.
Nie ulega zdaniem spółki wątpliwości, że art. 37c u.p.z.p. odnosi się do reklam, które to pojęcie obejmuje tablice reklamowe i urządzenia reklamowe i inne nośniki upowszechniania w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. W związku z tym, że art. 37c u.p.z.p. przewiduje wyłączenie stosowania przepisów uchwały krajobrazowej w odniesieniu do nośników informacji trwale upamiętniających osoby, instytucje lub wydarzenia, brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowa tablica wolnostojąca przeznaczona na potrzeby trwałego upamiętnienia informacji o obronie Westerplatte we wrześniu 1939r., powstaniu NSZZ Solidarność oraz o śp. Pawle Adamowiczu narusza przepisy uchwały krajobrazowej. W konsekwencji brak jest podstaw do wymierzenia przez organ kary pieniężnej i nakazania usunięcia tablicy wolnostojącej.
Ponadto zdaniem spółki zachodziły przesłanki do zastosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy strona podjęła wszelkie działania w celu korzystania z pylonu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. na cele wyłącznie upamiętnienia osób i wydarzeń mających znaczenie dla Gdańska i lokalnej społeczności
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, albowiem ani zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 13 lipca 2021 r. wymierzającą C. Sp. z o.o. SKA karę pieniężną za umieszczenie w okresie od 4 czerwca 2021 r. do 13 lipca 2021 r. wolnostojącej trójstronnej tablicy reklamowej niezgodnej z wymogami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej jak dotychczas uchwałą krajobrazową.
Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej jak dotychczas u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.
Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział bowiem karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary wskazując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Bezsporne jest, że w § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2.
W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.
Jak wynika z bezspornych ustaleń faktycznych, spółka umieściła na działce nr [...] obr. [...] wolnostojącą trójstronną tablicę reklamową o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 23,41 m2. Została ona wzniesiona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 2 sierpnia 2016r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na jego budowę jako pylon reklamowy. Składa się ona z jednej, wspólnej konstrukcji nośnej (słupa) na szczycie którego zostały umieszczone trzy tablice skierowane w różnych kierunkach, aktualnie wyklejone plakatami o treści: "Paweł Adamowicz (1965-2019) Pamiętamy!" i zdjęciem byłego Prezydenta Miasta Gdańska Pawła Adamowicza; "Obrona Westerplatte Wrzesień 1939 Pamiętamy!" i zdjęciem pomnika na Westerplatte; "NSZZ Solidarność Pamiętamy" i logo NSZZ "Solidarność".
Organy stwierdziły, że ww. wolnostojąca trójstronna tablica reklamowa jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. oraz że uchwała krajobrazowa nie dopuszcza sytuowania w strefie S2 tego typu tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
W § 15 ust. 4 uchwały krajobrazowej dopuszczono w granicach obszaru S2 sytuowanie określonych rodzajów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem, nie wymieniając wśród nich takiej tablicy jak będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Oznacza to, że przedmiotowa wolnostojąca trójstronna tablica reklamowa jest niezgodna z uchwałą krajobrazową.
Strona skarżąca kwestionuje jednak możliwość zastosowania do przedmiotowego nośnika reklamowego administracyjnej kary pieniężnej powołując się na przepis art. 37c pkt 1 u.p.z.p., który wyłącza spod regulacji dotyczącej reklam informacje trwale upamiętniające osoby, instytucje lub wydarzenia. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.
Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
Jak wynika z powyższego, definicja tablicy reklamowej (i urządzenia reklamowego, które jednak w tej sprawie nie występuje) jest szeroka. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany.
Z powyższych przepisów wynika, że regulacjom dotyczącym reklam podlegają również takie przedmioty materialne, które są przeznaczone do ekspozycji reklamy, nawet jeśli nie są do tego celu wykorzystywane. W sprawie niniejszej nie jest sporne, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi tablicę reklamową w rozumieniu powyższych przepisów, jest on bowiem przeznaczony do ekspozycji reklamy. Został wybudowany na podstawie decyzji z dnia 2 sierpnia 2016 r. nr UAiA-I.6740.1148.-2.2016.2-ZF.181494 o pozwoleniu na budowę "pylonu reklamowego". Nawet zatem w sytuacji gdy tenże nośnik reklamowy nie będzie służył ekspozycji reklamy, jako przedmiot przeznaczony do ekspozycji reklamy podlega regulacjom uchwały krajobrazowej.
Ustawa przewiduje wyłączenie stosowania przepisów dotyczących reklam wyłącznie w dwóch przypadkach, o czym stanowi art. 37c u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, przepisów dotyczących reklam nie stosuje się do upowszechniania informacji wyłącznie:
1) trwale upamiętniającej osoby, instytucje lub wydarzenia;
2) o charakterze religijnym, związanym z działalnością kościołów lub innych związków wyznaniowych, jeżeli tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe sytuowane są w granicach terenów użytkowanych jako miejsca kultu i działalności religijnej oraz cmentarzy.
W przedmiotowej sprawie znaczenie ma pkt 1 wskazanego przepisu. Podkreślić należy, że ponieważ art. 37c u.p.z.p. stanowi wyjątek od ogólnej zasady nakazującej zgodność tablic reklamowych (i urządzeń reklamowych) rozumianych jako przedmioty materialne przeznaczone lub służące ekspozycji reklamy z przepisami uchwały krajobrazowej, powinien być wykładany ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Za restrykcyjną wykładnią tych przepisów przemawia też to, że stanowią one odstępstwo od zasad mających na celu ochronę krajobrazu jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, stanowiącego dobro wspólne. Wskazywana wyżej Europejska Konwencja Krajobrazowa uznaje krajobraz za istotny komponent naszego życia wykraczający poza znaczenie wizualne i uznający go za jedną z podstawowych potrzeb ludzkich mających znaczenie dla naszego dobrostanu i dobrobytu (jakości życia), a także tożsamości i kultury. Co więcej, wskazuje również, że jest on częścią interesu publicznego i jako taki powinien być przedmiotem troski władz publicznych. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Krajobraz jest częścią środowiska, zatem również jego ochrona ma rangę konstytucyjną.
Należy zatem mieć na względzie, że ustawodawca wyjątkiem od stosowania przepisów uchwały krajobrazowej objął nie każde informacje upamiętniające osoby, instytucje lub wydarzenia, ale tylko takie, które mają charakter trwały. Trwały, zgodnie z internetowym Słownikiem Języka Polskiego PWN (www.sjp.pwn.pl) oznacza istniejący przez dłuższy czas lub nieulegający szybkim zmianom, zdatny do użytku przez dłuższy czas. W ocenie Sądu plakat ze swojej istoty nie może zostać uznany za trwały w podanym rozumieniu. Nie tylko jest on zrobiony z materiału ulegającego łatwo zniszczeniu choćby wskutek warunków atmosferycznych, ale też może być łatwo – bez wpływu na samą tablicę reklamową - zdemontowany albo zastąpiony innym plakatem, upamiętniającym inną osobę, instytucję lub wydarzenia lub zawierającym inne treści, nieobjęte omawianym wyjątkiem. Owa trwałość musi mieć charakter obiektywny, wynikający ze sposobu upamiętnienia, w tym użytych materiałów, zapewniający niezmienność przez dłuższy czas. Takiej niezmienności forma plakatu nie zapewnia.
Przedmiotowa trójstronna tablica reklamowa jest bezspornie aktualnie wykorzystywana do upamiętnienia "osoby, instytucji lub wydarzenia", niemniej jednak upamiętnienie to nie ma charakteru trwałego w podanym wyżej rozumieniu. Tymczasem z woli ustawodawcy nie każde upamiętnienie, ale tylko trwałe, objęte jest omawianym wyjątkiem. Nie można zatem uznać, że przedmiotowy nośnik reklamowy przestał być przeznaczony do ekspozycji reklamy, skoro przedstawione na nim upamiętnienie nie ma charakteru trwałego.
Zdaniem Sądu, prawidłowo też organy ustaliły wysokość wymierzanej kary administracyjnej, przyjmując jako datę jej wymierzenia dzień 4 czerwca 2021 r., bowiem bez wątpienia w tej dacie sporna reklama była umieszczona, pozostając w sprzeczności z uchwałą krajobrazową.
Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, o której strona została zawiadomiona. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 278/20).
Należy też zwrócić uwagę na szczególne okoliczności tej sprawy. Otóż pierwotnie postępowanie toczyło się wobec innego podmiotu tj. P. Sp. z o.o. SKA – zostało ono wszczęte w dniu 12 marca 2021 r. W toku tego postępowania skarżąca C. Sp. z o.o. SKA przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2021 r. przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 2 września 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę m.in. przedmiotowej tablicy reklamowej (nazwanej pylonem reklamowym) – wydaną wobec skarżącej. W piśmie tym skarżąca przedstawiła własne stanowisko w sprawie zastosowania art. 37c u.p.z.p., podnosząc, że aktualnie tablica reklamowa wykorzystywana jest w celu trwałego upamiętnienia informacji o obronie Westerplatte, powstaniu NSZZ Solidarność oraz o śp. Pawle Adamowiczu, w związku z czym brak jest podstaw do demontażu ww. nośnika reklamowego. Podkreśliła też, że poniosła znaczne koszty zaprojektowania i montażu ww. tablicy reklamowej oraz że jej demontaż również będzie wiązał się ze znacznymi kosztami.
Nie można zatem twierdzić, że dopiero z dniem otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania wobec niej spółka dowiedziała się, że przedmiotowa tablica reklamowa jest niezgodna z przepisami uchwały krajobrazowej. Przeciwnie, z treści pisma skarżącej z dnia 2 kwietnia 2021 r. wynika, że miała ona świadomość toczącego się postępowania, jak też obowiązujących w tej mierze regulacji prawnych oraz stanowiska organu co do ich zastosowania w sprawie, decydując się jednak na polemikę z tym stanowiskiem.
Podkreślić przy tym należy, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co prowadzi do wniosku, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97; z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06; z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08; z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08). Za cechę charakterystyczną sankcji administracyjnej należy uznać jej automatyczne stosowanie wobec podmiotu ponoszącego przypisaną mu obiektywną odpowiedzialność za naruszenie ustawowych obowiązków (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08). Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia strony deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów a wśród nich związanych z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary.
Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W tym zakresie strona skarżąca zarzuca, że organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. Spółka argumentuje, że podjęła wszelkie działania w celu korzystania z pylonu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. na cele wyłącznie upamiętnienia osób i wydarzeń mających znaczenie dla Gdańska i lokalnej społeczności.
Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Znikoma waga naruszenia prawa jest wprawdzie konieczną, ale niewystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu § 1 pkt 1 wynika, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie strona zaprzestała naruszania prawa. Tymczasem w sprawie niniejszej do dnia wydania decyzji strona naruszania prawa nie zaprzestała, co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. Bez znaczenia przy tym pozostają powody, dla których strona nie zaprzestała naruszania prawa, w szczególności pozostawanie przez nią w mylnym przekonaniu co do niezasadności przyjętej przez organy wykładni przepisów prawa.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu nie można też zgodzić się ze skarżącą, że waga naruszenia prawa miała charakter znikomy. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie.
Na gruncie niniejszej sprawy celem omawianych przepisów jest ochrona krajobrazu, definiowana w Europejskiej Konwencji Krajobrazowej jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d). Będąca przedmiotem postępowania wolnostojąca trójstronna tablica reklamowa w sposób znaczący ingeruje w krajobraz, godząc tym samym w podlegające ochronie dobro. Nie można zatem uznać, że waga popełnionego naruszenia prawa miała charakter znikomy.
Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. zawarto katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazało Kolegium, naruszenie prawa przez spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości niż wartości chronione przez naruszane przepisy ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym czy ważnym interesie strony. Przez ważny interes strony nie można w tym zakresie rozumieć interesu finansowego wyrażającego się w oszczędzeniu na kosztach demontażu nośnika reklamowego niezgodnego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, reklamy, która na danym terenie nie była dopuszczalna zgodnie z jej postanowieniami, jak również ustalono podmiot, który tę reklamę umieścił. Z tego też względu konieczne było umorzenie postępowania wobec P. Sp. z o.o. SKA, gdyż jednoznacznie ustalono, że nie był to podmiot umieszczający reklamę, a który zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. jest w pierwszej kolejności podmiotem odpowiedzialnym.
Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której powinna ona być naliczana. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 259), oddalił skargę jako niezasadną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).