II SA/Kr 564/09

II SA/Kr 564/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Barbara Pasternak
Krystyna Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Brachel - Ziaja
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 3 ust. 3, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel(spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009r. sprawy ze skargi J. S. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 października 2005r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. S. i B. S. kwotę 980 zł ( dziewięćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...].02.2005 r. na podstawie art. 48 ust. 1, w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazał inwestorom J. S. i B. S. rozbiórkę parkingu wraz z likwidacją zjazdu na parking z drogi gminnej oraz tablic reklamowych i informacyjnych na działce nr 1 w W.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdził, że inwestor w 1999 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, zrealizował roboty budowlane polegające na wykonaniu parkingu obejmującego [...] miejsc postojowych na działce nr 1 w W., poprzez nawiezienie na grunt żwiru i tłucznia, wyrównanie i utwardzenie terenu, wykonanie tablic reklamowych oraz zjazdu z drogi gminnej.
Organ wskazał, iż od września 1999 r. parking jest użytkowany. W ocenie organu wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w wyniku której powstała, będąca obiektem budowlanym, budowla (parking), nie wyłączona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego, że zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy W., obowiązującego w okresie przedmiotowych robót budowlanych, nie była wykluczona możliwość lokalizacji parkingu, umożliwiono inwestorowi legalizację zrealizowanego parkingu na dz. nr 1 w W. i wydano postanowienie z 14.06.2004 r., nakładające obowiązek dostarczenia wskazanych w postanowieniu dokumentów, w tym projektu zagospodarowania działki nr 1 z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami. Ponieważ inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego w/w postanowieniem, organ wydał decyzję w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. S. i B. S. wskazując, że w czasie wykonania przedmiotowego posiadali ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 21.06.1999 r., ważną w czasie wykonania parkingu oraz zarzucili organom administracji prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i nieprawidłowy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 25.10.2005 r., na podstawie art. 48 ust.1 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. ) uchylił decyzję PINB w W. w całości i nakazał inwestorom J. i B. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego na działce nr 1 w W. parkingu wraz ze zjazdem z drogi gminnej ul. [...].
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, iż inwestorzy wybudowali obiekt budowlany, na realizację którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem do przedmiotowego parkingu nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę, a zatem należało zastosować przepis art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy instancji ustalił, iż gmina W. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z czym występuje negatywna przesłanka art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a cyt. ustawy.
Organ odwoławczy stwierdził również, iż nie można mówić o wystąpieniu przesłanki art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b, ponieważ w dniu wszczęcia z urzędu postępowania tj. 21.08.2001 r. inwestorzy nie posiadali ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast decyzja ustalająca WZiZt dla działki nr 1 w W. z 21.06.1999 r., na którą się powoływali się inwestorzy, straciła ważność po upływie jednego roku od daty wydania, czyli z dniem 21.06.2000r.
Organ odwoławczy wskazał, że wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu poprzez nawiezienie na grunt żużla, żwiru i tłucznia w celu utworzenia parkingu dla samochodów oraz na wykonaniu utwardzonego zjazdu z drogi publicznej tj. ul. [...] należy zakwalifikować jako budowę, w wyniku której powstał obiekt budowlany - budowla, na wykonanie której potrzebne jest pozwolenie na budowę.
Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego przymusowej rozbiórce podlega obiekt gdy właściwy organ stwierdzi, ze jego budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego.
Zdaniem organu II instancji nie było więc przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 48 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego i wdrożenia procedury legalizacyjnej, a zatem niezasadnym było wydanie w dniu 14.06.2004r. postanowienia przez organ I instancji, a następnie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów wynikłą z niewykonania obowiązku nałożonego w/w. postanowieniem, czyli orzeczenie na mocy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się natomiast do nakazu rozbiórki reklam organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wskazał przesłanek dla tego nakazu, a z zebranego materiału nie wynika jakiego rodzaju są to reklamy i tablice reklamowe i informacyjne. Organ odwoławczy uznał więc, że przedmiotowe reklamy powinny być przedmiotem odrębnego postępowania.
Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli J. S. i B. S. i wnosząc o jej uchylenie zarzucili zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1, 3, 6, 7, art. 28, art. 29 i art. 48 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8 i art. 9 kpa.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przyjętą w uzasadnieniu własnej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 września 2007 r. oddalił skargę.
W ocenie Sądu I instancji organy dokonały prawidłowej i szczegółowej oceny prawnej wykonanych robót budowlanych tj. budowy parkingu i zjazdu, stwierdzając konieczność uzyskania pozwolenia na ich budowę, a w sytuacji nielegitymowania się przez inwestorów takim pozwoleniem właściwie zastosowały, jako podstawę prawną do wydania nakazu rozbiórki, art. 48 § 1 Prawa budowlanego.
Sąd wskazał też, iż organ I instancji przyjął dla skarżących "liberalniejszą" wykładnię w/w. przepisu i wszczął postępowanie umożliwiające zalegalizowanie przez skarżących samowolne wybudowanie parkingu. Skarżący nie skorzystali z tej możliwości, nie spełniając obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w W. z [...].06.2004 r. Zdaniem Sądu przedłożona przez inwestorów m.in. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy plan zagospodarowania działki z 1999 r. nie są dokumentami, o które organ wezwał, co zostało jasno i prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dokonana wykładnia przepisu art. 48 ust. 2 cyt. ustawy, teoretycznie niekorzystna dla skarżących, bo wykluczająca możliwość legalizacji, ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie miała istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, skoro i tak skarżący nie skorzystali, z procedury legalizacyjnej.
Fakt nieposiadania przez gminę W. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwy. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do braku posiadania przez skarżących ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro decyzja ta wygasła rok przed wszczęciem niniejszego postępowania.
Sąd podkreślił, iż ocena organów administracji publicznej, co do kwalifikacji wykonanych robót, wyrażona szczegółowo i jasno w uzasadnieniach decyzji jest prawidłowa. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu - niezależnie od sposobu utwardzenia, należy kwalifikować jako wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego na realizację, której jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, wykonanie przedmiotowego obiektu powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w sytuacji braku takiej decyzji właściwego organu, istnieją przesłanki do zastosowania trybu art. 48 Prawa budowlanego z 7.07.1994 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i B. S. i zaskarżając go w całości oparli skargę kasacyjną na zarzucie:
1. naruszenie przez WSA w Krakowie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 1995 w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 w brzmieniu obowiązującym od 1. 01.1999 r. w zw. z art. 28 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11. 07. 2003 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde wykonanie utwardzenia gruntu - niezależnie od sposobu utwardzenia, należy kwalifikować jako wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3;
2. naruszenie przez WSA w Krakowie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 w zw. z art. 28 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu utwardzenia gruntu płytką warstwą rozdrobnionego kamienia jako budowli w rozumieniu w/w przepisu,
3. na wypadek nieuwzględnienia w/w podstaw zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 cyt. ustawy pomimo, że strona została pouczona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przed przystąpieniem przez nią do prac wykonawczych o braku obowiązku posiadania pozwolenia na budowę i działała w tym zakresie w zaufaniu do organów administracyjnych.
4. na wypadek nieuwzględnienia w/w podstaw zarzucono naruszenie przez WSA w Krakowie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.
5. na wypadek nieuwzględnienia w/w podstaw zarzucono naruszenie przez WSA w Krakowie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 1, 3 i 7 Prawa Budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 285/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
Sąd II instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że za trafny uznać trzeba zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a to art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 1. 01. 1999 r. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde wykonanie utwardzenia gruntu - niezależnie od sposobu utwardzenia, należy kwalifikować jako wykonanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Stosownie do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. przez budowlę należy rozumieć "każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Sąd II instancji podzielił prezentowane we wniesionej skardze kasacyjnej stanowisko, iż utwardzenie placu polegające na posypaniu gruntu rozdrobnionym kamieniem nie jest czymś, co należałoby zdefiniować jako "obiekt budowlany". Analiza przykładowego wyliczenia budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje, że w przepisie tym jest mowa o obiektach, które wymagają znacznie więcej pracy i dają trwalszy efekt niż roboty polegające na "..nawiezieniu rozdrobnionego kamienia, wyrównaniu i utwardzeniu powierzchni gruntu...". Tak zdefiniowanych robót nie można zaliczyć do budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ani też nie można przyjąć, aby w dacie realizacji tychże robót tj. w 1999 r. wymagane było dla takiego zakresu prac posiadanie uprzedniego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia.
NSA w Warszawie stwierdził jednak, iż w warunkach przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcie tylko kwestii odnoszącej się do utwardzenia terenu jest niewystarczające dla ustalenia jaki obiekt jest przedmiotem decyzji kontrolowanej przez Sąd. Z tych też względów trafny jest zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., o tyle, że jak wywiedziono w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy pomijając w zaskarżonym wyroku, iż kontrolowana w przedmiotowej sprawie decyzja obejmowała "parking oraz "zjazd z drogi gminnej". O ile bowiem realizacja samego utwardzenia gruntu na przedmiotowej działce nie podlegała sankcjom o jakich mowa w art. 48 Prawa budowlanego, to już realizacja innych urządzeń składających się na parking oraz zjazd z drogi gminnej, mogła stanowić przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, a to w zależności od przedmiotu przyjętych przez Sąd ustaleń.
Następnie sąd II instancji wskazał, że w zaskarżonym wyroku nie przedstawiono przyjętych przez Sąd ustaleń, pozwalających na stwierdzenie co na ten parking się składa, czy były na nim zrealizowane inne jeszcze urządzenia, czy też wykonano roboty inne niż tylko utwardzona nawierzchnia.
Skoro więc uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie zasadnicze elementy wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jako że bazuje ono na niekompletnych ustaleniach faktycznych, nie może być przyjęte, jako zgodne ze wskazaną wyżej normą prawną i to w sytuacji, gdy obowiązek skontrolowania przez Sąd prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji wynika z dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosowne do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie nie można również pominąć wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4. 03. 2009 r., sygn. akt II OSK 295/08. Zgodnie bowiem z dyspozycja art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga jest uzasadniona ponieważ w wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, ze zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.
Z przyjętych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych, niekwestionowanych w skardze wynika, ze inwestorzy J. S. i B. S. wybudowali w 1999 r. na działce nr 1 położonej w W. parking wraz ze zjazdem oraz, że od września 1999 r. parking ten użytkowany. Niesporne jest także iż przedmiotowy parking posiada [...] miejsc parkingowych. Również z niekwestionowanego przez strony opisu wynika, że przedmiotowy parking został zrealizowany poprzez utwardzenie i wyrównaniu placu, polegające na nawiezieniu na grunt żwiru i rozdrobnionych kamieni.
Na wstępie należy wskazać, że przy rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej (art. 48 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawa budowlane) konieczne jest przede wszystkim ustalenie czy przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów budowlanych, a także jaki był zakres wykonanych robót budowlanych i czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem w 29 i 31.
W niniejszej sprawie organy obu instancji zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako budowę o jakiej mowa w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego w wyniku, której powstała budowla tj. przedmiotowy parking, będąca obiektem budowlanym.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. przez budowlę należy rozumieć "każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Należy przy tym wskazać, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie wykładnia powyższego przepisu nie jest jednolita w sposobie identyfikowania cech budowli. O ile jednak parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno-żużlową, związaną betonem należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe przeznaczone dla samochodów warstwą żużla i rozdrobnionego kamienia nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (teza wyroku NSA z 3. czerwca 2003 r. sygn. akt II SA 1741/01 w Prawo budowlane, red. A. Gliniecki, Lexis-Nexis W-wa 2007 s. 42). Podzielając powyższy pogląd, jak również pogląd wyrażony w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.12.2008 r. sygn. akt II OSK 1691/07 trzeba stwierdzić, że utwardzenie przez inwestorów placu na działce nr 1 w W., polegające na nawiezieniu na grunt rozdrobnionego kamienia, wyrównanie i utwardzenie w ten sposób terenu nie jest wystarczające do ustalenia, że na przedmiotowej działce zostały zrealizowane roboty budowlane, które należy kwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą. Jak wynika z treści art. 3. ust. 3 cyt. ustawy obiekty w nim wskazane wymagają znacznie większego nakładu pracy i dają trwalszy efekt niż roboty wykonane przez inwestorów, polegające na nawiezieniu żwiru i tłucznia oraz wyrównaniu terenu działki. Tym samym nie można również przyjąć, że w dacie realizacji przedmiotowego parkingu dla tego rodzaju prac wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie.
Należy się również zgodzić z zarzutami skargi wskazującymi na naruszenie w przy rozpoznaniu niniejszej sprawy przez organy obu instancji przepisów postępowania.
W tym miejscu trzeba wskazać, że do generalnych zasad postępowania administracyjnego należy zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została skonkretyzowana w treści art. 77 § 1 kpa. Wynika z niej dla organów administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału sprawy. Organ administracji publicznej jest więc zobowiązany podejmować z urzędu wszelkie kroki zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego, a następnie rozpatrzeć go. Stosownie natomiast do dyspozycji art. 107 § 3 kpa, organ ma obowiązek w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. (por. wyrok NSA z 10.02. 1981, SA/910/80 OSPiKA z 1982 Nr 5-6, poz. 57).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba wskazać, że zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że jak wynika z przedłożonego przez inwestorów do akt administracyjnych sprawy planu zagospodarowania działki nr 2 w W., sporządzonego przez mgr inż. J. L. w 21.06.1999 r., przy wjeździe na przedmiotowy parking zaplanowano realizację " tymczasowej budki parkingowej", przy czym z przedłożonego w aktach sprawy protokołu oględzin przedmiotowego parkingu, przeprowadzonych w dniu [...].07.2004r., nie wynika jednoznacznie czy w/w budka parkingowa została zrealizowana. Brak również ustaleń czy wykonane zostały inne roboty budowlane na terenie przedmiotowe parkingu.
W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić czy i ewentualnie jakie jeszcze roboty budowlane zostały wykonane na terenie przedmiotowego parkingu - poza nawiezieniem na teren działki nr 1 w W. żwiru i tłucznia oraz wyrównaniu i utwardzeniu powierzchni gruntu. - co pozwoli organom ocenić czy zostały naruszone przepisy prawa budowlanego, tym art. 28 § 1 cyt. ustawy.
Nadto należy wskazać, że organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego nakazały "rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z przedmiotowego parkingu na drogę gminną ul. [...]". W zaskarżonej decyzji brak jest kwalifikacji zjazdu z parkingu jako budowli w rozumieniu cyt. art. 3 ust 3 Prawa budowlanego, a organy nie wyjaśniły jednoznacznie czy w ogóle zjazd taki został wykonany, stwierdzając w protokole kontroli z dnia 7.07.2005 r. m. in. że: "brak wyraźnego zjazdu z ulicy na parking samochodowy". Mając na uwadze treść art. 4 pkt 8 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. ), który stanowi, ze zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wyjaśnić powyższą kwestię. O ile bowiem realizacja samego utwardzenia gruntu na przedmiotowej działce nie podlega sankcjom o jakich mowa w art. 48 Prawa budowlanego, to już realizacja innych urządzeń składających się na parking oraz zjazd z drogi gminnej, mogła stanowić przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, w odniesieniu do których - w zależności od dokonanych przez organy ustaleń - organ może nakazać rozbiórkę, ale tylko w takim zakresie w jakim wykaże, że obiekt wybudowano z naruszeniem prawa.
Ze względu na konieczność zachowania przysługującego stronom uprawnienia z art. 127 § 1 kpa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, sąd uznał za zasadne uchylenie również decyzji I Instancji.
Skoro zatem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt. 1 lit "a" i "c" p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I sentencji.
W punkcie II sentencji, na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
O kosztach orzeczono w punkcie II na podstawie art. 200 p.p.s.a.