II SA/Kr 564/04

II SA/Kr 564/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 721/06 - Postanowienie NSA z 2006-10-18
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Krakowie na uchwałę Rady Miasta z dnia 4 lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 3
Uzasadnienie
Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r., Nr XXI/157/99 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie.
Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 marca 2002 r. do 15 kwietnia 2002 r.
W dniu [...] kwietnia 2002 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą przy ul. [...] w K. złożyła zarzuty do wskazanego wyżej projektu planu wnosząc o zmianę przeznaczenia działek nr [...],[...] obręb [...] C. z Obszaru Mieszkaniowego o symbolu M4 132 na zieleń parkową, gdyż obie działki stanowią teren porośnięty starymi drzewami, co uniemożliwia wykorzystanie ich zgodnie z przeznaczeniem, a także o zmianę przeznaczenia działki nr [...], obręb [...] jedn. ewid. K., gdyż ulica w tym miejscu nie została wybudowana (w związku z czym Spółdzielnia wystąpiła o zwrot części tej działki), a istniejący układ komunikacyjny został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym [...] z dnia [...] stycznia 1976 r.
Ponadto Spółdzielnia podniosła, że nie wyraża zgody na zmianę terenu przy ul. [...] - działki nr [...],[...],[...],[...] obręb [...], jedn. ewid. K., gdyż zmiana taka obniża wartość rynkową terenów należących do Spółdzielni.
Rada Miasta Krakowa w § 3 uchwały z dnia 4 lutego 2004 r., Nr [...] postanowiła o odrzuceniu nieuwzględnionej przez Zarząd Miasta Krakowa części zarzutu wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą w K., a dotyczącej przeznaczenia i warunków zabudowy na działkach o numerach: [...],[...],[...],[...],[...], Obr. [...] K.
Uzasadnienie uchwały zawarte w jej zostało podzielone na uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne.
W uzasadnieniu faktycznym wymieniono najpierw "materiał dowodowy" obejmujący dokumentację związaną ze sporządzeniem projektu planu oraz streszczono przebieg dotychczasowego postępowania planistycznego. Następnie podniesiono, że w wyniku rozpatrzenia zarzutu, biorąc pod uwagę położenie działek, ich sąsiedztwo, a także przyjęte cele planu i założenia odnośnie kształtowania przestrzeni obszaru, Zarząd Miasta postanowił o: utrzymaniu w planie przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę oraz o utrzymaniu przeznaczenia i ustalonych warunków zabudowy terenu zabudowy willowej MN.1 na terenie, w którym położone są działki, będące przedmiotem zarzutu. W efekcie tego Zarząd Miasta, działając w ramach kompetencji przyznanych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym rozpatrzył zarzut, postanowił o jego częściowym uwzględnieniu (dotyczy przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń), a część nieuwzględniona została skierowana do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta.
Wskazano, że w związku z treścią złożonego zarzutu, kwestionującego ustalenia zawarte w projekcie planu, naruszające interes prawny właściciela terenu i ograniczające jego uprawnienia w odniesieniu do działek o numerach: [...], oraz [...],[...],[...],[...] obr. [...], Rada Miasta musiała odnieść się do rozwiązań planistycznych nie tylko szczegółowych, odnoszących się do przedmiotowych działek, ale również do całokształt ustaleń planu. Zarzut, mimo, że jest indywidualnym środkiem prawnym przysługującym określonym podmiotom w trakcie procesu planistycznego, winien być bowiem rozpatrywany w nawiązaniu do wszystkich aspektów projektu planu: jego podstawowych celów, założeń i skutków przyjętych rozwiązań. Odnośnie przeznaczenia terenu przeanalizowany został układ funkcjonalny i własnościowy terenu, będącego przedmiotem zarzutu i terenów sąsiednich. Rozważono również celowość przyjętych w planie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania w kontekście interesu właściciela oraz w nawiązaniu do całokształtu ustaleń planu i interesu publicznego.
Analizując treść złożonego zarzutu stwierdzono, że zarzut został częściowo uwzględniony poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń, ponieważ działka ta stanowi własność Spółdzielni i jest faktycznie użytkowana jako teren zielony. Natomiast działka nr [...], będąca również własnością Spółdzielni, stanowi wydzielony dojazd do działki nr [...], będącej własnością prywatną osób trzecich. Działka ta znajduje się w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i jest to jedyny dojazd do tego terenu. W tej sytuacji zarzutu Spółdzielni nie można uwzględnić. Uwzględnienie tej części zarzutu spowodowałoby naruszenie interesu właścicieli działki nr [...], bowiem w planie jest zapisane ustalenie, które wyklucza lokalizowanie dojazdów do działek poprzez tereny zielone. Ustalenie to jest uzasadnione koniecznością ochrony terenów zielonych przed wszelkimi formami zainwestowania.
Z kolei działki o numerach: [...],[...],[...]-[...] obr. [...] położone są w centralnej części W., która jest częścią najstarszą, o historycznym układzie urbanistycznym i tradycyjnej zabudowie. W bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa willowa, a domy mieszkalne usytuowane są na dużych działkach w otoczeniu zieleni. Istniejący w sąsiedztwie kompleks zabudowy szeregowej, o cechach budownictwa wielorodzinnego stanowi przykład zabudowy nie dostosowanej do tradycyjnego charakteru W. i nie może być punktem odniesienia dla nowych realizacji. W projekcie planu obszaru Kasztanowa zawarto ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy w omawianym terenie (ograniczające dotychczasową intensywność zabudowy) w myśl zasady dostosowywania nowej zabudowy do otoczenia oraz istniejących uwarunkowań przestrzennych i formalnych.
Organ planistyczny podnosi, że jednym z celów sporządzenia planu (z uwagi na wartości obszaru objętego planem) było takie doprecyzowanie ustaleń planistycznych, aby skutecznie zapobiec powstawaniu zabudowy o cechach budownictwa wielorodzinnego, o wysokiej intensywności i dużych gabarytach. W uzasadnieniu do uchwały RM o przystąpieniu do planu postanowiono: "W większości przypadków plan ogólny jest dokumentem o wystarczającej regulacji. Są jednak rejony miasta, które ze względu na swoją specyfikę, położenia w obszarach ochronnych, szczególnie cennych kulturowo, przyrodniczo czy krajobrazowe -powinny mieć regulacje w sferze zagospodarowania przestrzennego znacznie pogłębione (uszczegółowione) w stosunku do planu ogólnego. Do takich rejonów należy m.in. W., położona w obszarze Parku Krajobrazowego (...) posiadająca cenne walory przyrodnicze, krajobrazowe i kulturowe. Jest to również obszar o ogromnej atrakcyjności inwestycyjnej, szczególnie w zakresie mieszkalnictwa. Presja inwestorów, właścicieli dotyczy również terenów, które należałoby chronić niekiedy przed zabudową w ogóle, w innych przypadkach dopuszczając zabudowę na ściśle określonych warunkach i przy zachowaniu pożądanych gabarytów i parametrów. Do realizacji tego celu niezbędne jest odpowiednie narzędzie, tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego...". Ponadto ustalenia obowiązującego planu ochrony Zespołu Parków Krajobrazowych jednoznacznie określają zasady kształtowania nowej zabudowy: jedna kondygnacja naziemna z użytkowym poddaszem i zabudowa dostosowana do tradycji terenu, harmonijnie wpisana w otaczający krajobraz. W omawianym przypadku wyklucza to realizację zabudowy o zbyt dużej intensywności i zwartym układzie budynków.
Podkreślono, że w planie dla obszaru Kasztanowa, zgodnie z przyjętymi celami oraz założeniami koncepcji zagospodarowania, uzgodnionymi w trakcie procedury, ograniczono dotychczasowe możliwości inwestycyjne na niektórych terenach, w tym również na terenie w którym położone są działki o numerach: [...],[...],[...] - [...] obr. [...]. Podstawowe ustalenia obowiązującego do dnia 31.12.2002 r. planu ogólnego dotyczące przeznaczenia terenu nie zostały zmienione - teren jest przeznaczony pod zabudowę willową. Wprowadzono jednak zapisy dotyczące warunków zabudowy ograniczające jej wysokość oraz intensywność. Wykluczono również możliwość realizacji zabudowy szeregowej. Ustalenia te zostały wprowadzone do planu po analizie rozwoju historycznego obszaru i jego tradycji, analizie aktualnego użytkowania, a także wniesionych wniosków, opinii i uzgodnień. Intensyfikacja zabudowy obszaru, który zachował do dziś cechy dzielnicy willowej (pierwotnie - dzielnicy rezydencji podmiejskich) nie znajduje w świetle tych uwarunkowań wystarczającego uzasadnienia. Zaznaczono też, że procesy inwestycyjne oparte o realizacje ustaleń obowiązującego do dnia 31.12.2002 r. planu ogólnego, potwierdzają konieczność weryfikacji i uściślenia ustaleń planistycznych na obszarze W. Dotyczy to szczególnie zasad kształtowania zabudowy i taki był główny cel przystąpienia do planu.
Organ planistyczny wskazuje, że w sytuacji konfliktu pomiędzy interesem właściciela działek a interesem publicznym, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego i ochrony środowiska rozważono, czy ustalenia planu dot. warunków zabudowy i zagospodarowania terenów mają wystarczające uzasadnienie merytoryczne, czy są prawidłową i skuteczną regulacją, a także czy wymagają korekty. W wyniku powyższego rozpoznania ustalono, że w całym obszarze planu konsekwentnie zastosowano regulacje dotyczące kształtowania zabudowy, zgodnie z zasadą ochrony krajobrazu kulturowego i przyrodniczego oraz zachowania tradycji obszaru. W ocenie organu planistycznego jest to rozwiązanie prawidłowe i służące podstawowemu celowi sporządzenia planu obszaru, czyli ochronie jego unikalnych wartości przyrodniczych, tradycji kulturowych i walorów krajobrazowych. Odrzucenie omawianej części zarzutu jest wyrazem dbałości o historyczną ciągłość rozwoju przestrzennego W. i harmonię zagospodarowania przestrzennego.
Wskazano, że złożony zarzut został również rozpatrzony w kontekście relacji interesu prawnego właściciela, wynikającego z prawa własności terenu i interesu publicznego, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego i ochrona krajobrazu. Rozpatrując sprawę w tym aspekcie nie zakładano pierwszeństwa interesu jednostkowego nad interesem publicznym lub odwrotnie. Ze względu na zaistniały konflikt pomiędzy interesem właściciela działki, a interesem publicznym, konieczne było przy rozstrzygnięciu przez Radę Miasta rozpatrzenie obydwu interesów, z uwzględnieniem stanu faktycznego i stanu prawnego oraz zachodzących pomiędzy nimi relacji. Analizując te zagadnienia stwierdzono, że ograniczenie uprawnień właściciela nie jest związane z naruszeniem prawa oraz nadużyciem "władztwa planistycznego".
Przeznaczając tereny pod zabudowę, obowiązkiem władz gminy staje się wskazanie i ustalenie w planie miejscowym m. in. zasad obsługi komunikacyjnej tych terenów i w ten sposób postąpiono w przypadku działki nr [...] obr. [...]. Uwzględnienie tej części zarzutu spowodowałoby faktyczny brak dojazdu do działki sąsiedniej, a zatem powodowałoby sytuację naruszenia interesu osób trzecich. Ponadto zawarcie w planie miejscowym precyzyjnych i skutecznych regulacji przestrzennych, zgodnych z przyjętą polityką przestrzenną jest obowiązkiem gminy, wynikającym z obowiązującego prawa. W tym celu została podjęta procedura sporządzenia planu miejscowego obszaru Kasztanowa. Ochrona wartości obszaru objętego planem, realizowana poprzez ograniczenie swobody inwestycyjnej i jej podporządkowanie ustalonym regulacjom przestrzennym jest kompromisem pomiędzy interesem prywatnym właścicieli i inwestorów, a interesem publicznym. Kompromis ten służy ochronie i kształtowaniu ładu przestrzennego.
Organ planistyczny zasygnalizował także, że przy opracowaniu projektu planu rozważono rozwiązanie polegające na uwzględnieniu zarzutu Spółdzielni. W wyniku analizy stanu faktycznego ustalono, że na omawianym terenie nieuzasadniona jest intensyfikacja zainwestowania, a przyszła zabudowa musi zostać podporządkowana specyfice obszaru, czyli cechom zabudowy willowej. Funkcja tego obszaru, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rekreacyjnych o wysokich walorach przyrodniczych i kulturowych, na którym przeważają budynki jednorodzinne i wille, wymaga ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy w dostosowaniu nowych obiektów do otoczenia i charakteru sąsiedztwa. Ponadto należy uwzględnić, że teren, na który położone są działki Spółdzielni, łączy dwa obszary stanowiące główne korytarze ekologiczne miasta: ciąg wzniesień od S. do Lasu - podstawowy element systemu przyrodniczego miasta - tzw. zachodni klin zieleni oraz korytarz ekologiczny doliny R. Dalsza intensyfikacja zabudowy mieszkalno-usługowej w tym terenie byłaby zatem negatywną ingerencją w istniejący układ funkcjonalno-przestrzenny, mający znaczenie nie tylko lokalne. Będąc w sprzeczności z tradycją tego miejsca mogłaby również powodować ostry konflikt interesów pomiędzy właścicielami nieruchomości (uciążliwość sąsiedztwa i obniżenie standardów) i wpływać na niekorzystne zmiany na lokalnym rynku nieruchomości. Minimalizowanie tego rodzaju konfliktów i obiektywne spojrzenie na problem zagospodarowania było podstawą rozstrzygania złożonych do projektu planu zarzutów, w tym również zarzutu Spółdzielni. Jako konfliktową uznano również możliwość uwzględnienia zarzutu w części dot. przeznaczenia działki nr [...].
W uzasadnieniu prawnym uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą w K. wskazano, że główną podstawą prawną rozstrzygnięcia złożonego zarzutu jest - w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) - przepis art. 24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Przepis ten w powiązaniu z art. 18 ust.2 ustawy obliguje radę do rozpatrzenia zarzutu, ale nie zobowiązuje do jego uwzględnienia. W oparciu o ten przepis rada może odrzucić zarzut, naruszając interes prawny właściciela, jeżeli nie spowoduje to naruszenia prawa, a okoliczności faktyczne uzasadniają takie rozstrzygnięcie. Na podstawie rozpoznanego szczegółowo stanu faktycznego i przepisów prawa materialnego pozostających w związku z opisanym stanem faktycznym Rada Miasta uznała, że decyzją właściwą jest odrzucenie części zarzutu i pozostawienie w planie miejscowym obszaru Kasztanowa ustaleń dla terenów przewidzianych pod .zabudowę willową. Przytoczono przy tym i omówiono przepisy ustaw i rozporządzeń, które brano pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (szczególnie w § 14 ust. 1, gdzie sformułowane zostało wymaganie, że "do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej", ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w szczególności art. 4 pkt 3a, który definiuje pojęcie działki budowlanej, jako nieruchomości, której m. in. dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych z odrębnych przepisów i prawa miejscowego), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Wskazano w szczególności m.in. na art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, który mówi, że "ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Organ planistyczny podkreślił, że w przepisach zawartych w planie ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych powołanym Rozporządzeniem Nr 6 Wojewody Krakowskiego z dnia 16 maja 1997 r. (Dz. U. woj. krakowskiego z dnia 5 czerwca 1997 r., Nr 18, poz. 113), zatwierdzonym Rozporządzeniem Nr 28 Wojewody Krakowskiego z dnia 15 października 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z dnia 22 października 1998 r., Nr 24, poz. 220) ustala się m. in., że obowiązującym kierunkiem działań jest "zabezpieczenie istniejących wartości oraz przywracania dawnej świetności obiektów i zespołów zabytkowych, ochrona punktów widokowych ekspozycji czynnej i biernej oraz przedpola widokowego wszystkich dominant, a także powiązań widokowych dominant i subdominant". Ponadto w planie ochrony zawarte jest również ograniczenie wysokości budynków mieszkalnych do jednej kondygnacji i użytkowego poddasza.
Dodatkowo w części "prawnej" uzasadnienia uchwały podkreślono, że w przypadku omawianego zarzutu następuje ograniczenie prawa własności ponieważ w myśl ustaleń projektu planu obszaru Kasztanowa precyzyjnie określony został sposób zagospodarowania działki (dopuszczalna wysokość noworealizowanych budynków, określenie dopuszczalnej intensywności zabudowy oraz zakaz realizacji zabudowy w układzie szeregowym). Ma to na celu doprowadzenie do zgodności planu miejscowego z wymienionymi wyżej przepisami szczególnymi odnoszącymi się przede wszystkim do ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i krajobrazu, a także ochrony przyrody i środowiska. Zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności", może więc wprowadzać ograniczenia w niezbędnym zakresie, jeżeli - tak jak w tym przypadku - zachodzi niesprzeczność tych rozstrzygnięć z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym, oraz innymi przepisami. Podkreślono, że prawo własności jest prawem fundamentalnym, ale nie jest prawem niewzruszalnym, gdyż w sytuacjach przewidzianych przepisami szczególnymi (np. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) może zostać ograniczone. Poprzez uwzględnienie stanu faktycznego i stanu prawnego oraz związków pomiędzy nimi wykazano, iż ograniczenie sposobu zagospodarowania działek, wynikające z odrzucenia zarzutu, choć narusza interes prawny właściciela, nie powoduje stanu naruszenia prawa. W ocenie organu planistycznego rozstrzygnięcie zostało podjęte w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym, poprzez właściwy organ w ramach prawidłowo przeprowadzonej procedur planistycznej. Rada Miasta, odrzucając zarzut działała w sposób zgodny z prawem i nie nadużyła przysługującego jej na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prawa.
Rozważano również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że skutki takiej decyzji wiązałyby się z przekreśleniem celu, dla jakiego postanowiono o potrzebie sporządzenia planu oraz powodowałoby niezgodność z przepisami szczególnymi, w tym również z planem ochrony parku krajobrazowego.
Skargę na § 3 uchwały z dnia 4 lutego 2004 r., Nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą przy ul. [...] w K. wnosząc o uchylenie zapisu § 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta, uwzględnienie zarzutów strony skarżącej, przeprowadzenie oględzin na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] K. oraz uwzględnienie innych dowodów powołanych w skardze.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona skarżąca kwestionuje nadal ustalenia planu miejscowego obszaru Kasztanowa w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...] K. mającej stanowić dojazd do działki nr [...] i podtrzymuje swój wniosek o przeznaczenie działki nr [...] obr. [...] K. pod zieleń zgodnie ze stanem istniejącym.
Wskazano, że działka nr [...] obr. [...] K. jest bogato zadrzewiona, drzewostan jest wieloletni i zdrowy. Przeprowadzenie dojazdu wymagałoby wycięcia ok. 40 drzew oraz dewastację terenu, poprzez likwidację znajdującej się tam skarpy -naturalnego uskoku terenu. Tak daleka ingerencja naruszy w sposób nieuzasadniony chronione przecież środowisko naturalne i zieleń. Nieprawdą jest stwierdzenie zawarte w punkcie 3,3 ad 3.1 a załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 4 lutego 2004 r. na str. 3, iż dojazd przez działkę nr [...] do działki nr [...] jest jedynym dojazdem. Istnieje możliwość zapewnienia dojazdu przez działki nr [...] i [...], które są niezadrzewione, leżą w tej samej odległości od drogi co działka nr [...] i są płaskie, z zatem nie zachodzi konieczność niwelacji terenu i niszczenia jego naturalnego ukształtowania. Istnieje również możliwość zapewnienia dojazdu do działki nr [...] przez działkę nr [...] także bez konieczności wycinki drzew i niwelacji terenu.
Strona skarżąca nie wyraża także zgody na zmianę przeznaczenia działek nr [...],[...],[...]-[...] obr. [...]. i zarzuca, że Rada Miasta podejmując uchwałę nr [...] w dniu 4 lutego 2004 r. nie zbadała okoliczności faktycznych, l tak w odniesieniu do działki nr [...] kwestia przeznaczenia została przesądzona pozwoleniem na budowę budynku wielorodzinnego, który obecnie jest w końcowej fazie realizacji. Działka nr [...] stanowi ciąg komunikacyjny. Wszystkie działki a to: nr [...],[...],[...],[...] w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Kasztanowa przeznaczone są na zabudowę M3. Na tej postawie Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] będącej pozwoleniem wodnoprawnym obowiązującym do dnia [...] listopada 2012 r., dotyczącym budownictwa wielomieszkaniowego. Spółdzielnia obowiązana jest uregulować ciek wodny - obecnie zaniedbany i wylewający w okresie wzmożonych opadów.
Skarżąca wskazuje, że w punkcie 3.3 ad 3.1 b cytowanego załącznika nr 3 przedmiotowej uchwały Rada Miasta wskazuje, iż w sąsiedztwie znajduje się już kompleks zabudowy szeregowej o cechach budownictwa wielorodzinnego. Zabudowa działek nr [...] już realizowana oraz działek nr [...]-[...] nie będzie przekraczała ilości kondygnacji zabudowy szeregowej. Zachodzi również brak kolizji ze znajdującym się po drugiej stronie ulicy budynkiem B. (cztero piętrowym).
Ponadto Rada wykluczyła również możliwość realizacji zabudowy szeregowej na działkach [...],[...],[...]-[...] - punkt 3.3 ad. 3.5 cyt. załącznika - co stoi nie tylko w oczywistej sprzeczności z faktami w odniesieniu do działki [...], ale również rażąco narusza interes prawny właściciela chroniony Konstytucją RP, przepisami kodeksu cywilnego i innymi normami prawnymi. Celem Spółdzielni jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jej członków, a zatem również realizacja celów społecznych.
Strona skarżąca podaje, że nie prowadzi działalności gospodarczej i nie generuje zysków. Uzyskanie pozwolenia na zabudowę budynkiem wielorodzinnym działki nr [...] jest faktem. Realizacja tej inwestycji czy obowiązek uregulowania cieku wodnego również jest faktem, a stanowisko Rady Miasta jest nieadekwatne do zaistniałych już procesów inwestycyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Podniesiono, że po uchwaleniu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, .zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazać przy tym należy, na treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.
W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie 'bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną, lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową, a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem.
W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r., Nr XXI/157/99 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 15 marca 2002 r. na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.
W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Pomimo .więc rozbudowanej argumentacji zaprezentowanej w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niezależnie od trafności zarzutów podnoszonych w skardze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w części objętej § 3 jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).
Fakt, iż zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kasztanowa" w Krakowie z polityką przestrzenną Miasta określoną w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, albowiem treść studium nie mogła w tym stanie rzeczy determinować treści sporządzonego wcześniej projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Fakt ten będzie natomiast podlegał ocenie poprawności zachowania trybu postępowania planistycznego na etapie kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalność zaskarżonej uchwały jest zbędne.