II SA/Kr 563/25

II SA/Kr 563/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Anna Kopeć
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37 ust 1 i ust 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Firmy [...] Sp.z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 marca 2025 r. znak SKO.ZP/415/36/2025 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Firmy Kupieckiej "B. " sp. z o.o. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 marca 2025 roku, znak: SKQ.ZP/41j/36/2025 utrzymująca w mocy decyzję nr 42/6851/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19.12.2024 r. orzekającą o wymierzeniu Firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za umieszczenie w okresie od dnia 24.11.2023 r. do dnia 22.01.2024 r. dwóch banerów rozpiętych na jednej konstrukcji na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. W. w K. niezgodnie z zapisami uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. oraz obowiązku jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
W dniu 06.11.2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie opisanych dwóch banerów na jednej konstrukcji niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz poinformował Stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie.
W dniu 23.11.2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr 116/6851/2023 wymierzającą karę pieniężną Firmie Kupieckiej "B. " sp. z o.o. z siedzibą w K. w wysokości [...] zł za umieszczenie w okresie od dnia 06.11.2023 r. do dnia 23.11.2023 r. dwóch banerów rozpiętych na jednej konstrukcji na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. W. w K. niezgodnej z uchwałą krajobrazową oraz nałożył obowiązek usunięcia tych nośników reklamowych.
Decyzja ta została skutecznie doręczona stronie i stała się ostateczna w dniu 16.12.2023 r. W emailu z dnia 22.01.2024 r. osoba działająca w imieniu strony poinformowała, że tego dnia usunie ww. banery. Podczas wykonywania czynności służbowych w dniu 23.01.2024 r. pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że istotnie ww. dwa banery zostały zdemontowane. Na okoliczność przeprowadzonych kontroli sporządzono adnotacje urzędowe i załączono dokumentację fotograficzną.
Następnie decyzją nr 8/6851/2024 z dnia 29.01.2024 r. Prezydent Miasta Krakowa wymierzył Firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za umieszczenie w okresie od dnia 24.11.2023 r. do dnia 22.01.2024 r. dwóch banerów rozpiętych na jednej konstrukcji na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. W. w K. niezgodnie z zapisami uchwały krajobrazowej.
W wyniku wniesionego odwołania decyzja ta została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 08.04.2024 r., znak: SKO.ZP/415/139/2024 uchylona, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu do wydanej decyzji Kolegium wskazało, że konieczne jest zbadanie okoliczności, na które wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt: P/20/19.
W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta Krakowa wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie o udzielenie informacji co do ww. nośników oraz wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień i dowodów potwierdzających zrealizowanie nośników zgodnie z przepisami prawa.
W oparciu o zgromadzone dowody, w tym po kwerendzie cyfrowych baz danych, organ ustalił, że nie została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę lub przyjęciu zgłoszenia wykonania robót budowlanych dla ww. nośników reklamowych.
W związku z tym decyzją nr 42/6851/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19.12.2024 r. orzekł o wymierzeniu Firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za umieszczenie w okresie od dnia 24.11.2023 r. do dnia 22.01.2024 r. dwóch banerów rozpiętych na jednej konstrukcji na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. W. w K. niezgodnie z zapisami uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. oraz obowiązku jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna
W uzasadnieniu do wydanej decyzji wyjaśniono m.in. w jaki sposób dokonano pomiarów ww. dwóch banerów, stwierdzając że przedmiotowe nośniki naruszają powołane w decyzji zapisy uchwały krajobrazowej. Powołując się na treść art. 37d ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ uznał, że zaistniały podstawy do określenia kary pieniężnej za okres od dnia wydania ww. decyzji z dnia 23.11.2023 r. (o której mowa w art. 37 d ust. 5 u.p.z.p.) do dnia usunięcia nośników reklamowych niezgodnych z uchwałą krajobrazową. Przybliżono też sposób naliczenia kary pieniężnej. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ stwierdził, iż nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., podając motywy takiego ustalenia. Zwrócono też uwagę, że wymierzając karę administracyjną organ wziął pod uwagę okoliczności wymienione w art. 189 d k.p.a.
Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła Firma [...]" sp. z o.o. z siedzibą w K..
Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 3 marca 2025 roku, znak: SKQ.ZP/41j/36/2025 utrzymało w mocy decyzję nr 42/6851/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19.12.2024 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały krajobrazowej, przedmiotowa nieruchomość obejmująca działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. W. na której znajdowały się przedmiotowe dwa banery, położona jest w Strefie I zgodnie z załącznikiem nr 1 do tej uchwały stanowiącym jej część graficzną.
Kolegium zauważało dalej, że na załączniku tym obejmującym w myśl § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały rysunek w skali 1 : 75 000 przedstawiono podział Miasta na Strefy, o których mowa w § 5 ust. 1. Wobec faktu, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się przy ul. W. , która zgodnie z załącznikiem graficznym i § 5 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały znajduje się w Strefie I, omawiane ustalenie organu I instancji poczynione na str. 1 decyzji jest prawidłowe. Taką szczegółową lokalizację ww. nośników potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia. Nie ma w tym zakresie żadnych wątpliwości, wbrew przeciwnym sugestiom odwołania.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala też jednoznacznie stwierdzić, jaki podmiot jest odpowiedzialny za niedostosowanie tych nośników do wymogów uchwały krajobrazowej, a zatem kto jest stroną niniejszego postępowania. Ugruntowane pozostają poglądy, że tablica reklamowa ma na celu promowanie osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, a więc to przede wszystkim reklamodawca jest zainteresowany umieszczeniem tablicy lub urządzenia reklamowego, uprzednio zawierając określoną umowę z właścicielem lub zarządcą tej nieruchomości (zob. M.J. Nowak, Kary pieniężne wymierzane za naruszenie uchwały reklamowej, LEX/el. 2017). W tym więc kontekście to właśnie reklamodawca, przedsiębiorca jest podmiotem "umieszczającym", a w konsekwencji podlegającym karze pieniężnej. Uwidoczniona na ww. fotografii (k. 1 akt sprawy) reklama o treści "[...]. [...]" na przedmiotowych banerach, odczytywana w powiązaniu z przedmiotem działalności Strony prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości, potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że przedmiotowe nośniki zostały umieszczone w tym miejscu w związku z prowadzoną działalnością na ww. nieruchomości - aktualnie przez Firmę [...]" sp. z o.o. Nadto, użytkownik wieczysty działki nr [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wszczęciem postępowania pismem z dnia 21.12.2021 r. wskazała: "Tablica wolnostojąca na rogu ulicy B. i ul. W. W., która jest własnością firmy: Firma [...]" sp. z o.o. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od właściciela reklamy wyjaśniamy: Właściciel nie jest w posiadaniu dokumentów dotyczących budowy tablicy. Tablica została posadowiona przed 2000 r. Była własnością poprzedniego dzierżawcy terenu. Obecnym właścicielem tablicy jest Firma [...] sp. z o.o. Umowa na dzierżawę terenu pod tablicę została zawarta (...) w dniu 27.09.2017 r.". Do pisma załączono m.in. umowę dzierżawy z 29.01.1998 r. i 27.09.2017 r. (tom "postępowanie wyjaśniające", k. 18 i nast.). Faktu prowadzenia na ww. nieruchomości ww. działalności gospodarczej i prawa własności w związku z tą działalnością ww. dwóch banerów nie zakwestionowała zresztą w toku postępowania Strona. Powyższe dowody potwierdzają, że właścicielem i dysponentem przedmiotowych nośników reklamowych w dniu wejścia w życie obowiązku ich dostosowania do zapisów uchwały krajobrazowej jest Odwołująca. Wyczerpujące i obszerne wyjaśnienia kwestii podmiotu dysponującego ww. nośnikami poczynił organ I instancji przed wszczęciem postępowania w toku czynności sprawdzających, udokumentowanych dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy (korespondencja ze Spółdzielnią Mieszkaniową "P. i Firmą [...] sp. z o.o., notatki służbowe pracownika organu I instancji z rozmów telefonicznych - tom "postępowanie wyjaśniające") i opisanych w decyzji. Ustalenia organu I instancji nie zostały zakwestionowane przez Odwołującą ani w toku sprawy, zakończonej ostateczną decyzją nr 116/6851/2023 Prezydenta Miasta Krakowa wymierzającą Odwołującej karę pieniężną za umieszczenie ww. banerów niezgodnie z zapisami uchwały krajobrazowej, ani podczas postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie. Powyższe przeczy twierdzeniom odwołania, jakoby organ I instancji nie ustalił i nie zbadał, do kogo przedmiotowe nośniki należą.
Odnosząc się zaś do twierdzeń odwołania o braku ustalenia przez organ, w jaki sposób zainstalowane zostały ww. nośniki i do kogo należały Kolegium wskazuje, że w stanach faktycznych dotyczących reklam umieszczonych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, a które okazały się niezgodne z jej przepisami, nie samo umieszczenie powodować będzie powstanie odpowiedzialność po stronie umieszczającego (wszak w dacie jego umieszczenia podmiot umieszczający nie mógł posiadać świadomości jej nielegalności), lecz także stwierdzenie, że reklamy tej nie dostosowano w przewidzianym w uchwale krajobrazowej wyznaczonym okresie dostosowawczym. Podmiotem karanym (zobowiązanym) może być zatem podmiot, który spełnia przesłankę określoną w art. 37d ust. 1 i 4 ustawy, tj. umieścił nośnik niezgodny z uchwałą krajobrazową i/lub następnie nie dokonał jego dostosowania po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej - w ustalonym w uchwale okresie dostosowawczym przewidzianym w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Przy czym, w takich przypadkach możliwość orzeczenia o odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w wyżej wymienionych przepisach może nastąpić dopiero po zakończeniu okresu dostosowawczego, tj. gdy możliwe jest stwierdzenie, że podmiot odpowiedzialny za dostosowanie reklamy do zgodności z uchwałą krajobrazową, nie wykonał ww. obowiązku, z ostatnim dniem okresu dostosowawczego. W przedmiotowej sprawie, choć sporne nośniki zostały umieszczone na dz. nr [...] przez poprzedników prawnych Odwołującej, to od 2017 r. stanowią własność i pozostają w dyspozycji Odwołującej, która wykorzystuje je w związku z prowadzoną na ww. działce działalnością gospodarczą. Tym samym, w dacie wejścia w życiu i upływu wyznaczonego uchwałą krajobrazową okresu dostosowawczego, to na Odwołującej spoczywał obowiązek dostosować urządzenia do przepisów i wywiązać się, z upływem okresu dostosowawczego, z obowiązków nałożonych ww. uchwałą krajobrazową. Konkludując, kwestia podmiotu zobowiązanego i odpowiedzialnego za realizację ww. obowiązku została rzetelnie wyjaśniona przez organ I instancji i nie została podważona przez Odwołującą, zaś sugerowanych w odwołaniu braków postępowania wyjaśniającego dotyczącego tej kwestii nie potwierdza badanie zgromadzonego materiału dowodowego. Kolegium przeczy więc zasadności zastrzeżeń odwołania dotyczących omawianego zagadnienia.
Organ I instancji ustalił, że przedmiotowe nośniki reklamowe stanowią dwa banery i zastosował do nich zapisy uchwały dotyczące banerów. W myśl art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablica reklamowa jest przedmiotem materialnym przeznaczonym lub służącym ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności w formie baneru reklamowego. Jak wynika z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. reklamą jest upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z kolei zapis § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały krajobrazowej stanowi, że pod pojęciem baneru należy rozumieć powłokę rozpinaną na krawędziach, wykonaną z miękkich materiałów, takich jak: tkanina, tekstylia, folia, PCV.
Z treści ostatnio przywołanej regulacji uchwały bezsprzecznie wynika, że uchwałodawca wprowadza dwa zasadnicze wymogi - konstytutywne cechy fizyczne, jakie spełniać ma tablica reklamowa, aby stanowiła baner, tj. powinna być "powłoką rozpinaną na krawędziach" oraz winna być wykonana z miękkich materiałów. Dodać należy, że przywołany w tym przepisie katalog materiałów, z których może być wykonany baner tj. "tkanina, tekstylia, folia, PCV" ma jedynie charakter przykładowy, a nie zamknięty, o czym świadczy użycie sformułowania "takich jak", które jest synonimem słowa: "na przykład". Wykonanie więc ww. powłoki także z innych materiałów obok wyraźnie wskazanych w uchwale, nie będzie pozbawiać danej reklamy cechy baneru, o ile jej materiał spełniać będzie podstawową cechę fizyczną tj. będzie materiałem miękkim.
Odnosząc powyższe do realiów tej sprawy Kolegium stwierdziło, że ww. nośniki reklamowe, umieszczone na jednej konstrukcji we wskazanej lokalizacji posiadają niezbędne cechy baneru w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt. 1 uchwały krajobrazowej. Na taką ocenę pozwala zgromadzony materiał dowodowy, a to zdjęcia wykonane w dniu 25.01.2023 r., 15.06.2023 r. i ujęte w notatkach służbowych z 27.01.2023 r. i 26.02.2023 r. (tom "postępowanie wyjaśniające, k. nr 55-57, 103- 106) oraz zdjęcia z dnia 06.11.2023 r. i 23.11.2023 r., ujęte w notatkach służbowych pracownika organu I instancji z 06.11.2023 r. i 23.11.2023 r. (tom 1 k. nr 1-5, 17- 18), z których wynika, że na terenie przed ogrodzeniem znajduje się konstrukcja, na której rozpięte są na krawędziach dwie powłoki (jej krawędzie zostały naciągnięte i rozpięte na elementy konstrukcji). Jak ukazują fotografie powłoki te, w wyniku ich naciągnięcia i mocowania do konstrukcji, uległy pomarszczeniu (t. 1 k. nr 17-18 akt), a to potwierdza, że są to powłoki wykonane z materiału miękkiego, o jakim mowa w ww. przepisie § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały. Taką cechę ww. materiału dostrzegł również organ I instancji przy rozpoznaniu sprawy, słusznie identyfikując omawiane nośniki jako dwa banery. Zatem w ocenie Kolegium już tylko na podstawie samych zdjęć fotograficznych stwierdzić można bezsprzecznie, że materiał, z którego wykonane są ww. nośniki pozostaje miękki. Ta zaś okoliczność determinuje słuszną konstatację organu I instancji, że przedmiotowe nośniki reklamowe stanowią banery.
Odpowiadając zaś na zarzuty Odwołującej, która kwestionuje moc dowodową ww. czynności, powołując się na brak Jej obecności w toku ich przeprowadzania oraz na fakt, że podjęte były one jeszcze przed wszczęciem postępowania Kolegium wyjaśnia, że argumentacja ta pozostaje nietrafna. W orzecznictwie sądowoadminiatracyjnym ugruntowany pozostaje pogląd, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania czynności kontrolnych mogą stanowić dowód w sprawie (por. wyrok NSA z 9.11.2021 r., II GSK 2062/21, LEX nr 3286942). Jakkolwiek więc, kontroli przeprowadzanej w stosunku do powierzchni reklamowych na obszarze, na którym obowiązuje "Uchwała krajobrazowa" nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności, mogą zatem stanowić dowód w sprawie. Jak wskazał NSA w powyżej cytowanym wyroku (wydanym w odniesieniu do spraw z zakresu wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a zachowującym aktualność także w niniejszej sprawie) jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu stwierdzą naruszenie prawa, to mogą sporządzić stosowną dokumentację, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Wszczęcie postępowania następuje na skutek ustaleń dokonanych w toku. takich czynności, a po wszczęciu postępowania strona powinna mieć możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jego kwestionowania.
Przed wydaniem rozstrzygnięcia Strona wiedziała o wszystkich dowodach zgromadzonych w aktach sprawy i miała możliwość zajęcia wobec nich stanowiska. Sam fakt, że nie brała udziału w czynnościach utrwalonych w notatkach służbowych pracowników organu I instancji nie dowodzi, że utrwalone w nich pomiary przedmiotowych banerów są nieprawidłowe. Przeciwne twierdzenia odwołania nie zasługują na uwzględnienie - tym bardziej, że Odwołująca nie wykazała, by rozmiary banerów były w rzeczywistości inne niż stwierdzone przez organ I instancji. W konsekwencji powyższego, wobec braku naruszenia treści art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. omawiane dowody stanowić mogą podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Oparte na tych dowodach ustalenia organu nie pozostają zatem dowolne i nie doszło do zarzuconego organowi naruszenia przepisów k.p.a.
W sprawie poza sporem pozostaje również, że ww. banery zostały usunięte, co stwierdzono podczas czynności służbowych w dniu 23.01.2024 r. w terenie (tak notatka służbowa z dnia 26.01.2024 r. - t. 1 k. nr 41 akt), zaś w emailu z dnia 24.01.2024 r. pełnomocnik Strony zawiadomił o tym organ wskazując, że dokonano demontażu banerów i przedstawiając zdjęcia miejsca po ww. nośnikach (t. 1 k. nr 35-36). Wobec powyższego, słusznie organ I instancji przyjął, że datą usunięcia przedmiotowych banerów jest data wskazana przez Stronę.
Zdaniem Kolegium nie budzi też wątpliwości ustalony przez organ I instancji okres pozostawania reklamy w sprzeczności z przepisami uchwały. W dniu 06.11.2023 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie ww. banerów w miejscu niezgodnym z przepisami uchwały, o czym Strona została poinformowana pismem doręczonym Stronie w dniu 13.11.2023 r. (tom 1 k. nr 13-14). W dniu 23.11.2023 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr 116/6851/2023 wymierzającą karę pieniężną Firmie [...] sp. z o.o. w wysokości [...] zł za umieszczenie w okresie od dnia 06.11.2023 r. do dnia 23.11.2023 r. ww. banerów na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. W. w K. oraz nałożył nieusunięcia niedozwolonej reklamy, w okresie od pierwszej wizji w terenie, do następnej wizji ostatnim dniem, do którego organ naliczył karę był dzień wydania decyzji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w zakresie obowiązku usunięcia reklamy.
Podczas wykonywania czynności służbowych w dniach 23.01.2024 r., pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że ww. banery zostały zdemontowane, o czym powiadomiła Odwołująca dzień wcześniej. Wobec powyższego chybione są zarzuty odwołania o braku poczynienia ustaleń i wykazania okresu występowania ww. nośników na przedmiotowej działce w niezgodności z uchwałą.
Kolegium nie zgadza się też z Odwołującą, że przedmiotowe nośniki były legalne, a organ I instancji nie zrealizował wytycznych organu odwoławczego ujętych w poprzedniej decyzji uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W decyzji z dnia 08.04.2024 r., znak: SKO.ZP/415/139/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że nie kwestionuje ustalenia daty początkowej i końcowej nałożenia kary, powierzchni reklamy, wysokości kary i weryfikacji możliwości odstąpienia od jej wymierzenia w trybie art. 189f k.p.a. Kolegium, kierując się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.12.2023 r., sygn. akt: P 20/19 wskazało na potrzebę weryfikacji, czy tablica reklamowa obejmująca ww. dwa banery rozpięte na jednej konstrukcji została umieszczona legalnie, czy też nie.
Powołanym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, że powyższy wyrok należy odczytywać w ten sposób, że w istniejącej sytuacji, a więc braku ustawowego mechanizmu odszkodowawczego, podmioty, które przed wejściem w życie uchwały reklamowej były dysponentami tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wzniesionych (umieszczonych) przez te podmioty na podstawie zgody budowlanej - nie były obowiązane do dostosowania się do przepisów uchwały reklamowej. A skoro tak, to podmioty takie nie mogą być z tego tytułu obciążone karami pieniężnymi za ów brak dostosowania. Na tle konsekwencji zapadłego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek dostosowania reklam, a więc możliwość nałożenia kary pieniężnej za jego niewykonanie, nie dotyczy podmiotów, które umieściły reklamy przed wejściem w życie uchwały reklamowej, ale w sposób legalny. W sposób oczywisty ta wykładnia nie dotyczy dysponentów reklam, które to uczyniły bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W takiej bowiem sytuacji odnośnie tych podmiotów nie może być mowy o ewentualnym słusznym roszczeniu odszkodowawczym (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10.01.2024 r., sygn. akt: II SA/Kr 1422/23 - dostępny w cbosa).
W celu ustalenia tej okoliczności organ I instancji pismem z dnia 04.11.2024 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji, czy dla ww. banerów reklamowych została wydana jakakolwiek decyzja administracyjne zezwalająca na ich montaż w obecnej formie i lokalizacji (t. 1, k. nr 163). Jednocześnie pracownik organu dokonał sprawdzenia ww. kwestii w systemie [...] i [...] została wydana zgoda budowlana na budowę ww. tablicy. Wyniki tego sprawdzenia utrwalono w notatce służbowej z dnia 05.11.2024 r. (t. 1, k. nr 169- 183). Z kolei w aktach sprawy zalega pismo Spółdzielni Mieszkaniowej P. z dnia 21.12.2021 r. - użytkownika wieczystego dz. nr [...] zawierające informację, że ww. tablica z 2 banerami jest własnością Firmy [...] sp. z o.o. i zgodnie z informacjami od właściciela reklamy nie jest on w posiadaniu dokumentów dotyczących budowy tablicy. Została postawiona przed 2000 r., była własnością poprzedniego dzierżawcy terenu, obecnie jest własnością Firmy [...]" sp. z o.o. (tom postępowanie wyjaśniające, k. nr [...]).
Pismem z dnia 05.11.2024 r. organ I instancji wezwał Odwołującą do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że konstrukcja obejmująca ww. 2 banery został zrealizowana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. (t. 1, k. nr [...]).
W odpowiedzi z dnia 07.11.2024 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego poinformował, że nie odnotowano prowadzenia postępowania legalizacyjnego w sprawie dwóch banerów rozpiętych na wolnostojącej konstrukcji na dz. nr [...] obr. [...] P. (t. 1 k. nr [...]). Natomiast pismem z dnia 20.11.2024 r. Firma Kupiecka "B. " sp. z o.o. podała, że nie posiada w archiwach żądanych dokumentów. Wyjaśniono, że Spółka nie instalowała spornych banerów, wykonał je poprzednik prawny Spółki. Dodano, że w czasie "przejmowania" placu Spółka otrzymała informacje, że wszystko, co było zastane w terenie, było wykonane w sposób legalny, dlatego także banery zostały umieszczone zgodnie z prawem obowiązującym na dzień ich zawieszenia (t. 1, k. nr [...]).
Mając na uwadze powyższe, organ I instancji zrealizował wytyczne ujęte w poprzedniej decyzji Kolegium. Szereg podjętych działań nie potwierdza jednak oświadczeń Odwołujących na temat legalności przedmiotowych nośników reklamowych. Odwołująca jako ich właściciel nie przedstawiła dokumentów potwierdzających realizację banerów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Poszukiwanie w zasobach organu I instancji i PINB również nie wykazało, by na budowę ww. nośników została wydana decyzja pozwolenia na budowę bądź by były one objęte zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. Tym samym, Odwołująca nie wykazała, by ww. nośniki zostały wykonane legalnie, zaś omawiane zarzuty odwołania okazały się chybione.
W ocenie Kolegium zaistniały podstawy do wydania w związku z ww. stanem faktycznym kolejnej decyzji, na podstawie art. 37 d ust. 7 u.p.z.p. Organ, przyjmując za aktualne ustalenia z poprzedniej sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia 23.11.2023 r. odnośnie powierzchni jednego baneru 4,83 m2, obliczył w stosunku do niej karę za dalszy okres pozostawania reklamy w miejscu do tego niedozwolonym, tj. od dnia 24.11.2023 r. do dnia 22.01.2024 r. tj. za 60 dni.
Organ zastosował też prawidłowy sposób obliczenia kary pieniężnej, stosując jednocześnie prawidłową wysokość stawki części zmiennej opłaty oraz stawki części stałej opłaty, określając w rezultacie wysokość kary na kwotę [...]zł. Zgodnie bowiem z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, (w uchwale w sprawie opłaty reklamowej) wysókość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, przepisami, o których mowa w ust. 1. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej. W związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 (Monitor Polski rok 2023 poz. 731), tj.: dla części zmiennej 0,28 zł; dla części stałej 3,14 zł. Natomiast na rok 2024 r. przyjęto stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 21 lipca 2023 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2024 (Monitor Polski rok 2023 poz. 774), tj.: dla części zmiennej 0,33 zł; dla części stałej 3,62 zł.
W trakcie postępowania prowadzonego w sprawie organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189 f k.p.a. Kolegium podziela pogląd organu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie prawa przez Odwołującą nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym czy ważnym interesie strony. Strona, umieszczając ww. banery z naruszeniem prawa, a następnie nie usuwając ich nawet na wezwanie organu czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. Odwołująca była wielokrotnie informowana jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary o niezgodności ww. nośników z uchwałą krajobrazową, lecz pomimo deklaracji Odwołująca nie dostosowała ich do wymogów prawa. W opinii Kolegium w takim przypadku mamy do czynienia z większą wagą naruszenia prawa, ze względu na to, iż dokonuje go podmiot profesjonalny (a zatem można uznać, iż osoby zarządzające tym podmiotem miały świadomość dokonanego naruszenia prawa, a w każdym razie można od nich wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji). Strona była też informowana przez organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o istnieniu naruszeń. Ponadto naruszenie przez Odwołującą w związku z prowadzoną przez Nią działalnością postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się opisanemu wyżej celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Podkreślić należy to, iż ochrona krajobrazu oraz ochrona ładu przestrzennego leży w interesie ogółu i podlega szczególnej ochronie prawnej. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny, uznać należy za ważny interes publiczny. Należy podzielić pogląd organu, że Przedsiębiorca - podmiot profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami, czyli tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności.
Wobec powyższego, Kolegium nie znajduje dostatecznego usprawiedliwienia dla zastosowania ulgi przewidzianej w tym przepisach ze względu na fakt, że po otrzymaniu decyzji o wymierzeniu kary Strona usunęła ww. banery. Dopiero bowiem wydanie decyzji orzekającej o karze, w wyniku której Strona doszła do przekonania o nieuchronności nałożenia kary, zmobilizowało Stronę do usunięcia naruszeń i to po kolejnych kilkudziesięciu dniach. Doświadczenie życiowe nakazuje przyjmować, że usuniecie reklamy, w kształcie (rozmiarach) i formie, jak w przedmiotowej sprawie, nie powinno nastręczać zwiększonych trudności organizacyjnych, technicznych, które uniemożliwiałby niezwłoczne dostosowanie się do ww. nakazu.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Firma [...] sp. z o.o., podnosząc zarzuty:
I. naruszenia przepisów postępowania, tj:
• art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji, w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
• art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego wybiorcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;
• art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jedynie wybiorcze ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a ponadto wydanie rozstrzygnięcia bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy;
II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
• art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2020 roku (Dz. U. 2000.106.1126 t.j.) przez bezpodstawne przyjęcie, iż na wykonanie spornej tablicy reklamowej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę;
• art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 i 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2020 roku (Dz. U. 2000.106.1126. t.j.) przez bezpodstawne przyjęcie, iż na wykonanie spornej tablicy reklamowej wymagane było zgłoszenie a w konsekwencji powyższego bezzasadne uznanie, że sporna tablica reklamowa wykonana została nielegalnie i nieuwzględnienie przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 roku, sygn. akt: P 20/19.
Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 marca 2025 roku, znak: SKO.ZP/415/36/2025 oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 marca 2025 roku, znak: SKO.ZP/41j/36/2025 utrzymująca w mocy decyzję nr 42/6851/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19.12.2024 r. orzekającą o wymierzeniu Firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za umieszczenie w okresie od dnia 24.11.2023 r. do dnia 22.01.2024 r. dwóch banerów rozpiętych na jednej konstrukcji na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. W. w K. niezgodnie z zapisami uchwały Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. oraz obowiązku jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
W pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 572 ze zm.) – dalej jako "uPlan", rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego.
Stosownie do przytoczonych zapisów podjęta została uchwała Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 9 marca 2020 roku, poz. 1984) – dalej też jako "uchwała krajobrazowa", "uchwała".
Uchwała ta ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (por. § 3 pkt. 1 uchwały).
Wedle zapisów § 27 uchwały weszła ona w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dniem 1 lipca 2020 r.
W myśl § 25 ust. 1 uchwały zawarte w niej zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały.
Stosowne do § 25 ust. 2 uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Zgodnie z art. 37d ust. 1 – 2 uPlan, podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej (ust. 1). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (ust. 2).
Stosownie do treści art. 2 pkt 16 lit. b i c uPlan pod pojęciem "tablicy reklamowej" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem, zaś "urządzeniem reklamowym" jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
Według art. 37d ust. 4 uPlan, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Zgodnie z art. 37d ust. 5 uPlan, w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się:
1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz
2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Z kolei w myśl art. 37 d ust. 6 uPlan decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2.
W myśl art. 37 d ust. 7 uPlan po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Jak stanowi art. 37d ust. 8 uPlan wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70, 1313 i 2291), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.
Natomiast według art. 37d ust. 9 uPlan, jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.
Dodatkowo trzeba wskazać, ze zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) uchwały krajobrazowej, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta, w formie tablicy reklamowej stanowiącej baner (mogą być):
a) sytuowane na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, przy czym powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze nie może przekraczać 50% powierzchni baneru; dopuszcza się by pozostała powierzchnia baneru stanowiła odzwierciedlenie elewacji obiektu budowlanego, przy którym zostało umieszczone rusztowanie z zastrzeżeniem § 10 ust. 2;
b) sytuowany na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni, oraz na czas ich montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, o wymiarach nie większych niż wymiary tymczasowych obiektów lub urządzeń budowlanych, na których są one usytuowane;
Ponadto na zasadzie § 10 ust. 1 uchwały, dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat.
Zgodnie natomiast z § 10 ust. 3 uchwały dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni, oraz na czas jej montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, wyłącznie na tymczasowych obiektach lub urządzeniach budowlanych związanych z organizacją przedsięwzięcia plenerowego, a w Podobszarze 1 III Strefy dopuszcza się dodatkowo sytuowanie baneru w słupie powietrza nad drogami publicznymi i placami.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości, iż dwa banery rozpięte na jednej konstrukcji na nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr[...] jedn. ewid. P. przy ul. W. w K. jest niezgodne z zapisami wskazanej uchwały krajobrazowej. Ta okoliczność też nie jest negowana przez samą Skarżącą.
Zasadniczy zarzut Skarżącej sprowadza się do wskazania, że organy bezpodstawnie przyjęły, że na wykonanie i posadowienie przedmiotowej konstrukcji, na której rozpięte są banery wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, względnie że wymagane było zgłoszenie, podczas gdy faktycznie posadowienie tej konstrukcji według stanu prawnego obowiązującego w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2000 roku nie wymagało ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku, Nr 89, poz. 414 ze zm. – według stanu na dzień 31 grudnia 1999 roku), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
W myśl natomiast art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku, Nr 89, poz. 414 ze zm. – według stanu na dzień 31 grudnia 1999 roku) – dalej jako PrBud1999, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 i 10.
Zgodnie z art. 3 pkt. 3 PrBud1999 przez budowlę, należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
W myśl art. 3 pkt. 7 PrBud1999 przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Pojęcie instalowania nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt. 7) PrBud1999 oraz art. 3 pkt 7) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 725 ze zm. – dalej jako "PrBud"), jednakże ustawodawca posługuje się tym pojęciem, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 2 pkt. 2) PrBud1999 oraz art. 29 ust. 3 pkt. 3) i art. 29 ust. 4 pkt. 3) PrBud), które obejmują instalowanie urządzeń, w tym tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym
W stosunku do niektórych (art. 29 ust. 2 pkt. 8) i pkt. 9) PrBud1999 oraz art. 29 ust. 3 pkt. 3) i art. 29 ust. 4 pkt. 3) PrBud) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach, jak np. instalowanie krat na obiektach budowlanych.
Przyjąć zatem należy, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Podkreślić przy tym trzeba, że instalowanie nie obejmuje zatem nośnika. Zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń budowlanych, obejmuje zatem szerszy zakres robót niż tylko instalacja i wiąże się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładowo nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a) PrBud oraz art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a) PrBud) wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu na tej konstrukcji anten wraz z instalacją zasilająca w energię elektryczną (w zakresie pojęcia instalowania oraz przyjęcia właściwego trybu pozwolenia na budowę lub zgłaszania por. m.in. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/07; NSA 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/09; NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 971/08, NSA z dnia 17 listopada 2021, sygn. II OSK 3847/18, NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2242/17; NSA z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14; NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/11; NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1793/13; NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, NSA z dnia 17 grudnia 2020 roku, sygn. II OSK 1476/18, NSA z dnia 9 lipca 2025 roku, sygn. II OSK 542/23, WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2022 roku, sygn. II SA/Kr 992/22).
Reasumując powyższe należy wskazać, że tryb zgłoszenia z art. 29 ust. 2 pkt. 2 PrBud1999 oraz z art. 30 ust. 1 pkt. 1 PrBud1999 mógł mieć wyłącznie zastosowanie przy instalowaniu tablic (banerów) reklamowych.
Taka sytuacja nie zachodzi jednak na gruncie niniejszej sprawy, albowiem w wyniku w wyniku interesujących prac doszło nie do zainstalowania (rozpięcia) banerów reklamowych na wolnostojącej konstrukcji na dz. nr [...] obr. [...] w K., lecz do posadowienia wolnostojącej konstrukcji na wskazanej nieruchomości, a to z kolei wyklucza możliwość przyjęcia trybu innego pozwolenie na budowę, a w szczególności niedopuszczalne było posadowienie tego obiektu ani bez pozwolenia na budowę ani bez zgłoszenia.
Z tego względu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 2) PrBud1999 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 i 7 PrBud1999 jest bezzasadny.
Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W tym zakresie należy wskazać, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.
Analiza akt przedmiotowej sprawy oraz uzasadnienia do zaskarżonej decyzji prowadzą do wniosku, że organy na gruncie tego postępowania uczyniły zadość wszystkim powyższym obowiązkom. W sposób szczegółowy i drobiazgowy najpierw zebrały a następnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Trzeba podkreślić, że dokładnie organ przeanalizował treść zapisów uchwały krajobrazowej i prawidłowo przyjął, że przedmiotowa konstrukcja znajdująca się na dz. nr [...] obr. [...] w K., na której zainstalowane (rozpięte) zostały banery reklamowe narusza przepisy wskazanej uchwały.
Trafnie także organ przyjął, na co zwrócono uwagę powyżej, że dla usytuowania tego obiektu na wskazanej działce konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ nie odnalazł w zasobach archiwalnych zarówno organu administracji architektoniczno – budowlanej jak i nadzoru budowlanego akt jakiegokolwiek postępowania, które dotyczyłoby tego obiektu. Zasadnie w konsekwencji przyjął organ, że inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Niejako na marginesie można wskazać, że wbrew zarzutom skargi organ poczynił stosowne ustalenia tak w odniesieniu do pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia, ustalając, że inwestor ani nie uzyskał pozwolenia na budowę ani także nie dokonał zgłoszenia dla tego obiektu (k. 169 – 183 a.a.).
Z tego też powodu stanowisko Skarżącej, jakoby przedmiotowa konstrukcja została zrealizowana w pełni legalnie może być potraktowana jedynie jako swobodna polemika z ustaleniami faktycznymi organów, która nie może jednak skutkować zanegowaniem prawidłowości ustaleń organów.
Skarżąca nie podnosi już innych zarzutów, niemniej jednak niezależnie od nich należy wskazać, że w ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił tak istotne dla sprawy okoliczności jak powierzchnię banerów oraz dni, za które należało ustalić opłatę. Prawidłowo także organ wyliczył wysokość opłaty, jak i w sposób jasny wskazał powody, dla których nie było możliwe zastosowanie w tej sprawie art. 189f k.p.a.
Bezzasadny jest także podniesiony zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.
Stosownie do art. 15 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Odnosząc się do sformułowanego zarzutu, że doszło do naruszenia tych przepisów, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności, należy wskazać, że Istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 3780/19).
W świetle realiów niniejszej sprawy nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy przeprowadził postępowania odwoławczego ponowne rozpatrując sprawę w jej całokształcie. Co istotne Kolegium nie ograniczyło się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz rozpatrzenia całą sprawę we własnym zakresie, rozwijając pewne wątki, jak chociażby – z perspektywy zarzucanego w odwołaniu naruszeniu przepisów postępowania – zasady działania dalmierza laserowego i bezzasadności zarzutu kwestionującego moc dowodową przeprowadzonych pomiarów.
Trzeba też zaznaczyć, że okoliczność, iż organ odwoławczy podziela prawidłowość ustaleń i ocen wyrażonych przez organ I instancji nie oznacza, ze doszło do naruszenia zasady dwuinstacyjności.
Nie jest w końcu trafny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe.
Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie konieczne elementy. Nie budzą wątpliwości ustalenia organu, dotyczące okoliczności faktycznych (uzasadnienie faktyczne). Są one jasne i przejrzyste. Podobnie uzasadnienie prawne, zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie do zaskarżonej decyzji nie narusza wskazanej normy. Wyjaśnienia organu w tym zakresie są wystarczające i adekwatne. Organ wskazał przy tym, jakie są powody wydania określonej decyzji i jakie okoliczności determinowały określony kierunek rozstrzygnięcia. Uzasadnienie jest przy tym spójne i logiczne, a z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikają okoliczności które stanowiły podstawę do wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej za umieszczenie w okresie od dnia 24.11.2023 r. do dnia 22.01.2024 r. przedmiotowych banerów.
O naruszeniu wskazanej normy nie może natomiast świadczyć subiektywne przekonanie skarżącego o zasadności innego rozstrzygnięcia niż dokonanego przez organ.
Niezależnie od powyższego Sąd nie dostrzegł jakichkolwiek podstaw, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.