II SA/Kr 563/24

II SA/Kr 563/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 81  c ust 1 , art 61 , art 62 ust 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. L. na postanowienie nr 212/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 lutego 2023 r. znak: WOB.7722.112.2023.MULE w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr 113/2021 PINB zobowiązał S. L. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...].
Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr 777/2021 MWINB uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.
Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. PINB zobowiązał S. L. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robot budowlanych wykonanych na działce nr [...] w P. przy ul. [...] (działka nr [...] uległa podziałowi i obecny nr działki na której wybudowany jest budynek mieszkalny nr [...] to nr [...]).
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr 338/2022 MWINB uchylił ww. postanowienie i nałożył na S. L. obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonania ww. robót budowlanych.
Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 793/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Sąd zauważył, że w aktach PINB znajduje się obszerna i szczegółowa opinia sporządzona przez mgr inż. L. S., biegłego sądowego z zakresu budownictwa, technologii chemicznej i szacowania nieruchomości w okręgu Sądu Okręgowego w Krakowie, z której wynika jakie odstępstwa od projektu budowlanego nastąpiły w trakcie przebudowy dachu oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym w P. przy ul. [...]. Wynika też z niej jednoznacznie jakie roboty wykonano, czego nie wykonano oraz jakie są związane
z tym zagrożenia dla budynku. Zdaniem Sądu w postanowieniu nie wskazano przekonująco, jakie istotne wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego dla organu jeszcze pozostały, a które mimo przywołanej opinii, mogłyby być wyjaśnione jedynie w drodze wykonania zleconej ekspertyzy.
Postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r. znak: PINB-ADM 7359/14/29NN/21/23, działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 oraz w związku z art. 81 c ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. póz. 2351 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nałożył na S. L., właściciela nieruchomości, obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2023 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...].
Jednocześnie poinformowano właściciela ww. nieruchomości, że ekspertyza techniczna winna być wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w tym zakresie oraz aktualną przynależność do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Celem ekspertyzy technicznej jest ocena stanu technicznego wykonanych wyżej wymienionych robót budowlanych, dlatego ekspertyza powinna zawierać wnioski z oględzin i badań obejmujące ocenę stanu technicznego i przydatność do dalszego użytkowania lub planowanych robót budowlanych, opis uszkodzeń powstałych oraz ocenę przyczyn powstania tych uszkodzeń, zalecenia dotyczące koniecznych napraw. Sporządzający ocenę techniczną nie może pominąć oceny, czy wykonane roboty budowlane nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ wyjaśnił, że ekspertyza techniczna jest dowodem w ramach prowadzonego postępowania. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanej ekspertyzy technicznej albo w razie dostarczenia ekspertyzy, która niedostatecznie wyjaśni sprawę będącą jej przedmiotem, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tej ekspertyzy albo wykonanie dodatkowych ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2021 r. wszczęto postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele budowlane budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...], których inwestorem była A. L..
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 marca 2021 r. ustalono, że na działce nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...] zrealizowano roboty budowlane ze zmianami w sposób nieistotnie nieodstępującymi od udzielonego pozwolenia na budowę oraz że nastąpiła zmiana pokrycia dachu z projektowanej blachy na dachówkę ceramiczną. Wg oświadczenia S. L. budynek stwarza zagrożenie - grozi zawaleniem i został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem. A. L. nie zgodziła się z ww. twierdzeniami.
W trakcie postępowania administracyjnego organ uzyskał archiwalną dokumentację z akt sprawy znak: PINB-7355/zk/204/2017 dotyczącą zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie ostatecznej decyzji nr 689/03 z dnia 10 grudnia 2003 r. Starosty C. o pozwoleniu na budowę pn.: "zmiana konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele budowlane budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...]" oraz treść księgi wieczystej nr [...] [...] (stan z dnia 6 kwietnia 2021 r.) zgodnie z którą właścicielem nieruchomości położonej na działce nr [...] w P. przy ul. [...] jest S. L..
Organ ustalił nadto, że ww. roboty budowlane zostały zrealizowane w oparciu
o zatwierdzony projekt budowlany przy uwzględnieniu zmian w sposób nieistotnie odstępujących od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaopiniowanych przez projektanta i naniesionych na dołączonych kopiach rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego wraz z uzupełniającym opisem przez kierownika budowy w załączniku do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 24 lipca 2017 r.
Zdaniem organu celem rozwiania wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych konieczne jest sporządzenie ekspertyzy technicznej, która w sposób jednoznaczny określi czy przedmiotowe roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy budynek mieszkalny nr [...] nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Podczas kontroli w dniu 29 marca 2021 r. powstała bowiem uzasadniona wątpliwość, którą należało rozstrzygnąć na tym etapie postępowania wyjaśniającego.
Nawiązując do wyroku WSA organ podniósł, że opinia wskazuje tylko dostrzeżone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bez jednoznacznego wskazania, czy są one dopuszczalne, czy nie, lub czy będą bezpieczne, czy nie. Autor opinii posługuje się za to sformułowaniami "mogą mieć wpływ", "może to zagrażać" co nie stanowi jednoznacznych stwierdzeń co do prawidłowości realizacji inwestycji. Argumentując konieczność wykonania ekspertyzy organ powołał definicję opinii, wskazując, że opinia to uproszczona forma oceny stanu faktycznego. Z kolei zlecenie ekspertyzy budowlanej pozwala ujawnić m. in. jakie są wady ukryte budynku oraz ocenić, czy stwarzają one zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz ich mienia. Z uwagi na to, że ekspertyza techniczna oprócz elementów oceny powinna zawierać propozycje rozwiązań problemów i usunięcia zagrożeń, wad i nieprawidłowości, wykonanie jej powinno być powierzone wyłącznie osobie posiadającej uprawnienia budowlane. Ww. opinia biegłego sądowego z zakresu budownictwa, technologii chemicznej i szacowania nieruchomości w okręgu Sądu Okręgowego w Krakowie mgr inż. L. S. w ocenie PINB nie zastępuje ekspertyzy technicznej, gdyż ekspertyza techniczna winna być wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w tym zakresie oraz aktualną przynależność do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, czyli przez osobę wykonującą samodzielną funkcje techniczną w budownictwie. Tymczasem L. S. do sporządzonej opinii sądowej nie załączył ww. dokumentów, a PINB dokonując ustaleń w tym zakresie sprawdził, że w systemie e-CRUB (centralny rejestr osób posiadających uprawnienia budowlane Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) ww. nie figuruje. Natomiast w rejestrze Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa odnaleziono wpis dotyczący L. S. o nr członkowskim [...] z adnotacją "skreślony" oraz kolejny wpisy dotyczący L. S. o nr członkowskim [...] z adnotacją "zawieszony". Jednakże PINB nie był w stanie zweryfikować czy któraś ze wskazanych osób to autor przedmiotowej opinii.
Organ stanął na stanowisku, że doprowadzenie budynku mieszkalnego -jednorodzinnego nr [...] do stanu zgodnego z przepisami nie jest możliwe bez nałożenia na właściciela przedmiotowego budynku obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy brak możliwości wg wizualnej oceny jednoznacznego ustalenia czy zrealizowane roboty budowalne nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz ich mienia z uwagi na powzięte wątpliwości.
W przedmiotowej sprawie, posiłkując się przedłożoną przez S. L. dokumentacją fotograficzną, a nawet opinią biegłego sądowego mgr inż. L. S., nie sposób wprost wywieść jakie roboty budowlane należy wykonać aby osiągnąć stan zgodności z przepisami prawa. Opinia nie wskazuje sposobu wyeliminowania nieprawidłowości, które przedstawił autor opinii. Dla organu istotne jest, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem i jak wskazuje biegły sądowy zmiany mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowania. Jednakże bez wykonania obliczeń statyczno-wytrzymałościowych nie można tego stwierdzić jednoznacznie. W ocenie PINB ekspertyza techniczna winna zawierać obliczenia statyczno-wytrzymałościowe elementów więźby dachowej, uwzględniając zwiększone obciążenie stałe poprzez wykonanie pokrycia z dachówki zamiast blachy, jak to zostało zaprojektowane w projekcie budowlanym. Ponadto należy zweryfikować, czy wykonanie słupów żelbetowych w liczbie mniejszej niż wskazano w projekcie budowlanym jest wystarczające do przeniesienia obciążeń poziomych przekazanych z konstrukcji więźby dachowej oraz czy ich liczba jest wystarczająca do zakotwienia (połączenia) wieńca żelbetowego. Podobnej weryfikacji należy poddać wieniec żelbetowy, czy przy jego wykonaniu tylko na ścianach kolankowych bez "wpuszczania" w ścianę szczytową może spowodować naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Należy zaznaczyć, że wskazane wyżej elementy stanowią jedynie ogół do zweryfikowania i niekoniecznie wyczerpują zakres mający być poddany sprawdzeniu w ekspertyzie technicznej. Zastosowane podczas budowy elementy konstrukcyjne tworzą połączone ze sobą układy konstrukcyjne o różnych schematach statycznych, które można jednoznacznie zidentyfikować dokonując odkrycia zasłoniętych elementów i przeprowadzeniu szczegółowym oględzin przez sporządzającego ekspertyzę. To na sporządzającym ekspertyzę techniczną ciąży obowiązek zweryfikowania, czy w obecnym stanie technicznym, przy uwzględnieniu zmian w stosunku do projektu budowlanego, wybudowany budynek spełnia warunki obowiązujących Polskich Norm budowlanych i czy obiekt budowlany nadaje się do bezpiecznego użytkowania.
Organ wyjaśnił, że obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej powinien być skierowany do Inwestora robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji nr 689/03 z dnia 10 grudnia 2003 r. Jednak z uwagi na znane organowi okoliczności oraz uwzględniając art. 61 Pr Bud, gdzie stwierdzono, że za właściwe utrzymanie i użytkowanie obiektu budowlanego odpowiedzialny jest przede wszystkim jego właściciel lub zarządca (w niniejszym przypadku S. L., choć nie był on uczestnikiem procesu inwestycyjnego prowadzonego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 grudnia 2003 r.) organ zobowiązał do wykonania ww. obowiązku S. L.. Uznał bowiem, że właściciel obiektu budowlanego daje większą gwarancję realizacji obowiązku, wg wiedzy PINB faktycznie jest w stanie wykonać obowiązek bowiem nieograniczenie dysponuje obiektem, co jest istotne też ze względu na potrzebę szybkiego działania w sytuacji zagrożenia. Na marginesie organ zaznaczył, że przed PINB toczy się także postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji PINB nr 49/2022 z dnia 9 maja 2022 r. dotyczącej nałożenia obowiązku na A. L. w zakresie wykonania określonych w ekspertyzie technicznej robót budowlanych związanych z przebudową polegającą na zmianie konstrukcji dachu wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na garaż na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...], które mają na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdzie A. L. poinformowała, że jest w trakcie sprawy rozwodowej ze swoim mężem S. L.. Wobec powyższego jak podał organ, nie może ignorować opisanej powyżej sytuacji i nakładać kolejnego obowiązku na A. L., w sytuacji w której nie będzie mogła mu podołać. Nadto organ podkreślił, że zarówno art. 81 c ust. 1 jaki art. 61 Pr Bud, nie podając kryteriów w jaki sposób dokonać wyboru podmiotu na który nakładamy zobowiązanie, wymieniają właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/GI 244/19). Zatem nie ma przeszkód w procedowanym przypadku, a nawet jest zasadne, by do przedłożenia ekspertyzy technicznej zobowiązać S. L..
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. L..
Postanowieniem z dnia 23 lutego 2024 r. znak: WOB.7722.112.2023.MULE, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku
z art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 692 z późn. zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie
w części dotyczącej terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej i w tym zakresie orzekł: "w terminie do 30 sierpnia 2024 r.", w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podając, że w przedmiotowej sprawie ustalone zostało, że w budynku przy ul. [...] w P. zrealizowane zostały roboty budowlane w oparciu o decyzję Starosty C. nr 689/03 z dnia 10 grudnia 2003 r., którą Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. L. pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele budowlane budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. przy ul. [...] (obecnie działka nr ewid. [...]). W dniu 24 lipca 2017 r. złożone zostało do PINB w C. zawiadomienie o zakończeniu budowy, podpisane przez A. L.. Zawiadomienie to przyjęte zostało bez sprzeciwu.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 marca 2021 r. ustalono, że roboty budowlane w budynku przy ul. [...] w P. zrealizowane zostały "w sposób nieistotnie odstępujący od udzielonego pozwolenia", ze zmianą pokrycia dachu z projektowanej blachy na dachówkę ceramiczną.
Za pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. S. L. przesłał do PINB w C. 9 zdjęć ukazujących - według oświadczenia wnoszącego - realizację robót budowlanych związanych ze zmianą konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne w budynku położonym na działce nr ewid. [...] w P. (obecnie działka nr ewid. [...]). Na zdjęciach tych widnieje budynek bez dachu, w którym realizowane są roboty budowlane na ostatniej kondygnacji budynku. W różnych miejscach na zdjęciach umieszczono adnotacje: "brak wieńca", "brak słupka", "tylko trzy słupki", "dachówka". Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2021 r. stwierdzono, że w obecnej chwili brak jest możliwości oceny elementów więźby dachowej i brak możliwości zweryfikowania wykonania wieńca żelbetowego oraz ilości słupów żelbetowych w ścianach kolankowych i szczytowych. Ustalono natomiast, że dach budynku pokryty jest dachówką ceramiczną na drewnianej konstrukcji dachu dwuspadowego. W toku prowadzonego postępowania PINB w C. pozyskał również kopię opinii sporządzonej w maju 2020 r. przez biegłego sądowego, mgr inż. L. S., na zlecenie Komendy Powiatowej Policji w C.. W opinii tej autor wysnuł wniosek, że roboty budowlane związane ze zmianą konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne w budynku położonym na działce nr ewid. [...] w P. (obecnie działka nr ewid. [...]) wykonane zostały niezgodnie z projektem: zmieniono nie tylko pokrycie dachowe, ale także nie wykonano niektórych elementów budowlanych - brak wieńców w ścianach szczytowych i słupa konstrukcji żelbetowej (s. 5). We wnioskach i uwagach końcowych autor opinii zastrzegł, że elementy żelbetowe (wieniec, słupy) zostały wykonane niezgodnie z projektem i że wady te nie zostały wyeliminowane, a jedynie ukryte tynkami i dociepleniem. Dodatkowo zaznaczył, że dostrzeżone wady mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowania budynku, w tym na bezpieczeństwo osób przebywających wewnątrz i na zewnątrz budynku, co może zagrażać ich życiu i zdrowiu.
Analizując treść ww. opinii organ zwrócił uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze wizja w terenie na potrzeby sporządzenia opinii przeprowadzona została w kwietniu 2020 r., gdy roboty budowlane były zakończone i zakryte. Z treści opinii nie wynika natomiast, aby autor dokonał odkrywek w celu ustalenia stanu faktycznego. Po drugie formułując wnioski dotyczące brakujących elementów więźby dachowej autor opinii oparł się na zdjęciach udostępnionych mu przez S. L., zdjęcia te umieścił nawet w treści opinii. W części zdjęcia te pokrywają się z tymi, które S. L. przedłożył do PINB w C. za pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r.
W ocenie organu odwoławczego nie wszystkie zdjęcia przedłożone przez S. L. są dobrej jakości, a po drugie - nie można założyć, że ukazują całość realizowanych robót budowlanych na wszystkich etapach realizacji. Autor opinii dysponował również projektem budowlanym, sporządzonym przez mgr inż. J. W., gdyż powołuje się na zapisy tego projektu. W opisie technicznym ww. projekt przewidywał wykonanie wieńca żelbetowego na wszystkich ścianach nośnych budynku i wzmocnienie ścianki kolankowej w istniejącym budynku mieszkalnym słupkami żelbetowymi, które górą mają być zwieńczone wieńcem żelbetowym, natomiast wieniec żelbetowy, który zwieńcza wszystkie słupki żelbetowe ściany kolankowej, miał być wpuszczony w ścianę szczytową na głębokość min. 1,5 m. Sposób rozmieszczenia słupków żelbetowych przedstawiony został na rysunku nr [...], zatytułowanym: Rozmieszczenie elementów konstrukcyjnych - rzut poddasza.
W opisie technicznym projektu wskazano: projektuje się pokrycie konstrukcji więźby dachowej blachą dachówkopodobną". Porównując wskazane wyżej rozwiązania projektowe ze sposobem realizacji robót uwidocznionym na zdjęciach udostępnionych przez S. L. (na tyle, na ile jakość zdjęć na to pozwala), można dojść do wniosku, że roboty te były prowadzone niezgodnie z projektem w zakresie, jaki opisany został w opinii sporządzonej przez biegłego sądowego mgr inż. L. S..
Zdaniem organu odwoławczego ww. opinia wprawdzie ukazuje niezgodności pomiędzy projektem, a sposobem realizowania robót i dodatkowo potwierdza, że niezgodności te mają wpływ na konstrukcję budynku, a co za tym, idzie bezpieczeństwo użytkowania budynku, ale oprócz tego nie wnosi nic więcej do sprawy prowadzonej przez PINB w C.. Sprawa ta dotyczy "robót budowlanych związanych ze zmianą konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w P. przy ul. [...]" i przy jej badaniu musi zostać rozstrzygnięta kwestia, w jaki sposób doprowadzić budynek przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z prawem.
W ocenie organu odwoławczego opinia sporządzona przez ww. biegłego sądowego, w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym daje jedynie podstawę do tego, aby twierdzić, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości, prawidłowości i zgodności z przepisami i sztuką budowalną robót budowlanych wykonanych w ramach ww. inwestycji. Opinia ta nie spełnia jednak wymogów ekspertyzy technicznej. Sporządzona została bowiem w związku z postanowieniem Komendy Powiatowej Policji w C. z dnia 29 grudnia 2019 r. w sprawie poświadczenia nieprawdy w dokumencie dziennika budowy z dnia 25 listopada 2004 r. Wnioski zawarte w ww. opinii, o ile mogą być wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy objętej ww. postanowieniem Komendy Powiatowej Policji w C., nie są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez PINB w C. w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane.
Organ zauważył również, że prowadząc postępowanie organy administracji związane są w przedmiotowej sprawie wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt: II SA/Kr 793/22.
Odnosząc się do ww. wyroku organ odwoławczy podniósł, że ww. opinia stanowi wyjaśnienie pewnych fundamentalnych dla sprawy kwestii, np. zakres rozbieżności pomiędzy projektem zatwierdzonym decyzją Starosty C. z dnia 10 grudnia 2003 r. a robotami budowlanymi zrealizowanymi w rzeczywistości. Opinia ta jednak nie może zastąpić ekspertyzy koniecznej do wdrożenia ewentualnego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Spostrzeżenia i wnioski sformułowane w tej opinii potwierdzają jedynie, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do robót budowlanych zrealizowanych w budynku przy ul. [...] w P. . Opinia nie daje odpowiedzi na pytanie, jaki dokładnie wpływ mają ujawnione niezgodności na obciążenie budynku konstrukcją więźby dachowej. Nie da się tego stwierdzić bez obliczeń statyczno-wytrzymałościowych. Takie obliczenia powinna zawierać ekspertyza. Niekwestionowane są takie okoliczności jak: mniejsza ilość słupów żelbetowych w stosunku do projektu, wykonanie wieńca żelbetowego jedynie na ściankach kolankowych bez wpuszczenia w ścianę szczytową, pokrycie konstrukcji dachu dachówką ceramiczną zamiast blachy dachówkopodobnej. Potrzebna jest jednak weryfikacja tego, jak bardzo dokonane zmiany wpływają na przeniesienie obciążeń poziomych przekazanych z konstrukcji więźby dachowej i w dalszej kolejności -konieczne jest uzyskanie propozycji rozwiązań ujawnionych problemów, czyli wyszczególnienie robót budowlanych, których realizacja pozwoli usunąć stwierdzone zagrożenie. Ustalenia te wymagają z kolei właściwych pomiarów, odkrywek i szczegółowych badań. Takich elementów nie zawiera opinia, a powinna je zawierać ekspertyza, której przedłożenia żąda organ, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Organ podkreślił, że art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter ogólny i procesowy, dlatego powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Powszechnie przyjmuje się, że może być stosowany np. w ramach postępowania naprawczego z art. 51 ustawy Prawo budowlane. roboty będące przedmiotem niniejszego postępowania zostały już zakończone. W takim przypadku brak jest podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu prowadzenia robót, w którym można byłoby nałożyć także obowiązek przedstawienia ekspertyzy. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że w przypadku gdy prowadzi się postępowanie naprawcze bez wcześniejszego wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o takie dokumenty, o których mowa w art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, należy korzystać z możliwości, jakie daje art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 50).
W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja może mieć wpływ na stan techniczny całego budynku, dlatego określenie robót budowlanych, które mają doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, jest skomplikowane i wymaga fachowej wiedzy. Muszą one bowiem uwzględniać konieczność zapewnienia statyki pozostałej części budynku, która wprawdzie nie była bezpośrednio objęta inwestycją, ale której bezpieczeństwo użytkowania zależy od tej inwestycji. W sytuacji, gdy określenie robót budowlanych mających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, stwarza wyjątkowe trudności i wątpliwości, zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydaje się być szczególnie uzasadnione.
Organ odwoławczy uznał za słuszną argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 29 marca 2023 r. w tej części, która dotyczy uzasadnionych wątpliwości co do robót budowlanych związanych ze zmianą konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...] w P. . Ujawnione niezgodności z projektem w zakresie elementów więźby dachowej nie były wykazane przez kierownika budowy, w oświadczeniu dołączonym do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 24 lipca 2017 r. W oświadczeniu z dnia 10 kwietnia 2017 r. kierownik budowy wykazał jedynie zmiany w zakresie elewacji (układ okien), układu klatki schodowej i układu ścianek działowych. Z kolei w dzienniku budowy brak jest wpisów dotyczących wykonania wieńca żelbetowego i słupów żelbetowych, a w kwestii pokrycia konstrukcji dachu istnieje następujący wpis: "Proszę o krycie dachu blachą". Powyższe oznacza, że zmiany dotyczące elementów więźby dachowej dokonane zostały nie tylko niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i bez jakichkolwiek obliczeń uwzględniających bezpieczne użytkowanie budynku, ale również bez odpowiedniego nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane, czyli kierownika budowy. To wszystko świadczy o tym, że wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych są jak najbardziej uzasadnione.
Według organu odwoławczego organ I instancji słusznie również nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej na S. L., jako jedynego właściciela działki nr ewid. [...] w miejscowości P., na której posadowiony jest budynek będący przedmiotem postępowania. Organ nie podzielił natomiast argumentów mających przemawiać za tym, że to S. L. powinien być adresatem obowiązku. Wyjaśnił, że z akt sprawy jasno wynika, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych była A. L., której udzielono pozwolenia na budowę (decyzja Starosty C. nr 689/03 z dnia 10 grudnia 2003 r.) i to ona zgłosiła zakończenie budowy (zawiadomienie z dnia 24 lipca 2017 r.). Nie ma też wątpliwości co do tego, że roboty w ramach przedmiotowej inwestycji zostały już zakończone, co wynika z protokołu z kontroli z dnia 16 listopada 2021 r. Z kolei z danych zawartych w treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w P. , wynika, że jedynym właścicielem tej działki jest S. L.. Zatem jest on również jedynym właścicielem budynku posadowionego na tej działce.
Przyjmując, że zaskarżone postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Pr. bud. służyć ma ewentualnemu wdrożeniu procedury naprawczej z art. 51 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że adresat obowiązku nakazanego w tym postanowieniu powinien zostać określony zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 52 ust. 1 ww. ustawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma podstaw do wydania postanowienia z art. 50 ust. 1 ww. ustawy o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym można byłoby nałożyć obowiązek przedstawienia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego uprawnione są do żądania przedłożenia ekspertyzy w trybie art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli istnieją uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych. Postanowienie dowodowe wydane na podstawie ww. przepisu art. 81c ust. 1 pełni więc taką samą funkcję jak postanowienie z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego w tej części, w której dotyczy nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy. Istnieją zatem uzasadnione podstawy do tego, aby w okolicznościach przedmiotowej sprawy przy określaniu adresata obowiązku nakładanego w trybie art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane stosować art. 52 ww. ustawy. Ten sam przepis będzie miał również zastosowanie przy określaniu adresata obowiązku nakładanego w drodze ewentualnej decyzji z art. 51 ustawy Prawo budowlane, która może zostać wydana po zrealizowaniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Z art. 52 ust. 1 ww. jasno wynika, że w przypadku gdy roboty budowlane zostały zakończone, obowiązki nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Organ podał, że przedmiotowe postępowanie wszczęte z urzędu dotyczy robót budowlanych związanych ze zmianą konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym na działce nr ewid. [...] w P. przy ul. [...]. Roboty te zostały zakończone. Właścicielem działki nr ewid. [...] w P. , na której posadowiony jest budynek jest S. L.. Zatem uwzględniając art. 52 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej na S. L., chociaż nie był on inwestorem robót budowlanych. W świetle art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowalne jeżeli roboty budowlane przy obiekcie zostały zakończone, to adresatem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego powinien być obecny właściciel nieruchomości, choćby nie pełnił on funkcji inwestora (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt: II SA/Rz 677/22, LEX nr 3594159, orzeczenie nieprawomocne). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest też stanowisko, że podstawowym kryterium wyboru adresata obowiązku spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu. W przedmiotowej sprawie jedyną osobą posiadającą tytuł prawny do nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] w P. jest S. L..
Z uwagi na upływ terminu zakreślonego w zaskarżonym postanowieniu na przedłożenie ekspertyzy technicznej - termin do dnia 31 sierpnia 2023 r., organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zreformował to postanowienie właśnie w zakresie terminu, orzekając że ekspertyza techniczna powinna być przedłożona w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r.
Odnosząc się to pozostałej treści zażalenia organ poinformował, że kwestie związane ze szkodą i jej naprawieniem rozstrzygane są przez sądy powszechne na podstawie przepisów prawa cywilnego. Z kolei jeśli chodzi o prywatne relacje prywatne między S. L. a A. L. to, zdaniem organu, pozostają one bez wpływu na istotę rozpatrywanej sprawy.
Na powyższe postanowienie S. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Skarżący wniósł o nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej na osoby biorące bezpośredni udział w procesie budowlanym - a mianowicie na inwestora A. L. i na kierownika budowy A. P.. W uzasadnieniu skargi odniósł się do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zwrócił uwagę m.in., że w okresie budowy przebywał za granicą. W uzasadnieniu skargi S. L. przedstawił okoliczności faktyczne, w których doszło do wykonania spornych robót budowlanych. Okoliczności te wskazują w jego ocenie, że nie jest właściwe nałożenie na niego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się bezzasadna.
Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 lutego 2024 r., który podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 692, dalej: P.b.) uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chrzanowie z dnia 29 marca 2023 r. w części dotyczącej terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej, ustalając go na 30 sierpnia 2024 r. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie nałożenia na S. L., właściciela nieruchomości, obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości P. przy ul. [...], postanowienie zostało utrzymane w mocy.
Zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podmiotami, na które obowiązek powyższy może być nałożony, to uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
W tym miejscu wskazać należy, że podstawę normatywną w przedmiotowej sprawie kształtuje również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2022 r., którym uchylono poprzednio wydane w tej sprawie postanowienie Nr 338/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2022 roku, nakazujące przedłożenie ekspertyzy technicznej oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie."
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że "analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że zaskarżone postanowienia zapadło co najmniej przedwcześnie, a wybór jego adresata, nie został przez organ należycie rozważony i uzasadniony."
Co do obowiązku przedłożenia ekspertyzy Sąd wskazał, że: "W myśl poglądów prezentowanych w doktrynie (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany) i orzecznictwie (wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 865/10) "z uwagi na użycie w komentowanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej czy ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie komentowanego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. Skorzystanie z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 p.bud. musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Stosując komentowany przepis, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Ponadto skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 p.bud., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok NSA z 22.05.2013 r., II OSK 192/12, CBOSA)".
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd zauważył, że "w aktach organu znajduje się obszerna i szczegółowa opinia, sporządzona przez mgr inż. L. S., biegłego sądowego z zakresu budownictwa, technologii chemicznej i szacowania nieruchomości w okręgu Sądu Okręgowego w Krakowie. Z opinii tej wynika jakie odstępstwa od projektu budowlanego nastąpiły w trakcie realizacji przebudowy dachu oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym w P. przy ul. [...]. Wynika też z niej jednoznacznie jakie roboty wykonano, czego choć należało nie wykonano oraz jakie są związane z tym zagrożenia dla budynku. W aktach znajduje się też dość obszerna dokumentacja fotograficzna obrazująca przebieg procesu budowlanego. W tym stanie rzeczy nie można uznać, aby organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazał w sposób wystarczający, jakie to uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego dla organu jeszcze pozostały, a które jedynie w drodze wykonania ekspertyzy miałyby być wyjaśnione. Mimo, że w postanowieniu jest odwołanie do w/w opinii biegłego i wskazanie na pewne nadal niewyjaśnione zdaniem organu zagadnienia, to jednak uwzględniając treść i zakres opinii, zaskarżone postanowienie jest w tym zakresie nazbyt ogólnikowe i wydane niejako w oderwaniu od już wyjaśnionych wątpliwości, co czyni je m.in. z tego powodu wadliwym i jak już wskazano, wydanym co najmniej przedwcześnie. Ujmując inaczej, nie wykazano w nim przekonująco, jakie istotne wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego dla organu jeszcze pozostały, a które mimo przywołanej opinii, mogłyby być wyjaśnione jedynie w drodze wykonania zleconej ekspertyzy."
Co do kwestii wyboru adresata Sąd wskazał następująco: "choć art. 81c prawa budowlanego nie wskazuje kryteriów wyboru adresata wydawanego postanowienia, którym może być jeden z uczestników procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, to jednak wybór adresata nie jest całkowicie dowolny i pozostawiony wyłącznemu uznaniu organu. W orzecznictwie wyrażane są bowiem poglądy (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2019 r., II SA/Ol 489/19), że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. W przedmiotowym wypadku skarżący nie był żadnym z uczestników procesu budowlanego, nie był m.in. inwestorem, a jest jedynie właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek, w którym niezgodnie z projektem wykonano pod jego nieobecność roboty budowlane. Dlatego w ponownym postępowaniu, organ w pierwszej kolejności rozważy i oceni, czy w świetle aktualnie zebranego materiału dowodowego, pozostały jakieś uzasadnione wątpliwości co do użytych materiałów, wykonanych robót budowlanych lub stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego, które mogą być wyjaśnione jedynie w drodze wykonania ocen technicznych, czy ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Jeśli w ocenie organu konieczność taka będzie istnieć, wydając postanowienie organ rozważy i uzasadni w postanowieniu wybór adresata, do którego skieruje postanowienie, w kontekście powyżej przedstawionych poglądów Sądu i stanu faktycznego sprawy."
W ocenie Sądu w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego doprowadziły do należytego i przekonującego wyjaśnienia obu powyższych kwestii, z zachowaniem wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Inspektora Wojewódzkiego w pełni realizuje wymogi art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji (odpowiednio - postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać należy, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji (odpowiednio - postanowienia) powinno realizować również wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
W odniesieniu do kwestii obowiązku przedłożenia ekspertyzy organ wojewódzki przekonująco wykazał, jakie to okoliczności przesądzają o tym, że zalegająca w aktach sprawy opinia biegłego sądowego L. S. dotycząca robót budowlanych związanych ze zmianą konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...] w P. nie jest wystarczająca na potrzeby prowadzonego postępowania w trybie art. 50-51 P.b., a zarazem wykazał, że ekspertyza techniczna jest niezbędna w tym postępowaniu.
W tym kontekście należy przypomnieć, że w toku postępowania ustalono, iż realizowana na podstawie pozwolenia na budowę inwestycja nie została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że ujawnione niezgodności z projektem w zakresie elementów więźby dachowej nie były wykazane przez kierownika budowy w oświadczeniu dołączonym do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 24 lipca 2017 r., a w oświadczeniu z dnia 10 kwietnia 2017 r. kierownik budowy wykazał jedynie zmiany w zakresie elewacji (układ okien), układu klatki schodowej i układu ścianek działowych. Z kolei w dzienniku budowy brak jest wpisów dotyczących wykonania wieńca żelbetowego i słupów żelbetowych, a w kwestii pokrycia konstrukcji dachu istnieje następujący wpis: "Proszę o krycie dachu blachą". Słusznie organy orzekające w sprawie wywiodły na tej podstawie, że zmiany dotyczące elementów więźby dachowej dokonane zostały nie tylko niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i bez jakichkolwiek obliczeń uwzględniających bezpieczne użytkowanie budynku, ale również bez odpowiedniego nadzoru kierownika budowy.
Organ odwoławczy dostrzegł, że w sporządzonej w maju 2020 r., na zlecenie Komendy Powiatowej Policji w C., opinii biegłego sądowego L. S., wskazano, że roboty budowlane związane ze zmianą konstrukcji dachu wraz z adaptacją poddasza na cele mieszkalne w budynku położonym na działce nr ewid. [...] w P. (obecnie działka nr ewid. [...]) wykonane zostały niezgodnie z projektem: zmieniono nie tylko pokrycie dachowe, ale także nie wykonano niektórych elementów budowlanych - brak wieńców w ścianach szczytowych i słupa konstrukcji żelbetowej (s. 5). We wnioskach i uwagach końcowych autor opinii zastrzegł, że elementy żelbetowe (wieniec, słupy) zostały wykonane niezgodnie z projektem i że wady te nie zostały wyeliminowane, a jedynie ukryte tynkami i dociepleniem. Dodatkowo zaznaczył, że dostrzeżone wady mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowania budynku, w tym na bezpieczeństwo osób przebywających wewnątrz i na zewnątrz budynku, co może zagrażać ich życiu i zdrowiu. W związku z treścią opinii Inspektor Wojewódzki zwrócił uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, wizja w terenie na potrzeby sporządzenia opinii przeprowadzona została w kwietniu 2020 r., gdy roboty budowlane były zakończone i zakryte, a z treści opinii nie wynika, aby autor dokonał odkrywek w celu ustalenia stanu faktycznego. Po drugie, formułując wnioski dotyczące brakujących elementów więźby dachowej, autor opinii oparł się na zdjęciach udostępnionych mu przez S. L.. W części zdjęcia te pokrywają się z tymi, które S. L. przedłożył do PINB w C. za pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że nie wszystkie zdjęcia przedłożone przez S. L. są dobrej jakości, jak też, że nie można założyć, iż ukazują całość realizowanych robót budowlanych na wszystkich etapach realizacji. Organ zauważył również, że autor opinii dysponował projektem budowlanym, sporządzonym przez mgr inż. J. W., jak też, że porównując zawarte tam rozwiązania projektowe ze sposobem realizacji robót uwidocznionym na zdjęciach udostępnionych przez S. L. (na tyle, na ile jakość zdjęć na to pozwala), można dojść do wniosku, że roboty te były prowadzone niezgodnie z projektem w zakresie, jaki opisany został w opinii sporządzonej przez biegłego sądowego mgr inż. L. S..
Przekonuje stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym ww. opinia ukazuje wprawdzie niezgodności pomiędzy projektem a zrealizowanymi robotami, jak też potwierdza, że niezgodności te mają wpływ na konstrukcję budynku, a co za tym, idzie bezpieczeństwo użytkowania budynku, co jednak nie oznacza, że jest wystarczająca na potrzeby prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego, które ma na celu doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym kontekście organ odwoławczy słusznie zauważył, że opinia sporządzona przez biegłego sądowego, w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, daje jedynie podstawę do tego, aby twierdzić, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości, prawidłowości i zgodności z przepisami i sztuką budowalną robót budowlanych wykonanych w ramach ww. inwestycji. Opinia ta nie spełnia jednak wymogów ekspertyzy technicznej koniecznej do wdrożenia ewentualnego postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 P.b. W szczególności opinia nie daje odpowiedzi na pytanie, jaki dokładnie wpływ mają ujawnione niezgodności na obciążenie budynku konstrukcją więźby dachowej, czego nie da się stwierdzić bez obliczeń statyczno-wytrzymałościowych, które powinna zawierać ekspertyza. Organ słusznie zauważył również, że potrzebna jest weryfikacja tego, jak bardzo dokonane zmiany wpływają na przeniesienie obciążeń poziomych przekazanych z konstrukcji więźby dachowej, a w dalszej kolejności -konieczne są propozycje rozwiązań ujawnionych problemów, czyli wyszczególnienie robót budowlanych, których realizacja pozwoli usunąć stwierdzone zagrożenie. Ustalenia te wymagają z kolei właściwych pomiarów, odkrywek i szczegółowych badań. Takich elementów nie zawiera opinia, a powinna je zawierać ekspertyza, której przedłożenia żąda organ, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Finalnie Sąd stwierdził, że przekonujące jest stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wykonane roboty budowlane mogą mieć wpływ na stan techniczny całego budynku, a określenie robót budowlanych, które mają doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, wymaga fachowej wiedzy. Tym samym wykazano istnienie wątpliwości co do robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego tego rodzaju, że uzasadniają one nałożenie obowiązku dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 P.b.
Co się tyczy kwestii adresata obowiązku, bezsporne pozostaje, że skarżący S. L. był i pozostaje nadal jedynym właścicielem działki nr [...] w P. , na której znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania. Nie jest również sporne, że inwestorem ww. robót budowlanych była A. L., która była adresatką pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty C. nr 689/03 z dnia 10 grudnia 2003 r., jak też dokonała zgłoszenia zakończenia budowy zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2017 r. Potwierdzenie zakończenia robót budowlanych stanowi treść protokołu z kontroli z dnia 16 listopada 2021 r. Z akt sprawy jak i treści skargi wynika też, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane były w trakcie małżeństwa A. L. i S. L., który wówczas przebywał zagranicą.
W ocenie Sądu, uwzględniając wytyczne WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 14 września 2022 r., a także treść art. 52 P.b., organ odwoławczy prawidłowo uznał, że adresatem obowiązku powinien być S. L., jako jedyny, na dzień wydania postanowienia, właściciel nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt. W ocenie Sądu ma znaczenie w przedmiotowej sprawie, pomimo że formalnie skarżący nie był inwestorem robót budowlanych, to realizowała je jego żona, a z akt sprawy nie wynika, by inwestycja powstała bez jego wiedzy czy zgody, choć skarżący kwestionuje prawidłowość robót budowlanych wykonywanych podczas jego nieobecności w kraju. I choć zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że prywatne relacje między S. L. a A. L. zasadniczo nie powinny mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, to jednak w okolicznościach sprawy pośrednio też uzasadniają nałożenie obowiązku na tę osobę, która jest właścicielem nieruchomości.
Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na zarzuty skargi, które nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreśla, że celem procedury naprawczej, której służy nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy, nie jest ukaranie osób, które naruszyły prawo budowlane w trakcie realizowania robót budowlanych, lecz doprowadzenie tych robót budowlanych, jeśli to możliwe, do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji adresatem wskazanego obowiązku mógł być skarżący, chociaż formalnie nie był uczestnikiem procesu budowlanego.
Wobec przedstawionych okoliczności sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.