II SA/Kr 56/23

II SA/Kr 56/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 104 , 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 61-66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G.T. na postanowienie nr 1007/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2022 r., znak: WOB.7721.535.2022.JKUR w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 1007/2022 z 20 grudnia 2022 r. znak: WOB.7721.535.2022.JKUR stwierdził niedopuszczalność odwołania z 4 grudnia 2022 r. wniesionego przez G. T. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z 1 grudnia 2022 r., znak: ROIK II.5140.257.2022.MOC.
Jako podstawę prawną postanowienia organ II instancji wskazał art. 134 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej: "K.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: "P.b.".
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w zakresie ww. odwołania stwierdził, iż organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
MWINB stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przywołał treść art. 107 § 1 K.p.a. i wskazał, że dla oceny dopuszczalności środka zaskarżenia zasadnicze znaczenie ma dokonanie uprzedniej oceny, czy istnieje substrat zaskarżenia w postaci decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie sedno zagadnienia sprowadza się zatem do oceny charakteru prawnego pisma PINB z 1 grudnia 2022 r., znak: ROIK II.5140.257.2022.MOC. Wyjaśnienia wymaga, czy sporne pismo - pomimo braku nadania mu stosownej, zewnętrznej formy decyzji administracyjnej - ma jednak walor takiego indywidualnego aktu administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 107 K.p.a., czy też stanowiło ono wyłącznie pismo procesowe w trakcie czynności wyjaśniających.
Stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Powszechnie podkreśla się przy tym, że nie wszystkie wskazane w art. 107 § 1 K.p.a. składniki decyzji mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. W doktrynie i orzecznictwie jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ.
Zestawiając treść przytoczonych, wchodzących w rachubę przepisów, wyznaczających prawne formy działania organów administracji publicznej, organ II instancji zauważył, że niezbędnym elementem konstytutywnym dla każdej decyzji administracyjnej, pozwalającym jednocześnie na odróżnienie tego aktu administracyjnego od pism procesowych jest przede wszystkim "rozstrzygnięcie", będące władczym ukształtowaniem określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć.
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie organu odwoławczego rzeczone pismo PINB, w którym organ I instancji opisuje przebieg czynności wyjaśniających oraz informuje Zarządcę o obowiązkach ciążących na nim na mocy art. 5 oraz art. 61 P.b., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Nie posiada ono bowiem podstawowego składnika charakterystycznego dla decyzji administracyjnej - rozstrzygnięcia.
Analiza treści pisma nie prowadzi bowiem do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego, gdyż stanowisko organu nie kształtuje sytuacji prawnej skarżących i nie pozostaje rozstrzygnięciem, które podlegałoby zaskarżeniu. Organ nadzoru budowlanego I instancji nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, bowiem w myśl art. 7 K.p.a. prowadził czynności wyjaśniające, a treść przedmiotowego pisma z 1 grudnia 2022 r. ma charakter wyłącznie wyjaśnienia okoliczności podejmowania czynności na mocy ww. przepisu oraz pouczenia o ciążących na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązkach odnoszących się do utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 5 ust. 2 P.b.
Dalej, w odniesieniu do poszczególnych elementów treści pisma PINB z 1 grudnia 2022 r., organ II instancji zauważył, że na potrzeby powyższego wystąpienia organ ten nie ustalał stron postępowania, kierując ww. pismo wyłącznie do G. T. oraz spółki A. Sp. z o. o. z siedzibą w M. . Tymczasem, co do zasady decyzję wydaje się po przeprowadzeniu i zakończeniu postępowania administracyjnego i następnie doręcza się stronom na piśmie (art. 61 § 4 w zw. z art. 109 § 1 K.p.a.). Stroną w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego, pozostaje przy tym z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 K.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Krąg osób, które są stronami postępowania, organ ustala po wszczęciu postępowania administracyjnego. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie PINB formalnie nie zawiadomił o wszczęciu postępowania. Organ ten nie prowadził też czynności procesowych charakterystycznych dla toku postępowania jurysdykcyjnego, których wdrożenie mogłoby przemawiać za faktycznym wszczęciem postępowania administracyjnego.
Reasumując, zdaniem MWINB, organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Kwestionowane przez skarżącego pismo PINB z 1 grudnia 2022 r. nie nosi cech i formy decyzji administracyjnej, ale przede wszystkim nie zawiera elementu charakterystycznego dla każdego indywidualnego aktu administracyjnego tj. merytorycznego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego organ odwoławczy doszedł do przekonania, że skoro pismo PINB z 1 grudnia 2022 r. nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji) podlegającego zaskarżeniu w trybie przewidzianym przepisami K.p.a., to w odniesieniu do wniesionego odwołania właściwe jest wydanie postanowienia o jego niedopuszczalności.
Jednocześnie na podstawie art. 9 K.p.a. MWINB poinformował również, że wszelkie podania składane na adres poczty elektronicznej organu zostały pozostawione bez rozpoznania zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.
G. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 1007/2022 z 20 grudnia 2022 r. znak: WOB.7721.535.2022.JKUR.
Skarżący wniósł o wezwanie organu do przekazania akt administracyjnych z całością zgromadzonego materiału, uchylenie zaskarżonego postanowienia, uchylenie na podstawie art. 135 P.p.s.a. postanowienia nr 1006/2022 Wojewódzkiego Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 grudnia 2022 r. (znak: WOB.7721.535.2022.JKUR) w przedmiocie odmowy udostępnienia akt administracyjnych, jako postanowienia objętego granicami niniejszej sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w całości należy przytoczyć argumentację zawartą we wspomnianym odwołaniu bez jej ponownego powtarzania, gdyż będzie ona dostępna dla Sądu rozpoznającego sprawę w aktach administracyjnych organu.
Dokonując oceny działania MWINB skarżący stwierdził, że zasadniczym powodem stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania był brak możliwości zakwalifikowania przez organ zaskarżonego pisma jako decyzji, co było podyktowane brakiem możliwości identyfikacji rozstrzygnięcia jako jednego z wymaganych elementów, które powinna zawierać decyzja.
Takie stanowisko organu skarżący uznał za nieprawidłowe.
Podniósł, że w sprawie niniejszej możliwa jest różna interpretacja działania organu, przy czym należy dążyć do takiej interpretacji, która doprowadzi w sposób szybki i pewny do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, adekwatnego do istniejącego problemu.
Skarżący w toku postępowania przed organami zwracał uwagę na występowanie indywidualnego interesu prawnego, a także domagał się od PINB podjęcia określonych działań. Jeśli zatem organ twierdzi, iż nie miało miejsca wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, to wyrażenie przez skarżącego pewnych oczekiwań w stosunku do organu, należy traktować jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończone postanowieniem o odmowie wszczęcia tj. działaniem określonym w art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2665/17). Kontrola tego postanowienia miała miejsce przed MWINB i zakończyła się postanowieniem kończącym z 20 grudnia 2022 r.
W takiej sytuacji MWINB odmawiając merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Jakkolwiek powyższa interpretacja może być dopuszczalna, to zdaniem skarżącego sposób zakończenia postępowania prowadzonego przed PINB raczej wskazuje na to, że organ wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w postępowaniu wszczętym z urzędu.
Pismo kończące działanie organu I instancji nie zawierało stwierdzeń, iż postępowanie nie może być wszczęte, lecz można zidentyfikować w nim konkretne rozstrzygnięcie merytoryczne (przypomnienie zarządcy o jego obowiązkach). W piśmie tym prawidłowo oznaczono strony postępowania - skarżącego oraz zarządcę budynku, a także organ wydający decyzję. Podpisany dokument doręczono adresatom w sposób określony przepisami K.p.a. Decyzja zawiera bardzo pobieżne uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne stanowiska organu poprzez wskazanie, iż zarządca ma pewne obowiązki wynikające z prawa budowlanego.
Jest to zatem akt, który definitywnie przesądza o sposobie zakończenia działania organu I instancji i konsumuje cały materiał dowodowy oraz wszystkie pisma skierowane w sprawie. Zaskarżone do MWINB pismo, chociaż bazuje na wybiórczym materiale dowodowym, to zawiera informację o ustalonym stanie faktycznym, z którego wynika, "że nie są spełnione warunki dotyczące właściwego działania wentylacji w łazience we wszystkich lokalach oraz w kuchni w niektórych lokalach budynku przy ul. D. [...]". Abstrahując od kwestii poprawności ustalenia tego stanu, które winno nastąpić w sposób należyty w postępowaniu jurysdykcyjnym, skarżący stwierdził, iż w podanych okolicznościach ciążył na organie obowiązek orzekania w trybie art. 66 P.b., czego organ jednak nie uczynił, bowiem sięgnął po inne, bardziej adekwatne w jego ocenie, podstawy prawne.
Skarżący zauważył, że organ rozpoczął działanie w sposób samoczynny tj. na podstawie informacji - bez wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania. Pismem z 4 listopada 2022 r. organ wykonał pierwszą jawną dla stron czynność i skierował wezwanie do uczestniczenia w czynnościach wyjaśniająco-kontrolnych, na które wezwane strony się stawiły. Wobec faktu, że K.p.a. nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za moment wszczęcia należy uznać pierwszą czynność wykonaną na zewnątrz - w stosunku do strony. Ustawa nie wymaga aby zawiadomienie o wszczęciu postępowania miało jakąś szczególną formę.
Za przyjęciem, że postępowanie wszczęto z urzędu, przemawia zdaniem skarżącego fakt, że organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., ani też w żaden inny możliwy sposób nie zakwestionował zgłaszanego przez skarżącego interesu prawnego, nawet wobec pisma z 29 listopada 2022 r., w którym skarżący jawnie wskazał, iż "w razie wątpliwości czy uznać członka Wspólnoty jako stronę czy go pominąć, zwracam się z wnioskiem o wezwanie mnie do wykazania interesu prawnego przed podjęciem rozstrzygnięcia aktem administracyjnym".
Skarżący podkreślił, że wobec występującego stanu nieprawidłowo działającej wentylacji organy nadzoru budowlanego były zobligowane do ustalenia przyczyny tego stanu rzeczy, która może wynikać nie tylko z utrzymania budynku w nieprawidłowym stanie technicznym, lecz także z odstępstw wynikających z prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem, o ile jakikolwiek projekt wentylacji był wykonany. Zgodnie z informacjami znajdującymi się w aktach sprawy na nieprawidłowe działanie wentylacji uskarżali się inni członkowie Wspólnoty, co świadczy o tym, że problem dotknął większą ilość osób i może mieć charakter błędów popełnionych na etapie budowy.
Zdaniem skarżącego w sprawie niniejszej konieczne jest działanie organów nadzoru budowlanego, albowiem z jednej strony zarządca twierdzi, iż za istniejący stan rzeczy odpowiadają właściciele wyodrębnionych lokali, z drugiej zaś, że nieprawidłowości występujące w poszczególnych lokalach nie wpływają ujemnie na funkcjonowanie wentylacji w innych lokalach (brak interakcji), a z trzeciej deweloper (sprzedający lokal, który ponosi odpowiedzialność z tytułu rękojmi) stwierdza, iż to sytuacja w innych lokalach jest przyczyną zaburzeń prawidłowego działania wentylacji w lokalu skarżącego.
Występuje więc sytuacja, w której nikt nie chce się zająć problemem, a skarżący ma ograniczone pole do działania, chociaż na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali jest obowiązany utrzymywać swój lokal w należytym stanie.
Skarżący podkreślił, że system wentylacji traktowanej jako całość, to nie tylko urządzenia znajdujące się w samym lokalu, ale też na części wspólnej budynku (wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 848/14). Skarżący od dłuższego czasu domaga się od zarządcy udostępnienia do oględzin komina, co skutecznie jest mu blokowane. Zarządca na kierowane do niego wezwania odpowiada względem skarżącego albo wymaganiami nie znajdującymi żadnego oparcia w przepisach prawa, albo twierdzeniami, iż wszystko działa poprawnie i jest zgodne z przepisami prawa. Uniemożliwia przy tym jakąkolwiek kontrolę i analizę istniejącego stanu rzeczy wskazując na brak jakiejkolwiek legitymacji dla działania skarżącego.
Organ nadzoru budowlanego również uchyla się od czynienia jakichkolwiek ustaleń względem części systemu wentylacyjnego zlokalizowanej w innych lokalach lub na części wspólnej budynku (protokół z 29 listopada 2022 r. i pisma złożone w toku postępowania).
W tej sytuacji skarżący za niepoprawne uznaje rozstrzygnięcie PINB, które w żaden sposób nie prowadzi do rozwiązania problemu, a jedynie przesuwa konieczność podjęcia jakichkolwiek działań na okres, w którym wygasną jakiekolwiek roszczenia względem dewelopera. Skarżący podkreślił, że pozostawienie zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym będzie wiązało inne organy oraz sądy, które będą mogły przyjmować, że brak wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego świadczy o braku występowania stanu niezgodności z przepisami prawa. Ponadto brak uznania pisma PINB z 1 grudnia 2022 r. jako decyzji może rzutować na ewentualną ocenę przyszłej skargi na bezczynność. Bowiem stan, który obecnie ma miejsce może być zwalczany również skargą na bezczynność czy przewlekłość
Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia może jednak spowodować, że w przypadku wystąpienia takiej skargi zachęcany do działania organ będzie się skutecznie powoływał na okoliczność, iż nie pozostaje on w bezczynności, gdyż jego działanie było uprzednio przedmiotem oceny zaskarżonego postanowienia, które usanowało stan braku potrzeby rozstrzygania danej sprawy aktem administracyjnym. Taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku uznania, że pismo PINB z 1 grudnia 2022 r. nie jest aktem administracyjnym.
Niezależnie od tego w sprawie konieczne jest szybkie i efektywne działanie, które musi wynikać z odpowiedniego doboru narzędzi i środków jakie są przewidziane dla postępowania jurysdykcyjnego. Z tego też względu skarżący rozważy równoległe złożenie środków przeciwdziałających bezczynności organu. W takiej sytuacji organ jeszcze bardziej będzie zmotywowany do zrewidowania swojego stanowiska w trybie autokontroli bądź też rozpoczęcia właściwego działania pod wpływem innego, dodatkowego środka prawnego. Jeśli na skutek wszczęcia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego organ obroniłby swoje stanowisko (twierdzenie, iż pismo PINB z 1 grudnia 2022 r. nie jest decyzją administracyjną), będzie i tak zobligowany do wydania decyzji na skutek stwierdzenia, że pozostaje w bezczynności.
Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że organ II instancji prowadził postępowanie odwoławcze w warunkach odmowy udostępnienia skarżącemu akt sprawy. Pismem z 13 grudnia 2022 r. skarżący wystąpił do MWINB o takie udostępnienie wskazując na potrzebę kontroli akt sprawy, ponieważ powziął pewne wątpliwości, czy wszystkie istotne dokumenty zostały przekazane do organu odwoławczego wraz z odwołaniem. Wniosek ten spotkał się z odmową wyrażoną treścią postanowienia 1006/2022 z 20 grudnia 2022 r., przez co organ II instancji ograniczył także skarżącemu dostęp do sądu administracyjnego, bowiem ten nie jest w stanie skutecznie sformułować zarzutów nie mając pełnej wiedzy co do wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie.
MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej, w całości podtrzymując stanowisku zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i kończy postępowanie, dlatego sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.
Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie MWINB zostało wydane w związku ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że pismo PINB z 1 grudnia 2022 r., znak: ROIK II.5140.257.2022.MOC nie jest decyzją administracyjną (ani postanowieniem), a zatem nie przysługuje od niego środek zaskarżenia w postaci odwołania (ani zażalenia).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, 2) na postanowienia kończące postępowanie, 3) postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Jedynie wyjątkowo postanowienie może kończyć postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego postanowienia co do zasady wydawane są w toku postępowania administracyjnego (akty procesowe), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Za postanowienia kończące postępowanie w sprawie administracyjnej uznać należy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania czy też postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, ponieważ postanowienie takie tamuje merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Postanowienia takie są ostateczne, co oznacza, że nie przysługuje od nich zażalenie.
Ponieważ są jednak postanowieniami kończącymi postępowanie, przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego. Skarga była zatem dopuszczalna.
Przechodząc do jej merytorycznej oceny należy stwierdzić, że jest ona bezzasadna.
W kontrolowanej sprawie bezsporne było, że PINB pismem z 1 grudnia 2022 r., znak: ROIK II.5140.257.2022.MOC, w odpowiedzi na informację, która wpłynęła do organu w sprawie zgłoszenia wadliwie działającej wentylacji grawitacyjnej w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, zawiadomił skarżącego i A. Sp. z o. o. z siedzibą w M. ., że:
- 29 listopada 2022 r. przeprowadzono czynności kontrolne w związku z pismem interwencyjnym (email z 2 listopada 2022 r.),
- w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że z przeglądu (kontroli i konserwacji) wentylacji grawitacyjnej mieszkań w budynku przy ul. [...] został sporządzony protokół nr 8/10/22 z 14 października 2022 r.,
- z ww. protokołu wynika, że nie są spełnione warunki dotyczące właściwego działania wentylacji w łazience we wszystkich lokalach oraz w kuchni w niektórych lokalach,
- w zw. z powyższym zarządca budynku powinien podjąć niezbędne działania do zlikwidowania ww. nieprawidłowości poprzez ustalenie przyczyny takiego stanu rzeczy i likwidację usterek w zakresie części wspólnych, natomiast właściciele mieszkań powinni w zakresie należącym do ich odpowiedzialności, np.: wymienić niedziałające filtry w nawietrzakach, oczyścić kratki wentylacyjne, itp.,
- po dokonaniu ww. czynności należy ponownie wykonać pomiary potwierdzające właściwe działanie wentylacji.
W dalszej części pisma PINB pouczył jego adresatów o treści obowiązków ciążących na nich na mocy art. 5, art. 61 i art. 62 P.b.
Zdaniem skarżącego ww. pismo z 1 grudnia 2022 r. jest albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. albo rozstrzygnięciem merytorycznym w postaci decyzji administracyjnej w postępowaniu wszczętym z urzędu.
Sąd stwierdził, że trafnie przyjął MWINB, iż ww. pismo z 1 grudnia 2022 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a. Nie posiada ono bowiem podstawowego składnika wymaganego dla decyzji administracyjnej, to jest rozstrzygnięcia. Analiza treści pisma wskazuje, że nie prowadzi ono do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego, a stanowisko PINB nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego i nie podlega zaskarżeniu. Organ nadzoru budowlanego I instancji nie wydał żadnego rozstrzygnięcia.
Zgodnie natomiast z przepisami K.p.a. (w tym art. 7) i P.b. (Rozdział 6 Utrzymanie obiektów budowlanych – art. 61 i n.) PINB prowadził czynności wyjaśniające (w tym kontrolę na miejscu 29 listopada 2022 r.), które zwieńczył powiadomieniem skarżącego i zarządcy o wynikach ww. kontroli i obowiązujących przepisach w zakresie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego instalacji wentylacyjnej. Takie czynności wyjaśniające mogą poprzedzać i często poprzedzają mogące następować po nich postępowanie jurysdykcyjne.
Fakt skierowania wezwania do uczestniczenia w czynnościach wyjaśniająco-kontrolnych (pismo z 4 listopada 2022 r.) nie świadczy, wbrew stanowisku skarżącego, o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.
Należy przy tym podkreślić, że treść spornego pisma z 1 grudnia 2022 r. ma charakter wyłącznie wyjaśnienia okoliczności podejmowania czynności na mocy ww. przepisów oraz pouczenia o ciążących na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązkach odnoszących się do utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 5 ust. 2 P.b.
Zatem w niniejszej sprawie PINB, przynajmniej na chwilę wydania pisma z 1 grudnia 2022 r., nie stwierdził podstaw do wszczęcia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego w przedmiocie złego stanu technicznego budynku przy ul. D. [...] lub też któregokolwiek z mieszczących się w nim lokali, które mogłoby prowadzić do weryfikacji przesłanek do wydania stosownej decyzji, np. na podstawie art. 66 P.b.
Trzeba tu wyjaśnić, że stosownie do art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wydanie decyzji musi być dokonane w przepisanej formie. Forma ta jest jej zewnętrznym przejawem. Elementy (składniki) struktury prawnej decyzji wymienia art. 107 K.p.a. Należą do nich: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, tzw. klauzula odwoławcza, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
Skarżący ma rację, że sama forma zewnętrzna nie może przesądzać, czy określona czynność organu administracji publicznej może być uznana za decyzję (albo postanowienie). Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma.
Decyzja zawierająca wszystkie wskazane elementy jest aktem prawidłowym. Braki w tym zakresie powodują jej wadliwość. Niektóre ze składników decyzji mają jednak charakter konstytutywny, wyznaczając tym samym jej minimum. Ich brak prowadzi zatem nie tyle do wadliwości decyzji, co do jej nieistnienia.
W orzecznictwie sądowym do elementów "kwalifikujących" decyzję zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
Każde zatem "pismo" czy "zawiadomienie", które zawiera takie konstytutywne wymogi, o ile jego materia jest materią rozstrzyganą w drodze decyzji, należy traktować jako decyzję administracyjną.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego należy wskazać, że art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. stosuje się do stanów faktycznych, w których obiekt budowlany ze względu na niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. Chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 427/08, LEX nr 555778).
Użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. sformułowanie "nieodpowiedni" odniesione do stanu technicznego obiektu budowlanego jest nieostre. W ustawie pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Skoro przepis art. 66 ust. 1 P.b. precyzuje obowiązki spoczywające z mocy prawa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowanego, to ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów. Organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć obowiązków, które nie mają podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Można stwierdzić, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy techniczno-budowlane, jak to wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 P.b., to m.in. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, określone w drodze rozporządzenia przez właściwego do tych spraw ministra (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1663/07, LEX nr 537700).
Oceniając zgodność stanu technicznego obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi należy badać, jaki stan techniczny został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie bowiem stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby, w przypadku zaakceptowania danego stanu w decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 17 września 2009 r., sygn. II OSK 1394/08, LEX nr 597247).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że okoliczności opisane w spornym piśmie z 1 grudnia 2022 r., dotyczące niewłaściwie działającej wentylacji grawitacyjnej w niektórych pomieszczeniach mieszkań w budynku przy ul. D. [...] w Krakowie, a także przyszłe działania, o których celowości PINB pouczył zarządcę budynku i skarżącego, nie zostały uznane przez organ nadzoru budowlanego za wystarczającą podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego dążącego do władczego nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W konsekwencji nie sposób traktować ww. pisma jako decyzję czy postanowienie (np. odmawiające wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.).
Nie budzi zatem wątpliwości, że skoro odwołanie, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., przysługuje wyłącznie od decyzji wydanych w pierwszej instancji, niedopuszczalne jest odwołanie od czynności (pisma) organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 K.p.a.
Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, na podstawie art. 134 K.p.a., wniesione przez skarżącego odwołanie z 4 grudnia 2022 r. za niedopuszczalne.
Wbrew stanowisku skarżącego, samo przypomnienie zarządcy i właścicielowi mieszkania o ich obowiązkach wynikających ex lege z przepisów P.b., nie może być uznane za konkretne rozstrzygnięcie merytoryczne. Adresatów pisma nie można automatycznie uznać za strony postępowania (które nie zostało wszczęte).
Jak słusznie wskazał organ II instancji, postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a. organ odwoławczy wydaje w fazie wstępnej postępowania odwoławczego, w której ustala, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy, może nastąpić dopiero w razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej. Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania odwołania. W tej sytuacji wszystkie zarzuty skargi należało uznać za chybione.
Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o uchylenie postanowienia nr 1006/2022 MWINB z 20 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt administracyjnych, Sąd wskazuje, że wbrew stanowisku skarżącego, postanowienie to nie mieści się w granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej i Sąd nie mógł objąć go w tej sprawie kontrolą.
Końcowo Sąd wskazuje, że twierdzenie skarżącego o hipotetycznych odstępstwach wynikających z prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem czy też błędach popełnionych na etapie budowy, nota bene nie poparte żadnymi dowodami, nie mogło być weryfikowane w niniejszej sprawie, ze względu na jej ramy ograniczone przedmiotem zaskarżenia.
Nie lekceważąc przy tym ani nie deprecjonując w żadnej mierze trosk skarżącego w zakresie niewłaściwie działającej wentylacji, Sąd wskazuje, że ma on pełne prawo domagać się od zarządcy respektowania nałożonych na zarządcę przez przepisy prawa budowlanego obowiązków w zakresie dbania o wspólne części systemu wentylacyjnego, czy uzyskania dostępu do części wspólnych budynku (np.: komina), podobnie jak ma pełne prawo dochodzić swoich uprawnień od sprzedającego lokal dewelopera z tytułu rękojmi. We wskazanych jednak zagadnieniach roszczenia skarżącego są typowymi roszczeniami cywilnoprawnymi, dla rozstrzygnięcia których właściwymi sądami są sądy powszechne.
Wbrew też obawom skarżącego niniejsze rozstrzygnięcie nie "sanuje stanu braku potrzeby rozstrzygania danej sprawy aktem administracyjnym". To czy np. w przyszłości zaistnieją, czy też nie, przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego będzie determinowane wówczas aktualnym ustaleniom faktycznym i prawnym organu nadzoru budowlanego. Ewentualna przyszła bezczynność organu czy odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego będzie podlegała odrębnej kontroli.
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję czy postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił bezzasadną skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.