II SA/KR 556/25

II SA/Kr 556/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 61 par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi J. B. i A. B. na decyzję nr 122/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 marca 2025 r. znak WOP.7721.1.2025.EHOR w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr 158/2024 z dnia 4 grudnia 2024 r., znak: OKB.5144.48.2024.KWIE, działając na podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Miechowie odmówił zmiany ostatecznej decyzji nr 45/2024 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie z dnia 10 kwietnia 2024 r. znak: OKBWIE.5000-8/18, którą nakazano współwłaścicielom nieruchomości w M. przy ul. P. , działka nr ewid. [...]: A. B. i J. B. rozbiórkę nieużytkowanego, zniszczonego obiektu budowlanego: budynku gospodarczego z częścią mieszkalną usytuowanego na nieruchomości w M. przy ul. P. - działka nr ewid. [...], polegającą na rozebraniu:
1. pokrycia połaci dachowych,
2. drewnianej konstrukcji więźby dachowej,
3. elementów budynku nad parterem,
4. stropu nad parterem,
5. ścian parteru,
6. elementów przyziemia
oraz uporządkowanie terenu.
W decyzji określono termin rozpoczęcia rozbiórki (10 czerwca 2024 r.) oraz termin zakończenia rozbiórki (30 czerwca 2024 r.).
W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor wskazał, że pismem z 26 sierpnia 2024 r., sprecyzowanym pismem z dnia 8 października 2024 r. J. B. wniósł na podstawie art. art. 155 k.pa. o zmianę decyzji z dnia 10 kwietnia 2024 r. w zakresie terminu wykonania nakazu rozbiórki.
Postanowieniem z dnia 11 października 2024 r. poinformowano o wszczęciu postępowania: OKB.5144.48.2024.KWIE w sprawie rozpatrzenia przesłanek do zmiany decyzji z dnia 10 kwietnia 2024 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Organ wyjaśnił, że w sprawie w której wydano decyzję rozbiórkową z dnia 10 kwietnia 2024 r. przeprowadzono w trybie doraźnym kontrolę, w trakcie której potwierdzono, że nakaz rozbiórki nie został wykonany.
Organ wskazał, że warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, jest m.in. ustalenie czy ewentualna zmiana omawianej decyzji, w części dotyczącej zmiany (wydłużenia) terminu wykonania nałożonego obowiązku nie pozostawałaby w sprzeczności ze słusznym interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Obowiązkiem organu nadzoru budowalnego jest z kolei dążenie do możliwie szybkiego wyeliminowania naruszenia porządku prawnego w budownictwie (usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości), w szczególności poprzez wyznaczenie możliwie krótkiego, aczkolwiek racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązanych terminu wykonania nakazanych czynności - rozbiórki nieużytkowanego, zniszczonego obiektu budowlanego. W ocenie organu przy odpowiednim uwzględnieniu działania przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r., Nr 198 poz. 2043) określony w decyzji z dnia 10 kwietnia 2024 r. termin rozbiórki był odpowiedni (racjonalny) oraz technicznie uzasadniony. Za zmianą decyzji z dnia 10 kwietnia 2024 r. w zakresie wydłużenia terminu wykonania rozbiórki nie przemawia też interes społeczny. Budynek uległ już częściowemu zawaleniu, w niekorzystnych okolicznościach zachodzi ryzyko zawalenia się pozostałych elementów budynku, co w konsekwencji może wpłynąć na ryzyko wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Powyższe okoliczności uniemożliwiają zastosowanie art. 155 k.p.a. - przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Powyższe spowodowałaby bowiem przedłużanie sytuacji związanej z pogarszającym się stanem technicznym przedmiotowego budynku.
Organ wyjaśnił nadto, że nie wystąpiono do pozostałych stron postępowania,
z zapytaniem o wyrażenie zgodę na decyzji, ponieważ za zmianą ostatecznej decyzji z dnia 10 kwietnia 2024 r. nie przemawia słuszny interes społeczny. Tymczasem zgodnie z art. 155 k.p.a. na zmianę decyzji wymagane jest spełnienie łącznie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Wobec przyjęcia przez organ, że za zmianą decyzji nie przemawia słuszny interes społeczny, stanowisko stron nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie organu.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. B..
Decyzją z dnia 6 marca 2025 r. znak: WOP.7721.1.2025.EHOR, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725
ze zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że decyzja z dnia 10 kwietnia 2024 r. wydana została na podstawie art. 67 Pr. bud., jako decyzja nakładająca obowiązek wykonania rozbiórki nieużytkowanego budynku jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Nie można zatem zarzucić organowi I instancji, że nieprawidłowo zastosował art. 155 k.p.a. Rację ma również organ I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy interes społeczny nie uzasadnia zmiany ww. decyzji.
Organ odwoławczy dodał, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, uregulowane w art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wszelkie wady kwalifikowane decyzji, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1 lub 156 k.p.a., mogą bowiem zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art: 155 k.p.a. dopuszczalne jest natomiast tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena
i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści.
Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania, że podnoszone w odwołaniu okoliczności dotyczące prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy w Miechowie postępowania administracyjnego dotyczącego naruszenia stanu wody na gruncie, mogą stanowić uzasadnienie dla zmiany terminu ww. obowiązku i pozwalają na zmianę oceny istnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. Zaistnienie przesłanek do nakazania rozbiórki ww. budynku zostało już przesądzone w decyzji z dnia 10 kwietnia 2024 r., wydanej na podstawie art. 67 Pr. bud. Kwestia ustalenia przyczyn, które spowodowały nieodpowiedni stan techniczny budynku podlegającego rozbiórce jest irrelewantna z punktu widzenia oceny przesłanek z art. 155 k.p.a. Istotne jest bowiem dokonanie analizy, czy zmiana terminu wykonania rozbiórki budynku grożącego zawaleniem jest zgodna z interesem społecznym, a okoliczności odnoszące się do przyczyn powstania złego stanu technicznego budynku na tym etapie rozstrzygania nie mają znaczenia. Udokumentowanie powstawania ewentualnych szkód jest możliwe przed wykonaniem rozbiórki. Z kolei zarzuty zawarte w odwołaniu, a dotyczące prawidłowości nałożonego obowiązku rozbiórki, jego zakresu i sposobu jej wykonania sprowadzają się do próby kwestionowania ostatecznej decyzji, co wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Zmiana terminu wykonania rozbiórki nie zmienia wymagań, niezbędnych do spełnienia, odnoszących się do realizacji obowiązku.
Organ odwoławczy podał nadto, że nie rozpoczęto prac rozbiórkowych, pomimo upływu terminu określonego w decyzji nakazującej rozbiórkę. Tymczasem
w sprawach dotyczących nieużytkowanych budynków pozostających w bardzo złym stanie technicznym istotne jest wykonanie obowiązków w jak najszybszym terminie, wyznaczonym przez organ i realnym do wykonania, celem wyeliminowania istniejącego zagrożenia. Podnoszone przez odwołujących się okoliczności dotyczące potrzeby udowodnienia, iż przyczyną złego stanu technicznego budynku jest potencjalne naruszenie stosunków wodnych, nie uzasadnia utrzymywania stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub mienia. Przyjęcie przeciwnego punktu widzenia doprowadziłoby do naruszenia interesu społecznego, polegającego na konieczności rozbiórki obiektów budowlanych z uwagi na bezpieczeństwo otoczenia.
Według organu odwoławczego nie można także uznać, że za wnioskowaną zmianą przedmiotowej decyzji przemawia słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. Zawarte w powyższym przepisie pojęcie "słusznego interesu strony" nie może być bowiem rozpatrywane w oderwaniu od celu i charakteru przepisu art. 155 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 575/09). Ścisła wykładnia przesłanek zmiany decyzji zawartych w art. 155 k.p.a., w tym również pojęcia "słusznego interesu strony", dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż okoliczności przytaczane w odwołaniu, a mające wskazywać na istnienie słusznego interesu strony, mogą stanowić przesłankę uzasadniającą zmianę decyzji polegającą na jej zmianie.
Na powyższą decyzję J. B. i A. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela;
- art. 8 k.p.a. poprzez zaniechania w zakresie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Skarżący zwrócili się ponadto o zmianę zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja nakazująca rozbiórkę początkowo dla skarżących była decyzją zrozumiałą i przyjętą do wiadomości, z którą jednak skarżący nigdy się nie zgadzali, gdyż w ten sposób organ nadzoru budowlanego chciał kosztem skarżących pozbyć się problemu związanego z naruszaniem stosunków wodnych przez samowole budowlane jakich dopuszczali się sąsiedzi nieruchomości. Ze względu jednak na szacunek do organu jakim jest Nadzór Budowlany oraz ze względu na poszanowanie przepisów prawa, skarżący początkowo miał na celu wymienioną decyzję wykonać, podejmując już w tym celu odpowiednie działania faktyczne i przygotowawcze.
Skarżący był przekonany, że wobec jego stanowiska i poszanowania postanowienia Nadzoru Budowlanego, Nadzór budowlany doprowadzi również do stosownego rozwiązania kwestii naruszania stosunków wodnych na terenie jego nieruchomości. Niestety, od czasu wydania decyzji w wyżej wymienionej sprawie doszło do zmiany okoliczności, które w oczywisty sposób wpływają na możliwość realizacji decyzji tj. wykonania we wskazanym terminie rozbiórki. Okoliczności te wprost powodowały, że za zmianą terminu przemawiał interes społeczny oraz słuszny interes strony – w szczególności skarżących, ale również innych stron postępowania - w tym M. B.. Po pierwsze w wyniku złożenia stosownego wniosku do Urzędu Gminy i Miasta w M. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, organ ten stwierdził w oparciu o wizję na terenie przedmiotowej nieruchomości, która odbyła się w dniu 07.07.2023 r., że istnieje urządzenie wodne - rów odprowadzający wody opadowe oraz roztopowe ze znacznej zlewni z kierunku zachodniego na wschód. Wzdłuż rowu w jego skarpie północnej został wykonany mur oporowy - służący jako podstawę do ogrodzenia działki [...] wykonanego z blachy. Przedmiotowy mur oporowy zawęża światło rowu. Na działce [...] obręb M. organ zaobserwował nasyp ziemny, który częściowo zlokalizowany jest w istniejącym rowie. Wzdłuż granicy między działkami [...] oraz [...] istnieje betonowy mur oporowy, który całkowicie blokuje przepływ wody ze zlewni w kierunku ulicy [...] w M. oraz dalej rzeki C. . W rowie zaobserwowano także rosnące drzewa. Zawiadomienie w tym przedmiocie z dnia 1 września 2023 r. złożono do akt Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.
Zdaniem skarżących ustalenia powyższe jednoznacznie potwierdziły, że na terenie nieruchomości skarżących oraz M. B. dochodzi do naruszenia stosunków wodnych, które były przyczyną doprowadzenia do stanu technicznego w jakim znajduje się obecnie budynek gospodarczy usytuowany na nieruchomości w M. - działka nr ewid. gr. [...] i które to naruszenia stosunków wodnych będą w przyszłości przyczyną kolejnych szkód na terenie nieruchomości skarżących. Wyburzenie budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, który jest przedmiotem niniejszego postępowania przed wykonaniem opinii hydrologicznej obejmującej teren nieruchomości skarżącego mogłoby zaprzepaścić cały trud jaki podejmowali skarżący celem doprowadzenia do usunięcia skutków naruszenia stosunków wodnych.
Skarżący podnieśli, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w sposób przewlekły i nieskuteczny prowadzi postępowanie w sprawie OKB.WIĘ.5003-47/5/18, które pomimo upływu kolejnych lat nie zostało zakończone (w odróżnieniu od przedmiotowego postępowania). Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego był i jest w pełni świadomy istnienia dokumentu w postaci protokołu z dnia 11 grudnia 2017 r. stwierdzającego wprost w art. 3 pkt 8, iż od strony północnej przedmiotowego budynku w miejscu rozgraniczenia posesji stwierdzono znaczny nasyp ziemi blokujący częściowo rów odwodnieniowy, który może ujemnie wpływać na ściany fundamentowe budynku - w tym budynku skarżących.
Skarżący podnieśli, że w odpowiedzi na wniosek złożony do Urzędu Miasta i Gminy w M., organ ten przekazał sprawę do rozpatrzenia Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, a w dniu 11 grudnia 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przekazało sprawę do rozpatrzenia Powiatowemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w Miechowie. Pomimo powyższego, z nieznanych skarżącym przyczyn Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Miechowie nie podjął czynności w związku z powyższym przekazaniem sprawy, aż do dnia 26 lipca 2024 r., kiedy to skarżący wraz z M. B. skierowali do tego organu oficjalne i pisemne ponaglenie. Pomimo upływu niemal 8 miesięcy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego sprawy nie rozpatrzył, a spor kompetencyjny pomiędzy Urzędem Miasta i Gminy w M., Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie i Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Miechowie spowodował, iż stosunki wodne na terenie nieruchomości skarżących były nadal w rażący sposób naruszane, na szkodę skarżących.
Wskazano następnie, że 15 sierpnia 2024 r. doszło do nadzwyczajnego zdarzenia jakim były gwałtowne opady deszczu, które doprowadziły do całkowitego zalania terenu nieruchomości skarżących oraz M. B.. Był to oczywiście skutek zaniedbań w zakresie rozpatrzenia wniosków skarżących w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. To właśnie naruszenia stosunków wodnych dokonywanych na wielu płaszczyznach, przez wiele podmiotów doprowadziły do sytuacji w jakiej obecnie znajdują się skarżący. Zdarzenie z 15 sierpnia 2024 r. udowodniło, że do naruszenia stosunków wodnych niewątpliwie ze skutkiem dla terenu nieruchomości skarżących dochodzi. Dopiero dnia 16 sierpnia 2024 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr 174/2024, w którym i tak odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie: "budowa obiektu budowlanego pełniącego funkcję ogrodzenia międzysąsiedzkiego usytuowanego w obrębie granicy pomiędzy nieruchomościami w M. nr [...] i nr [...].
Zdaniem skarżących kwestia naruszenia stosunków wodnych na terenie nieruchomości skarżących oraz M. B. musi zatem zostać rozwiązana, a jej rozwiązanie mogą przeprowadzić wyłącznie organy administracji publicznej, które od roku toczą spor kompetencyjny, w rzeczywistości nie rozpatrując merytorycznie sprawy czy zlecając wykonanie niezbędnej opinii hydrologicznej. Jest to kwestia istotna ponieważ realizacja decyzji rozbiórkowej może po kolejny doprowadzić do zmiany stosunków wodnych na terenie nieruchomości skarżących, jeszcze zanim potwierdzony zostanie fakt obecnego naruszenia stosunków wodnych. Ewidentna zmiana stosunków wodnych wpływająca w ewidentny sposób destrukcyjnie na budynek gospodarczo - mieszkalny na terenie nieruchomości skarżących może zostać zdecydowanie umniejszona po dokonaniu rozbiórki budynku. Następnie, gdy skarżący będzie chciał wykorzystać nieruchomość w celach budowlanych kwestia ta może powrócić - lecz w zupełnie innej sytuacji. Wtedy będzie się oskarżało skarżących o naruszenie stosunków wodnych powstałych w wyniku wybudowania ewentualnej nieruchomości, która będzie zalewana tak jak ma to miejsce obecnie przy okazji budynku gospodarczo - mieszkalnego. Jest to więc ewidentnie niezgodne z uzasadnionym i interesem skarżących.
Zdaniem skarżących, znamiennym jest to, że aby potwierdzić naruszenie stosunków wodnych, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem musi istnieć szkoda wywołana zmianą stosunków wodnych. W chwili obecnej na terenie nieruchomości skarżących oraz M. B. szkoda widoczna jest wprost - w postaci uszkodzenia budynków, które Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nakazał rozebrać. Istnienie tych budynków w obecnym stanie jest zatem niepodważalnym dowodem na naruszenie stosunków wodnych i ich skutków, a co za tym idzie przemawia za tym słuszny interes nie tylko skarżących ale okolicznych mieszkańców, na których nieruchomości również może wpływać wyżej wymienione naruszenie stosunków wodnych.
Zwrócono również uwagę, że realizacja ostatecznej decyzji przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Miechowie Nr 45/2024 z dnia 10.02.2024 r. w przedmiocie nakazania skarżącemu rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości w M. na działce nr [...] jest uzależniona od realizacji podobnej decyzji przez M. B.. Pomiędzy nieruchomością nr [...] należącą do skarżących a nieruchomością nr [...] należącą do M. B. nie jest bowiem przeprowadzone rozgraniczenie i nie można w chwili obecnej określić dokładnej granicy tejże nieruchomości, a tym samym zasięgu obowiązków skarżącego przykładowo w zakresie przykładowo uporządkowania terenu.
Skarżący zaznaczają, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Miechowie skrzętnie pomija kwestię wspólnej ściany jaka łączy budynek M. B. z budynkiem sąsiadującym, a położonym na nieruchomości nr [...]. Jak sam Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Miechowie stwierdził w dniu 04.09.2017 r. podczas kontroli terenowej ustalono, że budynek usytuowany na działkach [...] i [...] nosi cechy budynku mieszkalnego.
Skarżący podkreślili, że nowy termin pozwoliłby nie tylko rozwiązać spór kompetencyjny, rozpatrzeć kwestię naruszenia stosunków wodnych i podjąć stosowne działania celem usunięcia skutków tychże naruszeń, ale również pozwoliłby rozstrzygnąć problematyczną kwestię rozebrania wschodniej ściany budynku przez M. B. która stanowi ścianę budynku znajdującego się na działce nr [...], co z kolei następnie umożliwiłoby rozgraniczenie wyżej wskazanych nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak zakreślonych ramach skarga okazała się nieuzasadniona.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie stanowi art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), zgodnie z którym: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio."
Analizując instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej uregulowaną w art. 155 k.p.a. należy dostrzec, że dotyczy ona decyzji ostatecznych niewadliwych lub obarczonych wadami nieistotnymi, w szczególności decyzji, które nie są obarczone wadami powodującymi wznowienie postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.), czy też wadami powodującymi nieważność decyzji (art. 156 k.p.a.). Dostrzec należy również, że instytucja zmiany lub uchylenia decyzji nie może otwierać drogi do kolejnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a zatem nie może stanowić swoistej trzeciej instancji. Istotą tej instytucji jest bowiem rozważenie wyłącznie tego, czy ze względu na podane w art. 155 k.p.a. przesłanki, dopuszczalna jest zmiana lub uchylenie zaskarżonej decyzji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej dotyczy w istocie wyłącznie decyzji, przy wydaniu których organowi przysługiwał jakiś rodzaj luzu decyzyjnego, czyli np. decyzji uznaniowych. Pogląd, zgodnie z którym tryby fakultatywne (w tym art. 155 k.p.a.) mają zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, nie dotyczą decyzji związanych, można uznać za dominujący, chociaż nie jest zasadne odrzucenie z góry, bez odniesienia do realiów konkretnej sprawy, możliwości zmiany lub uchylenia decyzji związanej (por. T. Kiełkowski, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 1045-1046).
Dla zastosowania normy wynikającej z art. 155 k.p.a. kluczowe jest ustalenie, że będąca przedmiotem postępowania decyzja ostateczna jest decyzją, "na mocy której strona nabyła prawo". Pojęcie nabycia prawa w doktrynie i orzecznictwie sądowym jest rozumiane szeroko, jako rodzaj skutku prawnego decyzji, który polega na "trwałym i realnym rozszerzeniu sfery prawnej podmiotu stosunku administracyjnoprawnego, z góry, choć tylko abstrakcyjnie, określonej już w ustawie" (T. Kiełkowski, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 1048 oraz podana tam literatura). Takie rozumienie nabycia prawa pozwala przyjąć, że decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, może być decyzja nakładająca obowiązek. Można bowiem zaakceptować w okolicznościach sprawy stanowisko, zgodnie z którym nabycie prawa jest rozumiane w tym przypadku jako ustabilizowanie sytuacji prawnej jej adresatów.
Do przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. należy zaliczyć: po pierwsze, zgodę strony, po drugie, niesprzeciwianie się zmianie lub uchyleniu decyzji przez przepisy szczególne, po trzecie, stwierdzenie, że za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zauważyć należy ponadto, że instytucja uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, uregulowana w art. 155 k.p.a., zawiera element uznania administracyjnego, a zatem względnego luzu decyzyjnego przysługującego organowi administracji wynikającego z użycia w analizowanej regulacji sformułowania odnoszącego się do decyzji ostatecznej, która "(...) może być (...) uchylona lub zmieniona (...)".
W przedmiotowej sprawie wniosek o zmianę dotyczył decyzji wydanej na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2025 r. poz. 418, dalej: P.b.), który stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Skarżący J. B. w piśmie z 29 sierpnia 2024 r. domagał się zmiany opisanej na wstępie decyzji, którą nakazano im rozbiórkę nieużytkowanego, zniszczonego budynku gospodarczego z częścią mieszkalną usytuowanego na nieruchomości w M. przy ul. P. na działce nr [...] oraz uporządkowanie terenu, w zakresie terminu zakończenia rozbiórki o 12 miesięcy, tj. z obecnego terminu 30 września 2024 r. do 30 września 2025 r.
W ocenie Sądu prawidłowo przyjęły organy orzekające w przedmiotowej sprawie, że żądanie zmiany ww. decyzji może być rozpatrywane w ramach instytucji uregulowanej w art. 155 k.p.a. Nabycie prawa należy łączyć w tej sprawie z określeniem zakresu rozbiórki oraz ustaleniem terminu wykonania tego obowiązku. Należy przy tym dostrzec, że o ile obowiązkiem organu jest wyznaczenie terminu rozpoczęcia i zakończenia rozbiórki, to sposób wyznaczenia tego terminu (ustalenie konkretnego terminu w konkretnej sprawie) został pozostawiony uznaniu organu administracji.
Zdaniem Sądu prawidłowe jest również stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie, że za zmianą ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie Nr 45/2024 z dnia 10.04.2024 r. w zakresie terminu wykonania rozbiórki nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony.
Pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane w k.p.a. Jest to pojęcie nieokreślone, którego treść ustala każdorazowo organ orzekający (zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986). Może on być utożsamiany z interesem publicznym, rozumianym jako interes dotyczący ogółu – społeczeństwa. "W interesie publicznym leżą zatem postawy lub działania korzystne dla ogółu (społeczeństwa) i przeciwnie – działania dla ogółu niekorzystne są sprzeczne z interesem publicznym" (J. Zimmermann, "Prawo administracyjne", Warszawa 2022, s. 39). Przyjmując takie rozumienie interesu społecznego Sąd akceptuje i podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w interesie społecznym pozostaje, by do rozbiórki w trybie art. 67 ust. 1 P.b. doszło możliwie najszybciej.
Prawidłowo zwrócono uwagę w realiach kontrolowanej sprawy na to, że z uwagi na niedostateczny stan techniczny obiektu budowlanego, mając na względzie usytuowanie przedmiotowego budynku, należy dążyć do jak najszybszego zrealizowania obowiązku wynikającego z tej decyzji. Budynek uległ już częściowemu zawaleniu, w niekorzystnych okolicznościach zachodzi ryzyko zawalenia się pozostałych elementów budynku, co w konsekwencji może wpłynąć na ryzyko wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Sąd podziela w pełni stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym mając na uwadze charakter objętej wnioskiem decyzji rozbiórkowej oraz stan przedmiotowego obiektu budowlanego należy stwierdzić, że dalsze zwlekanie z rozbiórką obiektu nie leży w interesie społecznym.
Nie ulega wątpliwości, że przyznana organom nadzoru budowalnego w art. 67 ust. 1 P.b. kompetencja i wydawane na tej podstawie decyzje służą ochronie porządku prawnego oraz zapewnieniu szeroko rozumianego bezpieczeństwa. W literaturze słusznie wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. "ma zawierać nakaz rozbiórki obiektu, który to nakaz ma na celu usunięcie nieodpowiedniego stanu zabudowy na danym terenie, czyli w istocie doprowadzenie do zgodności w tym zakresie z wymogami interesu publicznego. Temu, aby cel regulacji został spełniony, służy regulacja wymagająca określenia w decyzji poza nakazem rozbiórki adresowanym do podmiotu odpowiedzialnego za należyte i utrzymanie obiektu budowlanego także terminu przystąpienia do robót rozbiórkowych i ich zakończenia" (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 67).
Co się tyczy przesłanki słusznego interesu strony, zauważyć trzeba, że zastosowanie w art. 155 k.p.a. w kontekście przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, spójnika «lub» oznacza, że wystarczające są racje interesu społecznego bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony (wyrok NSA z 26.07.1999 r., I SA 1678/98, LEX nr 48548). Zgodzić się trzeba jednak z poglądem wyrażonym w piśmiennictwie, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 (analogicznie – w trybie art. 155) nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes strony w rozumieniu tych przepisów musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 154). Zdaniem Sądu "słuszny" interes nie oznacza "jakiegokolwiek" interesu, ale interes znajdujący oparcie w aksjologii (wartościach i zasadach) prawa.
W tym kontekście należy odnieść się do argumentacji skarżących podnoszonej także w skardze, na poparcie żądania zmiany decyzji. Podnoszą oni mianowicie związek, który w ich ocenie istnieje, między sprawą przedmiotowego nakazu rozbiórki a opisaną w skardze zmianą stosunków wodnych, która w ocenie skarżących stanowi przyczynę złego stanu budynku, którego rozbiórkę nakazano. Skarżący zmierzają do tego, by zachować budynek w jego obecnym stanie, jako dowód w tamtej sprawie. Okoliczności te jednak nie zasługują na uwzględnienie jako argument za zmianą decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie budzi wątpliwości Sądu, że możliwe jest udokumentowanie stanu istniejącego w inny sposób niż zachowanie substancji obiektu, którego istnienie stanowi zagrożenie. Okoliczności te nie zasługują na uwzględnienie jako argument za zmianą decyzji nakazującej rozbiórkę również dlatego, że znane były organowi prowadzącemu postępowanie w trybie zwykłym, który z tej przyczyny nie odstąpił od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.
Skarżący J. B. podnosił tę argumentację dla uzasadnienia wniosku o przedłużenie terminu przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku (vide: pismo z 22 września 2022 r., pismo z 14 września 2023 r.). Ekspertyza taka finalnie nie została przez skarżących przedłożona w toku postępowania w sprawie złego stanu technicznego obiektu, a organ wydał nakaz rozbiórki.
W ocenie Sądu przedstawiona przez organy nadzoru budowlanego argumentacja zawarta zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i w decyzji organu drugiej instancji wskazuje, że decyzja o odmowie zmiany decyzji była prawidłowa. Zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, który został należycie oceniony, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dokonano prawidłowej wykładni normy wynikającej z art. 155 k.p.a. Prawidłowo przy tym wyważono racje interesu społecznego i słusznego interesu stron. Tym samym można również stwierdzić, że orzekając w niniejszej sprawie, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
W konsekwencji nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skargi. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi zarówno argumentacja wskazująca na potrzebę dowodową utrzymania substancji zniszczonego budynku, jak i argumentacja odnosząca się do problemu wykonania decyzji wynikającego z istnienia wspólnej ściany łączącej budynek na działce sąsiedniej z budynkiem na działce nr [...]. Sąd wskazuje, że w granicach sprawy zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie mieści się kwestionowanie legalności decyzji ostatecznej, w tym jej wykonalność. Ewentualne argumenty podważające legalność decyzji mogły być zgłaszane w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórki. Odwołanie jednak nie zostało wniesione.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.