II SA/KR 552/24

II SA/Kr 552/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lutego 2024 r. znak: WI-I.7840.15.12.2023.EU w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej H. C. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Tatrzański decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r., znak: AB.6740.503.2021.AL, odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji o nazwie: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi tj. zewnętrzną instalacją zalicznikową, utwardzeniem dojścia i dojazdu na działce nr ewid. [...] obr. [...] Adres inwestycji działka nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane jednostka ewidencyjna [...] gmina Zakopane. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U.2023.682 ze zm.) - zwanej dalej: Pb i nie wykonanie przez inwestora, w oznaczonym terminie, obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pb.
Inwestor wniosła odwołanie zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez dokonanie błędnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego skutkującej odmową wydania decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę, art. 81a Kpa, poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, art. 35 ust. 4 Pb, poprzez jego niezastosowanie, § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.j. Dz.U.2022.1225 ze zm.), zwanego dalej WT, poprzez błędną jego wykładnię, § 3 ust. 15 i § 1 ust. 1 pkt 9, § 7 ust. 1 pkt 7a Uchwały Nr LIX/949/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ŚRÓDMIEŚCIE - WSCHÓD", zwanego dalej m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię określenia powierzchni zabudowy i terenów biologicznie czynnych i błędną wykładnię skutkującą przyjęciem brak możliwości zabudowy terenu.
Wojewoda Małopolski decyzją z 8 lutego 2024 r. Znak sprawy: WI-I.7840.15.12.2023.EU, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ wskazał w uzasadnieniu, iż z literalnej wykładni przepisu art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb wynika, że wystarczającą przesłanką wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę jest niewykonanie, w wyznaczonym terminie, obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektonicznobudowlanym. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, Starosta Tatrzański postanowieniem z 10 stycznia 2022 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu (zwany dalej PZT) i projekcie architektoniczno-budowlanym (zwanym dalej PAB). Zakres stwierdzonych nieprawidłowości określony został w 4 działach tematycznych i łącznie w 5 punktach. Następnie, wobec stwierdzenia w następstwie przedłożonego PZT i PAB uzupełnionych w zakresie ww. postanowienia, że zaistniały nowe okoliczności w sprawie, Starosta Tatrzański postanowieniem z 26 lipca 2022 r. wydał w sprawie drugie postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia PZT i PAB. Zakres stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości określony został w 4 działach tematycznych i łącznie w 26 punktach. Dostrzeżone przez organ I instancji wady PAB i PZT miały charakter usuwalny. Zatem organ prawidłowo wezwał wnioskodawcę, na zasadzie art. 35 ust. 3 Pb, do ich usunięcia. Inną kwestią jest, że organ I instancji nie powinien był wzywać o usunięcie niektórych braków (omówione zostanie w dalszej części uzasadnienia niniejszej decyzji). Okoliczność ta finalnie pozostaje jednak bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Istotne jest bowiem to, że inwestor, w oznaczonym terminie, nie uzupełnił braków, czyli usuwalnych wad, którymi rzeczywiście obarczony był projekt. Właśnie owo nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości stanowiło podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Starosta Tatrzański, w punkcie I.1. postanowienia z 26 lipca 2022 r., nałożył na inwestora obowiązek wykazania zgodności inwestycji z zapisami § 3 pkt 15 m.p.z.p. stanowiącym, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o powierzchni zabudowy - należy przez to rozumieć powierzchnię budynków liczoną nad terenem po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się części budynków nadwieszonych nad terenem, takich jak balkon i wykusz. Uzasadniając zakres uzupełnienia PZT i PAB Starosta wskazał, że do powierzchni zabudowy nie wliczono nadwieszonych części budynków. Zaprojektowane na znacznych powierzchniach ścian zamknięte przegrodą nadwieszenia w ocenie organu nie stanowią wykuszy, zatem jak już podano powyżej należy je wliczyć w całości do powierzchni zabudowy. Ze szczegółowego wyliczenia powierzchni, załączonego do projektu zagospodarowania działki jednoznacznie wynika, że powierzchnia zabudowy, która została uwzględniona do wykazania zgodności z planem (powierzchnia zabudowy przyjęta do bilansu terenu), została zaniżona o 14,10 m2, czyli o powierzchnię części nadwieszonej, o którą z kolei została powiększona powierzchnia biologicznie czynna. I tak powierzchnia zabudowy (łącznie z nadwieszoną częścią budynku) wynosi 84,89 m2. W związku z czym od powierzchni biologicznie czynnej (wskazanej w tabelce rys. nr 3) należy odjąć powierzchnię zabudowy nad częścią nadwieszoną budynku, czyli 34,18 m2 – 14,10 m2 wynosi 20,09 m2. Zatem powierzchnia 20,09 m2 – to jest właściwa wielkość powierzchni biologicznie czynnej". Z treści projektu budowlanego wynika, że do powierzchni zabudowy projektant wliczył nadwieszoną część budynku i powierzchnia zabudowy wynosi 84,89 m2. Świadczy o tym zapis "Pz bud. = 84,89 m2 (łącznie z nadwieszoną częścią budynku)" – rys. 3 – Szczegółowy bilans terenu), a prawidłowość założeń do obliczeń potwierdza rys. 4 – Kalkulator pola powierzchni czworokąta / Obliczanie powierzchni zabudowy. Nie sposób podzielić argumentów organu I instancji, że powierzchnię biologicznie czynną należy pomniejszyć o powierzchnię pod nadwieszeniem, tj. o 14,10m2. Ustalając teren wliczany do powierzchni biologicznie czynnej, istotnym jest fakt, aby powierzchnia, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, pod nadwieszeniem, spełniała warunki umożliwiającej zakwalifikowanie tego terenu do tej właśnie powierzchni. Definicja powierzchni biologicznie czynnej zawarta została w art. 2 pkt 22 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2023.977 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. (m.p.z.p.) oraz w § 3 pkt 22 WT: art. 2 pkt 28 m.p.z.p.: Ilekroć w ustawie jest mowa o ,,powierzchni biologicznie czynnej'' – należy przez to rozumieć teren zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych, teren pokryty ciekami lub zbiornikami wodnymi, z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2; § 3 pkt 22 WT: Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o terenie biologicznie czynnym – należy przez to rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Z części rysunkowej PAB wynika, że nadwieszenie posiada wysięg 1,50 m poza obrys ścian parteru budynku i usytuowane jest na wysokość ok. 3 m nad terenem (teren projektowany = teren istniejący). Pod nadwieszeniem zjawisko wegetacji funkcjonuje, jeżeli gleba/grunt/podłoże są zintegrowane z terenem nawadnianym naturalnie, oraz są spełnione odpowiednie warunki, aby uznać taki teren za powierzchnię biologicznie czynną. To projektant, korzystając z wiedzy i doświadczenia lub z pomocą specjalisty, projektuje wdrażane rozwiązanie, dobierając kształt nadwieszenia, gatunki roślinności i sposób użytkowania tej przestrzeni. W rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności, które wskazywałyby, że teren pod nadwieszeniem nie spełnia definicji ustawowych powierzchni biologicznie czynnej. Zatem stwierdzić należy, iż zarzut w tym zakresie należy uznać za zasadny. Wobec przedstawionej powyżej argumentacji nie sposób podzielić stanowiska organu I instancji, że powierzchnię biologicznie czynną należy pomniejszyć o powierzchnię gruntu pod nadwieszeniem, albowiem przedstawione rozwiązania projektowe jednoznacznie wskazują, że na tym terenie jest możliwa naturalna wegetacja roślin i retencja wód opadowych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowym zestawieniem powierzchni terenu przez projektanta są cytowane powyżej przepisy u.p.z.p. i WT, które dopuszczają możliwość wliczenia do powierzchni biologicznie czynnej powierzchni tarasów i stropodachów, a także i innych powierzchni, które niewątpliwie wliczane są do powierzchni zabudowy. Przy takich terenach istotnym jest tylko fakt zapewnienia naturalnej wegetacji roślin i retencję wód opadowych. Nie sposób zatem podzielić stanowiska organu I instancji, że powierzchnia zabudowy wskazana na rysunku nr 3 załączonym do projektu została zaniżona, natomiast powierzchnia biologicznie czynna zawyżona, a co za tym idzie, że inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego w pkt. I.2. postanowienia z 26 lipca 2022 r. Brak jest podstaw w przepisach prawa, aby teren który spełnia warunki wynikające z cytowanego powyżej art. 2 pkt 28 m.p.z.p. i § 3 pkt 22 WT wyłączyć z powierzchni biologicznie czynnej. A co za tym idzie, aby przyjąć, że projektowane zamierzenie inwestycyjne narusza § 7 ust. 1 pkt 9 m.p.z.p.: § 7 ust. 1 pkt 9: Minimalna powierzchnia terenów biologicznie czynnych – 25% powierzchni terenu. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla dz.ew.nr [...] (teren inwestycji) wynika, że działka ta posiada powierzchnię 121 m2. Projektant do obliczeń przyjął powierzchnię 120 m2 (str. 8 PZT – pkt 4 – Zestawienie powierzchni terenu i rys. nr 3 – Szczegółowy bilans terenu). Przyjęta powierzchnia biologicznie czynna wynosi 34,18 m2, co stanowi 28,48%. Szczegółowe obliczenia projektant zawarł na rys. nr 3. W ocenie tut. Organu przedstawione obliczenia są zgodne z przepisami prawa, a co za tym idzie, jak wyżej wykazano, brak jest podstaw w przepisach prawa do pomniejszenia powierzchni biologicznie czynnej o powierzchnię terenu pod nadwieszeniem, czyli o wartość 14,10 m2. Niemniej jednak, co zostało pominięte przez organ I instancji, iż do powierzchni biologicznie czynnej wliczono powierzchnię działki utwardzoną geokratą (Geokrata Garden Grid – tzw. Krata drogowa). Powierzchnia pokryta geokratą wynosi 13,65 m2. Do obliczeń przyjęto teren ten liczony w 50%, czyli 6,60 m2. Jednakże brak dołączenia do projektu stosownego certyfikatu potwierdzającego możliwość zaliczenia 50% powierzchni utwardzonej geokratami do powierzchni biologicznie czynnej, uniemożliwia poprawną ocenę projektu w zakresie spełnienia wymogu min. 25% powierzchni biologicznie czynnej wynikającej z zapisów m.p.z.p. Projekt w tym zakresie wymagał uzupełnienia, jednakże ta okoliczność nie została dostrzeżona przez organ I instancji. Zatem stwierdzić należy, iż podnoszony przez skarżącego w tym zakresie zarzut jest zasadny. Odnosząc się do kolejnych nieprawidłowości stwierdzonych przez organ I instancji, rzutujących na odmowę pozwolenia na budowę, organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest w przepisach prawa do żądania – na etapie udzielania pozwolenia na budowę – dołączenia do projektu budowlanego uzgodnienia z zarządcą sieci kanalizacji deszczowej na przyjęte przez projektanta rozwiązania odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji (pkt II.1. postanowienia z 26 lipca 2022 r.). Projekt w zakresie odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji winien spełniać warunki wynikające z § 28 i § 29 WT: § 28: ust. 1. Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. § 29: Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Z treści PZT wynika, że wody opadowe z powierzchni utwardzonych i dachu budynku odprowadzane będą do istniejącej kanalizacji deszczowej na dz.ew.nr [...], poprzez przyłącz kanalizacji deszczowej (przyłącz nieobjęty przedmiotem opracowania, realizacja według odrębnej procedury administracyjnej). W sprawie pozwolenia na budowę obszaru oddziaływania nie można ustalać jedynie w stosunku do samego budynku (jako bryły), tj. w oderwaniu od sieci i przyłączy, umożliwiających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, albowiem są to zagadnienia pozostające ze sobą w ścisłym związku. W tym zakresie wskazano na zapisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U.2022.1679 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, odnoszące się do części rysunkowej PZT, tj. § 15 ust. 2: § 15 ust. 2: Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa: pkt 11: układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych - w przypadku objęcia ich zakresem projektu; pkt 12: układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów - w przypadku objęcia ich zakresem projektu. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że na części rysunkowej PZT należy przedstawić nie tylko elementy projektowane, w ramach danego zamierzenia inwestycyjnego, ale również układ sieci/linii i urządzeń, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych. Przy czym jeśli Prawo budowlane dopuszcza realizację danego obiektu/urządzenia na podstawie zgłoszenia (tzw. uproszczonego trybu) – jak przyłącza czy sieci (patrz art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 23 Pb) – organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa zmuszać inwestora do objęcia ich wnioskiem, pod warunkiem jednak pokazania ich przebiegu/lokalizacji na PZT oraz szczegółowego opisania w legendzie, jakim uproszczonym trybem będą realizowane. Niemniej jednak działki, po których mają zostać wybudowane sieci, przyłącza, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu
projektowanego obiektu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy podlegającej niniejszemu analiza PZT oraz PAB i akt administracyjnych organu I instancji wykazuje, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie obejmuje budowy przyłącza kanalizacji deszczowej na dz.ew.nr [...]. Jak wynika z założeń projektowych, roboty w tym zakresie zostaną zrealizowane w ramach odrębnego zamierzenia inwestycyjnego i procedury administracyjnej. Na części rysunkowej PZT wskazano przebieg odcinka kanalizacji deszczowej na dz.ew.nr [...], a nadto właściciel tej działki – jako działki objętej obszarem oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego – był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, a co za tym idzie pozostaje stroną również niniejszego postępowania odwoławczego. Z PZT nie wynika podnoszona przez organ I instancji kwestia odprowadzania wód opadowych do "potoku Bystry". Ponadto, organ I instancji nie wskazał przepisu, z którego wynika obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na przyjęte przez projektanta rozwiązanie, tj. odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej innego podmiotu. Zgodnie z art. 284 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U.2023.1478 ze zm.), kwestia przekroczenia określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, należy do właściwości organów Ochrony Środowiska i nie podlega kontroli organu administracji architektonicznobudowlanej. W pkt II.7. postanowienia z 26 lipca 2022 r., organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek określenia w części opisowej projektu istniejącego i projektowanego zagospodarowania działki, w tym urządzeń budowlanych związanych z obiektem dot. m.in. sposobu odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowych oraz wód z terenów utwardzonych, oraz wykazania spełnienia przedmiotowego zapisu z uwzględnieniem decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z 1 kwietnia 2020 r., znak: WMNW.7230.4.74.2018.JD, zgodnie z którą należy zabezpieczyć przed spływem wody z posesji na działkę drogową oraz odwrotnie. Analiza części opisowej i rysunkowej PZT wykazała, że na str. 7 PZT, pkt. 3.2 "Sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków", zawarto zapis: "Wody deszczowe odprowadzane będą do istniejącej kanalizacji deszczowej na działce [...]. Z części utwardzonych (ciąg pieszy) nieoczyszczone ścieki opadowe odprowadzane będą do odwodnienia liniowego przed wjazdem do garażu z separatorem piasku i oleju i dalej do wewn. Kanalizacji deszczowej (piwnice) i do kanal. Deszczowej (przyłącze kd do deszczowej na działce Metropolitanu) rozwiązanie na etapie PT instal. sanit. Wody opadowe z połaci dachowych odprowadzone będą poprzez wewn. instal. kanal. deszczowej". Ponadto na części rysunkowej PZT wskazano graficznie ukształtowanie terenu w obrębie zjazdu. Podkreślić należy, iż z wniosku o pozwolenie na budowę oraz samej treści projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że zjazd nie jest objęty przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym.
Przepis art. 35 ust. 3 Pb wyraźnie stanowi, że organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, że wezwanie ma konkretnie wskazywać nieprawidłowości wynikające z przedłożonego projektu budowlanego. Z uwagi na skutek niezastosowania się przez inwestora do wezwania, wydane postanowienie musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone
przez organ nieprawidłowości, aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku. Umożliwia to również dokonanie kontroli zasadności wezwania w razie zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od odmownej decyzji organu. W tym zakresie organ nie doprecyzował jakie rozwiązania winny zostać ujęte w części opisowej PZT. Zatem nie sposób czynić zarzutu, że część opisowa PZT w tym zakresie nie została uzupełniona, w szczególności wobec okoliczności, że zjazd nie jest objęty tym zamierzeniem inwestycyjnym. Szczegółowe rozwiązania techniczne stanowią część projektu technicznego, który nie podlega kontroli i zatwierdzeniu przez organ administracji architektonicznobudowlanej. Nadto jak wynika z treści powołanej przez organ I instancji decyzji Burmistrza Miasta Zakopane, "przed rozpoczęciem robót inwestor zobowiązany jest do uzgodnienia z zarządcą drogi dokumentacji technicznej zjazdu" (patrz pkt. 2 decyzji z 1 kwietnia 2019 r., znak: WMNW.7230.4.75.2018.JD). A zatem szczegółowe w tym zakresie rozwiązania podlegają uzgodnieniu z zarządcą drogi publicznej. Realizacja urządzeń budowlanych oraz odpowiednie zagospodarowanie terenów przyległych ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie budynku, zgodnie z art. 54 Pb i podlega kontroli organu nadzoru budowlanego. W świetle powyższego wniesiony w tym zakresie zarzut należy uznać za zasadny.
W zakresie kolejnych nieprawidłowości PZT i PAB, rzutujących na negatywne
rozpatrzenie wniosku inwestora w sprawie pozwolenia na budowę, organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że PZT i PAB nie zostały uzupełnione w zakresie pkt II.8. postanowienia z 26 lipca 2022 r., a co za tym idzie projektowany budynek nie spełnia warunku wynikającego z §12 ust. 6 pkt 1 WT: § 12 ust. 6 pkt 1: Odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Z treści PZT i PAB wynika, że w granicy dz.ew.nr [...] została zaprojektowana loggia (oznaczenie pomieszczenia w projekcie 2/6 - I piętro, 3/7 - II piętro, 4/6 – III piętro. Pojęcie logii oraz tarasu, balkonu nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym, jak również w aktach wykonawczych do tej ustawy. Analizując orzeczenia sądów administracyjnych w przypadku próby zdefiniowania pojęcia "loggia" należy wskazać na sposób przyjęty przez np.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który w wydanym rozstrzygnięciu skorzystał z definicji zawartej w Słowniku języka polskiego PWN (pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002, s. 46), według którego loggia to wgłębiony balkon, wnęka balkonowa otwarta na zewnątrz budynku (patrz wyrok z 5 stycznia 2006 r., sygn. akt: II SA/Gd 889/03). Loggia jest to wnęka w zewnętrznej płaszczyźnie budynku, otwarta na zewnątrz, oddzielona drzwiami i oknami od pomieszczeń wewnętrznych. Analizowana część projektowanego budynku jest otwartą, zadaszoną i oddzieloną od pomieszczeń wewnętrznych częścią budynku. W takiej sytuacji, do loggii znajduje zastosowanie cytowany powyżej § 12 ust. 6 pkt 1 WT, a jej lokalizacja winna być w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki budowlanej. W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wskazano, projektowany budynek nie spełnia warunku wynikającego z cytowanego powyżej paragrafu. Nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, iż wykreślenie z treści § 12 ust. 6 pkt 1 słowa "loggie" automatycznie przesądza, że ta część budynku nie musi spełniać zapisów powołanego paragrafu. Jak wskazano powyżej, loggia jest rodzajem balkonu, który już został jednoznacznie wskazany w tym przepisie. Również za bezzasadny należy uznać zarzut, że brak jest możliwości realizacji nowej zgodnej z zapisami m.p.z.p. zabudowy na dz.ew.nr [...] (działka sąsiednia w granicy której usytuowane są loggie projektowanego budynku). Dz.ew.nr [...] jest zabudowana, jednakże przepisy prawa miejscowego nie zabraniają zmiany zainwestowania tej działki, tj. np. rozbiórki już istniejącego budynku i budowy nowego obiektu w granicy terenu inwestycyjnego. Dz.ew.nr [...] leży w terenach oznaczonych symbolem 1.MN, w których realizacja nowych budynków może być w zabudowie wolnostojącej lub zwartej, realizowanej w granicy działek (patrz § 7 ust. 1 pkt 7 lit. a) m.p.z.p.). W sytuacji budowy budynku na działce sąsiedniej w zabudowie zwartej, realizowanej w granicy działek, jak zasadnie wskazał organ I instancji, projektowane loggie stracą swoją funkcję. Zasadnie również organ I instancji stwierdził nie uzupełnienie strony tytułowej PZT o infrastrukturę techniczną, umożliwiającą użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem i realizowaną w ramach danego zamierzenia budowlanego (pkt. III.2). Zawartość strony tytułowej projektu reguluje § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U.2022.1679 ze zm.):
§ 7 ust. 2. Na stronie tytułowej zamieszcza się:
1) nazwę elementu projektu budowlanego, którego ona dotyczy;
2) informacje dotyczące zamierzenia budowlanego:
a) nazwę zamierzenia budowlanego,
b) adres i kategorię obiektu budowlanego,
c) identyfikatory działek ewidencyjnych, na których obiekt budowlany jest usytuowany,
d) imię i nazwisko lub nazwę inwestora oraz jego adres;
3) datę opracowania oraz imię, nazwisko, specjalność, numer uprawnień budowlanych osoby posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności, która opracowała daną część projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu sporządzonego przez nią opracowania - w przypadku strony tytułowej projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu technicznego;
4) podpis osoby, o której mowa w pkt 3 - w przypadku strony tytułowej projektu
zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu technicznego w postaci papierowej. Na stronie tytułowej, w zakresie nazwy zamierzenia budowlanego, wskazano: "budynek mieszkalny wielorodzinny z urządzeniami budowlanymi". Definicja obiektu budowlanego i budynku zawarta została w art. 3 pkt 1 i 2 Pb. Zasadnie organ zobowiązał inwestora do uzupełnienia strony tytułowej projektu o jednoznaczne wskazanie urządzeń/instalacji objętych danym zamierzeniem inwestycyjnym, umożliwiających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Powyższe jest również o tyle istotne, że z części projektu wynika, że przyłącza, zjazd będą realizowane w ramach odrębnego zamierzenia inwestycyjnego. Zatem w celu uniknięcia wątpliwości co do zakresu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego niezbędnym jest wskazanie na stronie tytułowej nie tylko samej funkcji obiektu budowlanego, ale również instalacji umożliwiających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem i objętych danym zamierzeniem inwestycyjnym. Organ odwoławczy podał też, iż decyzja Burmistrza Miasta Zakopane z 1 kwietnia 2019 r., znak: WMNW.7230.4.75.2018.JD, stanowiąca zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej gminnej straciła swą ważność już w dacie orzekania przez organ I instancji. Z treści powołanej decyzji wynika, że zezwolenie to wygasa jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. Z treści podlegającego kontroli projektu wynika, że roboty przy przedmiotowym zjeździe nie zostały zrealizowane. Odnosząc się do pozostałych stwierdzonych przez organ I instancji nieprawidłowości PAB i PZT, jako że nie są one kwestionowane przez skarżącego, organ odstąpił od ich analizy. Reasumując organ I instancji, zasadnie stwierdził, że inwestycja narusza zapisy § 12 ust. 6 pkt 1 WT.
Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożył inwestor zarzucając naruszenie:
- § 3 ust. 1 pkt. 13 Uchwały NR LlX/949/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dokonanie błędnej wykładni skutkującej przyjęciem braku możliwości dokonania zabudowy jednej ściany poprzez wadliwe przyjęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy w zakresie innej ściany niż ściana frontowa, gdy tymczasem w ww. § 3 ust. 1 punkt 13 nieprzekraczalna linia zabudowy dotyczy ściany frontowej budynku, a nie wszystkich ścian (bo budynek może posiadać tylko jedna ścianę frontowa, a nie cztery ściany frontowe).
- § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dokonanie błędnej wykładni
- § 3 ust. 15 mpzp, § 7 ust. 1 pkt 9 mpzt poprzez dokonanie błędnej wykładni określenia powierzchni zabudowy;
- art. 35 ust. 4 prawa budowlanego poprzez niezastosowanie
- § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - poprzez brak prawidłowego zastosowania skutkującymi przyjęciem, że strona tytułowa projektu posiada nieprawidłową zawartość
- art. 7 i art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, przejawiający się w dowolnej oraz błędnej interpretacji przepisów prawa
- art. 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez dokonanie błędnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego skutkującej odmową wydania decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu podkreślono, iż organ pominął definicję wskazaną w § 3 ust. 1 pkt. 13 mpzt, gdzie nieprzekraczalna linia zabudowy może dotyczyć tylko - linię w której może być usytuowana ściana frontowa budynku. Dotyczy to zatem jedynie linii ścian frontowej. W budynku może być tylko jedna ściana frontowa. Wynika to także z definicji wskazanej w § 3 ust. 1 pkt. 13 mpzt: nieprzekraczalnej linii zabudowy - należy przez to rozumieć linię w której może być usytuowana ściana frontowa budynku lub słupy podcieni, bez prawa ich przekraczania w kierunku linii rozgraniczającej terenu. W konsekwencji projekt spełnia wszystkie wymagania w odniesieniu do ściany frontowej tj. ściany bezpośrednio przylegającej do ulicy [...]. Dlatego też zabudowa z drugiej strony (po drugiej stronie ściany frontowej przy działce ewid. [...]) została zaprojektowana prawidłowo w tym z zachowaniem części biologicznie cz3mnej (co prawidłowo ocenił organ wbrew decyzji Starosty Tatrzańskiego). W mpzt wskutek wskazania definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy odniesiono się do ściany frontowej umożliwiają zabudowę w granicy pomiędzy działkami skarżącej i działką nr [...]. Z ostrożności procesowej Skarżąca w całości podtrzymała wskazane twierdzenia dotyczące naruszenia § 12 ust. 6 punkt 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ dokonał swoistej analizy semantycznej określenia loggia jednakże, całkowicie pominął, że przedmiotowa loggia nie jest loggią wysuniętą na zewnątrz co ma istotne znaczenie. Loggie w postaci balkonów wnękowych nie zmniejszają odległości zabudowy od granicy działki. W powołanym przepisie zawartym w aktualnym rozporządzeniu nie wymieniono już loggiu tylko okapy, gzymsy, balkony, galerie, werandy, tarasy i schody zewnętrzne. Dokonując prawidłowej wykładni powołanego przepisu należy mieć na uwadze, że racjonalny ustawodawca w tym samym akcie prawnym czyli rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie posługuje się słowem loggia ( vide m.in. § 301, § 303, § 320 ) zatem jeżeli § 12 obejmować miał swoim zakresem także loggie to zostałoby to wprost wskazane w brzmieniu przepisu. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenia przepisów postępowania, przełożyły się w konsekwencji na naruszenie przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest kontrola zgodności z prawem aktów administracyjnych wydanych przez organ administracji, a nie zastępowanie w tym zakresie organu. Tymczasem w przedmiotowym wypadku organ II instancji nie przeprowadził postępowania odwoławczego w sposób należyty. Nie ocenił wyczerpująco wszystkich zarzutów odwołania i nie przeanalizował kompleksowo całości postępowania organu I instancji. Samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest mało przejrzyste i częściowo nie do końca wiadomo, czy określony zarzut odwołania jest zasadny i winien skutkować uwzględnieniem odwołania, a jeśli nie to dlaczego. Przykładowo należy wskazać, że w zakresie oceny co do powierzchni biologicznie czynnej wykonanej z geokraty (str. 6 uzasadnienia decyzji) ze stanowiska organu z jednej strony wynika, że powierzchnia te jest niezgodna z planem miejscowym, a z drugiej strony zarzut odwołującego oceniony jest za zasadny. Po analizie całości uzasadnienia można odnieść wrażenie, że organ II instancji przede wszystkim ograniczył się do wskazania wadliwości projektu, które jego zdaniem dawały podstawę do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, bez konieczności wnikania w całokształt sprawy. Nie jest to jednak ocena wystarczająca, a poza tym te okoliczności, które według organu II instancji uzasadniały utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, nie zostały ocenione wyczerpująco i należycie. Dlatego należy stwierdzić, że samo uchylenie decyzji organu II instancji, ani nie przesądza ostatecznego rozstrzygnięcia, ani też nie ogranicza organu II instancji, co do rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia bowiem wymaga, że usunięcie wad projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należy do kompetencji organu I instancji. W świetle art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. w szczególności wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Z tych przyczyn, jeśli po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ II instancji uzna i przekonująco uzasadni, że w sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części albo będzie zachodziła podstawa do przeprowadzenia w jakimś zakresie trybu postępowania określonego w art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, to będzie on uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji.
Przechodząc do oceny poglądów organu II instancji, które jak można wnioskować z uzasadnienia decyzji spowodowały utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, to przede wszystkim była to niezgodność rozwiązań projektowych z § 12 ust. 6 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O ile z projektu i trafnej oceny organu wynika, że w przedmiotowym wypadku w ścianie w granicy z działką nr [...] zaprojektowano loggie, a nie balkony, to jednak automatycznie wyrażony pogląd, że takie rozwiązanie projektowe jest niezgodne z § 12 ust. 6 pkt. 1 w/w rozporządzenia z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji nie jest prawidłowe. Nie oznacza to też jednak automatycznie, że rozwiązanie to prawidłowe jest. Ocena organu wyrażona na tej płaszczyźnie jest bowiem niepełna. Przy dokonywaniu ponownej oceny organ uwzględni, że loggia jest wnęką ograniczoną ścianami, natomiast balkon wystaje poza bryłę nieruchomości. Loggia nie jest natomiast rodzajem balkonu, do którego zastosowanie znajduje § 12 ust. 6 pkt. 1 w/w rozporządzenia, gdyż w przypadku zaprojektowania loggii, która jest wnęką, istotne jest usytuowanie konkretnej ściany budynku - w której zaprojektowano loggię - a nie sama loggia. Poza tym fakt, że zaprojektowanie loggii wprowadza ograniczenia w zabudowie dla sąsiedniej działki nie oznacza automatycznie, że jest niezgodne z prawem. Wprowadzenie ograniczeń w zabudowie dla sąsiedniej działki, to bowiem przesłanka do objęcia jej obszarem oddziaływania, a nie podstawa do artykułowania zakazu zabudowy dla takiego zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego oceniając to rozwiązanie projektowe, organ z jednej strony uwzględni powyżej przedstawione poglądy, a ponadto dokona tej oceny przy uwzględnieniu postanowień obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego i w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie takiego jak zaprojektowano usytuowania ściany budynku z zaprojektowanymi w niej loggiami.
Przechodząc do dalszych rozważań należy stwierdzić, że kwestia strony tytułowej projektu nie mogła w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowić samodzielnej przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektów i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Ze str. 7 projektu wynika bowiem jednoznacznie jakie urządzenia budowlane zostały objęte projektem, a strona tytułowa służy do wskazania m.in. nazwy planowanego zamierzenia budowlanego – co zostało na stronie tytułowej projektu wskazane – a nie szczegółów zamierzenia, które w projekcie się znajdują.
Pozostałe okoliczności mające uzasadniać rozstrzygnięcie organu II instancji, wyrażone są na dość znacznym poziomie ogólności, w związku z czym uniemożliwiają ich ocenę, a część przesłanek, które według organu I instancji miała stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej, w ogóle nie została oceniona (str. 12 zaskarżonej decyzji). Dlatego w tym zakresie brak jest możliwości do dokonania oceny trafności poglądów organu II instancji.
Natomiast dodać należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, poza wyrażonymi powyżej wytycznymi organ uwzględni także to, że obowiązki artykułowane do inwestora w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, muszą być określone jednoznacznie i zrozumiale, tak aby inwestor wiedział jakie wady projektu i w jaki sposób mają zostać usunięte. Natomiast w przedmiotowym wypadku postanowienie z dnia 10 stycznia 2022 roku, nie dość że odwołuje się do niewłaściwego planu zagospodarowania przestrzennego, to obowiązki jakie ma spełnić inwestor, częściowo określone są nazbyt ogólnie. Ponadto organ nie ma uprawnień aby zastrzegać sobie prawo do wydania kolejnego postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego "ze względu na stopień niekompletności załączonej dokumentacji...". Jeśli bowiem organ uważa, ze dokumentacja jest niekompletna, to winien jednym postanowieniem wyczerpująco wskazać na stwierdzone braki i określić w jaki sposób wszystkie te braki inwestor ma uzupełnić. Natomiast zadaniem organu II instancji jest weryfikacja postanowienia pod tym kątem. Jeśli zobowiązanie nałożone na inwestora było błędne lub sformułowane w taki sposób, że mogło budzić wątpliwości jak należy je wykonać, a konsekwencją tego jest to, że braki projektu nie zostały uzupełnione w sposób w jaki oczekiwał organ, to w tej sytuacji zachodzą podstawy do ponowienia w sposób prawidłowy zobowiązania, a nie do wydawania decyzji odmownej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c". O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasadzając na rzecz strony skarżącej 500 zł. tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz 480 zł. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.