II SA/Kr 552/06

II SA/Kr 552/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dniał [...] 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XLIV/825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta w zakresie: - § 7 ust. 1 pkt. 5 w części, w jakim nałożono na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody, obowiązek zainstalowania na ich koszt wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków, - § 7 pkt. 8, - §12 ust. 2i6 skargę oddala
Uzasadnienie
Rada Miejska w Tarnowie podjęła w dniu 26 stycznia 2006 r. uchwałę Nr XLIV/825/2006-w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta
Prezydent Miasta przedłożył powyższą uchwałę Wojewodzie w dniu [...] 2006 r.
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2006 r., znak: [...] działając na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XLIV/825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta w części dotyczącej:
- § 7 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów "zainstalowania na koszt Odbiorcy wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków",
- § 7 ust. 1 pkt 8
-§12 ust. 2i6
-§ 19 ust. 2-8
- § 22 ust. 2.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że w ocenie organu nadzoru niektóre zapisy regulaminu uchwalonego uchwałą Rada Miejskiej w Tarnowie Nr XLIV/825/2006 z dnia 26 stycznia 2006 r. pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm).
Organ nadzoru podniósł, że zapis § 7 ust. 1 pkt 5 zobowiązujący odbiorcę posiadającego własne ujęcie wody do zainstalowania na koszt Odbiorcy wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków wykracza poza regulacje ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków a w szczególności art. 27 ust. 6 ustawy, który obowiązek montażu dodatkowego wodomierza instalowanego na koszt odbiorcy usług przewiduje wyłącznie w przypadku ustalenia ilości wody zużytej bezpowrotnie.
Gdy chodzi o § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały Wojewoda wskazał, że na mocy tego przepisu nałożono na odbiorcę obowiązek "zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych przez ich odpowiednie zabezpieczanie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur oraz dochowania terminu legalizacji". Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 3 cyt. wyżej ustawy' obowiązek utrzymania wodomierza głównego obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W kontekście tego przepisu zapis regulaminu obciążający odbiorcę obowiązkiem zapewnienia "niezawodnego działania wodomierzy" bez określenia rodzaju wodomierzy z uwagi na swoją nieprecyzyjność jest sprzeczny z wyżej powołanym przepisem. Zauważono również, że oznaczenie ustępu 1 w § 7 regulaminu przy braku wprowadzenia dalszych ustępów nie odpowiada zasadom techniki legislacyjnej.
Również zapis § 12 ust. 2 w brzmieniu "Ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych zakupionych, zamontowanych, zaplombowanych, legalizowanych i obsługiwanych na koszt Odbiorcy, a w razie ich braku określa się na podstawie wielkości powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, współczynników spływu powierzchniowego oraz średniego opadu z wielolecia" jest sprzeczny z przepisami ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 3 ustawy odbiorca usług ponosi koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego. Urządzeniem pomiarowym zaś jest przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym. Żaden przepis ustawy nie zobowiązuje odbiorcy ścieków do montowana odrębnego urządzenia pomiarowego dla pomiaru wód opadowych i roztopowych, co wynika z powołanego wyżej zapisu regulaminu. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy wody opadowe i roztopowe to również ścieki, ale tylko te ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Przyjęcie zatem również w omawianym zapisie regulaminu, iż ilość odprowadzanych wód opadowych określa się na podstawie wielkości powierzchni, z których odprowadzane są ścieki bez uściślenia tej powierzchni w sposób nieuprawniony rozszerza definicję legalną zawartą w powołanym wyżej przepisie ustawy. Również art. 27 ustawy ustalający w ust. 4-6 zasady ustalania ilości odprowadzanych ścieków nie wskazuje na prawną możliwość wprowadzenia rozwiązania przyjętego w kwestionowanym § 12 ust. 2 regulaminu.
Z tych samych powodów, które zostały wskazane w stosunku do zapisu § 7 ust. 1 pkt 5 uchwały Wojewoda zakwestionował § 12 ust. 6 uchwały nakładający na odbiorcę obowiązek zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego do pomiaru ścieków w sytuacji opisanej w ustępach poprzedzających tj. przy poborze wody z własnych ujęć, jego montażu plombowania napraw i legalizacji.
Gdy chodzi o § 19 ust. 2 uchwały zawierający zapis, iż "wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i lub kanalizacyjnej mogą obejmować nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych, urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych oraz zapisy § 19 ust. 3-8 określające warunki odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo lub Gminę urządzeń wybudowanych ze środków własnych przez ubiegającego się o przyłączenie do sieci, zdaniem organu nadzoru nakładanie takiego obowiązku na odbiorcę jest sprzeczne z prawem. Zakres obowiązków, jakimi można obciążyć odbiorcę został jednoznacznie określony w art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. W kontekście wyżej przywołanego przepisu nakładanie na odbiorcę obowiązku wykonywania na własny koszt innych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych jest w zupełności nieuprawnione. Natomiast nie wyklucza to dobrowolnego umówienia się stron co do wykonania przez ubiegającego się o przyłączenie pewnych dodatkowych robót na obopólnie ustalonych w odrębnej umowie warunkach.
W kontekście powyższych uwag za sprzeczny z prawem uznano również zapis § 22 ust. 2 uchwały warunkujący odbiór wykonanego przyłącza od uprzedniego odbioru urządzeń dodatkowych, których wykonanie ze środków własnych nałożone zostało na odbiorcę w warunkach przyłączenia do sieci.
Gmina Miasta działając na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2006 r. złożyła w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. w części, w której stwierdzono nieważność:
- § 7 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim nakłada na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody obowiązek zainstalowania na ich koszt wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków,
- § 7 pkt 8,
-§12 ust. 2i6
uchwały nr XLIV /825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta
Gmina Miasta zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) poprzez zakwestionowanie przepisów, które są zgodne z prawem i wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w zaskarżonej części.
W odniesieniu do treści § 7 ust. 1 pkt 5 uchwały w zakresie, w jakim nakłada ona na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody obowiązek zainstalowania na ich koszt wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków oraz w odniesieniu do § 12 ust. 6 Gmina Miasta wskazała, że nałożenie na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody obowiązku zainstalowania na ich koszt wodomierza własnego, jego montażu, plombowania, napraw i legalizacji ma na celu prawidłowe ustalenie ilości odprowadzanych ścieków, a w konsekwencji prawidłowe ustalenie dla tych odbiorców opłat za odprowadzanie ścieków. Podniesiono, że doświadczenia przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych wskazują, że odbiorcy posiadający własne ujęcia wody, głównie z terenów wiejskich, ale i nie tylko, korzystają z doprowadzonej wodociągiem wody w niewielkim stopniu. Czerpana z wodociągów woda służy przeważnie do spożycia, a wzrost jej zużycia notowany jest w okresach suszy, kiedy studnie wysychają. Zdarzają się odbiorcy, którzy w ogóle nie pobierają wody z wodociągu, mimo że są do niego podłączeni. Coraz powszechniejsze doprowadzanie instalacji kanalizacyjnych do takich gospodarstw, przy równoczesnym ustalaniu ilości odprowadzanych ścieków na podstawie wskazań wodomierzy sprawia, że tacy odbiorcy uiszczają opłaty za ścieki w rozmiarach mniejszych niż to wynika z rzeczywistego rozmiaru ich odprowadzania. W efekcie koszty odprowadzania nieopomiarowanych ścieków ponoszą wszyscy odbiorcy.
Przeciwdziałanie takim nieprawidłowościom, w odniesieniu do nowo podłączanych odbiorców może polegać na ustalaniu w warunkach przyłączenia do sieci kanalizacyjnej obowiązku instalowania urządzenia pomiarowego. Koszt takiego urządzenia to [...] do [...] tysięcy złotych, a zobowiązanym do jego poniesienia jest zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy odbiorca usług. Ustanowione w regulaminie ustalanie ilości ścieków na podstawie wskazań wodomierza zainstalowanego na ujęciu wody jest dla odbiorcy usług o wiele tańsze, bowiem koszt zainstalowania wodomierza to [...] do [...] złotych.
W ocenie strony skarżącej przyjęcie zakwestionowanych przepisów mieści się w zakresie dopuszczonym ustawą dla materii regulaminu, który zgodnie z art. 19 ust 2 ustawy określać może między innymi obowiązki odbiorców usług. Biorąc pod uwagę, że wodomierz ma być instalowany zamiast urządzenia pomiarowego i służyć ustalaniu ilości odprowadzanych ścieków, nałożenie na odbiorców obowiązku jego instalacji i utrzymania oraz ponoszenia kosztów z tym związanych nie narusza ustalonego w art. 15 ust. 3 ustawy rozłożenia ciężaru kosztów pomiędzy odbiorców usług, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
W świetle powyższych uwag, argument Wojewody że uregulowanie w art. 27 ust. 6 ustawy obowiązku instalowania wodomierza na koszt odbiorcy usług jedynie w przypadku ustalania ilości wody bezpośrednio zużytej wyczerpuje możliwości nakładania na odbiorcę takiego obowiązku również w innych przypadkach jest w ocenie strony skarżącej chybiony. Gdyby jednak Sąd nie podzielił podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i uznał, że na gruncie ustawy nie jest dopuszczalne przyjęcie zakwestionowanych rozwiązań, strona skarżąca wniosła o rozważenie, czy zaprzeczające tym rozwiązaniom regulacje ustawy są zgodne z Konstytucją, a w szczególności z zasadami sprawiedliwości społecznej. W ocenie strony skarżącej, skala przenoszenia kosztów korzystania z usług odprowadzania ścieków przez jednych na ogół odbiorców usług osiągnęła już wystarczające rozmiary by urzeczywistnić zasadę, że każdy płaci za usługi użyteczności publicznej odpowiednio do zakresu, w jakim z nich korzysta.
Strona skarżąca podniosła dodatkowo, że organ nadzoru wydaje się dopuszczać metodę ustalania ilości odprowadzanych ścieków także w oparciu o wskazania wodomierzy zainstalowanych na ujęciach wody. Świadczy o tym to, że Wojewoda nie objął stwierdzeniem nieważności § 12 ust. 5 regulaminu, który stanowi, że "jeżeli odbiorca pobiera wodę z ujęć własnych oraz urządzeń Przedsiębiorstwa i wprowadza ścieki do urządzeń Przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków jest ustalana jako suma wskazań wodomierza własnego i wodomierza głównego". Strona skarżąca twierdzi, że jeżeli w istocie jest tak jak sądzi strona skarżąca, a Wojewoda kwestionuje tylko rozłożenie ciężaru kosztów instalacji i utrzymania wodomierzy, to przedstawione wyżej troski o niekonstytucyjność ustawy są nie na miejscu, albo, co najmniej przedwczesne (niezrozumiałe).
W odniesieniu do treści § 7 pkt 8 uchwały, podniesiono, że przepis art. 15 ust.
3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który zdaniem organu nadzoru został przez powyższy zapis regulaminu naruszony wskazuje jedynie, kto ponosi koszty utrzymania wodomierzy i urządzeń pomiarowych. Wskazanie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów nie przesądza jednak, kto ma te urządzenia utrzymywać. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 ustawy jest zatem chybiony. Podniesiono dodatkowo, że ustalenie podmiotu, który miałby zabezpieczać te urządzenia przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur powinno uwzględniać specyfikę wynikającą z realiów. Wodomierze i urządzenia pomiarowe instalowane są albo w studzienkach pomiarowych, albo w pomieszczeniach. Zapewnienie realizacji budowy studni wodomierzowej i pomieszczenia przeznaczonego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego ciąży zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy na odbiorcy usług. Urządzenia te znajdują się na nieruchomościach posiadanych przez odbiorców usług. Względy te sprawiają, że jedynie odbiorcy usług mają realne możliwości zabezpieczenia tych urządzeń przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest w stanie skutecznie zabezpieczyć tych urządzeń, w tym również przed ingerencją odbiorcy usług. Określony w regulaminie obowiązek zabezpieczenia wodomierzy ma zastosowanie zarówno do wodomierzy głównych jak i pozostałych, w tym własnych, zdefiniowanych w nieuchylonym przez Wojewodę § 1 ust. 3 pkt 8 regulaminu.
Wskazano, że eksponowanie przez organ nadzoru użytego przy określeniu obowiązku zabezpieczania wodomierzy i urządzeń pomiarowych przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur sformułowania o "zapewnieniu niezawodnego działania wodomierzy" jest nieuzasadnione, a to wobec następującego po nim uściślenia na czym zapewnienie to ma polegać.
W ocenie strony skarżącej przepis § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały nie narusza ustawy, a w szczególności jej art. 15 ust. 3, jak wyżej wykazano, a przyjęte w nim rozwiązanie kreujące obowiązek odbiorcy usług mieści się w granicach regulacji przewidzianych art. 19 ust. 2 ustawy, który upoważnia do określenia w regulaminie obowiązków odbiorców usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały należy zatem ocenić jako sprzeczne z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo zdaniem strony skarżącej ingerencja organu nadzoru jest przy tym nadmierna. Wojewoda obok zakwestionowania nałożenia na odbiorców usług obowiązku zapewnienia sprawnego działania wodomierzy, stwierdza również nieważność nałożenia na odbiorców usług obowiązku zapewnienia sprawnego działania urządzeń pomiarowych i to w sytuacji, gdy zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy koszty nabycia instalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego ponosi odbiorca usług, a przecież sprzeczność z prawem nałożenia na odbiorców usług obowiązku zabezpieczania wodomierzy wywodzi z wynikającego z art. 15 ust. 3 obciążenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego kosztami ich utrzymania.
W odniesieniu do treści § 12 ust. 2 uchwały wprowadzającego obowiązek zainstalowania urządzenia pomiarowego dla pomiaru ilości odprowadzanych wód opadowych strona skarżąca podniosła, że wprowadzenie tego obowiązku odpowiada sytuacji, gdy przyłączem kanalizacyjnym odprowadzane są wyłącznie wody opadowe i roztopowe, które zgodnie z art. 2 pkt 8 lit. c ustawy są również ściekami i których pomiar powinien, zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy, odbywać się na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego, czemu nie sposób zaprzeczyć, jeżeli chce się pozostać w zgodzie ze wskazanymi przepisami cyt. ustawy i Konstytucją. Strona skarżąca wskazuje, że redakcja całego § 12 regulaminu nie opisuje wszystkich możliwych kombinacji odprowadzania ścieków i sposobów ich opomiarowania, a właściwie ustalania ich ilości. Przepis ten nie określa sytuacji, w której wody opadowe i roztopowe odprowadzane są jednym przyłączem kanalizacyjnym z pozostałymi ściekami. Nie jest jednak niemożliwym ustalenie w takim przypadku ilości poszczególnych rodzajów ścieków poprzez połączenie sposobów ustalania ilości ścieków określonych w regulaminie i ustawie. Przepis § 12 ust. 2 regulaminu nie nakazuje instalowania urządzeń pomiarowych dla pomiaru ilości wód opadowych odrębnych, to znaczy występujących obok posiadanych przez odbiorcę usług urządzeń pomiarowych rejestrujących ilość odprowadzanych innych rodzajów ścieków. Świadczy o tym już choćby i to, że dopuszcza on ustalanie ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w inny sposób, niż przy pomocy urządzenia pomiarowego. Zarzut niezgodności z prawem nałożenia na odbiorców usług obowiązku montowania odrębnego urządzenia pomiarowego dla pomiaru wód opadowych i roztopowych jest wobec nie wyrażenia go w regulaminie chybiony.
Zarzut nieuprawnionego rozszerzenia definicji ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych jest w ocenie strony skarżącej nieuzasadniony. Regulamin nie definiuje ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych, a skoro tak, to będąc aktem podustawowym posługuje się tym pojęciem w rozumieniu ustawy. Przepis § 12 ust. 2 regulaminu nie modyfikuje definicji ustawowej wód opadowych. Użyte w nim sformułowanie "na podstawie wielkości powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe" nie rozszerza lecz odsyła do definicji ustawowej wód opadowych i roztopowych zawartej w art. 2 pkt 8 lit. c, który stanowi, że ściekami są między innymi "wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów".
Strona skarżąca nie podziela zarzutu, że zasady ustalania ilości odprowadzanych ścieków określone w art. 27 ust. 4-6 ustawy wykluczają możliwość wprowadzenia rozwiązania przyjętego w § 12 ust. 2 regulaminu. Skarżąca rozumie, że organ nadzoru kwestionuje w tym miejscu sposób obliczania ilości ścieków określonych w § 12 ust. 2 na podstawie wielkości powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, współczynników spływu powierzchniowego oraz średniego opadu z wielolecia. Odrzucenie takiego sposobu oznaczałoby w ocenie strony skarżącej brak możliwości oznaczenia ilości ścieków w przypadku wielu kategorii odbiorców usług, w szczególności zarządów dróg. Nie istnieją techniczne możliwości opomiarowania każdej kraty ściekowej w drogach, z których ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane są do kanalizacji ogólnospławnej. Fakt, że ustawodawca nie pokusił się o określenie sposobu ustalania ilości ścieków w takich przypadkach nie wyklucza możliwości dokonania tego w regulaminie. Przyjęcie przeciwnej tezy prowadzi do stanu, w którym na wszystkich odbiorców usług kanalizacyjnych przenoszone są koszty oczyszczania wód opadowych z dróg. Koszty oczyszczania ścieków z dróg są bowiem w przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym kosztami uzasadnionymi i jako takie stanowią podstawę do ustalania wysokości opłat za odprowadzanie ścieków. Brak wyodrębnienia grupy taryfowej dla tego rodzaju ścieków stałoby w sprzeczności z wyrażonym w § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, póz. 257) zakazem subsydiowania skrośnego.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru odniósł się do stanowiska strony skarżącej, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Organ nadzoru podniósł, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co nakłada na organ stanowiący obowiązek szczególnej staranności przy formułowaniu jego zapisów w sposób jasny i czytelny nie rodzący wątpliwości co do ich odczytu, zaś zakwestionowane zapisy nie tylko nie czynią zadość tej zasadzie a ponadto pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.
Odnosząc się do zarzutów w kwestii stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 5 regulaminu w zakresie słów "zainstalowania na koszt Odbiorcy wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalenia należności za odprowadzanie ścieków" i § 12 ust. 6 regulaminu ustalającego, iż "Odbiorca >est zobowiązany do zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego, jego montażu, plombowania, napraw i legalizacji" organ nadzoru podniósł, że zapisy te wprowadzają oblig w stosunku do odbiorcy usług w zakresie korzystania z wody i odprowadzania ścieków do zamontowania na własny koszt własnego wodomierza w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - art. 2 pkt 3 odbiorcą usług jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Podstawą zatem uregulowania wzajemnych relacji pomiędzy wyżej określonymi podmiotami w tym praw i obowiązków obu stron jest umowa (art. 6) w przypadku gdy obowiązki te nie wynikają wprost z zapisów ustawy. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy ilość dostarczanej wody do nieruchomości ustala się na podstawie wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Dalej przepisy ust. 4, 5 i 6 stanowią, iż ilość pobranych ścieków ustala się na podstawie urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku na podstawie umowy jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. W rozliczeniach ilości odprowadzanych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Ponadto art. 15 ust. 3 określa iż koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego odbiorca usług.
Żaden jednak przepis ustawy, z wyjątkiem określonym w art. 10 pkt 6 i to tylko przy spełnieniu warunków w nim określonych, nie zobowiązuje odbiorcy usług do zainstalowania tych urządzeń, a jedynie wskazuje kto ponosi koszty ich zainstalowania w przypadku, gdy do takiej instalacji dojedzie. Przywołane wyżej przepisy zawierają zasady rozliczania dostarczanej wody i pobranych ścieków w sytuacji, gdy zainstalowane zostały odpowiednie urządzenia pomiarowe jak i w razie braku urządzeń pomiarowych. Zainstalowanie odpowiednich urządzeń nie jest więc warunkiem koniecznym do możliwości dokonania rozliczeń przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wprowadzenie zatem regulaminem obowiązku zainstalowania przez odbiorcę wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków nie znajduje uzasadnienia prawnego jako obciążanie odbiorców obowiązkami nie wynikającymi wprost z ustawy. Kwestionując wprowadzenie tego obowiązku strona przeciwna zastrzega, iż nic nie stoi na przeszkodzie, by odbiorca widząc w tym swój interes w postanowieniach umowy zobowiązał się do instalacji takich urządzeń, ale musi to być jego wybór a nie obowiązek nałożony w drodze regulaminu. Względy celowości przyjętego w regulaminie rozwiązania - czym tłumaczy skarżący zakwestionowane zapisy - nie mogą tu być mieć zastosowania.
Kwestionując zapis § 7 ust. 1 pkt 8 regulaminu organ nadzoru wskazał, że miał na względzie jego nieprecyzyjne sformułowanie, w kontekście którego to na odbiorcy miałby ciążyć obowiązek zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych. Z przyjętego zapisu wynika, że niezależnie od rodzaju wodomierza (główny, własny) za jego niezawodne działanie odpowiada odbiorca wbrew treści art. 15 ust. 3 ustawy, który obowiązkiem utrzymania wodomierza głównego obciąża przedsiębiorstwo. Zdaniem strony przeciwnej również obciążenie odbiorcy obowiązkiem "niezawodnego działania" wydaje się być za daleko idące, gdy ustawodawca w odniesieniu do wodomierzy głównych posługuje się pojęciem "utrzymania" a nie "niezawodnego działania". Obciążenie więc odbiorcę usług obowiązkiem "niezawodnego działania", a więc dalej idącym niż przedsiębiorstwa jest zdaniem strony przeciwnej również nieuprawnione. Obowiązki odbiorcy w zakresie zabezpieczenia wodomierzy i urządzeń pomiarowych i to tych w stosunku, do których obowiązek ten spoczywał będzie na odbiorcy winny być wskazane w sposób konkretny. Wprawdzie dalej w kwestionowanym zapisie organ stanowiący obowiązki te określa, jednak wobec braku sformułowania całego zapisu w sposób jasny i konkretny zdaniem organu nadzoru istniała podstawa do jego zakwestionowania.
Odnośnie do zapisu § 12 ust. 2 regulaminu strona przeciwna podtrzymuje, iż jest on nieprecyzyjny w zakresie objętego nim określenia wód opadowych i roztopowych. Jeżeli już regulamin posługuje się tym pojęciem, to winno ono być zbieżne z definicją wód opadowych i roztopowych zaliczanych do ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi zawartą w art. 2 pkt 8 lit. c omawianej ustawy. Przy takim określeniu, jak przyjęte w uchwale, jako ścieki traktowane są wszelkie wody opadowe i roztopowe gdy tymczasem definicja legalna ogranicza te ścieki poprzez dookreślenie z jakich nawierzchni i z jakich obiektów wody opadowe i roztopowe zaliczane są do ścieków. Tymczasem z brzmienia kwestionowanego zapisu wynika, iż do ścieków zalicza się wody opadowe i roztopowe odprowadzane z wszystkich powierzchni niezależnie od ich rodzaju. Już samo posłużenie się terminem "powierzchni" a nie "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni" jak przyjmuje ustawa (a nie są to pojęcia tożsame) potwierdza niezgodność z prawem omawianego zapisu. Sprecyzowanie tych ścieków jest szczególnie ważne, gdyż regulamin jest podstawą do ustalania taryf opłat za wodę i ścieki. Przy takim zaś szerokim przyjęciu wód opadowych i roztopowych pojęcie to obejmuje również odprowadzanie wód opadowych z powierzchni dachów w szczególności budynków mieszkalnych, co zresztą znalazło odzwierciedlenie w ustalonych przez przedsiębiorstwo taryfach. Tymczasem z definicji zawartej w wyżej powołanym art. 2 pkt.8 lit c ustawy o zaopatrzeniu w wodę trudno wywieść, iż ujęte w niej zostały wody opadowe i roztopowe z powierzchni dachów domów mieszkalnych. Wprawdzie w definicji wymienia się przykładowo trwałe nawierzchnie, z których wody opadowe i roztopowe są zaliczane do ścieków, niemniej z rodzajów wymienionych nawierzchni wynika, iż nie chodziło o zaliczenie do ścieków wód opadowych i roztopowych z dachów domów mieszkalnych. Takie stanowisko organu nadzoru potwierdza również załączona do odpowiedzi na skargę interpretacja Ministra Transportu i Budownictwa, zgodnie z którą powierzchnie dachów nie są zaliczane do trwałych nawierzchni, o których mowa ustawie - w załączeniu kserokopia pisma z dnia [...] 2006 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo- o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., nr 72, poz. 747 z późn. zm.).
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] 2006 r., znak: [...] wyłącznie w części, w której stwierdzono nieważność:
- § 7 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim nałożono na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody obowiązek zainstalowania na ich koszt wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków,
- § 7 pkt 8,
-§12 ust. 2i6
uchwały nr XLIV /825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta
Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Skarga została złożona przez Gminę Miasta w trybie art. 98 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 98 przez uprawnioną gminę lub związek międzygminny. Wprawdzie art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 98 ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, jednakże z art. 102a cyt. ustawy wynika, że w sprawach, o których mowa rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną (art. 85 - 102a) nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oznacza to, że wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest uwarunkowane wcześniejszym wezwaniem organu nadzoru do usunięcia naruszenia prawa.
Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego i powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Powyższe określenie przedmiotu regulacji nie ma charakteru wyczerpującego, nie ulega jednak wątpliwości, że regulacje aktu podustawowego nie mogą przekraczać granic upoważnienia ustawowego, a zwłaszcza nie mogą regulować materii ustawowej, w tym kreować praw i obowiązków obywateli. Upoważnienie do określania praw i obowiązków dotyczy praw i obowiązków ustanowionych przez ustawodawcę, a polega na precyzowaniu tych praw i obowiązków na określonym wycinku życia społecznego stosownie do kompetencji organu administracji. Podkreślić zwłaszcza należy, że upoważnienie do określania szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie stanowi podstawy do ingerencji w zasadę swobody kontraktowania poprzez przesądzanie w drodze podustawowego aktu prawa powszechnie obowiązującego o treści umów cywilnoprawnych, a tym samym o prawach i obowiązkach stron tych umów. Zarówno wymóg określania szczegółowych warunków zawierania umów, jak i wymóg określania szczegółowego trybu zawierania umów, które należy rozumieć jako doprecyzowanie sekwencji czynności poprzedzających zawarcie umowy, nie dotyczą treści umów zawieranych z odbiorcami usług.
W kontekście powyższych uwag należy dokonać oceny zaskarżonych regulacji uchwały nr XLIV /825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta a zwłaszcza § 7 ust. 1 pkt 5 i § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały. Przepisy te bowiem określają treść zawieranych pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami usług umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.
§ 7 ust. 1 pkt 5 uchwały nr XLIV /825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta stanowi: "Umowy powinny zawierać postanowienia zobowiązujące odbiorców do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo oraz nie utrudniający działalności przedsiębiorstwa, a w szczególności do poinformowania Przedsiębiorstwa o własnych ujęciach wody oraz zainstalowania na koszt Odbiorcy wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków". Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność cyt. § 7 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim nakłada on na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody obowiązek zainstalowania na ich koszt wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków.
Analiza obowiązującego prawa, w tym ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzi do wniosku, iż na odbiorcach usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody nie spoczywa ustawowy obowiązek instalowania urządzeń pomiarowych, tj. przyrządów pomiarowych mierzących ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym ani też obowiązek instalowania innych przyrządów pomiarowych, takich jak wodomierze. Ustawowy obowiązek zainstalowania urządzeń pomiarowych ma charakter wyjątkowy, dotyczy wyłącznie urządzeń pomiarowych służących do określania ilości i jakości ścieków przemysłowych i spoczywa na dostawcy ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych (art. 10 pkt6 cyt. ustawy).
W sytuacji, gdy nie można wskazać ustawowego źródła obowiązku odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych instalowania urządzeń pomiarowych, nie jest dopuszczalne przyjęcie, że na podstawie upoważnienia do określania obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, a w tym szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, możliwe jest nałożenie takiego obowiązku w drodze regulaminu będącego aktem podustawowym poprzez wiążące ukształtowanie treści umowy o charakterze cywilnoprawnym.
Nałożenie obowiązku w drodze aktu podustawowego na podmioty stojące na zewnątrz administracji narusza obowiązujący porządek prawny, w tym konstytucyjne zasady legalności i wyłączności ustawy (art. 7, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i to zarówno wtedy, gdy następuje poprzez ukształtowanie w sposób wiążący treści umów cywilnoprawnych, jak i tym bardziej w sytuacji, gdy dotyczy adresatów aktu niezależnie od zawieranych przez nich umów, jak na to wskazuje regulacja § 12 ust. 6 uchwały nr XLIV /825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. stanowiąca, że "odbiorca jest zobowiązany do zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego, jego montażu, plombowania, napraw i legalizacji".
Na gruncie niniejszej sprawy należy podkreślić, że dla oceny zgodności z prawem kwestionowanych § 7 ust. 1 pkt 5 i § 12 ust. 6 uchwały nr XLIV/825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. argumentacja dotycząca istotnej skądinąd kwestii rozkładu kosztów pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym nie może mieć rozstrzygającego znaczenia. Zwłaszcza z zapisów ustawy mówiących o tym, że koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (art. 15 ust. 3 ustawy) nie wynika wniosek o ustawowym obowiązku instalowania urządzeń pomiarowych przez odbiorców usług. Wniosek taki nie wynika też z treści art. 27 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Przepis ten nie stanowi podstawy obowiązku instalowania wodomierzy przez odbiorców usług, lecz odnosi się do zasad rozliczeń odprowadzonych ścieków.
Okoliczność, że ustawodawca nie wprowadził obowiązku instalowania wodomierzy przez odbiorców usług w zakresie korzystania z wody i odprowadzania ścieków w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków nie przesądza - wbrew sugestii strony skarżącej - o niekonstytucyjności uregulowań ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ma rację organ nadzoru, gdy twierdzi, że podstawą uregulowania wzajemnych relacji pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a odbiorcą usług, w przypadku gdy obowiązki i prawa powyższych podmiotów nie wynikają wprost z zapisów ustawy - jest umowa cywilnoprawna, o której mowa w art. 6 ustawy. Szeroko omawiane przez stronę skarżącą kwestie związane ze sprawiedliwym rozkładem kosztów związanych z korzystaniem z wody i odprowadzaniem ścieków mogą być przedmiotem umowy cywilnoprawnej z jednoczesnym uwzględnieniem przepisów ustawy określających zasady rozliczania dostarczanej wody i pobranych ścieków w sytuacji, gdy zainstalowane zostały odpowiednie urządzenia pomiarowe, jak i w razie braku urządzeń pomiarowych (zwłaszcza art. 27, art. 15 ust. 3 ustawy). Treść umowy cywilnoprawnej jest ustalana w ramach obowiązującego prawa przez strony tej umowy i nie ma podstaw do wiążącego regulowania praw, a zwłaszcza obowiązków kontrahentów w drodze aktu podustawowego. Należy podzielić pogląd, że zainstalowanie odpowiednich urządzeń pomiarowych nie jest więc warunkiem koniecznym dokonania rozliczeń przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a wprowadzenie w drodze regulaminu obowiązku zainstalowania przez odbiorcę wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków nie znajduje uzasadnienia prawnego jako obciążanie odbiorców obowiązkami nie wynikającymi wprost z ustawy Stwierdzenie nieważności zakwestionowanych § 7 ust. 1 pkt 5 i § 12 ust. 6 uchwały nr XLIV/825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. nie uniemożliwia realizacji przez Gminę Miasta celów wskazanych w skardze do sądu administracyjnego a związanych z zapewnieniem prawidłowego ustalania ilości odprowadzanych ścieków, a w konsekwencji prawidłowego ustalanie opłat za odprowadzanie ścieków.
Kolejny przepis zakwestionowany przez organ nadzoru, tj. § 7 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XLIV /825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. stanowi: "Umowy powinny zawierać postanowienia zobowiązujące odbiorców do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo oraz nie utrudniający działalności przedsiębiorstwa, a w szczególności do zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych przez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur oraz dochowania terminu legalizacji".
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, "jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie". Z regulacji tej wynika, że obowiązek zapewnienia niezawodnego działania urządzeń pomiarowych ciąży na odbiorcy usług tylko wtedy, gdy znajdują się one w jego posiadaniu i jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił woli stron umowy cywilnoprawnej wskazanie podmiotu, na którym ciąży obowiązek zapewnienia niezawodnego działania urządzeń pomiarowych znajdujących się w posiadaniu odbiorcy usług. Zdeterminowanie w sposób wiążący w drodze regulaminu treści umowy cywilnoprawnej poprzez wskazanie, że na odbiorcy usług ciąży obowiązek zapewnienia niezawodnego działania urządzeń pomiarowych jest zatem sprzeczne z cytowaną regulacją ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Ponadto wadliwość przepisu § 7 ust. 1 pkt 8 przedmiotowej uchwały polega na jego niewłaściwym zredagowaniu wskazującym nie tylko na to, że wyłącznie na odbiorcach usług ciąży obowiązek zapewnienia niezawodnego działania urządzeń pomiarowych, lecz również prowadzącym do wniosku, że obowiązek zapewnienia niezawodnego działania dotyczy wszystkich rodzajów wodomierzy, podczas gdy ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rozróżnia wodomierze główne oraz wodomierze zainstalowane przy punktach czerpalnych i nie określa w sposób czytelny, kto jest zobowiązany do zapewnienia niezawodnego działania tych urządzeń. Brak takiego określenia nie stanowi podstawy do tego, aby w drodze aktu podustawowego nakładać powyższy obowiązek i to w stosunku do wszystkich rodzajów wodomierzy na jedną ze stron umowy cywilnoprawnej, zwłaszcza na stronę nie będącą z zasady profesjonalnym uczestnikiem obrotu prawnego. Odbiorcą usług jest bowiem zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, natomiast przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest bądź przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej bądź gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 2 pkt 4 ustawy). Podstawy do ustalenia podmiotu, na którym ciąży obowiązek zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy nie stanowi zwłaszcza ani treść art. 15 ust. 3 cyt. ustawy, który wskazuje wyłącznie podmiot zobowiązany do ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego, a nie do utrzymania, a tym bardziej zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy, ani treść art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wskazującego na podmiot zobowiązany do zrealizowania na własny koszt budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Obowiązek zrealizowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci na własny koszt budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, a zwłaszcza pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego nie może być utożsamiany z obowiązkiem zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy. Również okoliczność faktyczna, że powyższe urządzenia znajdują się na nieruchomościach posiadanych przez odbiorców usług i jedynie odbiorcy usług mają realne możliwości zabezpieczenia tych urządzeń przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur nie stanowi podstawy do tego, aby przekraczać granice upoważnienia ustawowego i kreować obowiązki odbiorców usług w drodze aktu podustawowego.
Również § 12 ust. 2 uchwały nr XLIV/825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r., zgodnie z którym "Ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych zakupionych, zamontowanych, zaplombowanych, legalizowanych i obsługiwanych na koszt Odbiorcy, a w razie ich braku określa się na podstawie wielkości powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, współczynników spływu powierzchniowego oraz średniego opadu z wielolecia" jest sprzeczny przepisami ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Należy zauważyć, że cały § 12 (za wyjątkiem jego ust. 2 i ust. 6) przedmiotowej uchwały dotyczy sposobów ustalania ilości odprowadzanych ścieków. W § 12 ust.1 i ust. 3-5 odwołano się do pojęcia "ścieków". Pojęcie to zostało zdefiniowane prze ustawodawcę. Pod pojęciem ścieków ustawa rozumie określone w art. 2 pkt 8 wprowadzane do wód lub do ziemi:
- wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze,
- ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w ustawie z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu,
- wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów,
- wody odciekowe ze składowisk odpadów i miejsc ich magazynowania, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne,
- wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie,
- wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb łososiowatych,
- wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb innych niż łososiowate albo innych organizmów wodnych, o ile produkcja tych ryb lub organizmów, rozumiana jako średnioroczny przyrost masy tych ryb albo tych organizmów w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego, przekracza 1.500 kg z 1 ha powierzchni użytkowej stawów rybnych tego obiektu w jednym roku danego cyklu.
Rada Miejska określiła zatem w § 12 ust.1 i ust. 3-5 sposoby ustalania ilości odprowadzanych ścieków, a w § 12 ust. 2 sposób ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Systematyka przepisu § 12 uchwały i w jej kontekście zapis § 12 ust. 2 uchwały, który reguluje sposób ustalania na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych prowadzi do wniosku, że wody opadowe i roztopowe stanowią inną kategorię niż ścieki, dla której to kategorii przewidziano osobną regulację w regulaminie, zgodnie z którym ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych zakupionych, zamontowanych, zaplombowanych, legalizowanych i obsługiwanych na koszt Odbiorcy. Tymczasem przedmiotem regulacji w drodze przedmiotowej uchwały mogły być - w granicach upoważnienia ustawowego - kwestie związane z dostarczaniem wody i odprowadzaniem ścieków. Na mocy art. 19 ust. 1 ustawy rada gminy została upoważniona do uchwalenia "regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków". Dodatkowo wskazać należy, że z art. 2 pkt 15 cyt. ustawy wynika, że urządzeniem pomiarowym jest przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym, a zatem ustawodawca nie przewidział dopuszczalności pomiaru za pomocą urządzeń pomiarowych innych zużytych wód niż te, które zaliczył do ścieków.
Wątpliwości w zakresie ustalenia treści § 12 ust. 2 uchwały pogłębia także okoliczność użytych w nim pojęć "wód opadowych i roztopowych", którymi to pojęciami posługuje się ustawodawca w legalnej definicji ścieków zawartej w art. 2 pkt 8 ustawy. Należy jednak podkreślić, że regulaminowe pojęcie "wód opadowych i roztopowych" jest pojęciem szerszym niż określenie ścieków zawarte w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy, przez które rozumie się m.in. "wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów". Użyte w regulaminre pojęcie "wód opadowych i roztopowych" nie jest zatem tożsame z ustawową definicją ścieków.
Zasadne jest również twierdzenie organu nadzoru, że zapis § 12 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym ilość odprowadzanych wód opadowych określa się na podstawie wielkości powierzchni, z których odprowadzane są ścieki bez uściślenia tej powierzchni, tak jak uczynił to ustawodawca w treści art. 2 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazując, że ściekami są wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów, prowadzi do nieznajdującego podstaw prawnych rozszerzania powyższej definicji legalnej ścieków. Treść § 12 ust. 2 uchwały nie uprawnia do twierdzenia, że użyte w tym przepisie szerokie pojęcie "wód opadowych i roztopowych" oraz sformułowanie "na podstawie wielkości powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe", stanowi jedynie odesłanie do definicji ustawowej wód opadowych i roztopowych zawartej w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy i nie modyfikuje treści regulacji ustawowej.
Mając na uwadze charakter regulaminu uchwalanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 19 ustawy, stanowiącego akt prawa miejscowego czyli źródło prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej, uzasadnione jest twierdzenie, że o sprzeczności § 12 ust. 2 uchwały z cytowanymi wyżej przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przesądza już sam sposób zredagowania przepisu uchwały nie pozwalający jednoznacznie określić przedmiotu regulacji określonej w omawianym przepisie. Podkreślić ponadto należy, że przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Posługiwanie się określeniami nieprecyzyjnymi, nawiązującymi z jednej strony do regulacji ustawowej, a z drugiej strony uzyskującymi w kontekście systematyki przepisu inną treść niż ta, która wynika z ustawy zawierającej podstawę prawną do uchwalenia regulaminu nie może być pozytywnie ocenione z prezentowanego wyżej punktu widzenia. Zgodnie z § 143 w związku z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) w rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego) nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. W doktrynie podkreśla się, że zakaz zamieszczania w treści rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) przepisów niezgodnych z ustawami bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi obejmuje nie tylko zakaz stanowienia norm regulujących pewne zagadnienia odmiennie od regulacji ustawowej, ale także zakaz zamieszczania przepisów, których stosowanie prowadzi do rezultatów niezgodnych, sprzecznych z rezultatami stosowania norm rangi ustawowej (Z. Ziembiński, (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s. 214 i nast.). Z kolei zgodnie z treścią §22 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach ogólnych można zamieścić odesłanie do innej ustawy lub do postanowień tylko wtedy, gdy uregulowania w nich zawarte uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane ustawą, przy tym - zgodnie z § 22 ust. 2 - w odesłaniu jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że również w przepisach szczegółowych można zastosować odesłanie do innej ustawy, nie powinno być jednak ono stosowane w warunkach § 22 ust. 1 zasad techniki prawodawczej (zob. P. Bielski: Komentarz do zał. § 22 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.02.100.908), [w:] J. Warylewski (red.), T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003). Należy w związku z tym przyjąć, że w przepisach szczegółowych -jak to miało miejsce w § 12 ust. 2 uchwały nr XLIV/825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. -dopuszczalne jest stosowanie odesłania do konkretnych przepisów innej ustawy, o ile odesłanie to jest jednoznaczne. Zatem nawet gdyby przyjąć - jak to sugeruje strona skarżąca - że w treści § 12 ust. 2 uchwały zastosowano jedynie odesłanie do pojęć ustawowych, to stwierdzić należy, że jest to odesłanie niejednoznaczne, a tym samym nieprawidłowe, sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. W konsekwencji należy stwierdzić, iż sąd administracyjny powołany do kontrolowania działań administracji publicznej według kryterium zgodności tych działań z prawem zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji aktu prawa miejscowego, które będąc sprzeczne z obowiązującym prawem, stwarzają w przyszłości zagrożenie w zakresie poszanowania standardów demokratycznego państwa prawa.
Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] 2006 r., znak: [...] w zaskarżonej części, tj. w części stwierdzającej nieważność: § 7 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim nałożono na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody obowiązek zainstalowania na ich koszt wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków, § 7 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 i 6 uchwały nr XLIV /825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta, miało uzasadnione podstawy, albowiem uchwała nr XLIV /825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. w części § 7 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim nakładała na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody obowiązek zainstalowania na ich koszt wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków, § 7 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 i 6 została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a zatem jest sprzeczna z prawem.
W tym stanie rzeczy należało oddalić jako niezasadną skargę Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody PN.VIII.0911-10-06 z dnia [...] 2006 r. w części, w której stwierdzono nieważność § 7 ust. 1 pkt 5 w zakresie, w jakim nałożono na odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadających własne ujęcia wody obowiązek zainstalowania na ich koszt wodomierza własnego w celu prawidłowego ustalania należności za odprowadzanie ścieków, § 7 pkt 8 oraz § 12 ust. 2 i 6 uchwały nr XLIV 7/825/2006 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta, mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.