II SA/KR 551/25

II SA/Kr 551/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Bursa
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 61 a par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 53 a  par 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi M.C. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 marca 2025 r., znak: WOB.7722.120.2024.MULE w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 551/25
UZASADNIENIE
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie postanowieniem nr 339/2024 z 19 kwietnia 2024 r., znak: PINB-I-5160.57.24.22, wydanym m.in. na podstawie 61a § 1 kpa, odmówił M. C. wszczęcia postępowania w sprawie budynku mieszkalno-handlowego przy ul. [...] (dawniej: ul. [...]) na działce nr [...] w S..
W zażaleniu M. C. wskazała, że sporny budynek (rozebrany i zbudowany od nowa, a nie "przebudowany") nie spełnia wymagań co do odległości usytuowania budynku od granicy działki, kąta nachylenia połaci dachowych, powierzchni biologicznie czynnej i liczby miejsc parkingowych.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 266/2025 z 21 marca 2025 r., znak: WOB.7722.120.2024.MULE, utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania (pisma z: 28 października 2022 r., 18 października 2023 r. i 28 października 2023 r.) dotyczy robót budowlanych na pierwszym piętrze i poddaszu wykonanych na podstawie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że kierunek rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest słuszny, ale uzasadnienie jest wadliwe, bo podstawą odmowy wszczęcia postępowania powinno być to, że przedmiotem wniosku są roboty budowlane, których legalność mogłaby być zbadana jedynie w postępowaniu wszczętym z urzędu, nie zaś to, że sprawa została już zakończona ostateczną decyzją. Niemniej jednak w świetle akt sprawy rzeczywiście jest tak, że postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na pierwszym piętrze i na poddaszu uwzględniało fakt wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na rozbudowę i przebudowę i zakończyło się. Organ odwoławczy przytoczył chronologicznie kolejność zdarzeń:
1) decyzja nr M/44/02 Burmistrza Miasta i Gminy S. z 3 października 2002 r., znak: MGiA-7353/M/44/02, pozwalająca B. M. na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na mieszkalno-handlowy na działce nr [...] w S.;
2) decyzja Starosty Krakowskiego z 15 kwietnia 2005 r., znak: AB.II.S.7351/119/05, zmieniająca pozwolenie;
3) decyzja nr 119/U/2005 PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z 6 czerwca 2005 r., znak: PINB-73531/1544/XI/9/05, udzielająca pozwolenia na użytkowanie częściowe w zakresie parteru budynku – pomieszczeń handlowych;
4) zawiadomienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z 31 stycznia 2006 r. o wszczęciu w dniu 21 lipca 2005 r. postępowania z wniosku m.in. M. C. w sprawie odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji (znak: PINB-7355/7/2666/5/06);
5) decyzja GINB z 26 kwietnia 2007 r., znak: DOA/ORZ/711/241/07, stwierdzająca nieważność pozwolenia i zmiany pozwolenia;
6) decyzja nr 13/2009 PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z 27 stycznia 2009 r., znak: PINB-7355/7/2666/5/06, umarzająca postępowanie wszczęte z wniosku m.in. M. C.;
7) decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 30 lipca 2009 r., znak: WOA.MWIK.520-132-09, utrzymująca w mocy decyzją umorzeniową;
8) zawiadomienie PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z 22 lutego 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie budynku mieszkalno-handlowego (znak: PINB-7355/17/5/11);
9) decyzja nr 233/2013 PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z 29 sierpnia 2013 r., znak: PINB-7355/17/5/11/AW, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie pierwszego piętra i poddasza (nałożenie obowiązku);
10) decyzja nr 80/2014 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 29 stycznia 2014 r., znak: WOB.7721.523.2013.JSPR, reformująca decyzję o nałożeniu obowiązku w zakresie pierwszego piętra i poddasza;
11) decyzja nr 320/2014 PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z 23 października 2014 r., znak: PINB-7355/17/5/11/AW, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (wykonanie obowiązku);
12) decyzja nr 247/2014 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 1 kwietnia 2015 r., znak: WOB.7721.792.2014.JSPR, utrzymująca decyzję o wykonaniu nałożonego obowiązku.
Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że wpływu na odmowę wszczęcia postępowania nie mają ustalenia dokonane podczas czynności kontrolnych PINB z 30 stycznia 2024 r., bo w czasie tej kontroli nie stwierdzono wykonywania nowych robót budowlanych w budynku. Organ odwoławczy zauważył też, że art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego był wspomniany w uzasadnieniu organu pierwszej instancji.
W skardze M. C. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 i art. 124 § 2 kpa oraz wskazując przy tym, że: 1) należało zastosować art. 28 kpa, a nie art. 28 § 2 Pb; 2) jej nieruchomość graniczy z nieruchomością, na której doszło do samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, dotyczącego oceny legalności robót budowlanych w budynku mieszkalno-handlowym przy ul. [...] (dawniej: ul. [...]) na działce nr [...] w S.. Odmawiając wszczęcia postępowania organ powołał się na zasadę oficjalności tego typu postępowań (wszczynane są wyłącznie z urzędu a nie na wniosek) oraz wskazał na zakończone postępowanie legalizacyjne dotyczące spornego budynku.
W ocenie sądu skarżone postanowienie ma umocowanie w obowiązującym prawie.
Zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. (dalej; k.p.a.), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Drugą przesłanką, o której mowa w wyżej wskazanym przepisie, jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym lub w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA).
Zgodnie z art 53a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. W związku z rozbieżnością, jaka w związku z wejściem w życie tego przepisu (od 19 września 2020 r.) pojawiła się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w dnia 8 września 2025 r. II OPS 2/25 podjął uchwałę o następującej treści:
1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu.
2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że użycie przez ustawodawcę sformułowania, że wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego następuje z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Na gruncie tych przepisów nie jest możliwe łączenie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Zainicjowanie postępowania w tych sprawach następuje więc niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Tak samo w sytuacji odwrotnej, jeśli przepis materialnoprawny stanowi o wszczęciu postępowania tylko na wniosek, to nie jest możliwe wszczęcie postępowania z urzędu, z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z art. 61 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym co już zasygnalizowano, założeniem nowelizacji Prawa budowlanego było doprowadzenie do usunięcia dotychczasowych rozbieżności w odniesieniu do formy wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a dodanie do ustawy art. 53a ust. 1 i art. 72a miało ostatecznie rozwiać wątpliwości (według terminologii projektodawcy - "przesądzić"), że postępowania administracyjne w sprawach rodzajowo w nich określonych inicjowane są tylko na zasadzie oficjalności. Sens i znaczenie art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, stosując pozajęzykowe dyrektywy, nie dają podstaw do odmiennego rozumienia tych przepisów niż wynikające z wniosków płynących z wykładni literalnej. Nie sposób upatrywać dopuszczalności wszczęcia postępowania w tych sprawach także w oparciu o zasadę skargowości w tym, że ustawodawca określając, że wszczęcie postępowania następuje z urzędu, nie posłużył się dodatkowo wyrażeniem "wyłącznie". (...). Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Jednostka nie jest pozbawiona możliwości złożenia środka przeciwdziałającego brakowi reakcji lub opieszałości organu nadzoru budowlanego. Dodać trzeba, że oprócz trybu administracyjnego istnieje także możliwość uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym (...). Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Uwzględniając wcześniejsze uwagi podkreślić jednak trzeba, że gdy do organu nadzoru budowanego w sprawach określonych w art. 53 ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego wpłynie żądanie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego z powołaniem się na własny interes prawny osoby wnoszącej to żądanie, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Udzielając odpowiedzi na drugie pytanie należy więc wyjaśnić, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. W kontekście poczynionych rozważań należy również stwierdzić, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r.s. 292).
Zgodnie z art 187 § 1 P.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Z kolei przepis art 269 § 1 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
Jak podkreśla się w orzecznictwie (Woś Tadeus, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI) określone w art. 269 zasady zachowania się sądów (zarówno wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i NSA) w przypadku, gdy nie podzielają one stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, uzasadniają pogląd, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187. Żaden inny sąd administracyjny (zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i NSA, i to niezależnie od tego, w jakim składzie orzekają) nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264–268 (tak też NSA w wyrokach: z dnia 4 grudnia 2008 r., II FSK 1284/07, LEX nr 529204, i z dnia 26 lutego 2009 r., I FSK 1379/08, LEX nr 519294). W związku z tym należy ocenić, że również w odniesieniu do uchwał podejmowanych w konkretnych sprawach ze względu na przewidziany w art. 269 tryb odstąpienia od stanowiska wyrażonego w takiej uchwale (dotyczący na równi zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i konkretnych) zasadne są zastrzeżenia, jakie w odniesieniu do uchwał abstrakcyjnych budzi takie rozwiązanie z punktu widzenia konstytucyjnej zasady podległości sędziów tylko Konstytucji RP i ustawom (por. komentarz do art. 264, uwaga 9). Oznacza to, że nierespektowanie przez jakikolwiek skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego lub NSA wykładni dokonanej w uchwale tego sądu (abstrakcyjnej lub konkretnej) przez przyjęcie w innej sprawie odmiennego rozumienia określonego przepisu z jednoczesnym zignorowaniem trybu postępowania określonego w art. 269 nie może uzasadniać formalnego zarzutu naruszenia przedmiotowej uchwały NSA, ponieważ uchwała taka formalnie nie wiąże w tej sprawie. Zarzut może natomiast dotyczyć naruszenia przepisów o postępowaniu, a mianowicie naruszenia trybu postępowania określonego w art. 269, co w odniesieniu do orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej od orzeczenia tego sądu nierespektującego poglądu prawnego zawartego w formalnie niewiążącej uchwale NSA.
Odnosząc, wyżej zaprezentowane poglądy prawne, do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uznać należy skargę za bezzasadną. Skarżąca wnosiła o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce [...] w S.. Organ I Instancji wyjaśnił skarżącej w uzasadnieniu swojego postanowienia jak przebiegało postępowanie legalizacyjne spornego obiektu i wskazał, że zostało ono zakończone. Co więcej, po wpływie wniosku skarżącej organ I Instancji przeprowadził dodatkowo czynności kontrolno - wyjaśniające, i również w uzasadnieniu swojego postanowienia poinformował o ich wynikach skarżącą wskazując, że nie stwierdził wykonania żadnych nowych robót w spornym obiekcie.
Pomimo, że (jak wynika z wyżej powołanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA) organ nie był zobowiązany wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to uznać należy że wydanie tego postanowienia, nie można w żadnym razie oceniać jako wadliwość postępowania, zwłaszcza, że nastąpiło to jeszcze przed data przytaczanej uchwały, tj. przed 8 września 2025 r. Wydanie tego postanowienia, można oceniać w kategoriach działań ponadstandardowych.
Wobec powyższego, skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.