II SA/Kr 55/12

II SA/Kr 55/12 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2013-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Renata Czeluśniak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II inst w zakresie... a w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1015
art. 119 par 1 , art. 121 par 4 i 5 , art. 122
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 października 2011 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla części zachodniej zabudowy usytuowanej w głębi działki nr [....] obr. [....] przy ul. [....] , dla której ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej -15,5 m; a w pozostałym zakresie oddala skargę; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [....] w K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o. o. spółka komandytowej z siedzibą w K. z dnia 14 listopada 2008r. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia pn.: "Budowa zespołu budynków wielorodzinnych z usługami w części parteru, garażem podziemnym, dojściami, dojazdami, wjazdami i infrastrukturą techniczną na dz. [...] obr. [...] oraz dodatkowo na części dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] w zakresie infrastruktury, dojść i dojazdów".
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 3 sierpnia 2009r. została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, z tym, że została ona uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na konieczność wyeliminowania uchybień w przeprowadzonym dotychczas postępowaniu, a polegających na niewłaściwym ustaleniu oraz niewystarczającym uzasadnieniu poszczególnych parametrów przestrzennych przyjętych dla planowanej inwestycji, w szczególności: linii zabudowy, wskaźnika intensywności, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości zabudowy. Nadto Kolegium zwróciło uwagę na konieczność wyjaśnienia tego, czy istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, uzupełnienia decyzji o załączniki zawierające wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz prawidłowego doręczenia decyzji stronom postępowania.
Prezydent wskazał, że w sprawie została sporządzona ponowna analiza urbanistyczno - architektoniczna, a także wykonano dodatkowe załączniki (tekstowy oraz graficzny) do decyzji stanowiące wyniki tejże analizy. Ponadto wyjaśniona została kwestia uzbrojenia terenu oraz przeanalizowano ponownie krąg stron postępowania, które powiadomiono także przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Organ I instancji podał również, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku tego postępowania uzyskano odpowiednie do stanu sprawy opinie i przyjęto, iż spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.
Od powyższej decyzji odwołania złożyli M.K.-G., K.J. T.Z. A.J., -T. oraz Stowarzyszenie [...] w K.
M.K.-G. podniosła, że zaskarżona decyzja jest już drugim rozstrzygnięciem o warunkach zabudowy, z tym, że pierwsze rozstrzygnięcie dotyczyło inwestycji w postaci budynku wielorodzinnego mieszkalno - usługowego, a obecne zespołu takich budynków, czyli stanowi rozwinięcie poprzednio ustalonego zakresu inwestycji, opierające się jednakże na poprzednio zgromadzonej dokumentacji. Ze względu zaś na znaczny rozmiar obecnie planowanej inwestycji, w sposób zasadniczy zwiększy ona stopień degradacji unikatowego charakteru całej zabudowy osiedla [...]. Odwołująca się zaznaczyła, że analiza urbanistyczno - architektoniczna nie została przeprowadzona w sposób wnikliwy i dogłębny, ograniczając się do podania przykładów zabudowy wysokiej, przez co jej ustalenia zostały w istocie dostosowane do zamiarów inwestora. W związku z tym za wyznaczony w sposób błędny uznano przyjęty w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy stosunku do powierzchni działki albo terenu, o czym była także mowa w poprzednio wydanej decyzji SKO w K. z dnia [...] listopada 2009r. Odwołująca się jako niezrozumiały określiła również przyjęty w analizie podział obszaru analizowanego na dwa rodzaje przeznaczenia funkcjonalnego, ponieważ prawie 90% terenu osiedla [...] stanowi funkcja mieszkaniowa istniejąca w willach, małych domach mieszkalnych oraz kamienicach, zaś bardzo nieliczne wielorodzinne bloki mieszkalne powstały w ramach tzw. "dogęszczania osiedla". Ponadto w odwołaniu wskazano, że postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2011r., uzgadniające projekt zaskarżonej decyzji, podjęte zostało z naruszeniem prawa, gdyż nie pozwalało na złożenie na nie zażalenia.
K.J. podniosła, że planowana inwestycja powinna uwzględniać wartości wynikające z historycznego oraz architektonicznego charakteru osiedla [...], jednak analiza urbanistyczno - architektoniczna została wykonana w przedmiotowej spawie wybiórczo, uwzględniając jedynie znajdujące się w obszarze analizowanym nieliczne przykłady zabudowy wielorodzinnej z pominięciem występującej w większości zabudowy jedno i dwurodzinnej. W związku z tym odwołująca się zarzuciła, że parametry planowanej inwestycji nie zostały uśrednione i nie są kontynuacją parametrów zabudowy osiedla [...], przez co planowana inwestycja niewątpliwie zaburzy ład przestrzenny tego osiedla. W tym stanie rzeczy analiza urbanistyczno - architektoniczna winna być, w ocenie odwołującej się, przeprowadzona ponownie. Ponadto w odwołaniu wskazano, że planowana inwestycja spowoduje zdecydowane ograniczenie światła dziennego do budynku stanowiącego własność odwołującej się, a tym samym zmniejszeniu ulegnie użyteczność całej nieruchomości oraz jej wartość rynkowa.
Protest przeciwko planowanej inwestycji wyrazili także A.J.-T. i T.Z. , podnosząc w niemal analogicznych treściowo odwołaniach, że są współwłaścicielami działki nr [...] graniczącej bezpośrednio z terenem projektowanej inwestycji, zaś budynek planowany dla części zachodniej zespołu, największy pod względem gabarytów oraz posiadający parking podziemny usytuowany ma być w bezpośredniej bliskości działki nr [...], wobec czego prowadzone w przyszłości wykopy oraz roboty fundamentowe mogą doprowadzić do naruszenia konstrukcji budynku zlokalizowanego na tej działce oraz do naruszenia stosunków wodnych. Z tego też względu inwestor powinien przedłożyć szczegółową ekspertyzę geologiczną obejmującą teren planowanej inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji planowanego parkingu podziemnego. Odwołujący się zwrócili również uwagę na to, że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze objętym ochroną konserwatorską, stąd niezrozumiałą jest akceptacja zamierzeń inwestora wyrażona przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, zwłaszcza wobec nawiązania do najwyższego w promieniu 50 metrów budynku, usytuowanego na działkach nr [...] i nr [...], zakłócającego ład architektoniczny osiedla [...] . W związku z tym odwołujący się zakwestionowali wniosek płynący z analizy urbanistyczno - architektonicznej, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu, którego zabudowa jest niewielkich rozmiarów i ma charakter willowy. O ile zatem nie budzi sprzeciwu część frontowa projektowanego zespołu, o tyle co do usytuowania bloku mieszkalnego znacznych rozmiarów w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] odwołujący się zgłosili zdecydowany protest, ponieważ dojdzie w takiej sytuacji do zakłócenia kameralnego charakteru działki nr [...], dojdzie do ograniczenia dopływu światła dziennego, przez co nieruchomość także straci na wartości rynkowej.
Stowarzyszenie [...] w K. podniosło natomiast, że w sposób nieprawidłowy określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla części zachodniej (budynek w głębi działki), ponieważ wartość 15,5 metra nawiązuje do najwyższego budynku w obszarze analizowanym, podczas gdy ze względu na zróżnicowaną wysokość budynków w sąsiedztwie przyjęta być powinna wartość średnia. W ocenie odwołującego się Stowarzyszenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona została wadliwie także z tego względu, że określa ona wysokość planowanej inwestycji "do gzymsu/okapu/attyki", zamiast "do kalenicy", co pozwala w przyszłości na podwyższenie budynku w przypadku zmian projektowych geometrii dachu, tym bardziej, że ustalenie tej geometrii w zaskarżonej decyzji "dach płaski" jest również nieprawidłowe, gdyż w obszarze analizowanym przeważają dachy jednospadowe, dwuspadowe oraz mansardowe. Z kolei szerokość elewacji frontowej określona na 43 metry wskazuje, że "projektowany budynek miałby charakter bloku mieszkalnego a nie budynku wielorodzinnego". Zaskarżonej decyzji zarzucono również to, że nie określa ona w sposób jasny wielkości części usługowej planowanej inwestycji w stosunku do części mieszkalnej, jak również nie określa charakteru planowanej działalności usługowej oraz liczby miejsc parkingowych, odpowiednio: dla części usługowej oraz mieszkalnej. Stowarzyszenie zwróciło nadto uwagę, że obecnie w trakcie opracowywania znajduje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego osiedle [...], którego założenia mają na celu ochronę willowego charakteru tego osiedla, stąd analiza urbanistyczno - architektoniczna winna być sporządzona, względnie konsultowana przez osobę sporządzającą plan miejscowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2011r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie ze sporządzoną nową analizą urbanistyczno – architektoniczną dla planowanej inwestycji właściwe będzie wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działce sąsiedniej tj. nr [...] (w odległości 8 metrów od krawędzi jezdni ulicy [...], czyli w oparciu o podstawową zasadę z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W analizie wyjaśniono również, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz zabudowy istniejącej (łącznie) w stosunku do powierzchni terenu inwestycji należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowe - usługowej występującej w obszarze analizowanym, który to wskaźnik wynosi 30%. W ocenie Kolegium wielkość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu została ustalona z zachowaniem reguł przewidzianych w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w szczególności ust. 2, który przewiduje wyznaczenie tego parametru w oparciu zapisy ujęte analizie, a w przedmiotowej ustalenie wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło w oparciu o wskaźnik charakterystyczny dla zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo - usługowej. Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej inwestycji w opracowaniu wskazano, iż dla części wschodniej zabudowy położonej przy ul. [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna wynosić ok. 12 metrów - na podstawie wysokości budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] ,[...], natomiast dla części zachodniej, usytuowanej w głębi działki 15,5 metra. Takie rozwiązanie, jak wskazano w analizie, pozwoli na uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego poprzez wpisanie się planowanej inwestycji w istniejący układ urbanistyczny, przy czym nie bez znaczenia jest także fakt, że taka koncepcja planowanej inwestycji uzyskała akceptację Miejskiego Konserwatora Zabytków. W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej w analizie podano, że parametr ten w obszarze analizowanym jest także zróżnicowany i kształtuje się na poziomie od 6-15 metrów (działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[..] ,[...] ,[...] ,[...] ), poprzez 30-48 metrów (działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] oraz [...] ,[...] do około 80 metrów (działka nr [...]). Wskazano również, że wiele budynków mieszkalnych i mieszkalno – usługowych usytuowanych jest w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej, jako połączenie kilku budynków w szeregu. W oparciu o powyższe ustalenia w zaskarżonej decyzji także zróżnicowano szerokość elewacji frontowej dla projektowanej inwestycji w ten sposób, że dla części wschodniej (od strony ul.[...] j) szerokość tę ustalono na 16,5 metra, a dla części zachodniej, w głębi działki, 43 metry. Dlatego też Kolegium uznało, że określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz szerokości tej elewacji także nastąpiło w oparciu o ustalenia analizy urbanistyczno - architektonicznej, czyli na podstawie § 7 ust. 4 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Kolegium wskazało również, że analiza urbanistyczno - architektoniczna zawiera opis terenu inwestycji oraz zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, wskazując w tym zakresie, że teren inwestycji, czyli działka nr [...], jest w części wschodniej oraz południowej zabudowana budynkami usługowymi, przy czym planowane jest zachowanie w dotychczasowej formie budynku o numerze ewidencyjnym [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków, zaś działka nr [...], przyjęta jako jedna z "sąsiednich", zabudowana jest trzykondygnacyjnym budynkiem wielorodzinnym. Zdaniem Kolegium zaprezentowana interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest poglądem ugruntowanym, tworzącym pewną linię orzecznictwa w tego rodzaju sprawach i dlatego Kolegium uznało ustalenia dokonane w tym zakresie przez organ I instancji za prawidłowe. Ponadto w toku postępowania odwoławczego materiały sprawy zostały uzupełnione o aktualne informacje techniczne wydane przez [...] S. A. [...] Spółkę Gazownictwa, Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S. A. w K. oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S. A. o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci: energetycznej, gazowej, wodociągowo - kanalizacyjnej oraz ciepłowniczej. Zatem, w ocenie Kolegium, zalecenia zawarte w decyzji SKO z dnia [...] listopada 2009r. zostały zrealizowane.
Kolegium stwierdziło, że zarzuty odwołań dotyczące możliwego wpływu planowanej inwestycji na stabilność budynków sąsiednich oraz naruszenia wymagań związanych z ochroną interesów osób trzecich były przedwczesne, gdyż odnoszą się do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, czyli postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Kolegium wskazało też, że w decyzji organu I instancji podano w tym względzie między innymi, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności.
Na powyższą decyzję SKO w K. skargę wniosło Stowarzyszenie [...] w K, które zarzuciło, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ planowana inwestycja dotyczy terenu osiedla [...], które stanowi skończone rozwiązanie urbanistyczno - architektoniczne. W skardze wskazano, że rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy nawiązuje do budynku wielorodzinnego usytuowanego przy ul.[...] który stanowi naruszenie założeń urbanistyczno - architektonicznych osiedla [...], tj. budowy domów jednorodzinnych, i który wybudowano w latach 70-tych ubiegłego wieku dla osób zasłużonych. Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że skoro analiza urbanistyczno - architektoniczna wykonana w przedmiotowej sprawie nawiązuje do wysokości tego budynku, to w konsekwencji prowadzi to do degradacji charakteru całego obszaru Osiedla [...]. W związku z tym wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. 15,5 metra, przyjęta została nietrafnie, ponieważ, ze względu na zróżnicowaną wysokość budynków w sąsiedztwie, właściwym byłoby przyjęcie wartości średniej. Z kolei przyjęta szerokość elewacji frontowej (43 metry) sugeruje, że planowana inwestycja ma charakter bloku mieszkalnego, a nie budynku wielorodzinnego, co przy uwzględnieniu usytuowania terenu inwestycji w sąsiedztwie rzeki [...] oraz terenów zielonych winno prowadzić do wniosku, że niezbędnym jest wykonanie szczegółowej ekspertyzy geologicznej już na etapie ustalania warunków zabudowy. Takie stanowisko jest także uzasadnione ustaleniami zawartymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " wraz z prognozą skutków finansowych, prognozą oddziaływania na środowisko oraz skróconym studium zabytkowym założenia "Osiedle [...] w K. ". Skarżące Stowarzyszenie podniosło również, że rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy nie określa proporcji części usługowej, mającej powstać w pomieszczeniach parterowych w odniesieniu do części mieszkaniowej, co może prowadzić do zdominowania planowanej inwestycji przez funkcję usługową, co przy braku określenia powierzchni i ilości miejsc parkingowych, byłoby niekorzystne dla społeczności lokalnej. Za nietrafny uznany został również pogląd, iż zagadnienia związane z ekologią, zapewnieniem światła dziennego, czy też dostaw gazu, wody oraz elektryczności, powinny zostać rozwiązane na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze zwrócono także uwagę na to, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało negatywnie zaopiniowane przez Radę Dzielnicy.
W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013r. uczestniczka M.K.-G. wniosła o uwzględnienie skargi i zakwestionowała budowę tak wysokiego budynku z podziemnym garażem bardzo blisko jej działki.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje :
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie – "ppsa") wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ppsa Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Oceniając zarzuty skarżącego stowarzyszenia Sąd uznał je w większości za niezasadne bądź nie mające wpływu na ostateczną ocenę zaskarżonej decyzji, za wyjątkiem zarzutu dotyczącego parametru wysokości części planowanej inwestycji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skargę w przedmiotowej sprawie złożyło stowarzyszenie dopuszczone na podstawie art. 31 § 2 kpa do udziału w postępowaniu administracyjnym, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2010 r. (k. [...] akt administracyjnych I instancji). Zgodnie z § 10 pk1 statutu stowarzyszenia jego celem jest "zachowanie charakteru i układu architektonicznego Osiedla". Stowarzyszenie, podobnie jak właściciele działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, zakwestionowali niektóre z parametrów ustalonych dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, wskazując właśnie na potrzebę zachowania charakteru i układu architektonicznego osiedla [...] . Ponieważ uczestniczyło ono w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, zgodnie z art. 50 § 2 i 32 ppsa Stowarzyszenie [...] w K. było uprawnione do wniesienia przedmiotowej skargi.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem".
Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w niniejszej sprawie, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy).
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z przytoczonego przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest uzależnione od spełnienia określonych wyżej warunków. Aby ustalić spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy prawidłowo wyznaczyły granice analizy wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne. Zgodnie z przepisami rozporządzenia, dla ustalenia warunków zabudowy sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z ustaleniami analizy sporządzonej przez mgr inż. arch. J.M. K. , wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów, organ prawidłowo ustalił, że spełnione zostały prawie wszystkie wymogi dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ działka inwestora ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Należy zaznaczyć, iż podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy, w tym, czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Dopóki dany obszar nie zostanie objęty postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego warunki nowej zabudowy są określane właśnie na podstawie ww. ustawy bez możliwości uwzględnienia postanowień studium, które jest obowiązujące jedynie dla organów gminy w procesie uchwalaniu planu. Wg wykonanej ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem inwestora przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz wymogi ww. rozporządzenia. Biorąc pod uwagę zagospodarowanie działek sąsiednich nie można stwierdzić, aby projektowana inwestycja była sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, skoro występuje w nim również zabudowa wielorodzinna, np. na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji nr [...]. Zresztą ta okoliczność nie była kwestionowana w trakcie postępowania administracyjnego ani odwołaniach.
Podstawowy zarzut złożonych odwołań, powtórzony również w skardze dotyczył ustalenia wysokości budynku w głębi działki (15,5 m ) w nawiązaniu nie do wysokości najbliższych budynków, czy też do średniej wysokości w obszarze analizowanym, ale w nawiązaniu do najwyższego w promieniu 50 metrów budynku, usytuowanego na działkach nr [...] i nr [...]. Podkreślając willowy charakter osiedla z zabudową mieszkalną niewielkich rozmiarów odwołujący zarzucili, że poprzez nawiązanie do zabudowy na działkach nr [...] i [...] zakłócono ład architektoniczny osiedla [...] oraz zakwestionowali wniosek płynący z analizy urbanistyczno - architektonicznej, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu w tym zakresie. W odwołaniach, skardze i na rozprawie podniesiono, że o ile nie budzi sprzeciwu część frontowa projektowanego zespołu, o tyle co do usytuowania bloku mieszkalnego znacznych rozmiarów w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] odwołujący się zgłosili swoje obawy i zdecydowany protest.
SKO powtórzyło jedynie, że w opracowaniu wskazano, iż dla części wschodniej zabudowy położonej przy ul. [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna wynosić ok. 12 metrów - na podstawie wysokości budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] ,[...] natomiast dla części zachodniej, usytuowanej w głębi działki - 15,5 metra, a odnośnie powyższego zarzutu eksponowanego we wszystkich odwołaniach stwierdziło jedynie, że takie rozwiązanie co do wysokości budynku, jak wskazano w analizie, pozwoli na uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego poprzez wpisanie się planowanej inwestycji w istniejący układ urbanistyczny. Podniesiono też, że nie bez znaczenia jest także fakt, że taka koncepcja planowanej inwestycji uzyskała akceptację Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Zdaniem Sądu takie odniesienie się do głównego zarzutu kilku odwołań nie pozwala na uznanie, że kwestia ta została przez organ odwoławczy ponownie zbadana i wyjaśniona, zgodnie z art.7 i 77 kpa, przy możliwości skorzystania z art.136 kpa. Trudno też uznać, aby w zaskarżonej decyzji SKO szczegółowo i precyzyjnie uzasadniło swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, a w uzasadnieniu przedstawiło swoje stanowisko w zakresie spełnienia wymogów również co do kwestionowanej wysokości planowanej zabudowy, wskazało zarzuty zawarte w odwołaniach i prawidłowo wyjaśniło, dlaczego zarzuty odwołujących się nie mogły zostać uwzględnione, skoro zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W analizie przecież nie wyjaśniono dlaczego wysokość nowej zabudowy nie mogła zostać wyznaczona zgodnie z ww. przepisami. Owszem § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie ta kwestia nie została przez organy, szczególnie przez organ odwoławczy – wobec zarzutów, że ustalenia analizy zostały w istocie dostosowane do zamiarów inwestora – wyjaśniona. O ile zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, to do organu należy: ustosunkowanie się do całości przeprowadzonego już postępowania administracyjnego, omówienie i ocena zgromadzonego w dotychczasowym postępowaniu materiału dowodowego, ustosunkowanie się także do sporządzonej analizy oraz odniesienie się do wniosków i zarzutów stron.
Dlatego stanowisko autora analizy nawet przy pozytywnym stanowisku Miejskiego Konserwatora Zabytków nie zwolniało organów od wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, przy uwzględnieniu stanowisk, wniosków i zarzutów wszystkich stron postępowania.
Odnośnie pozostałych zarzutów odwołań podnieść należy, że SKO ustosunkowało się do nich oraz prawidłowo wyjaśniło stronom, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dlatego też wszelkie podnoszone przez strony argumenty dotyczące kwestii technicznych nie mogły w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanych decyzji. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych odnosi się tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 20.10.2010 r., II OSK 1643/09, LEX nr 746705). Drugim etapem będzie uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, wydawanej w trybie ustawy Prawo budowlane, a w ramach projektu budowlanego inwestycji zostaną rozwiązane m.in. kwestia konkretnej lokalizacji budynku na działce, dokładne gabaryty i forma architektoniczna obiektu, możliwość przesłaniania obiektów istniejących na działkach sąsiednich, możliwość i sposób wykonania parkingu podziemnego, kwestia możliwego wpływu planowanej inwestycji na stabilność budynków sąsiednich itd. Kwestia zgodności powyższych rozwiązań projektowych z prawem, w tym obowiązującymi warunkami technicznymi oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na wniosek inwestora.
Odnośnie pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie są one zasadne.
Nie można uznać, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ "planowana inwestycja dotyczy terenu osiedla [...], które stanowi skończone rozwiązanie urbanistyczno – architektoniczne". Dopóki obszar nie jest objęty ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, co wyżej już podkreślono, a w dacie wydawania zaskarżonej decyzji – nie był, podstawą do ustalenia warunków zabudowy jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy nakazywał uwzględnienie przez autora analizy również istniejącego w obszarze analizowanym budynku wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...], bez względu na historię jego powstania i ocenę jego walorów architektoniczno-budowlanych.
Co do przyjętej szerokości elewacji frontowej (43 metry) to po pierwsze stwierdzić należy, że została ona uzasadniona w samej analizie (str.[...]) i wyjaśniona przez organy, a po drugie nie można się zgodzić, że szerokość ta "sugeruje, że planowana inwestycja ma charakter bloku mieszkalnego, a nie budynku wielorodzinnego". Nie znając dokładnych rozwiązań projektowych nie można dokonać takiej oceny, pomijając już fakt, że Prawo budowlane, czy rozporządzenie wykonawcze do niego tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie definiują "bloku mieszkalnego". Ponadto w obszarze analizowanym znajduje się już zabudowa o takiej samej szerokości na działkach sąsiednich o nr [...] i [...].
Nie jest wadą zaskarżonej decyzji, że nie określa ona wielkości części usługowej planowanej inwestycji w stosunku do części mieszkalnej, jak również nie określa charakteru planowanej działalności usługowej. Określenie funkcji mieszkalnej "z usługami w części parteru" jest wystarczające w świetle art.64 w zw. z art.54 pkt 1) ustawy.
Ustalenie i realizacja miejsc postojowych, w odpowiedniej ilości, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy (która ulegnie skonkretyzowaniu w następnym etapie procesu budowlanego), jest obowiązkiem inwestora, co zaznaczono w pkt II e zał. nr 1 decyzji.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji – odnośnie uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w części - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ppsa, a w pozostałym zakresie, uznając skargę za niezasadną – na podstawie art.151 ppsa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.