II SA/Kr 549/10

II SA/Kr 549/10 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2010-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Krystyna Daniel
Małgorzata Brachel - Ziaja
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał M.L. rozbiórkę budynku gospodarczo - mieszkalnego o wymiarach 7.95 m x 13.54 m usytuowanego na działce nr 1 obr. [...], przy ul. [...] w K. . Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 maja 2005 r. M.L. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Grodzkiego w K. o "wydanie decyzji na usankcjonowanie samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego istniejącego budynku gospodarczego". Inwestor poinformował, że roboty budowlane wykonał w latach 1993-1994. W dniu 14 czerwca 2005 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości podczas których obecna była żona właściciela nieruchomości T.L. . Organ stwierdził wówczas, że na w/w posesji usytuowany jest budynek gospodarczo-mieszkalny, który został rozbudowany i nadbudowany. Obiekt ten posiada dwie kondygnacje oraz dwuspadowy dach. T.L. oświadczyła, że budynek ten wybudowany został w roku 1993. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że przedmiotowy budynek zrealizowany został w latach 1993-1994. tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zatem w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Z pisma Biura Planowania Przestrzennego z dnia 6 października 2005 r. wynika, że przedmiotowa działka zgodnie z obowiązującym od dnia 16 czerwca 1988 r. do dnia 22 czerwca 1993 r. Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego znajdowała się na terenie upraw polowych bez prawa zabudowy, urządzeń elektroenergetycznych, zieleni nieurządzonej lub urządzonej częściowo. Zgodnie natomiast z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. obowiązującym od 23 czerwca 1993 r. do 30 grudnia 1994 r. działka ta znajdowała się w obszarze rolnym (RP) i Miejskiej zieleni publicznej (ZP). Organ podał także, że zgodnie z § 24 pkt 2 d i e załącznika Nr 1 w/w pisma Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia 6.10.2005 r. na obszarze rolnym dopuszcza się przebudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawienia standardów zamieszkania oraz wymianę substancji w istniejących budynkach mieszkalnych w przypadkach stanu technicznego uniemożliwiającego prawidłowe użytkowanie. W dalszej części uzasadnia organ przytoczył definicję pojęcia "przebudowa" zamieszczoną w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wskazał także, że z inwentaryzacji architektoniczno-konstrukcyjnej przedmiotowego budynku opracowanej w kwietniu 2005 r. wynika, że nastąpiła samowolna rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego, parterowego. Rozbudowany i nadbudowany budynek jest aktualnie budynkiem jednopiętrowym, niepodpiwniczonym, krytym dachem dwuspadowym w konstrukcji drewnianej przykryty blachą trapezową. Z kolei z opinii technicznej konstrukcyjno - budowlanej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych oraz stanu technicznego przedmiotowego budynku wynika, że inwestor rozbudował samowolnie w latach 1993-1994 istniejący parterowy, niepodpiwniczony budynek gospodarczy o wym. 5.00 x 6. 00 m. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt podlega rozbiórce, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem, narusza ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. dla przedmiotowego terenu. Organ zaznaczył ponadto, że w dniu 26 stycznia 2009 r. M.L. przedłożył w Inspektoracie zaświadczenie Prezydenta Miasta K. aktualne na dzień 16 stycznia 2009 r. poświadczające, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wszystkie plany miejscowe obowiązujące w dacie wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995r.) utraciły moc prawna po 1 stycznia 2003r. Organ stwierdził, że brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość legalizacji obiektu, co jednocześnie wskazuje na konieczność wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Odwołanie od tej decyzji złożył M.L. podnosząc, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Pozwolenie na budowę na przedmiotowej działce otrzymał w 1982r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy organ I instancji poczynił jakiekolwiek ustalenia zakresie oddziaływania przedmiotowego budynku na sąsiednie nieruchomości. Z map znajdujących się w aktach sprawy wynika jednak, że obiekt znajduje się w zbyt dużej odległości od granic z działkami przylegającymi do działki nr 1 , by móc w jakikolwiek sposób oddziaływać na interesy ich właścicieli. Stąd należy uznać, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że jedyną stroną postępowania jest M.L. . Następnie organ zaznaczył, że przedmiotowy budynek zgodnie z oświadczeniem inwestora do roku 1993 pozostawał budynkiem gospodarczym, parterowym, o wymiarach 5m x 6m. Zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy (w postaci kopii z mapy ewidencji gruntów wykonanej w dniu 26 maja 2003r.) potwierdza tą okoliczność. Niekwestionowanym pozostaje fakt, że roboty budowlane, które wykonał M.L. miały miejsce w latach 1993-1994 i zostały zakończone przed dniem 7 lipca 1994 r. Zakres wykonanych robót, obejmujący znaczne powiększenie powierzchni zabudowy oraz dobudowanie jednej kondygnacji, pozwala na stwierdzenie, że mieszczą się one w rozumieniu pojęcia rozbudowy, połączonej z nadbudową, czyli zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wymagały one uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja taka w stosunku do przedmiotowych robót nie została wydana. Okoliczności te w pełni mieszczą się w zakresie hipotezy normy zawartej w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która nakazuje w tej sytuacji stosować przepisy obowiązujące przed wejściem w życie nowej ustawy, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zastosowanie znajdzie przede wszystkim art. 37 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonane roboty budowlane i powstały w ich wyniku obiekt, pozostają w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla przedmiotowej nieruchomości w dacie wykonywania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z wykładnią art. 37 starej ustawy Prawo budowlane należy dokonać oceny zgodności wykonanych robót z przepisami w zakresie planowania przestrzennego obowiązującymi na dzień ich wykonywania, w tym również z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest powszechnie obowiązującym na danym obszarze aktem prawa miejscowego. Za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, który ustalił, że zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w latach 1993-1994 r. na obszarze, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek, nie była dozwolona zabudowa mieszkaniowa o danych parametrach. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzony uchwałą [...] z dnia 30 kwietnia 1993 r. sytuował część działki 1 , na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany, na terenie oznaczonym symbolem RP - obszar rolny. Grunty na tym obszarze przeznaczone były pod działalność rolną, ogrodniczą i sadowniczą oraz pod stawy rybne, natomiast w stosunku do istniejących budynków mieszkalnych dopuszczalna była ich przebudowa. W ramach dopuszczalnych robót nie mieściła się rozbudowa połączona z nadbudową i zmianą przeznaczenia budynku z gospodarczego na mieszkalny. Tego rodzaju roboty były więc sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jakiego dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Grodzkiego w K. w zakresie terminów obowiązujących go do załatwienia sprawy. Od wszczęcia przedmiotowego postępowania w 2005 r. do wydania decyzji [...] lutego 2009 r. minęło ponad trzy lata, w trakcie których występowały długotrwałe okresy bezczynności organu I instancji.
Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M.L. podnosząc, że budynek, który stoi na jego działce nikomu nie przeszkadza. W budynku tym mieszkają jego dzieci i wnuki.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Decyzją organu I instancji wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane prawo budowlane z 1974 r. nakazano skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]obr. [...] w K .
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącego w latach 1993-1994. Do roku 1993 przedmiotowy budynek pozostawał budynkiem gospodarczym parterowym. Roboty budowlane obejmujące powiększenie powierzchni zabudowy oraz dobudowanie jednej kondygnacji zakończone zostały przed dniem 7 lipca 1994 r. czyli przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że w takiej sytuacji - stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, należało w sprawie zastosować przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Następnie organ uznał, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane zaliczyć można do rozbudowy połączonej z nadbudową, a zatem zdaniem organu, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wymagały one uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że powyższy stan faktyczny mieści się w zakresie hipotezy normy zawartej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r.
Stanowisko organu co do przepisów której ustawy należy stosować przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy tj. iż są to przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) jest prawidłowe. Wadliwe zdaniem sądu jest natomiast postępowanie organów obu instancji w zakresie w jakim do przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. stosują definicje zawarte w aktualnie obowiązującej ustawie Prawo budowlane (z 1994 r.) wprost powołując się na te przepisy i niejako dopuszczając do mieszania dwóch odrębnych porządków prawnych. I tak pojęcie "przebudowa" organy definiują wprost z aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jednocześnie do rozstrzygnięcia sprawy stosują przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r. Z praktyka taką nie sposób się zgodzić. Jeżeli zdaniem organu, w związku z datą zakończenia budowy obiektu, na podstawie art. 103 ustawy prawo budowlane z 1994 r. stosować należy przepisy dotychczasowe (ustawy z 1974 r.) wszelkie pojęcia związane z ustaleniami stanu faktycznego mające bezpośredni związek na rozstrzygnięcie sprawy muszą być definiowane na podstawie przepisów które znajdują zastosowanie. Niedopuszczalną praktyką jest ustalanie stanu faktycznego sprawy i zdefiniowanie go na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy a następnie rozstrzygnąć ją w oparciu o ustawę obowiązującą poprzednio. Zwrócić należy uwagę, iż wprawdzie ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierała definicji pojęcia "przebudowa" tym niemniej pojęciem tym posługiwała się. Obowiązkiem organu jest w tej sytuacji odnieść się do terminu "przebudowa" w taki sposób jaki był rozumiany przez praktykę i orzecznictwo wykształcone na tle obowiązywania tej ustawy i na tym oprzeć swe rozstrzygnięcie.
Na marginesie wskazać można na błędne powołanie przez organ odwoławczy przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zacytowana w decyzji treść przepisu wskazuje, że chodziło o art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Odnosząc się do powyższej regulacji (art. 37 ust. 1 pkt 1) wskazać należy, że ma ona zastosowanie w sytuacji, w której organ ustalił, że doszło do rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz, że usytuowanie obiektu sprzeczne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego budowy. W rozpatrywanej sprawie w dacie wykonania robót budowlanych obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia 30 kwietnia 1993 r. Zgodnie z postanowieniem tego planu na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość nie była dozwolona zabudowa mieszkaniowa, a przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie stanowiącym obszar rolny. Wskazać jednakże należy na załącznik nr 1 do powyższej uchwały z dnia 30 kwietnia 1993 r. Zgodnie z § 24 pkt 2 d i e tego załącznika dopuszczalna była przebudowa istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawienia standardów zamieszkania (pkt d) oraz wymiana substancji w istniejących budynkach mieszkalnych w przypadku stanu technicznego uniemożliwiającego prawidłowe użytkowanie (pkt e). Organ I instancji odnosząc się do treści wskazanej regulacji zawartej w tymże załączniku zaznaczył, że przebudowa jest inną formą robót budowlanych niż budowa, a następnie przytoczył definicję "przebudowy" zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ sięgnął zatem do definicji zawartej w ustawie z 1994 r., wydając rozstrzygnięcie dotyczące robót budowlanych wykonanych w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy Prawo budowlane z 1974r. Jak już wskazano powyżej dowolne i zamienne stosowanie przez organy obu instancji przepisów dwóch ustaw tj. ustawy z dnia 27 października 1974 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - jednej strony do kwalifikacji i definiowania danych prac budowlanych a drugiej do stosowania prawnej sankcji związanej z wykonaniem tych prac bez koniecznego pozwolenia, uznać należy za niedopuszczalne. Obowiązkiem organu jest dokonać pełnej klasyfikacji rodzaju prac budowlanych wykonanych przez skarżącego w oparciu o pojęcia stosowanej w sprawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w kontekście wyjaśnienia, czy mają tu zastosowanie przepisy wskazanego wyżej załącznika nr 1, a tym samym czy możliwa jest legalizacja prac budowlanych wykonanych przez skarżącego.
Wskazać także należy, że decyzją organu I instancji, podtrzymaną przez organ odwoławczy, nakazano skarżącemu rozbiórkę całego budynku gospodarczo-mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się jednak tylko do kwestii wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, które spowodować miały rozbudowę przedmiotowego budynku. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, czy istniejący wcześniej budynek został wzniesiony bez wymaganych pozwoleń. Brak zatem ustaleń organu, by decyzję o nakazie rozbiórki kierować do całego budynku. Tylko bowiem ustalenie, iż cały obiekt a nie tylko jego rozbudowa i nadbudowa wykonany był w ramach samowoli budowlanej uprawniał by organ do orzeczenia w stosunku do niego nakazu rozbiórki. Ustaleń takich brak w niniejszym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.