II SA/KR 544/25

II SA/Kr 544/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 138 par 2  , art 234
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K., P. B., R. W., M. K.-K., E. B., E. K. i R. Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2025 r., znak: SKO.PW/4171/111/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom l. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących M. K., M. K., P. B., E. B., R. W., E. K. i R. Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy Ś. G. działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 104 K.p.a. decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. zobowiązał M. K. – [...] i M. K. – właścicieli działki nr [...] we W. ; E. K. – [...], R. W. – właścicieli działki [...] we W. , K. B. – [...]- właścicielkę działki nr [...] we W. do:
1/ likwidacji fundamentu ogrodzenia znajdującego się przy granicy działek [...],
[...], [...] z działkami [...], [...], [...], [...] we W. lub
wykonania w fundamencie na całej długości ogrodzenia znajdującego się przy
granicy działek [...], [...], [...] z działkami [...], [...], [...],
[...], regularnie rozmieszczonych otworów o średnicy co najmniej 100 mm po
dwa na poziomie gruntu oraz po dwa na głębokości 300 mm na każdy metr bieżący
fundamentu (łącznie po 4 otwory na metr bieżący). Otwory zagłębione w gruncie
należy z obu stron obsypać materiałem filtracyjnym (żwirem lub otoczakami)
sięgającymi do powierzchni terenu;
2/ wykonania obniżenia terenu na działkach nr [...], [...], [...] we
W. od strony granicy z działkami [...], [...], [...], [...] w
taki sposób, żeby woda przepływająca przez górne otwory w fundamencie
ogrodzenia nie cofała się na teren działek nr [...], [...], [...], [...];
3/ zablokowania możliwości skoncentrowanego przepływu wody szczeliną znajdującą
się pomiędzy ogrodzeniem działki nr [...], a ogrodzeniami działek [...],
[...], [...] poprzez wybudowanie od strony działki nr [...] murku o
wysokości ci najmniej równej wysokości podbudowy ogrodzenia działki nr [...]
oraz wypełnienie szczeliny materiałem przepuszczalnym np. otoczakami lub
roślinnością.
Czynności te miały być wykonane niezwłocznie, jednakże nie później niż do dnia 30 sierpnia 2024 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu dnia 14 czerwca 2022 r., w związku z wnioskami z dnia 17 marca 2022 r. oraz 25 kwietnia 2022 r. W dniu 5 lipca 2022 r. odbyły się oględziny działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Podczas oględzin ustalono, że działki zlokalizowane są na zboczu wzniesienia o nachyleniu w kierunku północno-wschodnim. Na działkach o numerach [...], [...], [...] zostały wybudowane budynki jednorodzinne, a teren działek został podniesiony i wyrównany. Budowa osiedla rozpoczęła się w 2018 r. Poniżej budynków zlokalizowanych na w/w działkach znajduje się droga wewnętrzna, a także mury oporowe. Ustalono, że przed wykonaniem inwestycji nachylenie stoku było jednostajne w kierunku północno-wschodnim, w stronę rzeki W. i. Zdaniem wnioskodawców teren osiedla podniesiono o około 1,5 m. Powyżej budynków, przy granicy południowej osiedla, inwestor wybudował mur - ogrodzenie na betonowej podmurówce o wysokości około 70 cm nad powierzchnią terenu i minimum 60 cm w głąb. Wysokość całego ogrodzenia wynosi około 230 cm. Ogrodzenie wykonane jest w poprzek stoku. Między ogrodzeniem osiedla, a ogrodzeniem K. G. oraz T. G. zostawiono przestrzeń, w której podczas deszczu woda gromadzi się, a następnie zgodnie z nachyleniem przelewa się spływem skoncentrowanym na terenie działki państwa L. gdzie dalej spływa w kierunku ich domu. Pismem z dnia 11 lipca 2022 r. A. L. i J. L. poinformowali, że po wizji w terenie kanał pomiędzy murem, a ogrodzeniem K. G. oraz T. G. został wypełniony przez dewelopera gliną, przez co, ich zdaniem, podczas opadów woda jeszcze szybciej spływa na teren ich działki. W niniejszej sprawie został powołany biegły w zakresie hydrologii i hydrogeologii - dr hab. inż. B. R.. Dnia 2 grudnia 2022 r. odbyły się ponowne oględziny działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z udziałem biegłego (karty 133-134). Dnia 12 grudnia 2022 r. w/w biegły sporządził opinię, w której potwierdził szkodliwy wpływ podniesienia terenu działek nr [...], [...], [...] oraz wybudowania muru oporowego wzdłuż granicy działek [...], [...], [...] z działkami [...], [...], [...] oraz częściowo [...], na stosunki wodne na działkach sąsiednich. Zdaniem biegłego zapora ta stanowi nieprzepuszczalną barierę dla spływu powierzchniowego, jak i podskórnego. Uniemożliwia występujący dotychczas (przed powstaniem zmian) rozproszony spływ w kierunku naturalnego spadku terenu. Przez to zablokowany i przekierowany został spływ wód opadowych nie tylko z działki nr [...], ale także z terenów powyżej, z których spływ był naturalny. Dodatkowo mur zablokował także swobodne przesączanie się wód podziemnych (wód podskórnych), a w konsekwencji silne zawilgocenie terenu. Kolejnym skutkiem blokady spływu wody jest koncentracja powierzchniowego spływu wody i przekierowanie go na działki [...] i [...]. Woda nie mogąc odpłynąć spływem rozproszonym w kierunku północno-wschodnim, stagnuje w rejonie muru oporowego. Następnie, po spiętrzeniu wody, zgodnie z lekkim nachyleniem terenu odpływa ona wzdłuż muru oporowego w kierunku południowo-wschodnim, koncentrując się w przerwie między ogrodzeniami działek i docierając następnie do narożnika działek [...] i [...]. W efekcie woda pochodząca ze znacznego obszaru (teren działki [...] oraz wszystkich terenów położonych wyżej) wdziera się na teren działek [...] i [...], powodując szkody. Dodatkowo zalewane są - wskutek tego samego mechanizmu przekierowania wód - działki [...], [...] i [...]. Biegły stwierdził, że szkodliwy wpływ zmiany kierunku i natężenia spływu wody poprzez wybudowanie muru oporowego na działkach [...], [...], [...] jest niewątpliwy, a szkody są realne, już zaistniałe i obejmują stagnowanie wody i powstawanie podmokłości na działce [...], zalewanie działek [...], [...] [...] oraz przekierowanie i silną koncentrację spływu wód na teren działek [...] i [...]. Następnie biegły wskazał na dwa warianty rozwiązania zaistniałego problemu. Wariant l obejmuje wykonanie w murze regularnie rozmieszczonych otworów, o średnicy co najmniej 100 mm. Otwory powinny być rozmieszczone po 2 na metr bieżący muru w poziomie gruntu oraz po 2 na metr bieżący muru na głębokości 300 mm zgodnie ze schematem zamieszczonym w opinii. Łącznie powinno powstać po cztery otwory na metr bieżący muru. Dodatkowo otwory zagłębione w gruncie powinny być z obu stron obsypane materiałem filtracyjnym sięgającym do powierzchni terenu, np. żwirem lub otoczakami. W wariancie nr 2 biegły zaproponował wykonanie rur filtracyjnych w obsypce lub wgłębny drenaż wiercony, odprowadzający wodę przez mur oporowy. Dalej woda powinna być odbierana z działki nr [...] do zbiornika o pojemności minimum 12 m3. Woda ze zbiornika mogłaby być rozsączana w gruncie, a nadwyżka powinna być rozprowadzana na stoku poniżej osiedla strumieniem rozproszonym na szerokim pasie stoku. Niezależnie od wybranego rozwiązania, po wykonaniu urządzeń konieczne jest zablokowanie możliwości skoncentrowanego przepływu wody wzdłuż granicy działek [...], [...], i dalej w kierunku działki nr [...]. Biegły zasugerował również możliwość zawarcia ugody między stronami postępowania. Dnia 17 lutego 2023 r. została sporządzona kontropinia w odpowiedzi do opinii biegłego z dnia 12 grudnia 2022 r. Kontr-opinia została sporządzona na zlecenie M. K. i M. K.. Autor powyższego opracowania zarzucił biegłemu błędne nazwanie podbudowy ogrodzenia murem oporowym. W opracowaniu podniesiono, że brak jest dowodów na to, że woda spływała szczeliną znajdującą się między ogrodzeniami w kierunku działek nr [...] i [...]. Działki zostały zalane tylko w 2021 r. za sprawą występujących w tym czasie na obszarze województwa małopolskiego deszczy nawalnych. Wskazał on także, że biegły nie sprawdził czy wody opadowe z działek powyżej są prawidłowo odprowadzane. Zdaniem autora wyliczenia autora są teoretyczne, oparte na przypuszczeniach i niepotwierdzone w rzeczywistości, a fotografie i filmy zawarte w aktach sprawy przedstawiają okoliczności, których charakter był wyjątkowy, incydentalny spowodowany wówczas nadzwyczajnymi opadami atmosferycznymi. Dodatkowo strony oświadczyły, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych oraz wystąpienia szkody, wobec czego niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na powyższe zarzuty, biegły zgodził się z uwagami dotyczącymi błędnego nazewnictwa fundamentu ogrodzenia murem oporowym oraz folią agrowłókniny. Wyjaśnił ponadto, że jeżeli wody z terenów powyżej są nieprawidłowo odprowadzane, to stanowi to oddzielną zmianę stosunków wodnych i nie może być usprawiedliwieniem dla zablokowania naturalnego kierunku spływu wód po stoku. Biegły zapoznając się z ukształtowaniem terenu i cechami szerszego otoczenia nie wskazał konieczności rozszerzenia postępowania o działki znajdujące się powyżej. W pozostałym zakresie biegły podtrzymał twierdzenia zawarte w opinii. W dniach 15 i 17 maja 2023 r. J. L. przesłał drogą elektroniczną dowody w postaci zdjęć i nagrań ukazujących stagnowanie wody na działce nr [...] oraz jej przepływ przez śluzę znajdującą się między ogrodzeniami. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że podziela opinię powołanego w sprawie biegłego, a także krytycznie odniósł się do argumentów przedstawionych w kontropiniach. Organ I instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że naruszony został stan wody na gruncie. Ustalono, że przed rozpoczęciem budowy osiedla, pierwotny, niezakłócony spadek terenu był jednostajny w kierunku północnym i północno-wschodnim. W 2018 r. wraz z budową osiedla rozpoczęła się zmiana ukształtowania terenu poprzez obniżenie terenu pod drogę wewnętrzną, jednocześnie podniesienie terenu działek budowlanych powyżej drogi wewnętrznej. Dodatkowo wzdłuż granicy działek o numerach [...], [...], [...] z działkami [...], [...], [...], [...] wybudowano ogrodzenie na betonowej podmurówce o wysokości 70 cm powyżej powierzchni terenu i minimum 60 cm poniżej. Poprzez tak powstałą barierę w postaci podmurówki zablokowany został naturalny spływ wody, wobec czego zmienił się jego kierunek i natężenie. Jako szkody wskazane zostały przede wszystkim przekierowanie i silna koncentracja spływu szczeliną powstałą między ogrodzeniami na teren działek nr [...], [...], [...], a także stagnowanie wody i powstanie podmokłości na działce [...]. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 234 ust. 3 ustawy prawo wodne. Dalej organ I instancji wskazał, że zdecydował się nakazać wykonanie czynności opisanych w sentencji decyzji, w oparciu o wariant l zawarty w opinii biegłego, określając termin wykonania owych czynności jako niezwłoczny, jednakże nie później niż do dnia 30 sierpnia 2024 r.
Od tej decyzji odwołanie złożyli M. K., M. K., E. K., R. W., oraz K. B.-P. i spółka R. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K..
Dnia 23 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało decyzję, w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku wniesionej skargi na w/w decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dnia 19 września 2024 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 701/24, w którym uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany (uprawniony) podmiot. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 2006/98 oraz z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83). Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie powinno przy tym odpowiadać ogólnym wymaganiom przewidzianym w art. 63 k.p.a. dla podań, a zatem powinno m.in. zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, a wniesione na piśmie powinno być podpisane przez wnoszącego ten środek zaskarżenia. W przypadku braku spełnienia przez odwołanie wymogów formalnych np. w zakresie braku podpisu strony organ odwoławczy zobowiązany jest – stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. - wezwać wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braków formalnych, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji nie zastosowania się do wezwania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże bowiem również organ odwoławczy. Zgodnie natomiast z art. 32 i 33 § 1 k.p.a. strona może działać sama lub za pośrednictwem pełnomocnika, a pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego w sytuacji, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności zobowiązany jest je zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym tzn. ustalić czy odwołanie jest wniesione w ustawowym terminie, czy jest wniesione prawidłowo, w tym także czy zostało podpisane lub czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot. Prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braków formalnych odwołania w postaci np. podpisu, pełnomocnictwa czy innych wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość tego postępowania. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93 oraz z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1893/18). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez odwołujących działających przez zawodowego pełnomocnika radcę prawnego Ł. Ł., który jednak nie przedłożył pełnomocnictwa od żadnej z reprezentowanych stron, a nadto nie podpisał wniesionego odwołania (za wyjątkiem odwołań wniesionych przez R. Sp. z o.o Sp. k. z siedzibą w K. oraz K. B.-P.- przy czym tu również nie zostały załączone pełnomocnictwa). Organ odwoławczy miał zatem obowiązek sprawdzenia formalnych wymogów odwołania pochodzącego od skarżących przy zastosowaniu trybu z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wniesione odwołanie zawierało istotne braki formalne, opisane wyżej. Pomimo zaistniałych braków formalnych odwołania, organ II instancji nie wezwał do ich uzupełnienia. W konsekwencji odwołanie niepodpisane i nie zawierające stosownych pełnomocnictw - w istocie nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało organu odwoławczego do merytorycznego orzekania w sprawie.
W związku z powyższym SKO w Krakowie pismem z dnia 12 lutego 2025 r. wezwało pełnomocnika skarżących do usunięcia w/w braków formalnych, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. nr SKo.PW/4171/111/2024 uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie toczy się na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przepis ten nakłada na organ obowiązek zbadania następujących przesłanek: czy zaszła zmiana stanu wody na gruncie, czy zaistniały szkody na gruncie sąsiednim, czy między 1 i 2 zachodzi związek przyczynowo – skutkowy. Zgodnie z wykładnią językową - dopiero łączne zaistnienie w/w przesłanek w konkretnej sprawie administracyjnej skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Nie budzi wątpliwości, że na działkach o nr [...], [...] i [...] we W. , gmina Ś. G., w wyniku podniesienia terenu w/w działek, wzdłuż ich południowo-wschodniej granicy, uzyskując podniesienie o kilkadziesiąt centymetrów względem pierwotnej powierzchni terenu, jak również wybudowania przy granicy działek [...], [...], [...] z działkami [...], [...], [...], [...] fundamentu ogrodzenia, który uniemożliwia występujący dotychczas rozproszony spływ w kierunku naturalnego spadku terenu, doszło do zmiany stanu wody. Ową zmianą jest zablokowanie naturalnego spływu powierzchniowego i podskórnego na skutek wybudowania fundamentu ogrodzenia poprzecznie do naturalnego kierunku spływu wód. Szkodami są natomiast stagnowanie wody i powstanie podmokłości na działce [...], zalewanie działek [...], [...] i [...] oraz przekierowanie i silną koncentrację spływu wód na teren działek [...] i [...]. Nie ulega również wątpliwości istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na działkach [...], [...], [...], a wystąpieniem szkód na działkach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Zdaniem Kolegium opinia biegłego hydrologa - dr. hab. B. R. w sposób jednoznaczny przesądza o istnieniu powyższych okoliczności. Organy administracyjne nie mogą wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponują wiedzą specjalistyczną, którą dysponuje biegły, nie oznacza to jednak że organy są zwolnione z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Kolegium opinia dr hab. B. R. w kontekście ustalenia tego, że na przedmiotowych działkach rzeczywiście doszło do zmiany stanu wody, który szkodliwie wpłynął na działki sąsiednie jest wiarygodna i przydatna, zwłaszcza w kontekście innych ustaleń dokonanych samodzielnie przez organ I instancji (np. oględziny z dnia 5 lipca 2022 r.), a także materiałów dostarczane przez strony postępowania, tj. oświadczenia, zdjęcia czy filmy. Uwagi do w/w opinii biegłego zgłosili A. S. oraz M. S., jednocześnie wskazując, że nie doszło do zmiany stanu wody. Zdaniem Kolegium do zgłoszonych uwag biegły odniósł się w sposób wyczerpujący i nie pozostawiający wątpliwości, że do zmiany stanu wody, który szkodliwie wpłynął na działki sąsiednie doszło. Organy administracyjne, po stwierdzeniu istnienia przesłanek określonych w art. 234 ust. 3 ustawy prawo wodne mają możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia, a więc mogą orzec o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonaniu przez niego urządzeń zapobiegających szkodom. Z powyższych uwag nie wynika dowolność rozstrzygnięcia organu, gdyż orzeka on w granicach uznania administracyjnego. Decyzja nakazująca z art. 234 ust. 3 ustawy prawo wodne stanowi ingerencję w prawo własności. Wobec tego nakaz powinien być tak sformułowany, aby w jak najmniejszym stopniu ingerował w prawo własności, a jednocześnie aby został osiągnięty cel jego nałożenia. Organ ma obowiązek, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy, rozważyć możliwość wykorzystania każdej z dwóch możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Uznając za zasadne nałożenie obowiązku wykonania jednego z tych środków, organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić swój wybór (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 993/24). Zdaniem Kolegium skarżący słusznie wskazują na szereg nieprawidłowości związanych z nałożeniem na nich obowiązków. Organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego zdecydował się na wybór wariantu l zawartego w opinii biegłego, a także dlaczego wykroczył poza zakres tegoż wariantu. Wątpliwości budzi również sam wybór wariantu 1, zwłaszcza w świetle tego, że skarżący proponowali zastosowanie rozwiązania polegającego na montażu komór rozsączających. Ponadto w trakcie postępowania wyjaśniającego nie wykazano, by nałożone na skarżących obowiązki były adekwatne do zapobieżenia szkód na gruntach sąsiednich, a w konsekwencji nie spowodowały poniesienia przez nich nieuzasadnionych kosztów. Należy również uwzględnić zarzut polegający na tym, że do decyzji powinien być dołączony schemat, zgodnie z którym miałyby zostać wykonane otwory w fundamencie ogrodzenia, a który to schemat znajduje się w opinii biegłego. Niezależnie od powyższego, zaskarżona decyzja posiada również uchybienie w postaci nieprawidłowego wskazania adresatów nakazów. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że skarżący w piśmie z dnia 25 marca 2025 r. uzupełnili postępowanie wyjaśniające o następujące dokumenty: analizę spływów wód powierzchniowych z działki [...] i działek sąsiednich w miejscowości W. oraz propozycji uregulowania stosunków wodnych poprzez przejęcie tych wód i ich zagospodarowanie, opracowanej w kwietniu 2024 r. przez K. K. - specjalistę z zakresu stosunków wodnych, mapy, na których naniesione zostały propozycje określone w w/w analizie; operat wodnoprawny na usługę wodną w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi z powierzchni zielonych oraz częściowo utwardzonych z terenu zespołów budynków mieszkalnych oraz działki [...], poprzez projektowy system komór (tuneli) drenażowych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości W. gmina Ś. G.. Z powyższych dokumentów wynika, iż wskazana w zaskarżonej decyzji ilość otworów jest znacznie zawyżona, a realizacja takiego założenia wygeneruje bardzo duże koszty niewspółmierne do rezultatu, który można osiągnąć stosując drenaż i rurociąg zbiorczy. Zdaniem K. K. istnieje możliwość zastosowania tańszych i bardziej adekwatnych rozwiązań służących realizacji celu niniejszego postępowania. Biorąc pod uwagę niezbędną wiedzę specjalistyczną, którą posiada K. K. i która posłużyła przy zaprojektowaniu innych rozwiązań uregulowania stosunków wodnych, jak również zasadę czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.) oraz dyrektywy wykładni art. 234 ust. 3 (nakaz powinien być tak sformułowany, aby w jak najmniejszym stopniu ingerował w prawo własności, a jednocześnie aby został osiągnięty cel jego nałożenia). Kolegium wskazało, na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o analizę spływów wód powierzchniowych z działki [...] i działek sąsiednich w miejscowości W. oraz propozycji uregulowania stosunków wodnych poprzez przejęcie tych wód i ich zagospodarowanie, opracowanej w kwietniu 2024 r. przez K. K. - specjalistę z zakresu stosunków wodnych, mapy, na których naniesione zostały propozycje określone w w/w analizie; operat wodnoprawny na usługę wodną w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi z powierzchni zielonych oraz częściowo utwardzonych z terenu zespołów budynków mieszkalnych oraz działki [...], poprze projektowy system komór (tuneli) drenażowych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości W. gmina Ś. G.. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien ponownie podjąć próbę załatwienia niniejszej sprawy w drodze ugody, zwłaszcza w kontekście rozwiązań zaproponowanych przez K. K., jeżeli próba ugodowa zakończy się niepowodzeniem to skonfrontować dokumenty będące załącznikami pisma odwołujących z dnia 25 marca 2025 r. z opinią biegłego - dr hab. B. R. i wybrać taki wariant rozwiązania zaistniałego problemu, który zrealizuje cel niniejszego postępowania, nie generując jednocześnie nadmiernych uciążliwości po stronie osób, na których zostaną nałożone nakazy. Wykazać, że nałożone na skarżących obowiązki są adekwatne do zapobieżenia szkód na gruntach sąsiednich, uzasadnić, dlaczego zdecydowano się na określone rozwiązanie, a także precyzyjnie określić nakazy, tj. wskazać, która strona, za jaką dokładnie czynność odpowiada. Dodatkowo wskazać należy, że K. B.-P. nie jest już stroną niniejszego postępowania, natomiast przymiot strony posiadają E. B. i P. B..
Od tej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. K. – [...] M. K., E. K. – [...], R. W., E. B., P. B., R. Spółka z.o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. zarzucając naruszenie:
1/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez: a) bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu i niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji a ewentualnie uchylenie z uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości; b) dokonanie oceny merytorycznej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie za wiarygodną i przydatną opinii dr hab. B. R., podczas gdy wydając decyzję kasacyjną organ nie powinien był powstrzymać się od wydawania merytorycznych rozstrzygnięć,
2/ art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej;
3/ art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy skarżący ponosili zarzut nieważności zaskarżonej decyzji organu I instancji z uwagi na to, że: a) decyzja organu I instancji była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), ponieważ w treści sentencji decyzji organu I instancji nie określono sposobu wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 2 sentencji decyzji organu I instancji, a także niedostatecznie określono sposób wykonania pozostałych obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji, b) decyzja organu I instancji w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, tj. przestępstwo z art. 193 § 1 K.k.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w, wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Niniejsze postępowanie dotyczy kontroli legalności decyzji kasacyjnej wydanej w sprawie naruszenia stosunków wodnych. W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym zmiana ta polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla terenów sąsiednich tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody na gruncie lub gruntach, nie należących do sprawcy naruszenia. Dla przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych) a szkodą. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r. II SA/Sz 1381/11 LEX nr 1138839, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2012 r. II SA/Gl 890/11 LEX nr 1138468, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2011 r. II SA/Rz 393/11 LEX nr 1153201). Samo naruszenie stosunków wodnych należy rozumieć, jako ingerencję w teren działki, skutkującą zmianą zastanego stanu gospodarki wodnej na tym gruncie tj. ingerencją, na skutek której nastąpiła zmiana kierunku czy też intensywności spływu wód z terenu działki, z której naruszenia dokonano na teren działek sąsiednich i ze szkodą dla tych działek.
W ocenie sądu, organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji nie wykazał, że ziściły się przesłanki, o których mowa w art 138 § 2 k.p.a., tj. że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak mowa wyżej, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Na żadne takie okoliczności organ odwoławczy się nie powołuje. Przeciwnie wskazuje, że "Nie budzi wątpliwości, że na działkach o nr [...], [...] i [...] we W. , gmina Ś. G., w wyniku podniesienia terenu w/w działek, wzdłuż ich południowo-wschodniej granicy, uzyskując podniesienie o kilkadziesiąt centymetrów względem pierwotnej powierzchni terenu, jak również wybudowania przy granicy działek [...], [...], [...] z działkami [...], [...], [...], [...] fundamentu ogrodzenia, który uniemożliwia występujący dotychczas rozproszony spływ w kierunku naturalnego spadku terenu, doszło do zmiany stanu wody. Ową zmianą jest zablokowanie naturalnego spływu powierzchniowego i podskórnego na skutek wybudowania fundamentu ogrodzenia poprzecznie do naturalnego kierunku spływu wód. Szkodami są natomiast stagnowanie wody i powstanie podmokłości na działce [...], zalewanie działek [...], [...] i [...] oraz przekierowanie i silną koncentrację spływu wód na teren działek [...] i [...]. Nie ulega również wątpliwości istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na działkach [...], [...], [...], a wystąpieniem szkód na działkach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Zdaniem Kolegium opinia biegłego hydrologa - dr. hab. B. R. w sposób jednoznaczny przesądza o istnieniu powyższych okoliczności".
Stanowisko takie przesądza, że w ocenie organu odwoławczego, postępowanie dowodowe, co do istoty sprawy zostało przez organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadzone. Organ odwoławczy powołuje się na opinię biegłego jednoznacznie ustalająca związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na działkach [...], [...], [...], a wystąpieniem szkód na działkach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Organ odwoławczy nie wskazuje na braki opinii, co do wykazania przesłanek zaistnienia stanu nazywanego naruszeniem stosunków wodnych. Tylko poważne braki w ustaleniach stanu faktycznego, bądź nieustalenie stanu faktycznego uzasadniało by wydanie przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej. Na okoliczności takie organ się nie powołuje.
Uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej, jak wskazuje organ odwoławczy jest to, że "Organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego zdecydował się na wybór wariantu l zawartego w opinii biegłego, a także dlaczego wykroczył poza zakres tegoż wariantu. Wątpliwości budzi również sam wybór wariantu 1, zwłaszcza w świetle tego, że skarżący proponowali zastosowanie rozwiązania polegającego na montażu komór rozsączających. Ponadto w trakcie postępowania wyjaśniającego nie wykazano, by nałożone na skarżących obowiązki były adekwatne do zapobieżenia szkód na gruntach sąsiednich, a w konsekwencji nie spowodowały poniesienia przez nich nieuzasadnionych kosztów".
Okoliczności na które powołuje się organ (niezależnie od ich merytorycznej poprawności) nie uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Okoliczności tych nie można bowiem utożsamiać z brakami ustalenia stanu faktycznego, w stopniu uniemożliwiającym uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy i wydania decyzji reformacyjnej.
Także zalecenia organu – okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie wskazują na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Jak wskazuje organ, "Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien ponownie podjąć próbę załatwienia niniejszej sprawy w drodze ugody, zwłaszcza w kontekście rozwiązań zaproponowanych przez K. K., jeżeli próba ugodowa zakończy się niepowodzeniem to: skonfrontować dokumenty będące załącznikami pisma odwołujących z dnia 25 marca 2025 r. z opinią biegłego - dr hab. B. R. i wybrać taki wariant rozwiązania zaistniałego problemu, który zrealizuje cel niniejszego postępowania, nie generując jednocześnie nadmiernych uciążliwości po stronie osób, na których zostaną nałożone nakaz."
Sugestia podjęcia ugodowego załatwienia sporu przed organem pierwszej instancji, nie przystaje do kasacyjnego sposobu załatwienia sprawy administracyjnej. Konfrontacja dokumentów przedłożonych przez strony z opinią biegłego, oraz wybór wariantu rozwiązania zaistniałego problemu (zapobieżeniu szkód na gruncie) także nie wkracza w sferę uprawniającą organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Są to okoliczności poddane ocenie organu drugiej instancji, który dostrzegając braki w tym zakresie, bądź oceniając, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wydał wadliwe rozstrzygniecie, uzupełnia materiał dowodowy, dokonuje jego oceny tego materiału i wydaje rozstrzygnięcie adekwatne do własnego poglądu w przedmiocie merytorycznego zakończenia sprawy administracyjnej.
Odnośnie zarzutów skargi, w zakresie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, wskazać należy, że nie jest to okoliczność oceniana przez sąd w postępowaniu na skutek rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Jak mowa wyżej w postępowaniu tym sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e, art. 151a § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.