II SA/Kr 541/21

II SA/Kr 541/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 2543/24 - Wyrok NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r., Nr XVI/181/2019 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Tarnowie podjęła w dniu 12 września 2019 r. uchwałę Nr XVI/181/2019 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonywane (Dz.U. Woj. Małop. z dnia 24 września 2019 r., poz. 6762).
Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: strona skarżąca), która wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z przepisami odrębnymi, przy czym ze względu na nakład pracy o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości czterokrotności stawki minimalnej ustalonej na 480 zł, tj. na całkowitą kwotę 1920 zł.
Strona skarżąca podała, że na terenie Tarnowa posiada dwie restauracje: jedną przy al. [...] (własność działki [...] i [...]), znajdującą się w obszarze [...] (§ 28 uchwały dotyczący reklam i § 29 uchwały dotyczący szyldów) oraz drugą przy ul. [...] (część działki [...] w dzierżawie), znajdującą się w strefie [...] (§ 20 - dla reklam i § 21 - dla szyldów).
Podała, że restauracje strony skarżącej są budynkami wolnostojącymi w powtarzalnym systemie [...] i posiadają tożsame oznakowania, którymi są:
- znaki na elewacji: 2 x znak świetlny "M", 3 x znak świetlny "[...]" oraz 2 x "[...]
- znaki na terenie nieruchomości poza budynkiem: 1 x totem reklamowy (dwustronne znaki o łącznej powierzchni 38,8 i 26,4 m2), 3 x maszt flagowy o wysokości 10 m i dwustronna flaga - każda o powierzchni reklamowej 6 m2;
- znaki na tzw. linii drive’a na nieruchomości poza budynkiem;
- znaki kierunkowe na drogach wewnętrznych na nieruchomości poza budynkiem;
- znaki reklamowe na ogrodzeniu i meblach zewnętrznych.
W ocenie strony skarżącej posiada ona interes prawny do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały, gdyż jej ustalenia obejmują swoim zakresem cały obszar gminy, na terenie której strona skarżąca posiada restauracje, w odniesieniu do których uchwała wprowadza ograniczenia w ich oznakowaniu.
Strona skarżąca zarzuciła organowi, który wydał zaskarżoną uchwałę:
1) wprowadzenie w uchwale zapisów dyskryminujących stronę skarżącą, a zatem naruszenie art. 32 ust. 1 i ust. 2 in fine Konstytucji RP w zakresie równego traktowania w przypadku, w jakim uchwała:
a. różnicuje współczynniki posadowienia tablic i urządzeń reklamowych wprowadzając na mocy § 21 ust.5 oraz § 29 ust.5 uchwały uprzywilejowane zapisy względem obiektów, które posiadają powierzchnię zabudowy przekraczającą 500 m2, podczas gdy obie restauracje strony skarżącej posiadają powierzchnie: 450 i 449 m2 .
Uzasadniając zarzut 1a skargi podała, że kryterium powierzchni zabudowy 500 m2 nie powinno być wprowadzone w sposób bezrefleksyjny, w szczególności z pominięciem analizy istniejącej zabudowy.
b. dopuszcza na mocy § 32 ust.2 pkt 3 uchwały oświetlenie LED przy jednoczesnym wprowadzeniu ograniczeń względem istniejącego oznakowania restauracji strony skarżącej – co zarazem narusza zasady konkurencji i stanowi obrazę art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p. lub ustawa);
W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgodnie z § 32 ust.2 pkt 3 uchwały dostosowania do treści uchwały nie wymagają urządzenia reklamowe posiadające ekran emitujący informację o zmiennej treści za pomocą diod lub matrycy, w szczególności przy wykorzystaniu technologii LED,LCD,TFT (ekrany świetlne). Tymczasem technologie te są najbardziej inwazyjne i z punktu widzenia ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu najbardziej szkodliwe dla otoczenia.
c. wprowadza w § 5 pkt 1 lit. c uchwały możliwość oznakowania przystanków w sposób uprzywilejowany, bez konieczności stosowania wynikających z niej ograniczeń, co stoi także w sprzeczności z założeniami ochrony krajobrazu i bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że zapis § 5 pkt 1 lit c uchwały statuujący zwolnienie z zakazów ustanowionych dla wszystkich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na terenie Gminy Miasta Tarnowa, wprowadził ustalenia preferencyjne dla określonego właściciela terenu, na którym usytuowane są wiaty przystankowe. Zarzuciła, że reklama na wiatach ma podobne parametry co szyldy skarżącej na linii drive. Zdaniem skarżącej nie ma uzasadnienia dla uprzywilejowania pozycji właściciela komunalnego.
d. dyskryminuje stronę skarżącą w zakresie lokalizowania szyldów, gdyż:
- dla obszaru [...] zgodnie z § 21 ust. 1 uchwała dopuszcza posadowienie tablic i urządzeń będących szyldami w zakresie bardziej restrykcyjnym niż w przypadku pozostałych reklam, o których mowa w § 20;
- dla obszaru [...] wprowadzone zostają w § 28 zapisy dyskryminujące szyldy, względem innych reklam, o których mowa w § 29 uchwały,
co oznacza, że w tych obszarach, strona skarżąca na swoich restauracjach może w szerszym zakresie reklamować cudze produkty i usługi, niż swoje własne związane z prowadzoną działalnością gastronomiczną.
Uzasadniając zarzut z pkt 1 d strona skarżąca powołała się na przepis art.2 pkt 16 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wymieniono szyld jako specyficzny typ reklamy dotyczącej informacji o tym, co się dzieje na danej nieruchomości. Dokonane rozróżnienie spowodowane jest tym, że czym innym jest reklamowanie własnej działalności od reklamowania cudzych usług lub produktów przez zwykłe wynajęcie tablicy reklamowej. Przepis § 21 ust.1 uchwały prowadzi do powstania kuriozalnej sytuacji, w której gdyby skarżąca chciała reklamować cudze usługi lub produkty, to nie byłaby aż tak ograniczona jak w przypadku własnych szyldów. Podkreśliła, że ratio legis przepisu art.37 a ust.3 ustawy planistycznej było inne, skoro właśnie w stosunku do tych szyldów ustawodawca zabronił wprowadzania całkowitych zakazów ich lokalizowania.
e. dopuszcza zgodnie z treścią § 21 ust. 5 i § 29 ust. 5 druga część zdania względem stacji paliw dodatkowe oznakowanie, przez co usługi gastronomiczne świadczone dla kierowców na stacjach mają uprzywilejowaną pozycję względem wolnostojących restauracji strony skarżącej, pomimo iż prowadzi ona sprzedaż dedykowaną w systemie drive thru wyłącznie dla kierowców dokonujących zakupów bez wychodzenia z pojazdu, co wymusza instalację dodatkowego oznakowania.
Odnośnie do tego zarzutu podała, że stacje benzynowe oprócz sprzedaży paliw prowadzą sprzedaż różnych towarów i usług, w tym konkurencyjnych w stosunku do działalności strony skarżącej (sprzedaż kanapek, ciepłych posiłkowi napojów). Przepisy § 21 ust.5 i 29 ust.5 uchwały wprowadzające łagodniejsze obostrzenia, stawiają właścicieli stacji w uprzywilejowanej względem skarżącej pozycji.
f. wyłącza z zakresu obowiązywania pojemniki na selektywną zbiórkę odpadów komunalnych, nie stosując wskazanego wyłączenia do pojemników strony skarżącej ustawionych na linii drive, co może stanowić także przejaw naruszenia delegacji ustawowej, jeśli uzna się, że pojemniki nie są reklamą.
Rozwijając zarzut z pkt 1 f skargi strona skarżąca stwierdziła, że na mocy § 3 pkt 3 uchwały nie dotyczy ona pojemników na selektywną zbiórkę odpadów. Podniosła, że zapis ten jest sprzeczny z definicją reklamy, która na mocy art.2 pkt 16 a ustawy planistycznej odnosi się do jakiejkolwiek wizualnej formy informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Nie można zatem w drodze aktu podustawowego wyłączyć działania ustawy poprzez wskazanie, że zasad reklamowych nie stosuje się do określonego rodzaju pojemników. Jeśli taki pojemnik będzie miał płaską powierzchnię, to może być uznany za tablicę reklamowa, a jeśli okrągłą - za urządzenie reklamowe. W przypadku uznania, że na pojemnikach tych zawarto treści promujące, to brak jest podstaw by reklamy na śmietnikach komunalnych traktować odmiennie od innych reklam.
2) wprowadzenie nadmiernych ograniczeń dotyczących ustalenia zasad, warunków i liczby dopuszczonych tablic i urządzeń reklamowych (a przez naruszenie prawa własności w zakresie stosowania nieproporcjonalnych środków ograniczających to prawo, a zatem naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r.; Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.):
a. wynikających z § 13 ust. 2 uchwały w zakresie w jakim jeden lokal prowadzący działalność gospodarczą może posiadać tylko jeden z rodzajów szyldów, bez względu na specyfikę i rodzaj działalności oraz związany z tym sposób prowadzenia przedsiębiorstwa;
b. nieuwzględnienia przypadków istniejącego oznakowania dwóch restauracji strony skarżącej na terenie miasta, w szczególności wolnostojących pylonów oraz oznakowania linii drive, czyli niezbędnych znaków strony skarżącej posadowionych na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę w zw. z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy – przez co doszło do naruszenia:
c. praw nabytych strony skarżącej w zakresie umieszczonych przez nią legalnie znaków reklamowych stanowiących najczęściej jej szyldy (a zatem naruszenia art. 2 Konstytucji RP);
d. swobody działalności gospodarczej w zakresie nadmiernego ograniczenia prawa do odpowiedniego oznakowania prowadzonej działalności, a zatem naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 22 Konstytucji RP;
e. zrównoważonego rozwoju w zakresie w jakim uchwała zmienia dotychczasowe uwarunkowania przestrzenne obowiązujące na terenie gminy (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.);
W odniesieniu do zarzutu z pkt 2 skargi strona skarżąca zwróciła uwagę, że wprowadzone przez zaskarżoną uchwałę rozwiązania prawne negatywnie oddziałują na prowadzoną przez nią wyspecjalizowaną działalność gospodarczą w zakresie obsługi klientów zmotoryzowanych. Prowadzenie działalności w systemie "drive" wymaga odpowiedniego zaprojektowania terenu i zastosowania specyficznego oznakowania. Nieodzowne są oznaczenia w postaci pylonu (totemu), czyli słupa wolnostojącego, widocznego z daleka, dającego kierowcom jasną informację gdzie znajduje się restauracja oraz system tablic przy linii drive. Ponieważ kierowcy na linii drive nie wysiadają z pojazdu, tablice, oferty i promocje stanowią dla nich swoiste menu. W ramach drive thru oznakowano stosowne etapy jak zamówienie zapłata i odbiór, przy czym to przy wjeździe powinny znajdować się tablice informujące o produktach, tak by jeszcze przed złożeniem zamówienia zorientować się w asortymencie.
Strona skarżąca podkreśliła również, że wszelkie decyzje dotyczące lokalizacji prowadzonej przez nią działalności gospodarczej podjęła w oparciu o uzyskane decyzje o pozwoleniu na budowę i w sytuacji, w której posiadałaby wiedzę o niemożność odpowiedniego oznakowania swoich restauracji nie zdecydowałaby się na realizację inwestycji. W ocenie strony skarżącej, zmiana warunków zagospodarowania, nie powinna dotyczyć legalnych obiektów będących szyldami, które zostały już postawione w ramach zorganizowanej części przedsiębiorstwa. W tym też zakresie, zdaniem strony skarżącej, doszło zatem do naruszenia przysługującego jej prawa własności i praw nabytych.
3) naruszenie art. 37a ust. 9 u.p.z.p., gdyż zaskarżona uchwała nie uwzględniła wskazanych wyżej okoliczności w przepisach dostosowawczych, a w szczególności nie wyróżniła w § 32 ust. 2 odmiennych okresów dostosowawczych w zależności od tego, czy mamy do czynienia z szyldami oraz czy tablice i urządzenia reklamowe były w dniu wejścia uchwały legalnie posadowione na podstawie ostatecznych pozwoleń budowlanych.
W rozwinięciu zarzutu sformułowanego w tym punkcie skargi, strona skarżąca podniosła, że "uchwałodawca tarnowski mógł w związku z treścią art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wprowadzić odmienne warunki dostosowawcze biorąc pod uwagę nie tylko rodzaj działalności, ale także fakt czy zapisy dotyczą szyldów, czy innych reklam oraz czy tablice i urządzenia były uwzględnione w projektach architektoniczno-budowlanych, na które wydane zostały pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej, o ile same pozwolenia budowlane nie są przedmiotem oceny sądu w tym postępowaniu, o tyle brak uwzględnienia sytuacji wynikających z tych pozwoleń w treści uchwały powinien już być przedmiotem oceny z punktu widzenia zasady zaufania jednostki do państwa i tzw. pewności prawa. Jednocześnie w ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie mają wprost zastosowanie zasady ogólne wynikające z u.p.z.p., zaś ograniczenia jakie zastosowała Rada są w związku z tym nadmierne, a zatem naruszona została również zasada zrównoważonego rozwoju wynikająca z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., prawo własności zakotwiczone w art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka.
4) naruszenie władztwa planistycznego (art. 1 u.p.z.p.) oraz delegacji ustawowej, a także art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2010 r. o informowaniu o cenach towarów i usług, w zakresie w jakim:
a. wprowadza zakaz instalacji tablic kierunkowych na nieruchomościach strony skarżącej poprzez błędne uznanie, że mają one negatywny wpływ na kierowców zasłaniając znaki drogowe, gdy tymczasem znaki te znajdują się na drogach prywatnych strony skarżącej i nie zasłaniają znaków drogowych;
b. zapisy uchwały uniemożliwiają posadowienie tablicy z menu oraz promocji wybranych zestawów dań dostępnych w restauracji wzdłuż linii drive'a oraz nie pozwalają na uwidocznienie cen w miejscu sprzedaży detalicznej;
c. w § 5 ust. 1 lit. a zakazuje sytuowania konstrukcji wolnostojących dla tablic i urządzeń reklamowych umiejscowionych na ustalonych w Studium uwarunkowań terenach zieleni, gdy tymczasem Studium nie jest aktem prawa miejscowego, przez co doszło do obrazy prawa materialnego art. 9 ust. 5 u.p.z.p.;
Uzasadniając zarzut z pkt 4 skargi strona skarżąca podała, że zakaz instalacji tablic kierunkowych wynika z wprowadzenia ogólnych zakazów mocą § 4 i 5 uchwały, przy jednoczesnym braku dopuszczenia takich tablic kierunkowych w pozostałej treści uchwały, co oznacza, że tablice kierunkowe nie zostały dopuszczone w uchwale. Tymczasem w ocenie strony skarżącej, tablice kierunkowe poprawiają bezpieczeństwo ruchu na drodze wewnętrznej, po której poruszają się pojazdy, w tym m.in. ułatwiają i usprawniają obsługę klientów zmotoryzowanych, a nadto, z uwagi na specyfikę tego rodzaju działalności, przyczyniają się do zminimalizowania ryzyka kolizyjnego. Stąd też zdaniem strony skarżącej, § 4 i 5 uchwały w zakresie w jakim zakazują tego typu oznakowania są zbyt restrykcyjne, zaś korzyści w postaci ochrony krajobrazu, w żadnym stopniu nie rekompensują wprowadzonych tymi zakazami ograniczeń prowadzących do zmniejszenia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów. W ocenie strony skarżącej, zastosowany środek jest zatem nieproporcjonalny, a przez to nie wpisuje się w zasadę zrównoważonego rozwoju i stanowi wyraz przekroczenia władztwa planistycznego. W tym zakresie strona skarżąca zwróciła również uwagę, że tablice kierunkowe są umieszczone na drodze prywatnej, są zazwyczaj tabliczkami o niewielkich gabarytach, umieszczonych na dole przy linii drive, w związku z tym nie zachodzi – podnoszone przez organ – ryzyko przysłonięcia znaków drogowych.
Ponadto, zdaniem strony skarżącej, powyższe unormowania uchwały krajobrazowej naruszają także art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2010 r. o cenach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1830), gdyż uniemożliwiają stronie skarżącej wywiązanie się z ustawowego obowiązku informowania klientów o cenach, który w przypadku przyjętego systemu obsługi klientów zmotoryzowanych odbywa się za pośrednictwem zdalnego urządzenia za pomocą którego klient składa swoje zamówienie i wówczas musi mieć możliwość zapoznania się z cenami produktów. W odróżnieniu do klientów odwiedzających typowe restauracje, jedyną możliwością poinformowania klientów zmotoryzowanych o karcie i aktualnych promocjach jest umieszczenie stosownych tablic na linii dla pojazdów, dlatego też wszelkie ograniczenia w tym zakresie działalności gospodarczej strony skarżącej należy uznać za niedopuszczalne, jeśli zważy się, że zmotoryzowani klienci nie wchodzą do budynku, a droga, przy której znajdują się przedmiotowe tablice nie ma charakteru publicznego.
Strona skarżąca zarzuciła także, że w § 5 ust. 1 lit. a uchwały wprowadzono zakaz sytuowania konstrukcji wolnostojących dla tablic i urządzeń reklamowych umiejscowionych na ustalonych w Studium terenach zieleni, gdy tymczasem Studium nie jest aktem prawa miejscowego, przez co, w jej ocenie, doszło do obrazy prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Akt prawa miejscowego nie może wiązać poprzez odesłanie do innego aktu planistycznego - niestanowiącego źródła prawa powszechnie obowiązującego.
5) wprowadzenie nadmiernych ograniczeń niepozwalających osiągnąć prawnie określonych celów dotyczących ochrony krajobrazu, a przez to naruszenia zasady proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju przy braku uwzględnienia innych prawnie chronionych wartości wynikających z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
W uzasadnieniu zarzutu sformułowanego w pkt 5 skargi strona skarżąca podniosła, że uchwała nie uwzględnia rzeczywistych walorów architektonicznych. W tym zakresie zaznaczono, że przed wprowadzeniem zakazów należałoby przeprowadzić audyt krajobrazowy wraz z analizą istniejącego zagospodarowania, aby wykazać, czy dany znak (reklama, szyld) rzeczywiście wpływają negatywnie na krajobraz, czego jednak nie uczyniono. Strona skarżąca podniosła również, że nie dokonano oceny jak będą wyglądały budynki jej restauracji po zdemontowaniu szyldów, które – jej zdaniem – po wykonaniu ww. zabiegów swoją powierzchnią przytłoczą przestrzeń otaczającą i będą burzyły założenia architektoniczne, które legły u podstaw już na etapie projektowania budynku, co tym samym przyniesienie odwrotny efekt od zamierzonego.
Strona skarżąca zwróciła także uwagę na umiejscowienie jednej z jej restauracji na obrzeżach miasta oraz odnosząc się do otoczenia tej restauracji wskazała, że w jej ocenie wprowadzone przez nią oznakowanie restauracji w żaden sposób nie burzy ładu przestrzennego okolicy, zaś realizowana na tym obszarze funkcja o charakterze usługowo-przemysłowym w żaden sposób nie przemawia za koniecznością wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń. Zdaniem strony skarżącej, przy tego rodzaju regulacjach, zastosowanie powinna mieć zasada proporcjonalności sprowadzająca się do weryfikacji, czy zastosowanie ograniczeń wobec strony skarżącej faktycznie było niezbędne i czy środki te prowadzą do poprawy krajobrazu, w tym wyglądu jej własnych budynków. Tymczasem w ocenie strony skarżącej doprowadzono do zupełnie odwrotnego efektu, pogorszono wizualnie postrzeganie jej obiektów, nie uzyskując zarazem poprawy ochrony krajobrazu.
Jednocześnie strona skarżąca odnosząc się do wywiedzionych wniosków skargi, końcowo wskazała, że wprawdzie wnioskuje o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały, jednak Sąd nie jest tym związany i zdaniem strony skarżącej istnieje możliwość stwierdzenia nieważności "obszarowej", jak per analogiom jest to czynione przy planach miejscowych (dotyczącej terenów restauracji w obszarach [...] co pozwoli zachować przepisy ochronne uchwały krajobrazowej w zabytkowej części centrum.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie zarzutu dotyczącego § 32 ust. 2 pkt 3 uchwały i oddalenie skargi w pozostałej części.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi.
I tak, w odniesieniu do zarzutu 1a skargi wskazano, że jest on chybiony, gdyż różnicowanie ilości i powierzchni szyldów ze względu na rozmiary budynku, na którym się znajdują mieści się w zakresie dopuszczonym dla regulacji przez radę gminy. W tym zakresie organ powołując się na treść art. 37a ust. 1 i 2 u.p.z.p. wskazał, że w jego ocenie, z użytego w ostatnim z tych przepisów sformułowania "na danej nieruchomości" można, a przy uwzględnieniu celu jakiemu służy dopuszczenie stanowienia lokalnych zasad sytuowania reklam i urządzeń reklamowych, którym jest uporządkowanie chaosu reklamowego, należy wnosić, iż rada gminy może odnosić regulacje do "danych", a więc nawet poszczególnych nieruchomości, a co dopiero do pewnych kategorii nieruchomości, jak to ma miejsce na gruncie uchwały. Zdaniem organu, w ustawie brak jest przy tym wskazania cech, według których można wyodrębniać dane (kategorie) nieruchomości, a w związku z tym w takich warunkach różnicowanie nieruchomości według powierzchni zabudowy posadowionych na nich budynków jest tak samo uprawnione, jak różnicowanie ich ze względu na ich funkcje (budynki mieszkalne, budynki biurowe, kościoły, dworce). Jednocześnie zaznaczono, że to ostatnie różnicowanie wydaje się być oczywistym i niebudzącym kontrowersji, bowiem odmienność ich funkcji przejawia się m.in. odmiennym wyglądem. W ocenie organu, nie jest przy tym tak, że dokonane w uchwale różnicowanie ogólnej powierzchni szyldów dopuszczonych do sytuowania na elewacji budynku ze względu na ich powierzchnię zabudowy jest dowolne. Zwrócono bowiem uwagę, że duże budynki o funkcji wyłącznie handlowej z reguły odróżniają się od pozostałej zabudowy, mają odmienne elewacje, często nie posiadają okien, a zamieszczanie na nich reklam, w tym szyldów zostało przewidziane na etapie ich projektowania w taki sposób by stanowiły element spójnej kompozycji całej elewacji. Dodano, że reklamy stanowią dla tych budynków ich wyróżnik, gdyż tradycyjnie przede wszystkim na takich budynkach zamieszcza się reklamy, a występowanie na nich reklam podkreśla ich funkcje. Zaznaczono zarazem, że reguły te mogą wprawdzie spełniać też małe budynki (poniżej 500 m2 powierzchni zabudowy) niemniej w zastanej sytuacji, gdy wszelkiego rodzaju reklamy występują w nadmiarze ograniczenie liczby oraz rozmiarów reklam jest wysoce pożądane z punktu widzenia ładu przestrzennego, co legło u podstaw zastosowanego w uchwale rozróżnienia. Wyjaśniono również, że przy dokonywaniu tego rozróżnienia koniecznym stało się przyjęcie jakiejś cezury, stąd zdaniem organu, określenie jej na poziomie 500 m2 powierzchni zabudowy nie powinno być odczytywane – jak podnosiła strona skarżąca – jako unormowanie o charakterze dyskryminacyjnym. Jednocześnie w ocenie organu, zarzut braku rozeznania i niedokonania przez organ analizy istniejącej zabudowy jest chybiony w sytuacji, gdy zakres zagadnień podlegających regulacji był bardzo szeroki, bo obejmował całe miasto, a strona skarżąca nie skorzystała z uprawnień wynikających dla niej z art. 37b ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i nie wniosła uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu uchwały.
Odnosząc się natomiast do zarzutu 1b skargi, organ wskazał, że okazał się on słuszny. W tym zakresie organ zaznaczył, że nie sposób się przed nim bronić, szczególnie w sytuacji, gdy uchwała wykazuje niespójność wewnętrzną polegającą na sprzeczności przepisu § 32 ust. 2 pkt 3 uchwały dopuszczającego pozostawienie w przestrzeni miejskiej urządzeń reklamowych posiadających ekran emitujący informację o zmiennej treści za pomocą diod lub matrycy, w szczególności przy wykorzystaniu technologii LED, LCD, TFT (tzw. ekrany świetlne) z treścią jej § 5 pkt 1 lit. k, w którym zamieszczony jest zakaz stosowania oświetlenia migającego lub pulsacyjnego. Dodano przy tym, że przepis § 32 ust. 2 pkt 3 uchwały pozostaje także w sprzeczności z treścią i kierunkiem rozstrzygnięć uwag nr 23, 24 i 51 zamieszczonych w załączniku nr 2 do uchwały, w których wnioski o dopuszczenie tablic świetlnych określono, jako nieuwzględnione.
Z kolei ustosunkowując się do zarzutu 1c skargi organ podniósł, że w jego ocenie wiaty przystankowe stanowią na tyle odrębne obiekty, by można je było traktować w odmienny od pozostałych budowli czy obiektów małej architektury sposób. W szczególności wskazano, że pełnią one, w odróżnieniu od pozostałych obiektów małej architektury oraz budowli, funkcje informacyjne, a więc pokrewne reklamie. Podniesiono, że są one dostosowane do zamieszczania w nich reklam, a ich lokalizacja jest uporządkowana, przez co nie zagraża "przeładowaniem" treściami reklamowymi. Zdaniem organu, zarzut uprzywilejowania miasta jest też o tyle chybiony, że zgodnie z ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1944 z późn. zm.) przystanki komunikacyjne nie muszą stanowić własności gminy i tak np. w przedmiotowej sprawie dworzec autobusowy jest własnością prywatną.
Ponadto odnosząc się do zarzutu 1d skargi, organ podniósł, że w jego ocenie, określone uchwałą rodzaje, rozmiary oraz liczba szyldów są wystarczające dla właściwego oznaczenia i identyfikacji podmiotów prowadzących działalność na nieruchomości. Dodano przy tym, że ani ustawa, ani zaskarżona uchwała nie zabraniają zamieszczania na nieruchomościach, oprócz szyldów, także reklam promujących własną działalność, czy też własne towary lub usługi.
Jednocześnie ustosunkowując się do zarzutu 1e skargi (dopuszczenie dodatkowego oznakowania), organ podał, że u podłoża uprzywilejowania stacji benzynowych legła konieczność zapewnienia lepszej identyfikacji przez kierowców. Wyjaśniono bowiem, że z tego punktu widzenia ich podstawowa działalność, jaką jest sprzedaż paliwa oraz wynikająca z tego potrzeba dobrej identyfikacji przez kierujących pojazdami przeważyły nad względami równego traktowania w zakresie działalności ubocznych prowadzonych przez te stacje.
Zarzutu 1f skargi organ uznał za chybiony, wskazując, że wyłączenie stosowania uchwały do pojemników na odpady komunalne nie jest dyskryminujące. W ocenie organu kwestionowana regulacja nie uprzywilejowuje podmiotów komunalnych, gdyż rozróżnienie dotyczy w takim samym stopniu pojemników na odpady wytwarzane w gospodarstwach domowych, jak i pochodzących od innych wytwórców (§ 3 ust. 3 uchwały). Ponadto zaznaczono, że zbieraniem odpadów zajmują się różne wyłaniane w drodze przetargu firmy, a nie tylko przedsiębiorstwa komunalne, a obowiązek podstawienia pojemnika ciąży na właścicielach nieruchomości, a nie na firmach. Jednocześnie zdaniem organu, wyłączenie ma przy tym charakter bagatelny z uwagi na gabaryty pojemników oraz fakt, że dla identyfikacji zwyczajowo zamieszcza się na nich logo firmy podstawiającej pojemnik.
W dalszej kolejności organ ustosunkowując się do zarzutu 2 skargi podał, że każde wskazanie liczby szyldów ingeruje we własność. W tym jednak zakresie organ zwrócił uwagę, że w art. 37a ust. 2 u.p.z.p. zawarte zostało upoważnienie do określania w uchwałach krajobrazowych liczby szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Dodano, że ustawodawca nie wskazał przy tym jaka ma to być liczba, stąd wypełnienie delegacji ustawowej przez wskazanie liczby dopuszczonych na nieruchomości szyldów nie może być poczytywane za nadmierną ingerencję. Podobnie w ocenie organu, dotyczy to reklam i urządzeń reklamowych, w stosunku do których rada upoważniona została w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. do określania ich gabarytów.
Zdaniem organu fakt, że tablice i urządzenia reklamowe uzyskały pozwolenia na budowę nie wyklucza stanowienia w stosunku do nich zasad i warunków ich sytuowania w uchwałach krajobrazowych. Na marginesie organ zaznaczył również, że na terenach, na których strona skarżąca prowadzi swoją działalność nie obowiązują plany miejscowe. Jednocześnie podkreślono, że organ nie uchyla się od uwzględniania specyfiki poszczególnych nieruchomości. W tym zakresie podniesiono bowiem, że w zaskarżonej uchwale znajduje się szereg wyjątków, które są podyktowane właśnie przejawem uwzględniania specyfiki różnych nieruchomości oraz obiektów, już choćby tych, które wytykane były przez stronę skarżącą z zarzutem nierównego traktowania. Organ wyraził przy tym ubolewanie, że strona skarżąca nie sygnalizowała swoich uwarunkowań we właściwym czasie i trybie, gdyż obecnie trudno jest je uwzględnić nawet, gdy wydają się zasadne. Podano jednak, że organ wykonawczy prowadzi procedurę zmiany uchwały i jest skłonny uwzględnić w jej ramach podnoszone przez stronę skarżącą argumenty zarówno w stosunku do oznakowania drive thru oraz pylonów, przy czym nie może zagwarantować, że znajdą one uznanie w Radzie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu 3 skargi organ zaznaczył, że w jego ocenie nie ma podstaw do obligatoryjnego różnicowania okresów dostosowawczych, ani według tego czy dotyczą one szyldów, czy reklam oraz czy zostały posadowione na podstawie pozwoleń, czy bez. Zdaniem organu, jedynym warunkiem jest to, by okres dostosowawczy był nie krótszy niż 12 miesięcy.
Z kolei ustosunkowując się do zarzutu 4 skargi organ wskazał, że uchwała w § 3 pkt 6 dopuszcza stosowanie tablic kierunkowych, natomiast w sytuacji, gdy strona skarżąca nie zgłosiła uwag do projektu uchwały na etapie jej wyłożenia, które najpewniej zostałyby uwzględnione, może stosować znaki poziome. Dodatkowo podniesiono, że uchwała w tabelach zamieszczonych w § 20 ust. 1 oraz § 28 ust. 1 przewiduje sytuowanie stojaków gastronomicznych, które umożliwiają prezentację menu wraz z cenami. Wyjaśniono również, że jeżeli potrzeby strony skarżącej są większe, to w sytuacji, gdy nie zgłosiła ona uwag do projektu uchwały na etapie jej wyłożenia, może ona wręczać menu kierowcom oczekującym na swoją kolej. Tym samym zdaniem organu, rozwiązanie przyjęte w uchwale nie narusza ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług.
Jednocześnie w ocenie organu, określony w § 5 pkt 1 lit. a uchwały zakaz sytuowania konstrukcji wolnostojących na terenach zieleni ustalonych w Studium lub miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jest ze wszech miar zasadny i pożądany i to w odniesieniu do wszystkich terenów zieleni, a nie tylko do tych, które wskazane zostały w kwestionowanym przepisie. Wyjaśniono przy tym, że posłużenie się odniesieniem do Studium istotnie może budzić pewne zastrzeżenia, niemniej jest ono użyteczne i nie wydaje się stanowić rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu, pominięcie tego odesłania skutkować by musiało tworzeniem odrębnej definicji terenów zielonych, co mogłoby wywoływać wątpliwości interpretacyjne lub też ich enumeratywnym wyliczeniem, co nie polepszyłoby czytelności uchwały, a wręcz przeciwnie. Dlatego też w ocenie organu, uczynienie koncesji na rzecz niepoprawnego odesłania do aktu niebędącego aktem prawa miejscowego, niemniej dostępnego dla wszystkich, a przy tym funkcjonującego w sferze planistycznej jawi się jako pożądane.
Ustosunkowując się do zarzutu 5 skargi organ wskazał, że w krajobrazie miasta nie funkcjonuje jedynie restauracja prowadzona przez stronę skarżącą, ale mieszczą się w nim także inne obiekty, w stosunku do których ingerencja jest niezbędna. W tym zakresie organ zaznaczył, że może wskazać szereg przykładów, gdy szyldy usytuowane poza elewacją szpecą budynki i nie sposób tego naprawić w inny sposób niż w drodze zakazu, nawet za cenę pogorszenia walorów budynków restauracji strony skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2023.259 t.j., dalej: "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, ustanawiając akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Z kolei w myśl art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 t.j.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art.91 ust.1 tej ustawy nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Wskazać także należy, że w połączonej, na podstawie art.111 § 1 p.p.s.a. (tylko do wspólnego rozpoznania ze sprawą niniejszą sprawą ze skargi K. S. na tę samą uchwalę, prowadzoną do sygn. II SA/Kr 1452/20, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1472/19 o odrzuceniu skargi, wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II OSK 2738/20 uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwały reklamowe, mające za swój cel ochronę krajobrazu, poprzez wprowadzenie w nich nakazów i zakazów, ustanawiają obowiązki dla adresatów tych norm, w tym również dla przedsiębiorcy, właściciela i operatora wolnostojących na terenie miasta tablic będących nośnikami reklam (billboardów), zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że zdefiniowane w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało ograniczone wyłącznie do wykazania tytułu prawnego wynikającego z prawa własności lub użytkowania wieczystego, ale obejmuje też ograniczone prawo rzeczowe oraz stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Takim tytułem do nieruchomości, na których usytuowane zostały tablice i urządzenia reklamowe skarżący dysponował.
W cytowanej sprawie sygn. II OSK 2738/20 NSA wyraził również pogląd, że skoro § 32 ust. 2 i 3 uchwały przewidziano obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych oraz billboardów do przyjętych w uchwale zasad i warunków we wskazanych terminach, to oznacza to, że mocą przepisu gminnego, a zatem aktu prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U.2023.977 t.j. - zwanej nadal u.p.z.p.) skarżący zobowiązany został do przyjęcia i stosowania zasad i warunków sytuowania legalnie wzniesionych obiektów w oznaczonym w uchwale terminie. W konsekwencji, po upływie zakreślonego uchwałą terminu dostosowania, skarżący pozbawiony będzie możności użytkowania i dysponowania w sposób dotychczasowy wzniesionymi legalnie obiektami budowlanymi. Dlatego też występuje po jego stronie interes prawny w postaci ochrony przysługującego mu prawa do dysponowania obiektami w dotychczasowy sposób, który został naruszony (ograniczony) przez konkretne regulacje uchwały mające charakter działania prawa wstecz. W ocenie NSA po stronie skarżącego występuje również interes prawny wywodzony z faktu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Skoro przedmiotowa uchwała wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych określone zakazy, ograniczając ich funkcjonowanie w przestrzeni publicznej, to podmiot, który czerpie zyski z prowadzonej działalności gospodarczej jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. W takiej sytuacji interes prawny tego podmiotu wynika z prawa swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz ochrony przysługującego mu prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP).
Pogląd ten Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela.
Znajduje on również zastosowanie do oceny legitymacji skargowej strony skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. .
Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej umożliwia Sądowi przejście do merytorycznego zbadania skarg i dokonania oceny, czy kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.
Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08; z 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14). Zaakcentować też należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu.
Na wstępie skonstatować należy, że nadesłane Sądowi akta są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane. Po ich przeanalizowaniu Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała została sporządzona z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania.
Wobec powyższego należało zbadać, czy nie narusza ona prawa materialnego.
W doktrynie przyjmuje się, że władztwo planistyczne gminy jest, mającym umocowanie w ustawie, upoważnieniem (kompetencją) gminy do władczego ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w formie wiążącego aktu prawnego, niezależnie od woli i żądań innych podmiotów. Podkreślić należy, że w przypadku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział mechanizm odszkodowawczy za szkodę powstałą na skutek uchwalenia albo zmiany planu miejscowego. Natomiast nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonana ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.774 z dnia 2015.06.10), nie przewidziała odszkodowania za szkodę będącą skutkiem wejścia w życie uchwały reklamowej. Wskazać zatem należy, że odpowiedzialność za szkodę planistyczną zalicza się do szerszej kategorii odpowiedzialności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (za tzw. szkody legalne). W doktrynie podnosi się, że roszczenia z tytułu odpowiedzialności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej (szkodę legalną) mają charakter cywilnoprawny (zob.: J. Parchomiuk. Spory o charakter prawny odpowiedzialności odszkodowawczej administracji publicznej jako przykład współzależności dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, [w:] Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, red. S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski, s. 155). W ocenie profesor Ewy Łętowskiej w razie luk w regulacji odpowiedzialności za zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej, najwłaściwszy i najbogatszy warsztat, za pomocą którego mogą być one uzupełnione, mają normy prawa cywilnego. Prywatnoprawny charakter odpowiedzialności za szkody legalne pozwala stosować w sprawach nieuregulowanych w przepisach szczególnych wprost przepisy prawa cywilnego (Łętowska Ewa, W związku z odpowiedzialnością za szkody wyrządzone funkcjonowaniem administracji, [w:] Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, red. Z. Rybickiego, M. Gromadzkiej-Grzegorzewskiej, M. Wyrzykowskiego, Wrocław – Warszawa – Kraków).
Zauważyć także należy, że stosownie do art. 37h ust. 2 ustawy planistycznej w odniesieniu do szkody rewitalizacyjnej ostatecznie sprawę rozstrzygają sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. Z przekazania tych sporów do kognicji sądów powszechnych można wyprowadzić dorozumiane potwierdzenie cywilnoprawnego charakteru sporów wynikłych na skutek uchwalenia uchwały reklamowej.
Przepisem art.7 pkt 5) ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U.2015.774 z dnia 2015.06.10) wprowadzony został do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepis art.37a o brzmieniu:
"1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
2. W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność.
3. W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów.
4. Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego.
5. Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu.
6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów.
7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice.
8. Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych.
9. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
10. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może:
1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;
2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale".
Z kolei w art.7 pkt 1) ustawy zmieniającej do słowniczka ustawowego zawartego w art.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano pkt 16a-16f wprowadzające do ustawy nowe definicje. Tak więc ilekroć w ustawie jest mowa o:
"16a) "reklamie" - należy przez to rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne;
16b) "tablicy reklamowej" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;
16c) "urządzeniu reklamowym" - należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem;
16d) "szyldzie" - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują".
Na wstępie poczynić należy uwagi natury ogólnej.
W literaturze akcentuje się, że uchwały reklamowe służą uporządkowaniu przestrzeni publicznej poprzez wyeliminowanie z niej chaosu reklamowego. Uchwały krajobrazowe są ukierunkowane na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość (por. Zbigniew Gromek, Uchwały reklamowe w orzecznictwie sądów administracyjnych, opublikowano: ZNSA 2020/1/43-63). Uchwały reklamowe są aktami planistycznymi w sprawach zagospodarowania przestrzennego, do których znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu, w którym wymieniono wymagania podlegające uwzględnieniu w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy stanowieniu uchwał krajobrazowych konieczne jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Uchwała reklamowa może zatem ograniczać prawo własności, o ile ingerencja ta ma charakter proporcjonalny i nie narusza istoty tego prawa.
Posłużenie się w przepisie art. 37a ust. 1 ustawy zwrotem, że rada gminy "może" ustalić w formie uchwały zasady i warunki (...), świadczy o tym, iż uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny. Jeśli jednak rada gminy decyduje się na jej podjęcie, wówczas nie może działać wybiórczo i zobowiązana jest wprowadzić regulacje wyczerpujące w pełni upoważnienie zawarte w art. 37a ustawy. Pominięcie elementu koniecznej regulacji przewidzianej tym przepisem skutkuje brakiem pełnej realizacji delegacji ustawowej. To z kolei należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17. Publikowany w CBOSA).
Dla przeprowadzenia właściwej kontroli zaskarżonego aktu, przydatnym będzie przytoczenie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. Wskazano w nim, że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokalizowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny tablic i urządzeń reklamowych. Samorząd lokalny ma bardzo ograniczone możliwości wpływania na ład reklamowy, gdyż na terenach innych niż obszarowe formy ochrony przyrody, czy parki kulturowe ustalenie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych jest możliwe jedynie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co przy relatywnie niewielkim pokryciu terenu kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z góry wyklucza możliwość zachowania ładu reklamowego na większości terenu kraju. Aby przeciwdziałać takiemu stanowi rzeczy projekt ustawy przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 7 pkt 2 w zakresie art. 37a). Dopuszczenie w projekcie możliwości pobierania przez gminy opłat reklamowych za umieszczenie reklamy ma stanowić jedno z narzędzi porządkowania przestrzeni publicznej. Projekt przewiduje również spenalizowanie umieszczania tablic lub urządzeń reklamowych z naruszeniem warunków ich sytuowania, o gabarytach większych niż dopuszczalne lub wykonanych z wyrobów innych niż dopuszczalne.
W uzasadnieniu projektu ustawy reklamowej wyjaśniono również, że "analiza finansowa nie obejmuje kosztów ewentualnych odszkodowań związanych z ograniczeniami nałożonymi na podstawie urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu, czy też z władczą ingerencją w obiekty budowlane niezgodne z urbanistycznymi zasadami ochrony krajobrazu uchwalonymi po powstaniu tych obiektów. Wydatki te są bowiem uzależnione od przyjęcia przez poszczególne województwa pragmatyki postępowania - czego na etapie przygotowywania projektu przewidzieć nie można".
W uzasadnieniu projektu wskazano także, że "uporządkowanie zasad lokalizacji reklam (i związane z tym ewentualne usunięcie z przestrzeni publicznej części reklam) pozostanie bez wpływu na funkcjonowanie przedsiębiorstw. Reklama bowiem odgrywa swoją rolę dzięki dotarciu do odbiorcy; to zaś jest uzależnione od otoczenia, w którym reklama funkcjonuje. Duża i krzykliwa reklama zlokalizowana wśród podobnych reklam wywiera taki sam skutek jak mniejsza i stonowana reklama - o ile tylko inne reklamy nie są inne. Wprowadzenie zasad umieszczania reklam przeciwdziała zatem eskalacji prowadzącej do zwiększania wielkości i wyrazistości reklam w celu przelicytowania reklam przedsiębiorców konkurencyjnych".
Z kolei rozważyć należy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19, jaki zapadł po rozpoznaniu przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 166/18 oraz postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1954/19) pytań prawnych co do zgodności art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) - w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia - z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.).
Wskazanym wyrokiem (opublikowanym bez wzmianek dotyczących składu w Dz.U. z 21.12.2023 r. poz. 2739) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjasnił, że w orzecznictwie trybunalskim odróżnia się zaniechanie prawodawcze od pominięcia. Zaniechanie ustawodawcze występuje wtedy, gdy ustawodawca w ogóle nie ustanowił określonych regulacji prawnych. Natomiast w przypadku pominięcia ustawodawczego prawodawca normuje jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonuje tego w sposób niepełny, fragmentaryczny. Trybunał doszedł do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie występuje pominięcie prawodawcze.
Trybunał wyraził również pogląd, że regulacja zawarta w przepisie art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją.
W pkt 3.4 uzasadnienia wyroku Trybunał stwierdził, że "dokładna analiza argumentacji sądu pytającego prowadzi do wniosku, że istotą problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy uchwały krajobrazowej.
Brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności w zapewnieniu legalności swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji.
Wobec powyższego w pierwszym rzędzie należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy omawiany wyrok TK ma skutek derogacyjny, co oznaczałoby, że z porządku prawnego wyeliminowane zostało upoważnienie ustawowe niezbędne dla uchwalenia przez Radę Gminy Tarnów zaskarżonej uchwały krajobrazowej.
W orzecznictwie Trybunału dominujący jest pogląd, że stwierdzenie pominięcia prawodawczego nie wywołuje skutku derogacyjnego dla przepisu (treści normatywnej) wskazanego w sentencji (por. Jan Podkowik, Charakter i skutki prawne wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego, opublikowano: ZNSA 2017/2/20-42 i tam przytoczone: orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95; wyroki TK z: 18 grudnia 2014 r., K 50/13; 24 maja 2012 r., P 12/10; 9 lipca 2012 r., P 59/11; 20 listopada 2012 r., SK 3/12; 13 czerwca 2011 r., SK 41/09; 23 października 2007 r., P 10/07; 5 lipca 2011 r., P 36/10; 2 czerwca 2010 r., SK 38/09; 2 lipca 2009 r., K 1/07; 16 grudnia 2009 r., K 49/07; 25 czerwca 2002 r., K 45/01; 13 listopada 2007 r., P 42/06).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd. Uznać zatem należy, że omawiany wyrok TK zobowiązuje jedynie ustawodawcę do dokonania w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmian legislacyjnych, wprowadzających podstawę i tryb dochodzenia odszkodowania przez podmioty, na które uchwałą reklamową został nałożony obowiązek dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych i szyldów do wymogów określonych w uchwale, którego konsekwencją może być konieczność ich usunięcia, pomimo że zostały umieszczone legalnie.
Wobec powyższego przyjąć należy, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie ustawowego upoważnienia, co oznacza, że na skutek wyroku TK z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19 nie zachodzi z tego powodu konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Niedopuszczalne byłoby również stwierdzenie nieważności przepisu uchwały dotyczącego określenia warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, będącego obligatoryjnym elementem uchwały. Bez przepisu dostosowującego uchwała reklamowa nie mogłaby pozostać w obrocie prawnym, gdyż jako nie wypełniająca w całości upoważnienia ustawowego, dotknięta byłaby wadą nieważności.
Na marginesie jedynie należy zauważyć, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu wynika, że w dodanym przepisie art.37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadomie nie zróżnicowano istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych postawionych legalnie od wzniesionych nielegalnie. Jest to uzasadnione celem ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., a to dokonania kompleksowego uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. Potwierdzeniem takiego podejścia ustawodawcy do regulowanej materii jest m.in. art. 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., który nakłada na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b lub 16c ustawy zmienianej w art. 7, niespełniające warunków, o których mowa w art. 42a ustawy zmienianej w art. 3 (chodzi o ustawę prawo o ruchu drogowym i reklamy emitujące światło, umieszczone w pasie drogowym lub we wskazanej odległości od krawędzi jezdni), obowiązek dostosowania się do tych warunków w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku pozostałych obiektów ustawodawca decyzję o terminie dostosowania się do warunków określonych w uchwale scedował na Radę, zastrzegając, że termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Różnicowanie zatem zasad dotyczących dostosowania istniejących obiektów, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że cel ten nie mógłby zostać osiągnięty.
Zwrócić również należy uwagę, że brak określenia w art.37a ustawy planistycznej mechanizmu kompensacyjnego nie oznacza, że do czasu wykonania przez ustawodawcę obowiązku wynikającego z cytowanego wyrku TK, nie ma możliwości dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych, za tzw. szkodę legalną (szkodę wynikłą z samego faktu wydania określonego aktu prawa miejscowego). Odszkodowanie za szkodę legalną należne jest wówczas, gdy szkoda powstaje na skutek takiego ograniczenia prawa własności, którego nie było przed wejściem w życie aktu prawa miejscowego.
Wreszcie należało rozważyć, czy zakwestionowane w skardze poszczególne przepisy uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r. Nr XVI/181/2019 nie naruszają prawa w sposób istotny, obligujący Sąd do stwierdzenia ich nieważności - oczywiście w granicach interesu strony skarżącej.
Niezbędnym zatem będzie przytoczenie regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale. W jej przepisach ogólnych zamieszczono słowniczek pojęć użytych w uchwale (§ 2) oraz katalog nośników reklamy i ich treści, których uchwała nie dotyczy (§ 3), zawarto również ogólną zasadę zakazującą sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale (§ 4) oraz wskazano katalog zakazów ustalonych dla wszystkich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych sytuowanych na terenie Gminy Miasta Tarnowa (§ 5).
W szczególności zwrócić należy uwagę, że niektóre definicje uchwały zawierają odniesienia do "przestrzeni publicznej" (ogródek gastronomiczny - § 2 ust.1 pkt 12), "miejsc dostępnych publicznie" (reklama obwoźna - § 2 ust.1 pkt 16), dostępności "bezpośrednio z przestrzeni publicznej" (witryna - § 2 ust.1 pkt 23), "przestrzeni dostępnej publicznie" (§ 3 pkt 7). Ten ostatni przepis ma szczególnie istotne znaczenie, gdyż statuuje zasadę, że "uchwała nie dotyczy tablic i urządzeń reklamowych sytuowanych w podwórkach (w przypadku istnienia budynku frontowego), o ile nie są one widoczne z przestrzeni dostępnej publicznie oraz we wnętrzach lokali usługowych poza obszarem witryny".
Powyższe wraz z uzasadnieniem projektu uchwały, w którym jednoznacznie wskazano, że "jej celem jest uporządkowanie chaosu wywołanego umieszczaniem w przestrzeni miejskiej reklam w nadmiernej ilości, w sposób i w miejscach nie przewidzianych do tych celów, a także zapanowanie nad nie kontrolowanym sytuowaniem reklam wielkogabarytowych przy drogach oraz na elewacjach budynków", stanowi wyraźną wskazówkę wykładni przepisów uchwały. Zgodnie z § 3 pkt 7) uchwały nie dotyczy ona tablic i urządzeń reklamowych sytuowanych w podwórkach (w przypadku istnienia budynku frontowego), o ile nie są one widoczne z przestrzeni dostępnej publicznie oraz we wnętrzach lokali usługowych poza obszarem witryny.
Powyższe uprawnia do postawienia tezy, że ustalone w uchwale zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabarytów oraz liczby, jak również ustalone zakazy sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych - nie mają zastosowania do tablic i urządzeń reklamowych sytuowanych na terenie Gminy Miasta Tarnowa w taki sposób, że nie są widoczne z przestrzeni dostępnej publicznie.
Zwrócić nadto należy uwagę na zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały. Zgodnie z przepisem § 1 ust.1 uchwały jej przedmiotem jest wyłącznie: 1) ustalenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 2) określenie zasad i warunków sytuowania szyldów, ich gabarytów oraz liczby, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność; 3) ustalenie zakazów sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów, 4) określenie warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych.
Zgodnie z postanowieniem § 3 pkt 3) i 6) zaskarżonej uchwały nie dotyczy ona między innymi: pojemników na selektywną zbiórkę odpadów komunalnych oraz tablic informujących o wjeździe lub wyjeździe na teren, zawierających maksymalnie logo, wizerunek strzałki lub napis "wjazd" lub "wyjazd" o wymiarze tablicy do 0,3 x 0,6 m. Odwołanie się w treści tego przepisu do pojęcia "logo" oznacza, że przepis ten wyłącza z zakresu uchwały "tablice reklamowe", czyli przedmioty materialne o płaskiej powierzchni służące ekspozycji reklamy (będącej w myśl przywołanej wcześniej definicji ustawowej upowszechnieniem w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne).
Zgodnie zaś z definicją z § 2 ust.1 pkt 20) uchwały ilekroć w uchwale jest mowa o tablicy informacyjnej - należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe stanowiące wyłącznie element informacji turystycznej, przyrodniczej lub porządkowej, w szczególności system informacji miejskiej, a także tablice informujące wyłącznie o realizacji inwestycji współfinansowanych ze środków publicznych.
Tak więc z zestawienia tych dwóch przepisów wynika, że znaczenie użytych w uchwale sformułowań "tablice informujące" oraz "tablice informacyjne" jest odmienne.
Skonstatować również należy, że skoro według przytoczonej wcześniej definicji ustawowej, tak tablica reklamowa, jak i urządzenie reklamowe są przedmiotami materialnymi przeznaczonymi lub służącymi ekspozycji reklamy, to definicja "tablicy informacyjnej" podana w uchwale, określająca ją jako rodzaj tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, w sytuacji gdy treści przynależnej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego nie zawiera (jako wyłącznie element informacji) - nie jest poprawna.
Nadto, skoro podany w § 1 zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały nie obejmuje tablic zawierających wyłącznie treść informacyjną, to brak jest powodu do zamieszczenia w uchwale treści objętej zdaniem pierwszym § 4 ust.3 uchwały "Na całym obszarze Gminy Miasta Tarnowa dopuszcza się sytuowanie tablic informacyjnych" (czyli stanowiących wyłącznie element informacji turystycznej, przyrodniczej lub porządkowej), "w tym stanowiących system informacji miejskiej oraz tablic będących realizacją obowiązku nałożonego przepisami prawa, niezależnie od zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ustalonych w uchwale".
Uznać jednakże należy, że cytowane przepisy nie naruszają prawa w sposób istotny. Z powyższego wynika bowiem, że mimo błędnego odesłania w definicji "tablicy informacyjnej" zawartej w uchwale do ustawowych definicji "tablicy reklamowej" i "urządzenia reklamowego" (będących wszak nośnikiem informacji promującej), naruszenie to jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu. Prawidłowa wykładnia uchwały wskazuje, że nie obejmuje ona swym zakresem tablic zawierających wyłącznie treść informacyjną (w tym turystyczną, przyrodniczą, porządkową, o realizacji inwestycji współfinansowanych ze środków publicznych, stanowiącą system informacji miejskiej), a nie promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje:
W punkcie 1) zarzutów skargi zakwestionowano jako dyskryminujące stronę skarżącą przepisy § 5 pkt 1 lit. c), § 21 ust. 1, § 21 ust.5 , § 29 ust.5, § 32 ust.2 pkt 3 oraz § 28 zaskarżonej uchwały.
Stosownie do § 5 pkt 1 lit. c) uchwały dla wszystkich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych sytuowanych na terenie Gminy Miasta Tarnowa ustala się zakaz sytuowania na budowlach, w tym elementach sieci infrastruktury technicznej i obiektach małej architektury, z wyjątkiem wiat przystankowych.
Przytoczyć należy, że zgodnie z § 20 uchwały w zakresie zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych - nie będących szyldami - na obszarze D (z zastrzeżeniem ust. 2) dopuszczono wyłącznie: 1) stojaki gastronomiczne (metal, drewno, kamień naturalny lub szkło, obok wejścia do lokalu gastronomicznego, nie więcej niż 1 na lokal gastronomiczny, wysokość do 1,25 m, powierzchnia reklamowa do 0,2 m2) albo tablice kredowe (drewno, o powierzchni do 0,4 m2), 2) reklamy umieszczane na elementach ogródków gastronomicznych (na parasolach - nadruk na materiale, na płotkach - metal lub drewno, na siedziskach - metal lub drewno, przy czym na parasolach - wyłącznie na lambrekinach parasoli w kolorze białym lub écru, na płotkach - w centralnej części przęsła, maksymalnie 1 sztuka, na siedziskach - na oparciu, maksymalnie 1 sztuka), 3) słupy ogłoszeniowe (w odległości minimum 200 m pomiędzy poszczególnymi urządzeniami, nie więcej niż 30 na cały obszar, średnica od 1 m do 1,2 m, wysokość do 3,5 m), 4) tablice ogłoszeniowe (metal, równolegle do krawędzi jezdni lub pierzei, w odległości minimum 200 m pomiędzy poszczególnymi urządzeniami, nie więcej niż 10 na cały obszar, powierzchnia do 1,5 m2, wysokość do 2 m), 5) na wiatach przystankowych (metal, szkło lub poliwęglan, w gablotach zintegrowanych z wiatą przystankową, powierzchnia do 2,2 m2), 6) gabloty ekspozycyjne (metal, drewno lub szkło, na ścianie obok wejścia do lokalu, maksymalnie 1 na budynek, powierzchnia do 0,7 m2 grubość do 0,1 m), 7) citylight (metal, szkło lub poliwęglan, płasko na ścianie budynku, sytuowane w odległości minimum 200 m pomiędzy poszczególnymi urządzeniami, do 10 na obszar, powierzchnia do 2,2 m2, wysokość maksymalna 2,5 m).
Stosownie zaś do zastrzeżenia z § 20 ust.2 uchwały na terenach stacji benzynowych w obszarze [...] dopuszcza się wyłącznie:
1) 3 gabloty ekspozycyjne o powierzchni 1 m2, wykonane z metalu i szkła lub poliwęglanu, o grubości do 4 cm;
2) 1 citylight wykonany z metalu, szkła lub poliwęglanu o powierzchni 2,2 m2 i wysokości maksymalnej 2,5 m;
3) 1 pylon reklamowy wykonany z metalu, poliwęglanu lub plexi o wysokości do 10 m i szerokości do 2,5 m.
Z kolei w zakwestionowanym w skardze § 21 ust.1 uchwały w obszarze [...] dopuszczono szyldy: 1) w witrynie lokalu (bezpośrednio na szybie 25 % powierzchni witryny, liczba zgodna z ilością witryn), 2) litery przestrzenne (poziomo w polu szyldowym, wysokość nie większa niż 0,5 m, 1 szyld), 3) semafor (sytuowane na wysokości od 2,5 m do 3 m nad poziomem chodnika oraz wysuniętych na odległość nie większą niż 0,8 m od ściany budynku, na której jest sytuowany, powierzchnia nie większa niż 0,2 m2 , 1 szyld), 4) tablica równoległa (wyłącznie przy głównym wejściu do lokalu lub bramie, albo na ogrodzeniu, tablice sytuowane na budynkach muszą być wykonane w tej samej stylistyce oraz posiadać ten sam rozmiar: a) powierzchnia nie większa niż 1 m2 dla tablic montowanych w polu szyldowym, b) powierzchnia nie większa niż 0,25 m2 dla tablic montowanych przy wejściu lub bramie albo na ogrodzeniu, 1 szyld), 5) grafika reklamowa (bezpośrednio na elewacji, poziomo w polu szyldowym, wysokość nie większa niż 0,5 m, 1 szyld), 6) neon (poziomo w polu szyldowym, wysokość nie większa niż 0,5 m, 1 szyld), 7) kaseton (poziomo w polu szyldowym, powierzchnia nie większa niż 1 m2, 1 szyld), 8) urządzenie grupujące szyldy (symetrycznie, po jednej lub dwóch stronach otworu drzwiowego lub bramy, powierzchnia nie większa niż 0,6 m2, 1 szyld).
W § 21 ust.2 określono, że jeden lokal, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza może posiadać wyłącznie jeden z rodzajów szyldów spośród wymienionych w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. Jeżeli w jednym lokalu działalność gospodarczą prowadzi więcej niż jeden podmiot dopuszcza się sytuowanie szyldów po jednym przez każdy z tych podmiotów (ust.3). W przypadku szyldów semaforowych dopuszcza się sytuowanie do dwóch tego typu urządzeń na budynku (ust.4).
W zakwestionowanym przepisie § 21 ust.5 uchwały ustalono, że - w obszarze [...] - w stosunku do budynków o funkcji wyłącznie handlowej, usługowej lub produkcyjnej o powierzchni zabudowy powyżej 500 m2 oraz stacji benzynowych dopuszcza się sytuowanie na elewacji szyldów określonych w ust. 1 o powierzchni łącznej nie przekraczającej 25 % jej powierzchni, a pozostałych ustaleń zawartych w ust. 1- 4 nie stosuje się.
Z kolei określone w § 29 ust.1 uchwały zasady i warunki sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości w obszarze [...] przez podmiot prowadzący na niej działalność, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, ustalono identycznie jak w § 21 ust.1 uchwały, z tą tylko różnicą, że w obszarze [...] dopuszczono kaseton o powierzchni nie większej niż 2 m2. Identycznie, jak w przepisie § 21 dla obszaru [...] określono, że jeden lokal, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza może posiadać wyłącznie jeden z rodzajów szyldów spośród wymienionych w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. Jeżeli w jednym lokalu działalność gospodarczą prowadzi więcej niż jeden podmiot dopuszcza się sytuowanie szyldów po jednym przez każdy z tych podmiotów (ust.3). W przypadku szyldów semaforowych dopuszcza się sytuowanie do dwóch tego typu urządzeń na budynku (ust.4).
W zakwestionowanym przepisie § 29 ust.5 uchwały ustalono, że w stosunku do budynków o funkcji wyłącznie handlowej, usługowej lub produkcyjnej o powierzchni zabudowy powyżej 500 m2 oraz stacji benzynowych dopuszcza się sytuowanie na elewacji szyldów określonych w ust. 1 o powierzchni łącznej nie przekraczającej 25 % jej powierzchni, z zastrzeżeniem ust.6. Pozostałych ustaleń zawartych w ust. 1-4 nie stosuje się. Zgodnie zaś z ust.6 § 21 uchwały w stosunku do budynków o funkcji wyłącznie handlowej, usługowej lub produkcyjnej o powierzchni zabudowy powyżej 500 m2 dopuszcza się sytuowanie liter przestrzennych w formie logo lub firmy na dachu budynku w płaszczyźnie elewacji tego budynku o wysokości wraz z konstrukcją do 15% wysokości tego budynku.
Zarzutu nierówności dotyczy także zarzut dotyczący wyłączenia z zakresu obowiązywania uchwały pojemników na selektywną zbiórkę odpadów komunalnych. Jednakże, zdaniem strony skarżącej, wyłączenia określonego w § 3 pkt 3 uchwały nie zastosowano do pojemników strony skarżącej ustawionych na linii drive.
Zarzut dyskryminacji dotyczy również przepisu § 32 ust.2 pkt 3 uchwały, w którym określono, że istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, z zastrzeżeniem ust. 3, należy dostosować do zasad i warunków określonych w uchwale w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, z wyjątkiem urządzeń reklamowych posiadających ekran emitujący informację o zmiennej treści za pomocą diod lub matrycy, w szczególności przy wykorzystaniu technologii LED, LCD, TFT (tzw. ekrany świetlne). Przepis ten, zdaniem strony skarżącej, narusza również zasady konkurencji i stanowi obrazę art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustosunkowując się do tych zarzutów, na wstępie stwierdzić należy, że stosownie do art.32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza jednak, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. I GSK 3329/18, LEX nr 3185176). Wprowadzone zróżnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony (por. Piotr Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WKP 2023). Podkreślenia także wymaga, że nie stanowi dyskryminacji zróżnicowanie podmiotów wykazujących tę samą cechę istotną, gdy odmienne traktowanie wynika z uzasadnionych konstytucyjnie celów por. wyrok NSA z dnia 23.03.2021 r., sygn. II GSK 1024/18, publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA CBOISA). Zasady sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości nie oznacza więc identyczności i nie może być z nią utożsamiana. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach P 45/06, K 5/10, trybunal.gov.pl).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. II OSK 932/18, Lex nr 302227), wyrażony przy rozpoznawaniu skargi w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego. W wyroku tym NSA stwierdził, że "Konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji - odmiennie. Skoro zaś cechą istotną na obszarze objętym parkiem kulturowym jest zachowanie krajobrazu kulturowego, to nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości wprowadzanie ograniczeń w prowadzeniu takiej działalności gospodarczej, która nie służy zachowaniu danej przestrzeni o wartości kulturowej". Sąd w wyroku tym wskazał także, że "Przepis art. 20 Konstytucji RP reguluje podstawę ustroju gospodarczego państwa. Jest nią społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Społeczna gospodarka rynkowa wyznacza ramy, w jakich polityka państwa powinna być prowadzona. Wprowadzone uchwałą rady gminy ograniczenie w działalności usługowej nie narusza konstytucyjnej zasady społecznej gospodarki rynkowej. W ramach społecznej gospodarki rynkowej państwo poprzez władzę ustawodawczą i wykonawczą może ingerować w zakres wykonywanej działalności gospodarczej lub też wyposażyć organy samorządu w prawo do wprowadzenia ograniczeń, o ile będzie to uzasadnione istotnymi celami. Jednym z takich celów jest ochrona krajobrazu kulturowego".(...) "W art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ustawodawca dopuścił, aby organ stanowiący gminy, ustanawiając park kulturowy, wprowadził zakazy i ograniczenia m.in. w zakresie prowadzenia działalności usługowej. Po wprowadzeniu takich zakazów właściciel nieruchomości nie będzie mógł w pełni wykonywać swojego prawa. Nie stanowi to jednak naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem podstawą do wprowadzenia w uchwale powyższych zakazów jest przepis rangi ustawowej - art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.z.".
Przedstawione stanowisko NSA znajduje pełne zastosowanie również w sprawie uchwały samorządu gminnego w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonywane, podjętej na podstawie art.37 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszak cel regulacji z art.17 ust. 1 pkt 1 oraz art.37 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tożsamy - ochrona krajobrazu.
Przez dyskryminację rozumie się zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach P 45/06, K 5/10, trybunal.gov.pl).
Uchwały reklamowe mogą – w obrębie tego samego obszaru – różnicować zasady umieszczania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych na budynkach ze względu na szczególne cechy danego budynku, jak również mogą przewidywać sytuowanie nośników reklamowych na określonych kategoriach budynków z wyłączeniem pozostałych kategorii budynków.
Dlatego też Sąd podziela stanowisko organu, że skoro w ustawie nie wskazano cech, pozwalających na wyodrębnianie pewnych kategorii nieruchomości, dla których można przyjąć odmienne rozwiązania, to różnicowanie nieruchomości według powierzchni zabudowy posadowionych na nich budynków jest tak samo uprawnione, jak różnicowanie ich ze względu na ich funkcje (budynki mieszkalne, budynki biurowe, kościoły, dworce). Przyjęte w uchwale zróżnicowanie zasad sytuowania szyldów według kryterium powierzchni zabudowy budynków, na których mają być umieszczone nie jest zatem dowolne. Zasadnie zwrócił organ uwagę, że duże budynki o funkcji wyłącznie handlowej z reguły odróżniają się od pozostałej zabudowy, mają odmienne elewacje, często nie posiadają okien, a zamieszczone na nich reklamy nie zaburzają spójności elewacji.
Uchwały reklamowe mogą zakazywać eksponowania określonych typów nośników reklamowych, jak również ustalać ich dopuszczalne wymiary, gdyż ustalenia takie mieszczą się w pojęciu zasad i warunków sytuowania nośników reklamowych, o których mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu. Wprowadzenie tego typu postanowień nie ma charakteru dyskryminującego (mimo że zakazy odnoszą się jedynie do niektórych form reklam czy też określonych ich gabarytów), ale stanowi wyraz realizacji przyznanych ustawą o planowaniu kompetencji do wprowadzenia przepisów mających na celu zlikwidowanie chaosu reklamowego. Uchwały te są ukierunkowane na ograniczenie liczby nośników reklamowych w przestrzeni, a także na zmniejszenie gabarytów (co dotyczy zwłaszcza nośników wielkoformatowych) oraz typizację dopuszczalnych form nośników. Ma to doprowadzić do osiągnięcia stanu, w którym nośniki reklamowe przestaną stanowić dominujący element przestrzeni i będą tworzyć z nią spójną całość.
Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że wprowadzenie w § 21 ust.5 oraz § 29 ust.5 uchwały kryterium powierzchni zabudowy przekraczającej 500 m2, jest zapisem dyskryminującym stronę skarżącą. W tym zakresie sytuacja wszystkich podmiotów spełniających wskazane kryterium jest jednakowa.
Odnośnie do uprzywilejowania wiat przystankowych, wskazać należy, że przepisem art.3 pkt 2) ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) dodany został art.22 ust.2c. Stanowi on, że w granicach miast na prawach powiatu tablice reklamowe i urządzenia reklamowe mogą być umieszczane na gruntach, na których zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, na podstawie odpłatnej umowy cywilnoprawnej w wypadkach uzasadnionych względami funkcjonalnymi, w szczególności wówczas gdy takie tablice lub urządzenia są umieszczone na wiatach przystankowych lub obiektach małej architektury. Z przepisu tego wynika zatem, że z woli ustawodawcy preferowana jest sytuacja, w której tablice reklamowe i urządzenia reklamowe będą umieszczane na budowlach (wiatach przystankowych), które i tak w przestrzeni publicznej istnieją lub powstaną w przyszłości. Wprowadzenie zatem w § 5 pkt 1 lit. c uchwały możliwości oznakowania przystanków w sposób uprzywilejowany ma zatem funkcjonalne uzasadnienie.
Nadto kwestionowany zapis zawarty w § 5 pkt 1 lit. c uchwały reklamowej w żaden sposób nie dotyczy nieruchomości strony skarżącej.
Również zarzutu dyskryminacji strony skarżącej w zakresie lokalizowania szyldów Sąd nie uznał za zasadny. Zdaniem strony skarżącej dla obszaru [...] (z § 21 ust. 1 uchwały) dopuszczono posadowienie tablic i urządzeń będących szyldami w zakresie bardziej restrykcyjnym niż w przypadku pozostałych reklam, o których mowa w § 20. Także dla obszaru [...] (§ 28) wprowadzono zapisy dyskryminujące szyldy, względem innych reklam, o których mowa w § 29 uchwały. Oznacza to, że w tych obszarach na swoich restauracjach strona skarżąca może w szerszym zakresie reklamować cudze produkty i usługi, niż swoje własne związane z prowadzoną działalnością gastronomiczną. W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art.2 pkt 16 d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "szyldem" jest tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.
W ocenie Sądu szyld stanowi specyficzny nośnik reklamy, którego treścią jest informacja o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której nośnik ten się znajduje, a nie - jak wynika z zarzutu skargi - tablicę lub urządzenie reklamowe służące ekspozycji reklamy. Ze względu zatem na funkcję, jaką szyld pełni racjonalnym jest określenie w uchwale, że jeden podmiot prowadzący działalność na danej nieruchomości może na niej umieścić 1 szyld, jak również ustalenie, że gabaryty szyldów są mniejsze niż pozostałych tablic i urządzeń reklamowych. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały głównym jej założeniem jest m.in. "wprowadzenie pola szyldowego, czyli wyodrębnionego na elewacji miejsca, w którym mogą być usytuowane szyldy - zapis ten nie dopuści do chaotycznego umieszczania szyldów na elewacji". Głównym założeniem uchwały jest również ograniczenie do jednej sztuki liczby szyldów dla podmiotów gospodarczych (za wyjątkiem obiektów o funkcji wyłącznie handlowej, usługowej lub produkcyjnej, których powierzchnia zabudowy jest wyższa niż 500 m2 oraz stacji benzynowych".
Zasadnie zatem wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała nie zabrania zamieszczania na nieruchomościach, oprócz szyldów, także reklam promujących własną działalność, czy też własne towary lub usługi.
W ocenie Sądu nie jest również dyskryminujący zapis § 21 ust.5 uchwały odnoszący się do stacji benzynowych, dopuszczający sytuowanie na elewacji szyldów określonych w ust. 1 o powierzchni łącznej nie przekraczającej 25 % jej powierzchni. Podkreślić należy, że regulacja ta dotyczy jedynie szyldów sytuowanych na elewacji. Tak więc unormowania zawarte w § 21 ust.1-4, że pozostałych ustaleń zawartych w ust.1 - 4 nie stosuje się, może dotyczyć tylko takich szyldów. Przekonujące jest twierdzenie organu, że przyczyną przyjęcia takiej regulacji była konieczność zapewnienia kierowcom lepszej identyfikacji właściciela stacji benzynowej, co z pozycji prowadzącego pojazd wymaga oznaczenia o większych rozmiarach. Nadto, podkreślenia wymaga, że powyższe koresponduje z obowiązującym w dniu podjęcia uchwały § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U.2015.2121 z dnia 2015.12.15) nakazującym uwidacznianie cen paliw na stacjach benzynowych w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji, poruszających się po drogach publicznych.
Odnośnie do zarzutu dyskryminacji związanego z § 3 pkt 3 uchwały, Sąd uznał, że również on nie jest zasadny. W myśl tego przepisu uchwala nie dotyczy pojemników na selektywną zbiórkę odpadów komunalnych. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Rację ma organ, że wyłączenie stosowania uchwały do pojemników na odpady komunalne nie jest dyskryminujące i nie uprzywilejowuje podmiotów komunalnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2019.701 t.j. z dnia 2019.04.16) odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Z definicji tej wprost wynika, że kryterium różnicującym nie może być wytworzenie odpadów przez podmiot komunalny, ale rodzaj odpadów.
Ustosunkowując się do zarzutu dyskryminacji wywodzonego z § 32 ust.2 pkt 3 uchwały, w którym dopuszczono oświetlenie LED przy jednoczesnym wprowadzeniu ograniczeń względem istniejącego oznakowania restauracji strony skarżącej, zgodzić się należy z twierdzeniem strony skarżącej, że technologie LED, LCD, TFT wykorzystywane do urządzeń reklamowych posiadających ekran emitujący informację o zmiennej treści są najbardziej inwazyjne i z punktu widzenia ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu najbardziej szkodliwe dla otoczenia, jednakże jest to argument słusznościowy, a tego aspektu uchwały Sąd nie może oceniać.
Zwrócić również należy uwagę, że przepis § 5 pkt 1) lit. k) zaskarżonej uchwały ustanawia zakaz stosowania oświetlenia migającego lub pulsacyjnego. Jednocześnie przepisem § 32 ust.2 pkt 3) uchwały wyłączono obowiązek dostosowania takich reklam do zasad i warunków określonych w uchwale. Nadto, jak wynika z załącznika Nr 2 uchwały, zawierającego rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Tarnowie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu uchwały, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Tarnowa, nie zostały uwzględnione uwagi nr 23, 24 i 51, co uzasadnione zostało tym, że "tablice świetlne LED mają negatywny wpływ na uwagę kierujących pojazdami, wywierają zbyt intensywny, negatywny wpływ na przestrzeń miejską. Również zdaniem Gminy prowadzi to do sprzeczności przepisu § 32 ust. 2 pkt 3 z treścią jej § 5 pkt 1 lit. k) oraz rozstrzygnięciem uwag nr 23, 24 i 51 zamieszczonych w załączniku nr 2 do uchwały.
Oceny tej Sąd nie podziela. Po pierwsze, z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały wynika, że prace nad projektem uchwały poprzedzone były inwentaryzacją nośników reklamowych zlokalizowanych na terenie miasta, co oznacza, że Gmina Miasta Tarnowa wiedziała ile jest nośników reklamowych, w tym ekranów świetlnych LED. Po drugie, jak wynika z protokołu Nr XVI/2019 z sesji Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 5 i 19 września 2019 r., na wniosek jednego z radnych Komisja Rozwoju Miasta i Spraw Komunalnych przychyliła się do postulatu utrzymania reklam LED-owych, których jest w mieście dwie lub trzy. W protokole wskazano, że są to urządzenia bardzo drogie, których wartość wynosi kilkadziesiąt lub kilkaset tysięcy złotych. Pozostawienie ich "nie będzie ze szkodą dla ładu przestrzennego". Na stronie 176 protokołu znajduje się zapis, że poprawka do projektu uchwały w zakresie przyjęcia do § 32 ust.2 punktu 3) - została przyjęta, a uchwala Nr VVI/181/2019 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r - podjęta.
Przepis § 32 ust.2 pkt 3) uchwały nie narusza żadnego przepisu prawa. Nadto, nie pozostaje w sprzeczności z § 5 pkt 1 lit. k) uchwały oraz rozstrzygnięciem uwag nr 23, 24 i 51. Nie ma bowiem sprzeczności w przyjęciu na przyszłość zakazu stosowania reklam w postaci oświetlenia migającego lub pulsacyjnego oraz jednoczesnego zezwolenia na pozostawienie w przestrzeni miejskiej już istniejących takich urządzeń. Wreszcie, kwestionowany § 32 ust.2 pkt 3) uchwały reklamowej w żaden sposób nie dotyczy nieruchomości strony skarżącej, a co za tym idzie pozostaje poza granicami interesu prawnego strony skarżącej. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące dyskryminacji strony skarżącej nie mogły zostać uwzględnione.
Kolejną grupą zarzutów podniesionych w punkcie 2) były zarzuty dotyczące naruszenia własności poprzez wprowadzenie uchwałą nadmiernych ograniczeń w możliwości sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.
Zakwestionowano m.in. § 13 ust.2 uchwały, dotyczący zasad i warunków sytuowania, gabarytów oraz liczby szyldów - w obszarze [...], które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność, stanowiący że "jeden lokal, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza może posiadać wyłącznie jeden z rodzajów szyldów spośród wymienionych w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4".
Podkreślić należy, ze przepis ten odnosi się do obszaru [...] i w żaden sposób nie dotyczy nieruchomości strony skarżącej, położonych w obszarze [...] co oznacza, że jego badanie pozostaje poza granicami interesu prawnego strony skarżącej.
Strona skarżąca zarzuciła także, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia istniejącego oznakowania dwóch restauracji strony skarżącej na terenie miasta, w szczególności wolnostojących pylonów oraz oznakowania linii drive, czyli niezbędnych znaków strony skarżącej posadowionych na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę w zw. z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy. W tej grupie zarzutów wymieniono także naruszenie praw nabytych strony skarżącej w zakresie umieszczonych przez nią legalnie znaków reklamowych stanowiących najczęściej jej szyldy oraz naruszenie swobody działalności gospodarczej w zakresie nadmiernego ograniczenia prawa do odpowiedniego oznakowania prowadzonej działalności oraz zrównoważonego rozwoju (art.1 ust.1 ustawy planistycznej).
Skonstatować zatem należy, że zarówno art. 20 i art. 64 Konstytucji RP, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego nie nadają prawu własności charakteru absolutnego. Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W razie spełnienia tych wymogów uchwałodawca jest legitymowany do wprowadzenia ograniczeń, a nawet zakazów w sferze wykonywania prawa własności. Dotyczy to także umieszczenia na nieruchomości nośników reklamowych.
Zaskarżona uchwała krajobrazowych nie zakazuje w ogóle sytuowania nośników reklamowych, lecz możliwości te ogranicza. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. Analiza poszczególnych zapisów uchwały nie wykazała nieprawidłowości, które wynikałyby z naruszenia przepisów prawa. Wprowadzone nią ograniczenia, odpowiadają dwóm wymaganym warunkom: wprowadzone zostały na podstawie upoważnienia ustawowego i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Uchwała nie jest zatem sprzeczna z prawem.
Również prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże ograniczenie to nie narusza zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko strony skarżącej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Z kolei zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym (zadaniem publicznym) jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP).
Niezasadne było także powoływanie się przez stronę skarżącą na ochronę praw nabytych. Jak już wyżej wskazywano, z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu wynika, że w dodanym przepisie art.37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadomie nie zróżnicowano istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych postawionych legalnie od wzniesionych nielegalnie. Jest to uzasadnione celem ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., a to dokonania kompleksowego uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. Różnicowanie zasad dotyczących dostosowania istniejących obiektów, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że cel ustawy krajobrazowej ten mógłby nie zostać osiągnięty. Zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych, ma w istocie charakter zarzutu de lege ferenda. Skierowany jest bowiem przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale.
Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia władztwa planistycznego (art. 1 u.p.z.p.) oraz delegacji ustawowej, a także art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2010 r. o informowaniu o cenach towarów i usług. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała wprowadza zakaz instalacji tablic kierunkowych na nieruchomościach strony skarżącej, uniemożliwia posadowienie tablicy z menu oraz promocji wybranych zestawów dań dostępnych w restauracji wzdłuż linii drive'a oraz nie pozwala na uwidocznienie cen w miejscu sprzedaży detalicznej.
Podkreślenia zatem wymaga, że jak wynika z art.4 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U.2023.168 t.j.) w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru lub usługi w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Kontrolowana uchwała w żadnym miejscu nie wprowadza zakazu umieszczania cennika. Cennik nie jest też sam w sobie reklamą, która w myśl art. 2 pkt 16a ustawy służy upowszechnianiu w wizualnej formie informacji promującej, a nie jak w przypadku cennika, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2015 r. poz. 2121), wyłącznie uwidacznianiu cen towarów przeznaczonych do sprzedaży detalicznej. Tak więc umieszczenie cennika wzdłuż linii drive, umożliwiającego kierowcom zapoznanie się z cenami bez wysiadania z samochodu (co jest istotą tego rodzaju usługi) jest formą realizacji publicznoprawnego obowiązku przedsiębiorcy o informowaniu konsumentów o cenach.
Zaznaczyć należy, że w skardze nie przedstawiono wyglądu i wielkości znajdujących się na terenie obiektów strony skarżącej "znaków kierunkowych"/ "tablic kierunkowych". W uzasadnieniu zarzutu IV skargi znajdują się jedynie stwierdzenia, że "tablice kierunkowe poprawiają bezpieczeństwo ruchu na drodze wewnętrznej", "kierowca będzie pokierowany strzałkami", "informacja w postaci strzałek". Wydaje się więc, że tablice te (określone też jako znaki kierunkowe) stanowią "tablice informacyjne" zdefiniowane w uchwale. Zauważyć zatem pozostaje, że znaki/tablice kierunkowe jako nie objęte upoważnieniem ustawowym z art.37 a ustawy planistycznej, dotyczącym wszak tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, nie mogą być objęte zaskarżoną uchwałą. Ponadto, jak już wyżej wyjaśniono, przepis § 4 ust.3 dopuszcza sytuowanie tablic informacyjnych na całym obszarze gminy, a za takie uważa się tablice zawierające wyłącznie informację m.in. porządkową. Tablice kierunkowe oznaczające linię drive opisane w skardze właśnie taką informację zawierają. Nieadekwatne jest przy tym odwoływanie się przez stronę skarżącą do sposobu rozstrzygnięcia uwagi nr 62 złożonej przez L. Spółka z o.o. sp.k. Dotyczyła ona tablic kierunkowych lokalizowanych w pasie drogowym drogi publicznej, co wynika również z uzasadnienia sposobu rozstrzygnięcia tej uwagi (zasłanianie znaków drogowych).
W każdym razie, strona skarżąca nie wykazała (poprzez zaniechanie ich przedstawienia lub dokładnego opisu), że "znaki kierunkowe"/ "tablice kierunkowe" na linii drive nie są zwolnione spod działania uchwały.
Zdaniem Sądu, argumenty organu odnoszące się do tego zarzutu nie są trafne. Wbrew twierdzeniom organu w § 3 pkt 6 uchwały jej stosowanie wyłączono jedynie w odniesieniu do tablic informujących o wjeździe lub wyjeździe na teren, zawierających maksymalnie logo, wizerunek strzałki lub napis "wjazd" lub "wyjazd" o wymiarze tablicy do 0,3 x 0,6 m. Oznacza to, że wyłączenie odnosi się do tablic reklamowych. Nadto, niezasadny jest argument organu, że uchwała w tabelach zamieszczonych w § 20 ust. 1 oraz § 28 ust. 1 przewiduje sytuowanie stojaków gastronomicznych, które umożliwiają prezentację menu wraz z cenami. Jak wynika z tych przepisów stojaki te również są rodzajem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Tymczasem zaskarżona uchwała tablic kierunkowych oraz tablic z cenami (cenników) nie obejmuje.
Sąd nie uwzględnił także zarzutu, że § 5 ust. 1 lit. a uchwały, zakazujący sytuowania konstrukcji wolnostojących dla tablic i urządzeń reklamowych umiejscowionych na ustalonych w Studium uwarunkowań terenach zieleni, narusza art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Oczywistym jest, że Studium nie należy do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jest ono aktem kierownictwa wewnętrznego, który zobowiązuje tylko podmioty systemu administracji publicznej do uwzględnienia jego ustaleń w działalności planistycznej. Dlatego też postanowienia studium nie mogą bezpośrednio kształtować sfery prawnej osób fizycznych i prawnych. Jednakże okoliczność, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego w kontekście postawionego zarzutu jest bez znaczenia. Odniesienie się w uchwale do terenów zieleni ustalonych w Studium służyło wszak jedynie jasnemu i prostemu określeniu terenów chronionych przed chaosem reklamowym. To zaskarżona uchwała, a nie Studium ukształtowała sytuację prawną skarżących w tym zakresie.
Nie został również uwzględniony zarzut naruszenia art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a to wobec faktu, że zaskarżona uchwała nie wyróżniła w § 32 ust. 2 odmiennych okresów dostosowawczych w zależności od tego, czy mamy do czynienia z szyldami oraz czy tablice i urządzenia reklamowe były w dniu wejścia uchwały legalnie posadowione na podstawie ostatecznych pozwoleń budowlanych.
Jak już wielokrotnie podkreślono w uzasadnieniu wyroku, w przepisie art.37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadomie nie zróżnicowano istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych postawionych legalnie od wzniesionych nielegalnie. Jest to uzasadnione celem ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., a to dokonania kompleksowego uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. Różnicowanie zasad dotyczących dostosowania istniejących obiektów, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że cel ustawy krajobrazowej ten mógłby nie zostać osiągnięty.
Na marginesie jedynie dodać należy, że uchwałą Nr XXXVII/345/2020 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 24 września 2020 r. (Małop.2020.6219 z dnia 2020.10.08) zmieniającą uchwałę w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane przepisowi § 32 ust.2 nadano następujące brzmienie:
"2. Istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, z zastrzeżeniem ust. 3, należy dostosować do zasad i warunków określonych w uchwale od dnia 31 grudnia 2021 r., z wyjątkiem:
1) tablic i urządzeń reklamowych znajdujących się na obiektach instytucji kultury;
2) słupów i tablic ogłoszeniowych;
3) urządzeń reklamowych posiadających ekran emitujący informację o zmiennej treści za pomocą diod lub matrycy, w szczególności przy wykorzystaniu LED, LCD, TFT (tzw. ekrany świetlne)."
Na mocy zaś uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 16 grudnia 2021 r. (Małop.2021.8219 z dnia 2021.12.31) sformułowanie zawarte w § 32 ust.2 uchwały krajobrazowej "od dnia 31 grudnia 2021 r." zastąpiono terminem "od dnia 31 grudnia 2023 r.".
Kolejną uchwałą zmieniającą Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 30 listopada 2023 r. (Małop.2023.8666 z dnia 2023.12.11) § 32 ust.2 uchwały krajobrazowej uzyskał treść:
"2. Istniejące w dniu wejścia w życie uchwały tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, należy dostosować do zasad i warunków określonych w uchwale od dnia 31 grudnia 2024 r., z wyjątkiem:
1) tablic i urządzeń reklamowych znajdujących się na obiektach instytucji kultury;
2) słupów i tablic ogłoszeniowych;
3) urządzeń reklamowych posiadających ekran emitujący informację o zmiennej treści za pomocą diod lub matrycy, w szczególności przy wykorzystaniu LED, LCD, TFT (tzw. ekrany świetlne)."
Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.