II SA/Kr 538/06

II SA/Kr 538/06 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-08-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 123/08 - Wyrok NSA z 2009-01-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 marca 2006 r. Nr[...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 czerwca 2005 r.; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R.B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Starosty K. z dnia [...].06.2005r. znak[...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 k.p.a.: w punkcie 1. - orzeczono o zwrocie działki nr "1" obr.[...] jedn. ewid. [...] m. K., o pow. 0,0048 ha, objętej Kw nr[...], w granicach wywłaszczonej (przejętej) części działki nr "2" obr.[...], na rzecz R.B., w całości; w punkcie 2. - zobowiązano R.B. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 368,00zł odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości; w punkcie 3 - zawarto informację, że należność określoną w punkcie 2. należy wpłacić na konto Urzędu Miasta K. w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego; w punkcie 4. – wskazano, że ostateczna decyzja o zwrocie działki nr "1" stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów dla obrębu[...] jedn. ewid. [...] m. K. oraz dokonania wpisu prawa własności w księgach wieczystych na wniosek właściciela.
W uzasadnieniu powyższego podano na wstępie, że pismem z dnia [...].12.2003r. nr[...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyłączył się od udziału w niniejszej sprawie przekazując akta Wojewodzie [...], który postanowieniem z dnia [...].12.2004r. nr[...] wyznaczył do jej załatwienia Starostę K. Działanie Wojewody [...] wynikało ze stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.05.2003r. sygn. OPS 1/03.
W kwestiach merytorycznych, z powołaniem się na zgromadzony materiał dowodowy wskazano dalej, że pismem z dnia 3.06.2003r. R.B. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrotu części działki nr "3" obr.[...] jedn. ewid.[...], odpowiadającej części wywłaszczonej (przejętej) na rzecz Skarbu Państwa działki nr "2" obr.[...]. Działka nr "2" obr.[...], o pow. 0,0685 ha, stanowiąca własność J.B., objęta została Zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia 19.12.1975r. o ustaleniu terenów budowlanych osiedla "P.S." i jego podziale na działki budowlane. W wyniku dokonanego podziału działka ta zmieniła swe oznaczenie i konfigurację w taki sposób, że wydzielona została działka nr "4" przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, a pozostała jej część o pow. 49 m2 włączona została do nowopowstałej działki nr "3" przeznaczonej na drogę wewnątrzosiedlową. Ta część działki nr "2" została wywłaszczona (przejęta) na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a z powyższego tytułu decyzją Zastępcy Naczelnika Dzielnicy K.-P. nr[...] z dnia [...].11.1981r. na rzecz J.B. przyznane zostało odszkodowanie za grunt w wysokości 1764,00 zł. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K.-P. z dnia 26.06.1992r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej J.B. nabył jej syn R.B., w całości. Decyzją z dnia [...].01.1996r. nr[...], wydaną w trybie art. 69 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek K.B., L.B., G.O., R.B. oraz R.N. działającego w imieniu H.N., Kierownik Urzędu Rejonowego w K. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz poprzednich współwłaścicieli części działki nr "3" obr.[...], w granicach części działek nr "2" i nr "5’ obr.[...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia [...].04.1996r. nr[...], zaś wyrokiem z dnia 24.04.1997r. sygn. akt II SA/Kr 842/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę K.B. na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...].04.1996r.
W tym kontekście wyjaśniono, że z dniem 1.01.1998r. weszła w życie ustawa z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, której art. 137 po raz pierwszy zdefiniował pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z uwagi na fakt, że poprzednio obowiązująca ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierała odpowiednika tego przepisu, uznając iż w przedmiotowej sprawie ze względu na zmianę podstawy prawnej nie występuje powaga rzeczy osądzonej, złożony obecnie wniosek podlega rozpoznaniu jako nowa sprawa, a takie stanowisko odpowiada poglądowi wyrażonemu w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6.06.2001r. sygn. III RN 16/01.
Rozpatrując w dalszych wywodach ponowny wniosek o zwrot części działki nr "3" obr. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej (przejętej) na rzecz Skarbu Państwa części działki nr "2" na gruncie przepisów ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazano, że zgodnie z art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do ust. 2, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Przesłankami zwrotu nieruchomości jest zatem po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub ich części), tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie.
Jak wyjaśniono, dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcą jest spadkobierca poprzedniego właściciela, a wywłaszczenie (przejęcie) na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości składającej się z części działki nr "2" obr.[...] nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miasta i osiedlach, wymienionej w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W oparciu o treść załącznika graficznego do Zarządzenia Naczelnika Dzielnicy K.-P. ustalono, że wywłaszczoną (przejętą) część działki nr "2" obr.[...] włączono do nowopowstałej działki nr[...] przeznaczonej na drogę wewnątrzosiedlową. Ponadto, w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu dnia 21.08.2001 r. ustalono, że część działki nr "3" obr.[...], w granicach działki nr "2", stanowi w terenie fragment ogrodu (pas o szer. około 1.5 m) znajdujący się przy budynku nr[...] usytuowanym przy ul. D. Od strony północno - zachodniej nieruchomość ta jest ogrodzona murem żelbetowym o wysokości około 1,40 m nad powierzchnią drogi. Na murze tym znajduje się ogrodzenie z ciętej w kostkę blachy na słupkach stalowych (ceownik). Różnica poziomu pomiędzy ulicą L., a ogródkiem objętym wnioskiem o zwrot wynosi około 1,40 m. Na części działki nr "3" wnioskowanej do zwrotu znajdują drzewa owocowe (dwie brzoskwinie, jedna czereśnia, jedna jabłoń, jedna grusza i duży orzech włoski) oraz krzewy owocowe (porzeczki, agrest, maliny). Różnica wysokości terenu opisana w protokole, zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, wynika z faktu nadsypania ziemią celem zabezpieczenia stabilności konstrukcji budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr "4".
Porównując projektowany sposób zagospodarowania z ustalonym w dniu 21.08.2001r. stanem faktycznego zagospodarowania części działki nr "3" stwierdzono, że w terminie 7 lat od dnia 9.03.1976r., w którym Zarządzenie Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia 19.12.1975 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta K. nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, ani też cel wywłaszczenia będący postawą przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie został osiągnięty w terminie zakreślonym w punkcie 2 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 10 lat od daty wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie ulicy, czy też drogi dojazdowej wewnątrzosiedlowej musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego, czego w przedmiotowej sprawie brak.
Wskazano następnie, że w sprawie zwrócono uwagę na okoliczności, które miały wpływ na niezagospodarowanie działki nr "3", zgodnie z celem wywłaszczenia (przejęcia). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika w tym zakresie, że od 1980r. prowadzone było postępowanie przez b. Urząd Dzielnicowy Kraków - Podgórze Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury w sprawie dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego przez właścicieli działek ewidencyjnych nr "4" i nr "6" ogrodzenia usytuowanego na terenie działki nr "3". Takie postępowanie prowadzone było również przez były Wydział Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. Z kolei Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. prowadził postępowanie o wydanie spornego terenu, jednak wobec odmowy zawarcia ugody sprawa została skierowana na drogę postępowania sądowego.
Prawomocnymi wyrokami: sygn. akt[...] z dnia 1.07.2002r. oraz sygn. akt[...] z dnia 22.01.2003r. Sąd Rejonowy dla K.–P. w K. nakazał E.N., L.B. i R.B. przywrócenie do stanu pierwotnego działki nr "3" poprzez rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego od strony drogi dojazdowej do działki nr "7" oraz wydanie jej Gminie K. W wykonaniu wyroków pismami z dnia 30.12.2002r. nr[...] oraz z dnia 4.03.2003r. nr[...] organ wzywał te osoby do wydania nieruchomości, jednak odmówiły one opuszczenia terenu.
Powyższe ustalenia wskazują niewątpliwie na okoliczności, które mogły mieć wpływ na nie zagospodarowanie działki nr "3" jako drogi dojazdowej do działki nr "7", wydzielonej w wyniku podziału pod budownictwo jednorodzinne dokonanego w oparciu o Zarządzenie Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia 19 grudnia 1975r., jednakże ustawodawca tworząc w ustawie o gospodarce nieruchomościami zapis art. 137 ust. 1 nie dał podstaw do badania przez organ co było powodem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Stwierdzając w świetle zgromadzonych dowodów, że pomimo upływu 29 lat od daty wywłaszczenia (przejęcia) części działki nr "2" na rzecz Skarbu Państwa, odpowiadającej aktualnie części działki nr "3", która pozostaje własnością Gminy K., nie nastąpiło jej zagospodarowanie na cel określony w Zarządzeniu Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia 19.12.1975r., uznając tę nieruchomość za zbędną w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzeczono o jej zwrocie zgodnie z projektem podziału nieruchomości nr ks. rób. [...], sporządzonym w dniu 18.11.2004r. przez geodetę uprawnionego inż. J.S., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24.11.2004r. Nr[...], zatwierdzonym ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.2005 r. nr[...], w myśl którego teren będący przedmiotem roszczenia o zwrot odpowiada w aktualnym operacie ewidencji gruntów dla obrębu [...] jedn. ewid.[...] działce nr "1" o pow. 0,0048 ha.
Ponadto, w wykonaniu przepisów art. 140 i 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami , w oparciu o treść decyzji Zastępcy Naczelnika Dzielnicy K. - P. z dnia [...].11.1981r. nr[...] ustalono, że właścicielce przyznano odszkodowanie za grunt niezabudowany, bez żadnych składników rolnych, w kwocie 1764,00zł, licząc 1m2 gruntu po 36 zł. Przedmiotem zwrotu jest działka nr "1" o pow. 0,0048 ha obr. [...] jedn. ewid.[...] , w związku z czym do waloryzacji przyjęto kwotę 1728,00zł, która stanowi odszkodowanie za grunt ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w wysokości odpowiadającej zwracanej powierzchni tj. 48 m2. Powyższa kwota została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP - "Monitor Polski" i wynosi 368,00zł. O zasadach i trybie rozliczeń wynikających ze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości strona została poinformowana pismem z dnia 18.04.2005r., a wobec niezłożenia wniosku o ratalną spłatę ustalonej należności, zobowiązano właściciela do jednorazowej wpłaty.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez Gminę Miasta K., która wnosząc w terminie odwołanie domagała się jej uchylenia w całości.
Skarżąca zarzucała iż Starosta K. orzekając o zwrocie nie uwzględnił istotnego faktu, że przyczyną niemożności wykonania drogi było wybudowanie na granicy byłej działki nr "2" muru oporowego i ogrodzenia posesji. Zebrany materiał dowodowy pozwolił stwierdzić, że zabudowa przedmiotowa istniała na nieruchomości przed wydaniem Zarządzenia nr 18/75 Naczelnika Dzielnicy K.-P. o przejęciu działek na rzecz Skarbu Państwa, które nie zostało uchylone i nadal obowiązuje. Wnioskodawca winien był wyburzyć ogrodzenie po przejęciu części pgr. l. kat. "2" na rzecz Skarbu Państwa, tj. po dniu 19.12.1975r., aby umożliwić wybudowanie drogi dojazdowej zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania osiedla "P.S." Zabudowa nie została jednak przez poprzedniego właściciela usunięta pomimo wydania przez Urząd Dzielnicowy K.-P. decyzji z [...].12.1980r. znak[...] o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego od strony drogi dojazdowej ogrodzenia, a także wyroków Sądu Rejonowego dla K.-P. sygn. akt. [...] z dnia [...].07.2002r. oraz sygn. akt[...] z dnia [...].01.2003r. zobowiązujących poprzednich właścicieli do przywrócenia do stanu pierwotnego działki nr "3" poprzez rozbiórkę ogrodzenia. Ponadto osoby te odmówiły wydania nieruchomości Gminie K. Niewybudowanie drogi, a zatem niezrealizowanie celu na jaki została przejęta część działki nr "2" nie skutkuje jej zbędnością w myśl art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem uznać za zbędną nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia nie mógł być zrealizowany z winy poprzedniego właściciela.
Skarżąca wskazywała także, że skoro Zarządzenia Naczelnika Dzielnicy K.-P. przewidywało dokonanie podziału działki nr "2" w taki sposób, że część bez względu na jej zagospodarowanie przeznaczona została na urządzenie drogi dojazdowej, to niezrealizowanie jej za względu na przedmiotową zabudowę nie jest jednoznaczne ze zbędnością określoną w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Osiedle "P.S." zostało bowiem utworzone i zabudowane domami mieszkalnymi, a w skład osiedli mieszkaniowych wchodzą także drogi dojazdowe do domów mieszkalnych.
Podobne jak prezentowane wyżej stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 11.03.2004r. sygn. akt II S.A./Kr 1495/02, rozpoznając skargę w sprawie dotyczącej zwrotu części sąsiedniej działki nr "5", stanowiącej obecnie część działki nr "8" obr. [...].
W piśmie z dnia 5.08.2005r. R.B. ustosunkowując się do złożonego odwołania wskazywał, że decyzja Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia [...].12.1980r. znak[...] o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego od strony drogi dojazdowej ogrodzenia została wydana niesłusznie, gdyż wywłaszczenie nieruchomości nie może skutkować na korzyść J.G., właściciela jednej działki nr "7", kosztem kilku właścicieli działek nr "9" i nr "10", oraz nie może nosić miana drogi wewnątrzosiedlowej. Wnioskodawca podnosił, że nie uwzględniono kosztów i odszkodowania za rozbiórkę oraz postawienie nowego żelbetowego muru oporowego i metalowego ogrodzenia posesji. Wskazywał także, że mur istniał już na granicy działki nr "2" przed wydaniem Zarządzenia nr[...] Naczelnika Dzielnicy o przejęciu działek na rzecz Skarbu Państwa, zaś jest on niezbędny dla zabezpieczenia stabilności budynku znajdującego się na działce nr "9" i stanowi niwelację różnicy terenu z ulicą D. R. B. informował również, że obecnie przed Sądem Rejonowym dla K.-P. Wydział Cywilny sygn. akt[...] toczy się z wniosku J.G. sprawa o ustanowienie drogi koniecznej dla działki nr "7".
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...].03.2006r. znak[...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K. od decyzji Starosty K. z dnia [...].06.2005r. znak[...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Uzasadniając powyższe nawiązano do zaskarżonej decyzji, zarzutów odwołania i okoliczności podawanych w piśmie R.B. z dnia 5.08.2005r., oraz z powołaniem się na dokonaną analizę akt przedmiotowej sprawy w kontekście obowiązujących przepisów prawa uznano za decydujący dla jej rozstrzygnięcia fakt, że zwrot części działki nr "3" obr. [...] poprzednio stanowiącej część działek nr "2" i nr "5" obr.[...] na rzecz spadkobiercy poprzedniej właścicielki był już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej oraz sądu administracyjnego. W postępowaniu o zwrot działki nr "3" położonej w obr.[...], poprzednio stanowiącej część działek nr "2" i nr "5", Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wydał dniu [...].01.1996r. decyzję nr[...] o odmowie zwrotu powyższej nieruchomości na rzecz: K.B., L.B., G.O., R.B. oraz R.N., działającego w imieniu żony H.N. W wyniku odwołań wniesionych przez K.B., L.B., G.O. i R.B. oraz R.N. - pełnomocnika H.N., Wojewoda K. decyzja znak[...] z dnia [...].04.1996r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].01.1996r. nr[...]. Skarga K.B. na wyżej wymienioną decyzję Wojewody K. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 25.04.1997r. sygn. akt. II S.A/Kr 842/96. Przedmiotowa sprawa zwrotu nieruchomości między innymi na rzecz R.B. została już zatem ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wnioskiem złożonym w 2003r., a więc pod rządami ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami, R.B. ponownie wystąpił o zwrot działki nr "3" Obr.[...], poprzednio stanowiącej część pgr. l. kat. "2" - w części przejętej na rzecz Państwa, obejmującej 48m2.
Kwestia dopuszczalności ponownego orzekania przez organy administracji publicznej na gruncie ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach administracyjnych zakończonych już ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, gdzie na szczegółowe omówienie zasługuje pogląd przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12.05.2005r. sygn. II SA/Kr 2031/01. W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest pogląd, że zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji, ani na jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi odnieść się również - bezpośrednio lub w sposób konkludentny do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych. Należy zatem stwierdzić, że ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości (zarówno orzekająca o zwrocie, jak i odmawiająca zwrotu, czy też umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu), wydana pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo też wcześniej, podczas obowiązywania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wiąże erga omnes również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 253). Skoro jak wyżej przedstawiono, decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowały moc wiążącą, dopuszczalności ponownego orzekania w tym przedmiocie nie można uzasadnić inaczej, jak tylko przez przyjęcie założenia, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami kreują nowe sprawy administracyjne, inne od tych, które zostały już rozstrzygnięte. Roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są jednak roszczeniami różnymi. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne. W szczególności identyczna jest w obu tych przepisach podstawa materialnoprawna roszczenia, a mianowicie "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W tym zakresie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami niczego nie zmienia (nawet po wejściu w życie w dniu 21.09.2004 r. ustawy z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, zawierającą modyfikację art. 137, statuującego przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia). W przepisie tym ustawodawca jedynie, po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a więc zdefiniował pojęcie nieostre, w odniesieniu do którego dotąd pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości trud ustalenia treści spoczywał na orzecznictwie NSA i doktrynie. Należy uwzględnić ponadto, że sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach prawa materialnego i zaktualizowana na skutek zaistnienia określonych okoliczności faktycznych możliwość autorytatywnej konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Elementy faktyczne i prawne, które tworzą tę sprawę i jednocześnie wyznaczają jej tożsamość, mogą ulegać różnym zmianom w toku procesu jurysdykcyjnego, wobec czego do jej pełnego ukształtowania dochodzi dopiero w momencie wydania ostatecznej decyzji. Z drugiej strony, zmiany przepisów oraz zdarzenia faktyczne, które mają miejsce po wydaniu aktu jurysdykcji, są już poza granicami rozstrzygniętej sprawy. Nie oznacza to jednak, że zawsze kreują nową sprawę administracyjną i stanowią o możliwości podjęcia nowej decyzji stosowania prawa. Sprawa administracyjna traci bowiem swój prawny byt, w założeniu definitywnie, z chwilą, gdy będąca jej istotą możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego zostaje zrealizowana, a jej miejsce w obrocie prawnym zajmuje decyzja ostateczna, której trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta, choć literalnie odnosi się do samej decyzji, implikuje w istocie trwałość autorytatywnie skonkretyzowanej normy indywidualnej i oznacza, że w normę tę nie można ingerować bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zmiana prawnych elementów, które uprzednio kształtowały rozstrzygniętą już sprawę administracyjną, sama przez się nie ma tu zatem żadnego znaczenia, bowiem aby powstała nowa sprawa administracyjna, konieczne jest nie tylko zaistnienie tej zmiany, ale przede wszystkim związanie z nią wspomnianego upoważnienia. Jest oczywiste, że takiego upoważnienia nie mogą zawierać przepisy regulujące w danym czasie określoną instytucję, gdyż ustawodawca - ustanawiając te przepisy - raczej nie może antycypować ich nowelizacji i od razu wiązać z nią określonych skutków (choć istnieje, przynajmniej teoretycznie, możliwość zamieszczenia w ustawie upoważnienia zezwalającego zawczasu na "dostosowywanie" decyzji ostatecznych do ewentualnych przyszłych zmian relewantnych przepisów niższej rangi (przepisów wykonawczych, aktów prawa miejscowego). Kluczowe znaczenie z tego punktu widzenia maja przepisy przejściowe, w których ustawodawca często przesadza w sposób wyraźny lub dorozumiany o losach uprzednio skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków, dysponując przy tym dość szeroką (choć uwarunkowaną potrzebą ochrony praw nabytych) gamą możliwości, od ich pozostawienia w niezmienionym kształcie, poprzez modyfikacje, do całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednak nie sama gama tych możliwości jest najważniejsza, lecz to, że wchodzą w rachubę dwa sposoby ich realizacji: albo przez ingerencję w moc wiążącą lub treść normy indywidualnej bezpośrednio w drodze aktu normatywnego, albo przez ustanowienie upoważnienia dla organu administracji publicznej do dokonania takiej ingerencji w drodze nowej decyzji stosowania prawa. Upoważnienie takie, otwierające możliwość weryfikacji kolejnym aktem istniejącej normy indywidualnej, stanowi wówczas podstawę nowego stosunku administracyjnoprawnego i nowej sprawy administracyjnej. Nie może natomiast być mowy o powstaniu nowej sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy zmiana elementów prawnych sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną nie została przez ustawodawcę powiązana ani ze zniesieniem autorytatywnie skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków (pozbawieniem decyzji ostatecznej mocy wiążącej), ani z upoważnieniem dla organu administracji do ich weryfikacji w ramach czynności jurysdykcyjnych.
Ustalenia dotyczące mocy wiążącej decyzji administracyjnych w czasie i ich konsekwencje zwykle odnosi się do decyzji pozytywnych, z których wprost wynikają określone normy indywidualne. W związku z "historią" postępowania w sprawie, której dotyczy zaskarżona decyzja, powstaje pytanie czy można je w równym stopniu odnosić także do decyzji odmownych (negatywnych). Przykładem takiej decyzji jest decyzja Wojewody K. nr[...] z dnia [...].04.1996r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...].01.1996r. nr[...] o odmowie zwrotu części działki nr "3" położonej w obrębie [...] b. gm. kat.[...] na rzecz poprzednich właścicieli.
Decyzja odmowna, mimo swojej specyfiki, nie ma wyłącznie znaczenia procesowego, lecz jest aktem administracyjnym o charakterze materialnym, wydawanym w wyniku czynności jurysdykcyjnych i rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zawiera autorytatywne stwierdzenie organu administracji co do normy indywidualnej, tyle że jest ono ujęte negatywnie i oznacza, iż sytuacja prawna określonego podmiotu nie może być ukształtowana zgodnie z jego żądaniem. Decyzja odmowna tworzy - podobnie jak decyzja pozytywna, stan rzeczy osądzonej, a jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta stanowi zatem przeszkodę do ponownego rozstrzygania kwestii zwrotu określonej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami także wówczas, gdy na podstawie przepisów dotychczasowych została rozstrzygnięta w sposób negatywny.
W świetle powyższych ustaleń stwierdzono, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia ten sam podmiot domaga się ponownie konkretyzacji normy prawnej, która już raz została między innymi w stosunku do niego i w odniesieniu do tej samej nieruchomości skonkretyzowana ostateczną decyzją. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani nie wyeliminowała tej decyzji z obrotu prawnego, ani nie ustanowiła upoważnienia dla organu administracji publicznej do ingerencji w jej moc wiążącą w drodze czynności jurysdykcyjnych. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że w związku z wejściem w życie tej ustawy rozstrzygnięta już kwestia zwrotu określonej nieruchomości przekształca się w nową sprawę administracyjna umożliwiającą wydanie nowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Z powyższego wynika zatem, że postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr "3" o pow. 0,0048 ha obr. [...] na rzecz R.B. wszczęte ponownie wnioskiem strony z 2003r. winno zostać jako bezprzedmiotowe umorzone, gdyż wydana w tym postępowaniu ponowna merytoryczna decyzja naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.
Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...].03.2006r. znak[...] R.B. zarzucał: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 136 ust.3 i art. 137 ust.1 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 138 § 1 p.2 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że sprawa niniejsza jest tożsama ze sprawą, rozstrzygniętą decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...].01.1996 i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24.04.1997r. sygn. II SA/Kr 842/96, a w związku z tym, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej, konsekwencją czego jest bezprzedmiotowość postępowania; - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 6, 7 i 77 k.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, niewyjaśnienie wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego w strawie materiału dowodowego, a w szczególności, że istotne znaczenie ma fakt, iż poprzedni właściciel nie rozebrał muru oporowego, który uniemożliwiał zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości.
Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa (i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji), zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Uzasadniając powyższe skarżący wskazywał, że wbrew stanowisku wyrażonemu w kwestionowanej decyzji, w sprawie niniejszej nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, co skutkowałoby umorzeniem postępowania z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia. Kwestia dopuszczalności orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy pod rządem poprzedniej ustawy z 1985 r. wydano w tej mierze decyzję odmowną została już rozstrzygnięta w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Sądów Administracyjnych, które jednolicie przyjmuje dopuszczalność ponownego orzekania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący przytaczał poglądy prezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6.07.2001, powoływał zgodny z tym stanowiskiem, dołączony do wniosku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w z dnia 19.12.2001r., który został wydany w sprawie tej samej działki "3", o jaką chodzi w przedmiotowym postępowaniu. Wskazywał dalej, na analogiczne stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.03.2003 I SA 2568/02 (LEX nr 156372), przytaczając prezentowaną w nim wykładnię pojęcia "tożsamość sprawy"., gdzie nawiązano też do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyrokach z dnia 20.01.1999r. III SA 6434/97 (LEX nr 37852), z dnia 29.04.1998r. IV SA 1061/96 LEX nr 45166) .
Skarżący podnosił, że zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji do tej linii orzecznictwa Sądu Najwyższego i Sądów Administracyjnych są chybione, a nadto stanowią proste powielenie (o znamionach plagiatu) tez zawartych w krytycznej glosie autorstwa T. Kiełkowskiego i T. Wosia, publikowanej w Samorządzie Terytorialnym nr 2005/9/59-t.l. , do cytowanego powyżej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6.07.2001r., które to tezy przytoczono dalej w skardze. Wskazywał też i przytaczał odmienne niż wyżej podane poglądy doktryny prezentowane przez Mariana Wolanina ("Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej - Przegląd Sądowy 2000/7-8/18) oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29.06.2001r. ( Prok. i Pr. 2001/12/36).
Uznając następnie za mającą istotne znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia kwestię istnienie muru oporowego, który miał stanowić przeszkodę dla realizacji celu wywłaszczenia, skarżący uznawał za bezsporne, że zebrane w sprawie materiały dowodowe pozwoliły stwierdzić iż przedmiotowa zabudowa (tj. mur oporowy i ogrodzenie posesji) istniała na nieruchomości przed wydaniem Zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy K.-P. o przejęciu działek na rzecz Skarbu Państwa zarzucając, że organy obu instancji -zwłaszcza Wojewoda K., nie zadały sobie trudu analizy konsekwencji prawnych tego stanu. W związku z tym skarżący przypomniał tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.06.1988r. IV SA 975/87 (ONSA 1988/2/70), w myśl której skutki wywłaszczenia w postaci przejęcia własności na rzecz Państwa i utraty tego prawa przez dotychczasowego właściciela dotyczą, z racji ich charakteru, sfery stosunków cywilnoprawnych. Obowiązują tu zatem zasady ustalone przez prawo cywilne, zaś w myśl art. 47 § 1 k.c. nabycie własności rzeczy obejmuje również jej części składowe. Dotyczy to także własności nieruchomości, której częściami składowymi są między innymi budynki trwale związane z gruntem (art. 48 k.c.), nie ma znaczenia przeto, że obiekt został wzniesiony bez wymaganego zezwolenia. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8.07.1966r. (OSNCP 1966, póz. 211) wyrażono pogląd, że nawet wybudowanie budynku wbrew postanowieniom umowy o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste nie pozbawia go przymiotu części składowej nieruchomości. To samo dotyczy budynku (obiektu), co do którego wydano nakaz rozbiórki. Skoro zatem Skarb Państwa był właścicielem spornej działki, a tym samym właścicielem położonego na nim obiektu, nie było żadnych przeszkód do zagospodarowania tej działki zgodnie z celem wywłaszczenia, tym bardziej, że prowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. postępowanie egzekucyjne o rozbiórkę muru i ogrodzenia zostało umorzone wobec śmierci poprzedniego właściciela, J.B. w 1992r., która była adresatem ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej kontrola ta obejmuje zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Mając na uwadze treść tych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę w niniejszej sprawie należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych niż wskazywane w niej przyczyny.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek R.B. z dnia 5.06.2003r., w którym domagał się on zwrotu części działki nr "3", obr.[...] jedn. ewid. [...], stanowiącej poprzednio część pgr l. kat. "2" - w części przejętej na rzecz Państwa, obejmującej, obejmującej 48m2. We wniosku opisano okoliczności stanowiące postawę faktyczną zgłoszonego roszczenia oraz odnoszące się do wyniku zakończonego uprzednio postępowania administracyjnego, którego przedmiotem było między innymi rozstrzygnięcie o tym samym żądaniu na gruncie przepisów ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 późn. zm.).
Nie budzą zastrzeżeń jako poparte stosownymi dowodami analogiczne ustalenia organu pierwszej i drugiej instancji w myśl których, będąca przedmiotem postępowania część nieruchomości stanowiła do daty wywłaszczenia własność J. B. Została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa w związku z Zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia 19.12.1975r. o ustaleniu terenów budowlanych osiedla "P.S." i jego podziale na działki budowlane, w trybie przepisów ustawy z dnia 6.07.1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a z powyższego tytułu decyzją Zastępcy Naczelnika Dzielnicy K. – P. nr [...] z dnia [...].11.1981r. na rzecz J.B. przyznane zostało odszkodowanie za grunt w wysokości 1764,00 zł. Wnioskodawca będący wyłącznym spadkobiercą J.B. zgłaszał uprzednio w trybie art. 69 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości żądnie zwrotu przedmiotowej, które nie zostało uwzględnione. W sprawie tej wydano decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...].01.1996r. nr[...] o odmowie zwrotu na rzecz poprzednich współwłaścicieli części działki nr[ "3" obr.[...], w granicach części działek nr "2" i nr "5" obr.[...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia [...].04.1996r. nr [...], zaś wyrokiem z dnia 24.04.1997r. sygn. akt II SA/Kr 842/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę K.B. na decyzję organu drugiej instancji. Objęta ponownym wnioskiem o zwrot nieruchomości działka stanowi własność Gminy K., zaś podawanym przez R.B. motywem zgłoszenia po raz wtóry analogicznego żądania jest zmian stanu prawnego, związana z obowiązywaniem ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ).
Powołane wyżej okoliczności nie były kwestionowane w toku postępowania administracyjnego i nie są przedmiotem zarzutów skargi. Zostały one uznane przez organ drugiej instancji za dostateczne do wydania decyzji z dnia [...].03.2006r. znak[...], którą uchylono w całości decyzję Starosty K. z dnia [...].06.2005r. znak[...] o zwrocie nieruchomości i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. Prezentując odmienne poglądy prawne niż wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji na tle tych ustaleń Wojewoda uznał bowiem, że zmiana stanu prawnego związana z wejściem w życie 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami pozostaje bez wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji i prawomocnego wyroku sądu, którymi na gruncie przepisów ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz R.B. przedmiotowej nieruchomości, zaś postępowanie wszczęte wnioskiem strony z 2003r. winno zostać jako bezprzedmiotowe umorzone, gdyż wydane w tym postępowaniu ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.
Bezzasadnie wskazuje się w skardze na błędy ustaleń faktycznych i ich sprzeczność z treścią zebranego w strawie materiału dowodowego w uznawanej za istotną dla wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia kwestii istnienia muru oporowego, który miał stanowić przeszkodę do realizacji celu wywłaszczenia, bowiem powoływane okoliczności pozostały poza ustaleniami oraz rozważaniami organu drugiej instancji.
Pomimo bezzasadności pozostałych zarzutów skargi dokonana z urzędu kontrola nakazuje eliminację z obrotu prawnego decyzji Wojewody z dnia [...].03.2006r. znak[...], która dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W szczególności, wstępna część uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w której wskazano na pismo Prezydenta Miasta K. z dnia 12.12.2003r. nr[...], postanowienie Wojewody z dnia [...].12.2004r. nr[...] oraz uchwałę NSA z dnia 19.05.2003r. sygn. OPS 1/03, naprowadza na problematykę statusu prawnego gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, kiedy organy tych jednostek zostały upoważnione przez ustawodawcę do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych. Widoczne w doktrynie i orzecznictwie kontrowersje odnoszą się do dwu ściśle związanych ze sobą kwestii, z których pierwsza dotyczy ustalenia, czy określona jednostka samorządu terytorialnego może być w takiej sytuacji stroną postępowania administracyjnego, zaś druga do rozstrzygnięcia, czy ich organy, właściwe do rozpatrywania określonych kategorii spraw bezpośrednio na podstawie ogólnych norm ustawowych lub na podstawie zawartych porozumień, nie tracą tej właściwości w sytuacji, kiedy gmina ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, w konkretnej sprawie.
Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 19.05.2003r. OPS 1/03 ( ONSA 2003/4/115 ) - w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano trafnie, że "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (...) uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (...) jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. " Jako przykład takiego wyraźnego ograniczenia praw gmin, jako stron postępowania administracyjnego wskazano art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) oraz podano iż "Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego."
Wyżej wskazane poglądy podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, w przeciwieństwie do wyrażonych w dalszej części uzasadnienia uchwały, gdzie jako wyjątek przyjmuje się, że w sprawach o zwrot nieruchomości powołane zasady nie mają zastosowania, gmina każdocześnie jest strona postępowania, gdy żądnie zwrotu dotyczy nieruchomości będących jej własnością. Wskazując na posiadanie przez gminę interesu prawnego co do udziału w takim postępowaniu podaje się, że rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). To właśnie stanowisko prowadzi w konsekwencji do uznania, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie, zatem z uwzględnieniem regulacji ustrojowych i zakresu prawa pracy podlega on wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co wyłącza też możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
W przeciwieństwie do powyższego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę także w sprawach o zwrot nieruchomości uznaje za trafne stanowisko wyrażone na wstępie analizowanej uchwały oraz w podjętej już po wprowadzeniu wieloszczeblowego samorządu terytorialnego uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9.10.2000r. OPK 14/00 ( ONSA 2001, z. 1, poz. 17 ), stanowiącej kontynuację dominującej linii orzecznictwa po reformie ustrojowej państwa i wprowadzeniu samorządu terytorialnego na poziomie gminy ( postanowienie NSA z 2812.1990r. sygn. SA/Wr 1202/90, wyrok NSA z 12.01.1994 r. sygn. II SA 1971/93 - "Wokanda" 1994, nr 6, s. 34, wyrok NSA z 31.01.1995 r. sygn. II SA 1625/94 - "Wokanda" 1995, nr 8, s. 33, postanowienie NSA z dnia 15.10. 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90 - ONSA 1990, z. 4, poz. 7). Przyjmuje w tym zakresie, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty. Nie istnieją bowiem względy natury materialoprawnej lub formalnoprawnej, czy ustrojowej, uzasadniające odmienne niż prezentowane wyżej jako zasada podejście do statusu prawnego gmin i ich organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które zostały ukształtowane przez ustawodawcę analogicznie, jak w innych wypadkach, gdy gminy posiadają wywodzony z prawa materialnego - w tym własności nieruchomości, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a realizują go w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Takie podejście odpowiada ukształtowanej w art. 163 Konstytucji RP pozycji samorządu terytorialnego, do którego należy wykonywanie zadań publicznych niezastrzeżonych w ustawach do kompetencji innych organów, jest zgodne z ustawą z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. , Nr 261, poz.2603 z późn. zm. – art. 142 ) oraz ustawą z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. - art. 90 i 91) i ustawą z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ), które nie wprowadzają w tym wypadku żadnych zastrzeżeń lub wyjątków, odpowiada też wymogom spójności systemu, założeniu racjonalnego działania ustawodawcy oraz względom celowości.
Uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19.05.2003r. OPS 1/03 została poddane trafnej krytyce glosie T. Wosia (Sam. Teryt. 2004/12/70), gdzie po przedstawieniu historii sporu o pozycję prawną gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów, prezentacji występujących w tym zakresie poglądów, przeprowadzono szerszą analizę wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych na gruncie przepisów zawartych w regulacjach ustrojowych oraz prawa materialnego. Wskazano w tym kontekście na niezgodność stanowiska wyrażonego w uchwale z rolą samorządu terytorialnego określoną w art. 163 Konstytucji RP oraz przepisami określającymi właściwość organów zawartymi w ustawie kompetencyjnej oraz w ustawach prawa materialnego, a także zwrócono uwagę na niedające się zaakceptować negatywne konsekwencje praktyczne, analogiczne do tych, jakie pociągało za sobą stosowanie art. 27 a k.p.a., który został skreślony przez art. 25 pkt 3 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych z dniem 6.12.1994r. Analiza tam powołanych przepisów, jak również trafna ocena glosatora poszczególnych rozwiązań jest aktualna w niniejszej sprawie.
Procedura zastosowana w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przez organ wyższego stopnia, polegająca na wyznaczeniu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. w związku z art. 26 § 3 k.p.a. Starosty Krakowskiego stanowi próbę niwelacji owych negatywnych skutków jakie pociąga za sobą praktyka zgodna z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 19.05.2003r. OPS 1/03 , zaś powoduje w istocie powrót do właściwości rzeczowej i miejscowej wynikającej z przepisów ogólnych zawartych w regulacjach ustrojowych i materialnoprawnych.
Kwestia braku legitymacji Gminy Miasta K. do uczestniczenia w charakterze strony, w niniejszym postępowaniu wiąże się z zagadnieniem dopuszczalności wniesionego przez nią odwołania, co winno podlegać badaniu w drugiej instancji w fazie wstępnej, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy. Pozostawiając poza rozważaniami kwestie niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, należy wskazać, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Obejmuje ona między innymi sytuacje wniesienia tego środka zaskarżenia przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wynika pośrednio z art. 127 § 1 k.p.a.( tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., komentarz do art. 134 ). Stwierdzenie braku przymiotu strony postępowania administracyjnego po stronie osoby wnoszącej odwołanie winno skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem przy obowiązującej zasadzie skargowości postępowania przed organem drugiej instancji prowadzi do weryfikację decyzji organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej, która niezaskarżona skutecznie jest decyzją ostateczną i korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 k.p.a.
Z uwagi na powyższe, przy braku negatywnych przesłanek orzekania o nieważności aktu administracyjnego, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. w postaci wywołania przez niego nieodwracalnych skutków prawnych, w sprawie niniejszej zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...].03.2006r. znak[...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 k.p.a. i art. 16 k.p.a.
Orzekanie w granicach wyznaczonych przez art. 134 – 135 p.p.s.a. stanowi podstawę dokonania kontroli decyzji Starosty K. z dnia [...].06.2005r. znak[...]. Ta korzystna dla skarżącego decyzja organu pierwszej instancji również nie może pozostać w obrocie prawnym jako dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.- tzw. res iudicata. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając te gwarancję na sama decyzję oraz na sprawę, która ona załatwia ( tak. B.. Adamiak , J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, wydanie 7, wyd, C.H. Beck W-wa 2005r. str.739). W związku z jej obowiązywaniem ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26.05.1981r. SA 895/81, ONSA 1981/ 1/47).
Dla oceny, iż nastąpiło naruszenie rei iudicatae konieczne jest stwierdzenie tożsamości obu spraw, rozumianych jako tożsamość kształtowanych indywidualnym aktem administracyjnym stosunków prawnych.
Sprawa musi zatem dotyczyć tych samych podmiotów, względnie ich następców prawnych w przypadku, gdy prawa strony są dziedziczne, albo zbywalne. Tożsamy musi być także przedmiot spraw, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony.
Orzekając merytorycznie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że wejście w życie z dniem 1.01.1998r. ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, której art. 137 po raz pierwszy zdefiniował pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, stanowi zmianę stanu prawnego tego rodzaju, że nie występuje powaga rzeczy osądzonej w stosunku do spraw rozstrzyganych na gruncie art. 69 ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Złożony ponownie wniosek został rozpoznany jako nowa sprawa. Takie stanowisko miało znajdować poparcie w wyroku SN z dnia 6.06.2001r. sygn. III RN 16/01, przy czym organ pierwszej instancji nie wskazał miejsca jego publikacji. W skardze powołano dalsze wyroki SN i NSA prezentujące tę linię orzecznictwa.
W przeciwieństwie do tych poglądów Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że zmiana stanu prawnego wywołania wejście w życie z dniem 1.01.1998r. ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst pierwotny Dz. U. Nr 115, poz. 741, tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) została dokona z zachowaniem zasady ciągłości regulacji prawnej, stąd ostateczne decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane pod rządami ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst pierwotny Dz. U. Nr 22, poz. 99, tekst jednolity Dz. U. z 1989, Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) wiążą erga omnes, również po wejściu w życie nowych regulacji. Do takich wniosków prowadzi okoliczność zachowania w ustawie z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami wszystkich istotnych elementów konstrukcyjnych dotychczasowego roszczenia o zwrot nieruchomości, w tym pozostawienie jako materialnoprawnej jego podstawy przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nawet jeżeli powyższe powiązano z art. 137, uznawanym za definicję ustawową pojęcie "zbędności nieruchomości" wyodrębnienie w nim podanych okoliczności pozostaje w zgodzie z ogólną podstawą roszczenia, w której się mieszczą się stany faktyczne objęte poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Tak samo ukształtowano przedmiot roszczenia o zwrot nieruchomości na gruncie nowego i poprzedniego stanu prawnego. Podczas obowiązywania art. 69 ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zwrotowi podlegały nie tylko nieruchomości wywłaszczone, lecz także w myśl ust. 4 tego artykułu nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31.01.1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz ustawy z dnia 6.07.1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach ( Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), a także nieruchomości wywłaszczone na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również grunty wywłaszczone na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. W nowym stanie prawnym art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, natomiast art. 216 ustawy odsyła do innych form i podstaw odjęcia własności. Poza tożsamością konstrukcji i przedmiotu roszczenia, a także nieprzypadkowym użyciem w nowej ustawie dla określenia podstawowej przesłanki zwrotu nieruchomości terminologii obowiązującej w poprzednim stanie prawnym, dodatkową okolicznością świadczącą o ciągłości regulacji jest brak w tej ustawie jakichkolwiek przepisów odnoszących się do decyzji wydanych na gruncie poprzedniego stanu prawnego. Szczegółową analizę problematyki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w tym ostatnim aspekcie przedstawiono w glosie T. Kiełkowskiego i T. Wosia do wyroku SN z dnia 6 lipca 2001 r., III RN 116/00 ( ST 2005/9/59 ) oraz publikacji książkowej T. Wosia "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości ( W.P. LexisNexis, wyd. 2 W-wa 2004r., str. 248 – 254). Stanowisko prezentowane przez glosatorów, przytoczone w znacznych fragmentach w zaskarżonej decyzji, podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę.
Odnosząc te uwagi do niniejszego stanu faktycznego należy wskazać, że sprawa zwrotu na rzecz R.B. nieruchomości objętej żądaniem w ponownym wniosku z dnia 5.06.2003r. została już ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...].01.1996r. nr[...] o odmowie zwrotu nieruchomości, utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...].04.1996r. znak [...], co do której wyrokiem z dnia 24.04.1997r. sygn. akt II SA/Kr 842/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę K. B. Podstawą odmowy zwrotu nieruchomości było uznanie, że cel na który przejęto, na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość został zrealizowany, zaś akty te pozostają w obrocie prawnym. Powołana wyżej decyzja odmowna tworzy, stan rzeczy osądzonej, zaś jej trwałość jest chroniona zasadą wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Nie podzielając poglądu, że roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami są różne należy uznać, że uprzednie prawomocne osądzenie sprawy czyniło niedopuszczalnym jej ponowne rozstrzyganie, a wydana w takich warunkach decyzja Starosty z dnia [...].06.2005r. znak[...] dotknięta jest wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Z tych względów, przy braku negatywnych przesłanek orzekania o nieważności aktu administracyjnego, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. w postaci wywołania przez niego nieodwracalnych skutków prawnych, w sprawie niniejszej zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności także decyzji organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.