II SA/Kr 534/25

II SA/Kr 534/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1671/25 - Wyrok NSA z 2025-11-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 136 i art 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
. akt II SA/Kr 534/25 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy Miejskiej Kraków od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2025 r. znak WS-VI.7534.3.95.2024.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2025 r. nr WS-VI.7534.3.95.2024.KP, po rozpoznaniu odwołania M. K., L. K., B. W., A. C. i A. S., uchylono decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 16 października 2024 r. znak: GN-III.KG.72211-137/06 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:
Decyzją z dnia 16 października 2024 r. Starosta odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. w granicach wywłaszczonych parcel: l.kat. [...] i l. kat. [...] na rzecz M. W. w [...] cz., S. P. w [...] cz., A. S. w [...] cz., V. N. w [...] cz., A. C. w [...] cz., B. W. w [...] cz., L. K. w [...] cz. oraz M. K. w [...] cz.
Powyższa nieruchomość była przedmiotem wywłaszczenia na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 19 października 1965 r. znak: USW.Wł.I/1/40/65, wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z tej decyzji, celem wywłaszczenia była budowa osiedla "M. ".
Organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości, gdyż choć wniosek został złożony przez uprawnione osoby, to w jego opinii nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawarta w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.), t.j. nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ustalono bowiem, że na ww. nieruchomościach znajduje się teren zielony, ciąg pieszy z infrastrukturą dla niepełnosprawnych oraz fragment drogi dojazdowej, które to tereny służą mieszkańcom osiedla.
W wyniku złożonego odwołania, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji na podstawie dokumentu graficznego stanowiącego wytyczne do szczegółowego planu urbanistycznego osiedla M. zatytułowanego "Zespół osiedli mieszkalnych M. dzielnica N. H." ustalił, że wywłaszczone parcele znajdowały się w terenie oznaczonym jako os. M. S., na obszarze zabudowy wielorodzinnej. Na złożonym do akt sprawy dokumencie graficznym nie naniesiono jednak przedmiotowych parcel oraz działek. Oznaczono natomiast teren prawdopodobnie przedmiotowych działek, nie opisując ich numerów.
Ustalając szczegółowy cel wywłaszczenia, organ I instancji całkowicie pominął zdaniem Wojewody granice opracowania widoczne na planie szczegółowym urbanistycznym osiedla "M. ", zatytułowanym "Zespół osiedli mieszkalnych M. dzielnica N. H." i nie odniósł się do nich.
Tymczasem decyzją z dnia 22 grudnia 2015 r. Starosta Krakowski zwrócił sąsiednią działkę nr [...] uznając, że znajduje się ona poza terenem objętym ww. planem szczegółowym [...]
Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że Zarząd Gospodarki Komunalnej przeprowadził na przedmiotowych działkach budowę chodnika oraz drogi dopiero po zawarciu umowy użyczenia nieruchomości z Miastem Kraków w dniu 23 sierpnia 2005 r. Wynika stąd, że widoczne na zdjęciach lotniczych z 1993 r., 1998 r. i 2004 r. ciągi komunikacyjne nie były ukończone. Organ nie wyjaśnił zatem, czy teren ten został zagospodarowany przed dniem 22 września 2004 r.
Podsumowując, organ I instancji nie wyjaśnił w sposób rzetelny czy wywłaszczone nieruchomości były przeznaczone na budowę osiedla w opracowaniach projektowych, czy też odstąpiono od realizacji celu, tj. budowy osiedla, a także nie wyjaśnił, w jakim terminie działki te zostały zagospodarowane na zieleniec, część drogi wewnętrznej i chodnik.
Od powyższej decyzji Gmina Miejska Kraków złożyła sprzeciw, zarzucając naruszenie:
1. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie w sposób dowolny i nieuzasadnione przyjęcie, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, podczas gdy z dowodów zebranych wynika, że nieruchomość została zagospodarowana pod budowę infrastruktury osiedla mieszkaniowego w M. (ciągi piesze, zieleń osiedlowa oraz infrastruktura techniczna – sieć kanalizacyjna, wodociągowa oraz gazociąg), co stanowi realizację celu wywłaszczenia,
2. art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do ustalenia, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego M. , podczas gdy nieruchomość została zagospodarowana pod budowę infrastruktury osiedla mieszkaniowego w M. (ciągi piesze, zieleń osiedlowa oraz infrastruktura techniczna – sieć kanalizacyjna, wodociągowa oraz gazociąg), co stanowi realizację celu wywłaszczenia.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy celem jej merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej kpa) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa.
Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 kpa Z mocy art. 136 § 4 kpa - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.
Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.
Adekwatną normą prawa materialnego, która miała zastosowanie w niniejszej sprawie był art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W przedmiotowej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji było niedostateczne zbadanie, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Wojewoda zarzucił, że organ I instancji "dopasował" stan zagospodarowania nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem jej aktualnego zagospodarowania, do celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Trudno się z powyższym zarzutem nie zgodzić.
Przede wszystkim nie jest jasne, czy wywłaszczone działki weszły w granice planowanego osiedla mieszkaniowego "M. ". W aktach sprawy znajduje się wprawdzie mapa będąca częścią zamierzonego planu budowy osiedla (k. 299) wraz z kalką, na której naniesione zostały sporne działki. Nie jest jednak do końca jasne, w którym miejscu zdaniem organu winna znajdować się kalka, aby odzwierciedlić faktyczne usytuowanie nieruchomości. Nie mniej jednak istnieje zdaniem Sądu duże prawdopodobieństwo, że przynajmniej część nieruchomości objętych wnioskiem leży już poza granicami opracowania, oznaczonymi kółkami.
Powyższe wątpliwości wzmacnia wydana wcześniej wskazywana przez Wojewodę decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 22 grudnia 2015 r., mocą której zwrócono wnioskodawcom wywłaszczoną działkę nr [...], niemalże sąsiadującą z działkami skarżących. W jej przypadku powodem zwrotu było właśnie ustalenie, że nieruchomość ta leżała już poza granicami opracowania osiedla M. .
Powyższą wątpliwość organ I instancji winien w pierwszej kolejności jednoznacznie rozstrzygnąć oraz dać temu jednoznaczny wyraz poprzez oznaczenie konkretnych działek w odniesieniu do opracowania planu osiedla M. Ustalenie, że przedmiotowe nieruchomości leżą poza granicami osiedla, będzie skutkowało koniecznością ich zwrotu.
Jeżeli natomiast okaże się, że sporne działki leżały w granicach planowanego przedsięwzięcia, należy ustalić, czy nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia.
W tym zakresie Wojewoda trafnie zauważył, że choć na działkach tych znajduje się zieleń, chodnik oraz fragment drogi, to nie jest prawdą, jak twierdził organ I instancji, że zagospodarowanie to istniało w latach 1993-2004. Inwestycję polegającą na budowie chodnika oraz drogi przeprowadził bowiem Zarząd Gospodarki Komunalnej po zawarciu umowy użyczenia tej nieruchomości z Miastem Kraków, które miało miejsce w dniu 17 marca 2008 r.
W tej sytuacji należy dokonać kolejnego istotnego ustalenia, kiedy działki zostały zagospodarowane na zieleniec, część drogi wewnętrznej i chodnik, a dokładnie rzecz ujmując, czy do powyższego zagospodarowania doszło przed 22 września 2004 r. Wtedy bowiem weszła w życie ustawa z 21 czerwca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) nowelizująca ustawę gospodarce nieruchomościami m.in. w zakresie art. 137 poprzez zmianę definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ma to kluczowe znaczenie w kontekście powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z Konstytucją.
Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że powyższe okoliczności są kluczowe i stanowią konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Dlatego też organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Starosty w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.
Wbrew zarzutom skargi, Wojewoda nie przesądził, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Uchylił wyłącznie decyzję organu I instancji w celu dokonania koniecznych ustaleń faktycznych, od których będzie dopiero zależało rozstrzygnięcie tej spornej kwestii.
Wobec powyższego Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.