II SA/Kr 532/25

II SA/Kr 532/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 20
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr XIX/439/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grzegórzki-Centrum" oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 12 lutego 2025 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XIX/439/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grzegórzki-Centrum". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2025 r., poz. 1032.
Na powyższą uchwałę P. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając uchwałę w części, w której dotyczy ona nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, tj. nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...] obręb [...] położonej w K., dla której Sąd Rejonowy dla K. - P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów:
1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym tekstem jednolitym w dniu 23 maja 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 4), 6), 9), art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przed reformą i art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4) oraz art. 67 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku
o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwalenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości w sposób niezgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa ("Studium"),
tj. przyjęcie w zaskarżonej uchwale dla nieruchomości symbolu "3U" (tereny
o przeznaczeniu usługowym), podczas gdy teren ten według Studium przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (teren oznaczony symbolem "MW") oraz:
a. ustalenia Studium były dla Rady Miasta Krakowa podczas uchwalania zaskarżonej uchwały wiążące,
b. jednolicie przyjmuje się, że choć ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie muszą być w pełni odzwierciedlone
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to przeznaczenia te nie mogą być absolutnie sprzeczne,
c. w pierwotnym projekcie MPZP teren nieruchomości oznaczony był symbolem 4MWU (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług), które to przeznaczenie w sposób rzeczywisty i uzasadniony odzwierciedlało możliwości zagospodarowania nieruchomości zabudowanej obecnie budynkiem biurowym, którego sposób użytkowania mógłby zostać zmieniony na funkcję wielorodzinną mieszkaniową, dostosowując się tym samym do sąsiedniej zabudowy,
— a tym samym zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości została uchwalona z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, co skutkuje jej nieważnością w zaskarżonej części,
2) art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 4), 6), 7), 9), 11) i 12) u.p.z.p. przed reformą, art. 1 ust. 3. art 17 oraz art. 18 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przed reformą i art. 6, 7 i 8 k.p.a.
w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4) oraz art. 67 ust. 5 reformy planistycznej poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci:
a) nagłej, nieuzasadnionej zmiany przeznaczenia nieruchomości z terenu przewidującego funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług na funkcję wyłącznie usługową mimo, że funkcja ta pozostaje w całkowitej sprzeczności
z postanowieniami Studium,
b) dokonania powyższej zmiany bez jakiegokolwiek uprzedzenia w toku już trwającej procedury planistycznej, dopiero przy drugim wyłożeniu projektu MPZP do przyjmowania uwag i wniosków,
c) dokonania powyższej zmiany mimo braku jakichkolwiek uwag lub wniosków
w tym zakresie,
d) zdawkowego odniesienia się do wniosku strony skarżącej o przywrócenie przeznaczenia nieruchomości do symbolu "MW-U", przewidzianego w projekcie MPZP i pozostającego w zgodności z postanowieniami Studium,
- co skutkowało nie tylko istotnym ograniczeniem udziału strony skarżącej jako właścicielki nieruchomości, w procesie społecznych prac nad MPZP, lecz także stanowi o nieposzanowaniu potrzeb interesu publicznego rozumianego jako interes społeczeństwa, które w żaden sposób nie podważało funkcji nieruchomości, przewidzianej wyjściowo w projekcie MPZP,
- a tym samym zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości została uchwalona z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, co skutkuje jej nieważnością w zaskarżonej części,
3) art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7), art. 3 ust. 1, art. 6 oraz art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przed reformą w związku z art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c. i art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4) oraz art. 67 ust. 5 reformy planistycznej poprzez naruszenie uprawnienia skarżącej do dysponowania prawem własności nieruchomości w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości w sposób niezgodny z ustaleniami Studium, tj. w wyniku przyjęcia, że nieruchomość może być wykorzystywana jedynie na cele usługowe, podczas gdy zarówno w Studium, jak i w projekcie MPZP przeznaczona była ona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, względnie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową,
— a tym samym zaskarżona uchwała w części dotyczącej nieruchomości została uchwalona z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, co skutkuje jej nieważnością w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że jest właścicielką nieruchomości, zlokalizowanej przy ul. R. w K.. Nieruchomość zlokalizowana jest w historycznej dzielnicy Miasta Krakowa, w obrębie ulicy R., L., A. oraz T. Nieruchomość, obecnie zabudowana budynkiem o funkcji biurowej, zlokalizowana jest w sąsiedztwie zabudowy
o charakterze mieszkaniowym wielorodzinnym. W ramach Studium Miasta Krakowa obszar ulic R., L., I. B. oraz A. L. został oznaczony symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Mimo przeznaczenia nieruchomości w studium pod funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak również mimo faktu, że nieruchomość w projekcie MPZP wyjściowo zlokalizowana była na terenie oznaczonym symbolem "4MW-U" (tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usług), w ramach zaskarżonej uchwały teren nieruchomości został oznaczony symbolem "3U" (tereny usług).
W dalszej części skargi strona skarżąca przedstawiła czynności, jakie miały miejsce w ramach poszczególnych etapów procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały, wskazując jednocześnie, jak zmieniało się przeznaczenie nieruchomości na poszczególnych jej etapach oraz podając na własne spostrzeżenia do poszczególnych etapów procedury.
Strona skarżąca podkreśliła, że w przypadku procedury uchwalania zaskarżonej uchwały zastosowanie znajdują przepisy u.p.z.p. przed reformą, tj. w brzmieniu przyjętym tekstem jednolitym w dniu 23 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r., poz. 977). Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 pkt 4) reformy planistycznej przepisy niewymienione w art. 67 ust. 3 pkt 1 - 3 reformy planistycznej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (tj. w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r.), gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Mając na uwadze, że reforma planistyczna (co do zasady) weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., zaś obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania planu (obecnie objętego zaskarżoną uchwałą) zostało ogłoszone w dniu 2 grudnia 2022 r. do procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem zaskarżonej uchwały zastosowanie znajdują przepisy u.p.z.p. przed reformą. Nadto zgodnie z art. 67 ust. 5 reformy planistycznej do spraw dotyczących opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosuje się studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w brzmieniu dotychczasowym. Powyższe oznacza, że przy sporządzaniu i uchwalaniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta Krakowa była związana postanowieniami Studium.
Uzasadniając swój interes prawny do wniesienia skargi strona skarżąca podała, że wynika on z prawa własności ww. nieruchomości. W wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały interes prawny skarżącej został naruszony, co wskazuje na legitymację do zaskarżenia ww. uchwały w części dotyczącej tej nieruchomości.
Spółka podniosła, że ustalenie w zaskarżonej uchwale dla terenu nieruchomości przeznaczenia wyłącznie usługowego w sytuacji, gdy w ramach ustaleń studium nieruchomość zlokalizowana jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego, a co za tym idzie - o nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej nieruchomości. Ustalenia planów miejscowych nie mogą bowiem powodować uszczerbku dla realizacji na danym terenie funkcji określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku możliwości pogodzenia ustaleń studium z preferowaną przez daną radę gminy funkcją danego terenu, konieczna jest uprzednia zmiana samego studium. Przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym pod zabudowę wyłącznie usługową w sytuacji, gdy teren ten był w studium określony jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, stanowi o całkowitej sprzeczności tych aktów.
Powyższego wniosku, zdaniem skarżącej nie zmienia kwestia ewentualnej, dotychczasowej zabudowy danej nieruchomości. Nawet bowiem w sytuacji, w której dana nieruchomość zabudowana jest budynkiem usługowym, nie można wykluczyć, że jego funkcja mogłaby zostać zmieniona na funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Szczególne znaczenie ma przy tym lokalizacja oraz sąsiedztwo nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w historycznej, mieszkalnej dzielnicy Krakowa, której charakter - jak wynika z przeznaczenia określonego w Studium - miał zostać na tym obszarze zachowany. Nadto kwestia dopuszczalności zmiany przeznaczenia (sposobu użytkowania) konkretnego budynku nie może stanowić przedmiotu badania rady gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. W konsekwencji, stanowisko przedstawione w wykazie rozpatrzonych uwag, załączonym do Zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa nr 120/2025 z dnia 20 stycznia 2025 r. (stanowiącego załącznik nr 12B do niniejszej skargi) nie może być uwzględnione, gdyż wykracza poza zakres dopuszczalnego zgodnie z obowiązującymi przepisami zakresu badania przeprowadzanego przez gminę w ramach procedury planistycznej.
Według strony skarżącej niespodziewana, nagła zmiana przeznaczenia nieruchomości już po wyłożeniu projektu planu do pierwszych konsultacji społecznych w istocie pozbawiła ją możliwości obrony swoich praw. W ramach konsultacji przeprowadzonych latem 2024 r. skarżąca nie składała jakichkolwiek uwag do projektu planu, gdyż odpowiadał on postanowieniom Studium. Skarżąca pozostawała w pełnym zaufaniu do organów władzy publicznej, będąc przekonaną, że wobec:
i) pierwotnego przeznaczenia nieruchomości w projekcie planu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub zabudowę usługową, oznaczonego symbolem MW-U,
ii) braku jakichkolwiek uwag dotyczących tego przeznaczenia (zarówno ze strony organów opiniujących, ale również podmiotów trzecich, organizacji społecznych etc.), oraz
iii) przystąpienia przez gminę do kolejnych etapów procedury planistycznej, niemożliwa jest całkowita zmiana podejścia i finalne ustalenie dla nieruchomości zupełnie innego przeznaczenia, co więcej niezgodnego z postanowieniami Studium.
Dokonanie arbitralnej, nieuzasadnionej i całkowicie niespodziewanej zmiany przeznaczenia nieruchomości w projekcie planu na końcowym etapie jego sporządzania doprowadziło do istotnego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1), 2), 4), 6), 7), 9), 11) i 12) u.p.z.p. przed reformą, art. 1 ust. 3, art 17 oraz art. 18 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przed reformą i art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 3 pkt 4) oraz art. 67 ust. 5 reformy planistycznej.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem spółki, nie sposób stwierdzić, aby decydując się na przeznaczenie nieruchomości wyłącznie pod zabudowę usługową Rada Miasta Krakowa w sposób proporcjonalny, zasadny, a przede wszystkim rozsądny rozważyła relację interesu publicznego z interesem jednostki. W tym konkretnym przypadku nie dochodziło bowiem do żadnej kolizji tych interesów - wręcz przeciwnie, biorąc pod uwagę lokalizację nieruchomości, umożliwienie przeznaczenia jej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną zdecydowanie leżałoby w interesie obywateli.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie i przedstawiła przebieg procedury planistycznej.
Następnie organ podał, że spółka nabyła prawo własności nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży zawartej w 2019 r. Działka nr [...] o powierzchni ok. 910 m2 zabudowana jest budynkiem biurowo- usługowym o nazwie "N. K." pod adresem ul. R. Jest to nowoczesny budynek biurowo- usługowy klasy A, którego powierzchnia zabudowy wynosi 825 m2 i zajmuje około 90% powierzchni działki. Budynek ten został wzniesiony na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę wydanej w 2004 r., a w ostatnich latach prowadzona była jego przebudowa. W tym budynku wynajmowane są powierzchnie biurowe na potrzeby funkcjonowania prywatnych firm.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 24 września 2023 r. ustalenia Studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W związku z tym ustalenia dokumentu Studium z 2014 r., dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawarte w Tomie II i Tomie III wraz z rysunkiem – plansze K1- K6 zostały uwzględnione łącznie na etapie opracowania zapisów MPZP "Grzegórzki - Centrum". Zgodność projektu planu z ustaleniami Studium, została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań planistycznych z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie Studium. Wyjaśniono, że działka nr [...] zlokalizowana jest w strukturalnej jednostce urbanistycznej Studium nr 8 Nowe Miasto, w terenie MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tom III Studium - "Wytyczne do planów miejscowych" (111.1.2.) punkt 9 stanowi: "Dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi, o funkcji innej niż wskazana dla poszczególnych terenów w wyodrębnionych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, ustala się w planach miejscowych przeznaczenie zgodne bądź z ustaloną w Studium funkcją terenu bądź zgodne z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu (...)". Zatem ustalenie dla działki nr [...] klasy przeznaczenia - Tereny usług o symbolu 3U było zgodne ze wskazaniami Studium.
Organ podniósł, że uszło uwadze spółki, że zmiana przeznaczenia tego terenu została dokonana nie w sposób nagły, ale w normalnym trybie proceduralnym, na skutek sposobu rozpatrzenia uwag złożonych podczas pierwszego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, które odbyło się w okresie od 28 czerwca do 26 lipca 2024 r. Podczas pierwszego wyłożenia wniesiono uwagę nr 39 o treści:
doprowadzenie do niesprzeczności projektu mpzp z postanowieniami Studium
w zakresie właściwego ustalenia przeznaczenia terenu oraz wskaźników zabudowy dla jednostek terenowych położonych pomiędzy ul. A. L. , ul. R. , ul. L. oraz Rondem M..
Jednostki terenowe ustalone w Projekcie MPZP w granicach ulic:. , R., L. oraz Rondem M. w Studium zostały określone jako tereny MW tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Studium jako funkcję dopuszczalną przewiduje na tych terenach usługi, przy czym zgodnie ze Studium: w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu (Tom III, str. 6, pkt 7). Koniecznym jest zatem takie ustalenie przeznaczenia dla poszczególnych jednostek terenowych, aby spełniony został warunek Studium stanowiący, że: udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 30%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 50 m wzdłuż ul. A. i ul. L. do 100%, (Tom III, str. 54, część tabeli "wskaźniki zabudowy") tym samym, aby w granicach wskazanych jednostek terenowych, z wyłączeniem obszarów położonych w pasie o szerokości 50 m wzdłuż ul. L. i ul. L. , udział zabudowy o funkcji usługowej był nie większy niż 30% całej zabudowy tego obszaru.
Organ wyjaśnił, ze ww. wniosek został uwzględniony zarządzeniem nr 2307/2024 PMK z 30 sierpnia 2024 r. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grzegórzki - Centrum" i rozpoznania pism w zakresie niestanowiącym uwag, zmienionym Zarządzeniem nr 2490/2024 PMK z 24 września 2024 r. W związku z ww. rozstrzygnięciem dokonano korekty ustaleń planistycznych w rejonie pomiędzy ulicami R., L., B. i L. w taki sposób, aby klasą przeznaczenia MW-U objąć działki zlokalizowane w pasie o szerokości 50 m wzdłuż ul. L. i ul. L. , natomiast zdecydowana większość pozostałych działek uzyskała klasę przeznaczenia: Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). Ponieważ działka Skarżącej znajduje się w odległości większej niż 50 m od ul. L. (czyli poza pasem o szerokości 50 m wzdłuż ul. L. ), nie została objęta klasą przeznaczenia MW-U.
Po analizie potencjalnych możliwości zmiany klasy przeznaczenia dla przedmiotowej działki w zgodności ze Studium możliwe było: (1) zgodnie z funkcją podstawową wskazaną w Studium – nadanie klasy przeznaczenia: Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) albo (2) zgodnie ze ustaleniem zawartym w Tomie III Studium - "Wytyczne do planów miejscowych" (III.1.2.) punkt 9: Dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi, o funkcji innej niż wskazana dla poszczególnych terenów w wyodrębnionych strukturalnych jednostkach urbanistycznych, ustala się w planach miejscowych przeznaczenie zgodne bądź z ustaloną w Studium funkcją terenu bądź zgodne z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu, (...) - nadanie klasy przeznaczenia Teren usług (U). Ponieważ przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest współczesnym budynkiem usługowym - biurowcem, to ustalenie dla niego w planie miejscowym przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla kontynuowania w budynku działalności usługowej. Skarżąca nie składała wniosku do planu o zmianę przeznaczenia działki na funkcje mieszkaniowe. W związku z powyższym na etapie zmian wynikających z rozpatrzenia uwag zaproponowana została funkcja usługowa, pozostająca w zgodności z powołanym wyżej zapisem Studium (III.1.2 punkt 9) - jako zgodna z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu.
Jednocześnie, jak podał organ uwzględniono wielkość i formę budynku, zrealizowanego na działce nr [...]. Został on zaprojektowany i wykonany na początku XXI wieku jako nowoczesny siedmiokondygnacyjny biurowiec, nie posiada terenu biologicznie czynnego, a powierzchnia zabudowy wynosi blisko 91% działki. Organ planistyczny ustalając klasę przeznaczenia Teren usług o symbolu 3U zdecydował, że działka tak intensywnie zabudowana, nie posiadająca odpowiedniej dla mieszkańców przestrzeni wokół budynku, nie jest predysponowana do przekształcenia na zabudowę mieszkaniową. Skoro zabudowa wielorodzinna powinna zawierać przestrzeń służącą zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i rekreację przydomową, w tym m.in. zieleń, a przedmiotowa nieruchomość nie posiada tych atrybutów, to przeznaczenie działki na cele mieszkaniowe wiązać się będzie z niekorzystnymi konsekwencjami.
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego, organ podał, że zgodnie z art 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują - wraz z innymi przepisami - sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, będąc instrumentem kształtowania prawa własności, ingerują w jego treść poprzez - najczęściej - ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wprowadzenie ograniczeń stanowi więc nieodłączny element procesu planowania przestrzennego gdyż jednym z najważniejszych celów uchwalania aktów planistycznych jest zapewnienie harmonijnego i wyważonego rozwoju przestrzeni objętych planem, a zatem wykluczenie sytuacji w której możliwość zabudowy oraz jej kierunki nie doznawałyby żadnych ograniczeń. Zarzuty niezgodności ustaleń planu miejscowego z wytycznymi Studium oraz zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności są więc bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
Nie budzi wątpliwości, że skarżąca P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wykazała legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest ona bowiem właścicielem działki nr [...] obr. [...] w Krakowie, która znajduje się na terenie objętym ustaleniami zaskarżonej uchwały nr XIX/439/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grzegórzki-Centrum", w obszarze U-3. Ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącej i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.
W pierwszej kolejności należało przeanalizować legalność procedury uchwalania planu miejscowego, uwzględniając przy tym zakres ochrony przysługującej skarżącej.
Procedurę planistyczną zainicjowała uchwała nr C/2112/22 Rady Miasta Krakowa z 23 listopada 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grzegórzki-Centrum".
W dniu 2 grudnia 2022 r. zostało opublikowane ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa (PMK) o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grzegórzki-Centrum", w którym termin składania wniosków określono na dzień 20 stycznia 2023 r.
W dniu 6 grudnia 2022 r. wysłane zostały zawiadomienia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu.
W dniu 18 grudnia 2023 r. koncepcja planu miejscowego została zaopiniowana przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK.
Wnioski złożone w terminie wskazanym w obwieszczeniu i ogłoszeniu
o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu zostały rozpatrzone Zarządzeniem
nr 786/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z 11 marca 2024 r.
Następnie projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został przekazany do opiniowania i uzgodnień pismami z dnia 19 marca 2024 r. W wyniku uzyskanych stanowisk organów konieczne było wprowadzenie zmian do projektu i ponowne przekazanie do opiniowania i uzgodnień (pismami z dnia
30 kwietnia 2024). Po uzyskaniu uzgodnień i opinii projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i niezbędną dokumentacją został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 28 czerwca. – 26 lipca 2024 r.
Termin składania uwag dotyczących wyłożonego projektu planu upłynął z dniem 9 sierpnia 2024 r. Złożono 52 uwagi oraz 7 pism niestanowiących uwag. Uwagi zostały rozpatrzone Zarządzeniem nr 2307/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z 30 sierpnia 2024 r., zmienionym Zarządzeniem nr 2490/2024 z 24 września 2024 r.
Wobec sposobu rozpatrzenia uwag ponowiono procedurę planistyczną, po czym projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został przekazany do ustawowego opiniowania i uzgodnień pismami z dnia 3 października 2024.
Po uzyskaniu uzgodnień i opinii projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był przedmiotem ponownego częściowego wyłożenia do publicznego wglądu w zakresie wprowadzonych zmian w związku z rozpatrzeniem uwag złożonych do projektu planu w czasie jego pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu. Ponowne wyłożenie odbywało się w dniach od 18 listopada – 16 grudnia 2024 r.
Termin składania uwag dotyczących wyłożonej części projektu planu został wyznaczony na 30 grudnia 2024 r. Złożono 15 uwag oraz 7 pism, niestanowiących uwag.
W dniu 20 stycznia 2025 r. Zarządzeniem Nr 120/2025 Prezydenta Miasta Krakowa zostały rozpatrzone uwagi złożone do wyłożonej do publicznego wglądu części projektu planu. Sposób rozpatrzenia uwag nie wymagał ponowienia procedury planistycznej.
W dniu 15 stycznia 2025 r. RMK podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę nr CI21V1I22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grzegórzki - Centrum". Wprowadzono zmianę załącznika graficznego.
Projekt uchwały RMK w sprawie uchwalenia planu miejscowego "Grzegórzki - Centrum" wraz z załącznikami do uchwały został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa zarządzeniem nr 185/2025 PMK z 28 stycznia 2025 r. Załącznikami do zarządzenia było Uzasadnienie rozwiązań planistycznych oraz Prognoza skutków finansowych. Projekt ww. uchwały uzyskał opinię Komisji Planowania Przestrzennego RMK (Opinia nr 36/2022 z dnia 10 lutego 2025 r.). Ponadto zarządzeniem nr 186/2025 Prezydenta Miasta Krakowa z 28 stycznia 2025 r. do Rady Miasta został skierowany projekt uchwały RMK w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grzegórzki - Centrum". Projekt ww. uchwały uzyskał opinię Komisji Planowania Przestrzennego RMK (nr 37/2025 z 10 lutego 2025 r.).
W dniu 12 lutego 2025 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XIX/436/25 w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grzegórzki - Centrum". Również w dniu 12 lutego 2025 r. doszło do uchwalenia planu miejscowego opisaną na wstępie uchwałą, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 21 lutego 2025 r. pod poz. 1032.
W tym kontekście należy zauważyć, że w trakcie procedury planistycznej doszło do istotnej zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1688, dalej: nowela lipcowa). Z mocy tej ustawy zmodyfikowana została zarówno procedura planistyczna, jak i zasady uchwalania planów miejscowych. Nowela lipcowa weszła w życie 24 września 2023 r., czyli przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały. Jednak zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 1 noweli lipcowej, do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Opisany powyżej przebieg procedury uzasadnia stanowisko, zgodnie z którym należało w tej sprawie stosować przepisy sprzed nowelizacji lipcowej.
W ocenie Sądu nie można zarzucić organom planistycznym istotnego naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego. Przedstawiona powyżej sekwencja podejmowanych czynności wskazuje, że dochowane zostały czynności wymagane w przepisach u.p.z.p. Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń procedury sporządzania planu, także biorąc pod uwagę zarzuty skargi i sformułowany tam zarzut nieuzasadnionej i nagłej zmiany projektu planu miejscowego w toku procedury planistycznej.
Bezspornie na początkowym etapie procedury planistycznej (opisanym w skardze jako etap 4) w projekcie planu przekazanym do opiniowania i uzgodnień ustawowych 19 marca 2024 r. i ponownie 30 kwietnia 2024 r. działka skarżącej nr [...] obr. [...] miała przeznaczenie 4MW-U (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług). Takie same przeznaczenie miała działka skarżącej w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 28 czerwca do 26 lipca 2024 r. Następnie 18 lipca 2024 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu. Zarządzeniem Nr 2307/2024 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 sierpnia 2024 r., zmienionym zarządzeniem Nr 2490/2024 z dnia 24 września 2024 r., uwzględniono uwagę dotyczącą obszaru pomiędzy ul. A. L., R., L. oraz Rondem M.. Uwaga ta nie odnosiła się bezpośrednio do działki skarżącej, ale do obszaru, na którym znajduje się sporna działka. Na tym etapie (określonym przez skarżącą jako etap 6) doszło 3 października 2024 r. do przekazania projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień, w którym obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, został oznaczony jako 3U - tereny usług. Takie przeznaczenie nieruchomość skarżącej finalnie ma w zaskarżonej uchwale.
Zdaniem Sądu nie doszło w opisanej sytuacji do istotnego naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego. Trzeba dostrzec, że projekt planu może podlegać zmianom w toku procedury planistycznej, a zmiany te mogą wynikać zarówno ze zgłoszonych wniosków i uwag, opinii i uzgodnień organów i instytucji współdziałających, jak i z inicjatywy własnej organów planistycznych. Istotą procedury planistycznej jest dopuszczalność zmian projektu do momentu uchwalenia planu, z określonymi konsekwencjami polegającymi na konieczności ponowienia czynności obejmujących przede wszystkim współdziałanie z innymi organami i instytucjami oraz udział społeczeństwa w procedurze planistycznej. Wskazuje na to jednoznacznie art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed noweli lipcowej, który stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionych do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.p.z.p. przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.
Dostrzec wypada, że impulsem do zmiany projektu uchwały w zakresie działki skarżącej okazała się uwaga nr 39, wniesiona w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w dniach 28 czerwca 2024 r. do 26 lipca 2024 r.: "6. Doprowadzenie do niesprzeczności Projektu MPZP z postanowieniami Studium w zakresie właściwego ustalenia przeznaczenia terenu oraz wskaźników zabudowy dla jednostek terenowych położonych pomiędzy ul. A.. L., ul. R. ul. L. oraz Rondem M. ". Uwaga ta została uwzględniona poprzez opisaną wyżej modyfikację projektu planu.
Nie ulega wątpliwości, że wobec zmiany projektu ponowiono niezbędne czynności planistyczne, w tym przedstawiono projekt do publicznego wglądu i publicznej debaty, umożliwiając zainteresowanym zajęcie stanowiska co do projektu planu. Spółka z tego prawa skorzystała, a organy planistyczne we właściwym trybie ustosunkowały się do zgłoszonych uwag.
Po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu w zakresie obejmującym zmianę przeznaczenia działki skarżącej, co miało miejsce 18 listopada 2024 r., skarżąca pismem z 12 grudnia 2024 r. złożyła wniosek do projektu planu, w którym zwróciła się o ustalenie przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług (MW-U) dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...]. Zarządzeniem nr 120/2025 z 20 stycznia 2025 r. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do ponownie wyłożonej do publicznego wglądu części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Grzegórzki - Centrum" i rozpoznania pism w zakresie niestanowiącym uwag Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył ten wniosek, nie uwzględniając go. W uzasadnieniu wskazano: "Nie wprowadza się zmian ze względu na formę i funkcję nowoczesnej zabudowy nieruchomości. Budynek na działce nr [...] całkowicie odbiega formą od typowej zabudowy kamienic w historycznej zabudowie pierzejowej. Został zaprojektowany i wykonany na początku XXI wieku jako biurowiec, nie posiada terenu biologicznie czynnego, powierzchnia zabudowy wynosi ponad 90% działki. Tymczasem zabudowa wielorodzinna powinna zawierać przestrzeń służącą zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i rekreację przydomową, w tym m.in. zieleń. Stąd przekształcenie nowoczesnego budynku usługowego biurowego w budynek mieszkalny uznaje się za niecelowe" (Lp. 15 załącznika do zarządzenia).
Dostrzec wypada w nawiązaniu do powyższego i zarzutów skarżącej, że do procedury planistycznej nie stosuje się przepisów postępowania jurysdykcyjnego uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niezasadnie więc zarzucono w skardze naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. Oczywiście, zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w tych przepisach (praworządności, legalizmu, ważenia interesów, budzenia zaufania do władzy publicznej) są uniwersalnymi zasadami prawa administracyjnego, wynikającymi przede wszystkim z Konstytucji RP, które można odpowiednio odnosić do postepowania uchwałodawczego. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie nie doszło do ich naruszenia, ponieważ procedura sporządzania zaskarżonej uchwały przeprowadzona została zgodnie z prawem. Organy planistyczne nie naruszyły zwłaszcza zasady legalizmu poprzez zmianę projektu planu, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę, że zmiana projektu planu zmierzała do wypełnienia ustawowego wymogu niesprzeczności ze studium uwarunkowań.
Inną kwestią jest natomiast to, czy zmieniając projektowane przeznaczenie z 4MW-U na finalnie przyjęte w uchwale przeznaczenie 3U organy planistyczne naruszyły zasady sporządzania planu miejscowego. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga przede wszystkim oceny realizacji wymogu uwzględniania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego oraz wymogu zachowania granic władztwa planistycznego przez organy gminy uczestniczące w procedurze planistycznej.
W odniesieniu do pierwszej kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji lipcowej ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680).
Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy należało uwzględnić, że zgodnie z § 24 ust. 1 wyznaczono Tereny usług oznaczone symbolami od 1U do 15U. W § 24 ust. 2 planu określono:
1) klasę przeznaczenia uzupełniającego:
a) teren garażu,
b) teren parkingu;
2) klasę przeznaczenia wykluczanego:
a) teren usług handlu hurtowego,
b) teren usług handlu wielkopowierzchniowego.
Zgodnie z § 24 ust. 3 pkt 1 planu, w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że przeznaczenia uzupełniające, o których mowa w ust. 2 pkt 1 można realizować jako:
a) dodatkowe funkcje lokalizowane w budynku z zakresu przeznaczenia terenu, przy czym suma ich powierzchni nie może przekroczyć 45% powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych tego budynku,
b) osobne obiekty budowlane, przy czym powierzchnia ich zabudowy nie może przekroczyć 45% wartości maksymalnego udziału powierzchni zabudowy, określonej dla danego terenu, a dla garaży podziemnych do 100% tej wartości.
W § 24 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu 3U ustalono:
a) nakaz kształtowania dachów jako płaskich lub spadzistych według zasad ustalonych w § 8 ust. 6,
b) zakaz nadbudowy budynków,
c) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 30%, z uwzględnieniem ustaleń § 8 ust. 3,
d) minimalną nadziemną intensywność zabudowy: 0,1,
e) maksymalną nadziemną intensywność zabudowy: 5,0,
f) maksymalny udział powierzchni zabudowy: 70%,
g) maksymalną wysokość zabudowy: 25 m,
h) maksymalną wysokość obiektów budowlanych: 25 m.
Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym w 2014 r. działka skarżącej znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MW, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie:
1. Funkcję podstawową stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).
2. Funkcję dopuszczalną stanowią usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Dostrzec wypada przy tym, że w "Wytycznych do planów miejscowych" (T. III 1.2.) zawartych w Studium punkt 9 stanowi, że: "Dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi, o funkcji innej niż wskazana dla poszczególnych terenów w wyodrębnionych strukturalnie jednostkach urbanistycznych, ustala się planach miejscowych przeznaczenie zgodne bądź z ustaloną w Studium funkcją terenu bądź zgodnie z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu".
Należało również uwzględnić ustalenia Studium dotyczące strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 8 "Nowe Miasto" (s. 53-55. III Studium). Dla tej jednostki wskazano m. in. funkcje terenu, takie jak np. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW); tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW); Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM); Tereny usług (U); Tereny usług w tym handlu wielkopowierzchniowego (UH).
Określono również standardy przestrzenne dla tej jednostki, takie jak m.in.:
- zabudowa wielorodzinna w formie zwartych kwartałów zabudowy, w tym zabudowy śródmiejskiej;
- zabudowa usługowa w formie zespołów i usług wbudowanych;
- zabudowa w terenach zieleni urządzonej (ZU) objętych wpisem do gminnej ewidencji zabytków kształtowana według wskazań właściwych organów ochrony zabytków.
Określono też wskaźniki zabudowy w tym m. in. następujące:
- wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 16m;
- wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 25m;
- wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 25m, a w rejonie ul. A. do 40 m;
- udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 30%, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 50m wzdłuż ul. A. L. i ul. L. do 100%;
Jak wyjaśniła strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, zmiana przeznaczenia z MWU na U dla działki skarżącej nastąpiła w związku z przywołaną ostatnio wytyczną dotyczącą udziału zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie jest w sprawie kwestionowane, że działka skarżącej nie znajduje się w pasie szerokości 50 m wzdłuż ul. A. L. i ul. L. . Natomiast z powyższej wytycznej wynika, że w graniach wskazanych jednostek terenowych, z wyłączeniem ww. pasa, udział zabudowy o funkcji usługowej nie powinien być większy niż 30% całej zabudowy tego obszaru. Działka skarżącej jest już zabudowana budynkiem usługowym, a przeznaczenie mieszkalne wpłynęłoby niekorzystnie na ten bilans.
Z odpowiedzi na skargę wynika, że po analizie potencjalnych możliwości zmiany przeznaczenia dla przedmiotowej działki w zgodności ze Studium możliwe było albo przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (zgodną z funkcją podstawową w Studium – MW) albo pod zabudowę usługową (zgodną z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu).
Z odpowiedzi na skargę wynika również, że wzięto pod uwagę wielkość i formę budynku na działce nr [...], zaprojektowanego i wykonanego na początku XXI wieku, jako nowoczesny siedmiokondygnacyjny biurowiec, nieposiadający terenu biologicznie czynnego, o powierzchni zabudowy blisko 91% działki. Zdaniem organu, działka tak intensywnie zabudowana nie jest predysponowana do przekształcenia na zabudowę mieszkaniową, także ze względu na brak przestrzeni na zaspokojenie potrzeb mieszkańców i rekreację przydomową.
W ocenie Sądu kompleksowa analiza wytycznych i kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych dla terenu działki skarżącego w Studium pozwala stwierdzić jednoznacznie, że miejscowy plan nie narusza ustaleń Studium, zarówno zawartych w części ogólnej, jak i części szczegółowej, dotyczącej obszaru Nowego Miasta. Przeznaczenie usługowe tego terenu odpowiada zarówno zasadzie dopuszczalności utrzymania dotychczasowego wykorzystania terenu wyrażonej w Studium, jak i odpowiada funkcji dopuszczalnej (usługi pozostałe) w terenach MW. W zakresie wytycznych szczegółowych dla jednostki strukturalnej Nowego Miasta uwzględniono wytyczne służące zachowaniu określonych tam proporcji między zabudową mieszkaniową a usługową.
W tym też kontekście można odnieść się do drugiego podstawowego kryterium oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organ planistyczne z przyznanego im władztwa. Przypomnieć należy wobec tego, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).
W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza (podobnie uchwałodawcza – przyp. Sąd) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.
W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca zarzuca organom planistycznym nadmierną ingerencję w prawo własności polegającą na nieuzasadnionej i nagłej zmianie przeznaczenia terenu w projekcie planu z przeznaczenia mieszanego (mieszkalno-usługowego) na przeznaczenie usługowe. Zdaniem Sądu ani sam fakt zmiany przeznaczenia terenu w toku procedury planistycznej na przeznaczenie mniej korzystne dla właściciela ("uboższe" o przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną), ani samo przeznaczenie terenu działki skarżącej pod zabudowę usługową w zaskarżonej uchwale nie stanowią o przekroczeniu granic władztwa planistycznego, czy też o nadużyciu władztwa planistycznego. W ocenie Sądu organy planistyczne wykazały, że ustalone finalnie w zaskarżonej uchwale usługowe przeznaczenie terenu działki skarżącej nie jest dowolne. Wskazują na to okoliczności dokonania zmiany w projekcie planu, które zainicjowała uwaga dotycząca konieczności zachowania wymogu niesprzeczności ze Studium w tym obszarze. Uzasadniając nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie funkcji mieszanej Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił też motywy takiego rozstrzygnięcia, co też zaaprobowała Rada Miasta Krakowa.
Uchwalone przeznaczenie zgodne jest z funkcją istniejącego tam budynku, wybudowanego na początku XXI. Uwzględniono zarówno specyfikę terenu, jak i sposób zagospodarowania terenu, w tym walory istniejącego budynku. Uchwalone przeznaczenie działki skarżącej wynika również z wytycznych zawartych w Studium, jako funkcja dopuszczalna w terenie MW. Co prawda, użyte w uzasadnieniu nieuwzględnienia wniosku zdanie ("przekształcenie nowoczesnego budynku usługowego biurowego w budynek mieszkalny uznaje się za niecelowe") niezręcznie naprowadza na jednostkowe rozstrzygnięcie o zmianie sposobu użytkowania obiektu, to jednak istota tej wypowiedzi sprowadza się, w ocenie Sądu, do wskazania motywów utrzymania funkcji usługowej na działce skarżącej. Tym samym w okolicznościach sprawy przeznaczenia działki skarżącej pod zabudowę usługową nie można uznać ani jako dowolnego, ani arbitralnego, ani też nieuzasadnionego.
Wszystko powyższe wskazuje na to, że organy planistyczne nie dopuściły się, sporządzając i uchwalając zaskarżoną uchwałę, naruszenia przywołanych w skardze przepisów. Treść planu w zakresie działki skarżącej nie może być uznana za dowolną i pozbawioną uzasadnienia. Zdaniem Sądu, w odniesieniu do działki skarżącej dokonano finalnie właściwego wyważenia interesów publicznego oraz indywidualnych, co prowadzi do wniosku, że i z tej przyczyny uchwała nie mogła być zakwestionowana.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.