II SA/Kr 532/19

II SA/Kr 532/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Krystyna Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3568/19 - Wyrok NSA z 2020-06-23
II OSK 3569/19 - Wyrok NSA z 2022-11-08
II SA/Łd 44/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-07-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 6, 17, 18, 65
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 459
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31, 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3, 147, 134, 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna w K. na uchwałę nr CIX/2889/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Obszar Łąkowy – Rejon ulicy Tynieckiej" skargę oddala.
Uzasadnienie
[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CIX/2889/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Obszar Łąkowy - Rejon Ulicy Tynieckiej" w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,1529 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]
Zaskarżonej uchwale zarzuciła:
naruszenie art. 6 § 1 oraz 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu Cywilnego oraz art. 31 § 1 oraz 3 i
art. 64 § 1 oraz 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez przeznaczenie
działki nr [...] położonej w Krakowie, obręb [...], o powierzchni 0,1529 ha,
stanowiącej własność skarżącej, jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy (R.6)
zamiast zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN.1) w zaskarżonym planie
zagospodarowania przestrzennego, pomimo wydanej wcześniej decyzji o
warunkach zabudowy dopuszczającej możliwość zabudowy mieszkaniowej
jednorodzinnej i pozytywnie opiniującej kontynuacji funkcji, ładu
architektonicznego oraz przeznaczenia względem działek sąsiednich;
naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15 § 2 pkt 1
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez bezpodstawne różnicowanie właścicieli i przeznaczenie działki skarżącej na rzecz działalności rolniczej (R.6), choć działki pobliskie zostały przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN.1), mając podobne (nieuzasadniające różnicowania) położenie i charakterystykę,
naruszenie art. 15 § 2 pkt 1 oraz 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym poprzez nieuwzględnienie miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego oraz w toku procedury przeznaczania terenów wydanych w ostatnich latach decyzji o warunkach zabudowy i zmianę przeznaczenia działki nr [...] w sposób rażący i krzywdzący dla skarżącej.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wobec
działki nr [...] obręb [...], o powierzchni 0,1529 ha oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...], obręb [...]. Nieruchomość jest położona w Krakowie przy ul. Tynieckiej, naprzeciwko kompleksu handlowego HSK oraz w bezpośredniej bliskości licznych budynków jednorodzinnych, ulokowanych po północnej, a także po południowej stronie ulicy Tynieckiej na działkach [...], [...] oraz [...]
W dniu 22 sierpnia 2011 r. w stosunku do działki nr [...] Prezydent Miasta Krakowa wydał pod znakiem [...] decyzję ustalającą warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wjazdem na części działki nr [...], obr. [...] przy ul. Tynieckiej w Krakowie[...]" oraz umorzył postępowanie w części dla zamierzania inwestycyjnego pn. "Budowa wjazdu na działce nr [...] obr. [...]przy ul. Tynieckiej w Krakowie[...]". Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta planem urządzenia lasu, nie została przeznaczona pod rewitalizację oraz posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. Tynieckiej), jak również możliwość podłączenia mediów: elektryczności, gazu oraz wody niewielkim wysiłkiem.
Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do decyzji WZ, wskazano m. in., że dopuszczalna jest na przedmiotowej działce zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z drogami wewnętrznymi, a zabudowa kontynuować będzie funkcję zabudowy i zagospodarowania względem działek sąsiednich, z jednoczesnym wskazaniem szerokości elewacji frontowej na 6-8,7 m, a wysokości kaletnicy dachu 8,5-9 m z kątem nachylenia 30 do 45 stopni, przy pozostawieniu powierzchni biologicznie czynnej działki na poziomie nie mniejszym niż 60%, a więc w efekcie przeciwdziałającym zabudowie. Ze względu na korzystne warunki inwestycyjne nieruchomość została przez skarżącą nabyta za cenę 400 000 złotych.
Plan miejscowy wszedł w życie w dniu 18 października 2018 r. Zgodnie z jego postanowieniami, przeznaczenie działki nr [...] zostało wskazane jako R.6 - tj. tereny rolnicze, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne (§ 5 ust. 1 pkt 5 podpkt. C uchwały). Szczegółowe ustalenia w przedmiocie przeznaczenia R.6 zamieszczone zostały w § 18 zaskarżonego aktu, gdzie m. in. zakazano lokalizacji budynków oraz ogrodzeń, wyznaczono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 90%, zezwolono jedynie na zabudowę obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej do wysokości 5 m.
Jednocześnie plan miejscowy przewiduje również dla innych działek nim objętych zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczoną symbolami MN.1 oraz MN.2, gdzie § 16 uchwały określa szczególne warunki ich zabudowy. I tak podstawowym przeznaczeniem tych terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z możliwością lokalizacji altan, nakazem kształtowania zabudowy w formie wolnostojącej lub bliźniaczej, o powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 70%, wskaźnikiem intensywności zabudowy od 0,1 do 0,4 i maksymalną wysokością zabudowy mieszkaniowej do 9 m, a wysokością budynków i budowli pomocniczych - do 5 m. Nadto zgodnie z ogólnymi wymogami planu obowiązują w takim przypadku dachy spadowe o nachyleniu od 20 do 45 stopni (§ 7 ust. 7 pkt 1 podpkt. A), a także ochroną akustyczną obejmuje się tereny faktycznie zagospodarowane zgodnie z ustaleniami planu (§ 8 ust. 5). Ustalenia planu dla zabudowy typu MN.1 lub MN.2 są niemalże tożsame z szczegółowymi warunkami zabudowy wydanymi dla działki nr [...] w decyzji WZ z 2011 r.
Skarżąca nie zgodziła się z takimi ustaleniami planu. Przeznaczenie jej działki na cele rolnicze, zamiast dotychczasowych przewidzianych w decyzjach o warunkach zabudowy, wydawanych przez ten sam organ, tj. zabudowy jednorodzinnej, narusza w nieuzasadnionym zakresie prawo własności skarżącej, jak również stanowi przejaw nadużycia ze strony gminy tzw. władztwa planistycznego podczas kreowania krajobrazu miasta.
Skarżąca odwołała się do treści art. 6 § 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykładni tego przepisu prezentowanej w orzecznictwie sądów. Wskazała, że począwszy od 2016 r., w którym nabyła nieruchomość, a poprzedni właściciele począwszy od 2011 r. działali i inwestowali w przeświadczeniu, że działka nr [...] ma charakter budowlany i w takim też charakterze została nabyta przez skarżącą. W bezpośrednim otoczeniu działki znajduje się - po północnej stronie ulicy Tynieckiej - kompleks usługowy HSK, a więc teren o znacznym natężeniu zabudowy usługowo-magazynowej. Po obu stronach ulicy Tynieckiej znajdują się zaś działki zabudowane domami jednorodzinnymi, względnie bliźniaczymi. Okoliczności te zostały ujęte wprost w decyzji WZ. Od 2011 r. powstały czy też aktualnie powstają nowe budynki mieszkalne, i tak w chwili obecnej działki numer [...], [...] i [...] są zbudowane, a prace budowlane są prowadzone na działkach nr [...] - na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], na działce nr [...] na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 18.11.2011 i na działce nr [...] na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Oznaczało to, że od 2011 roku - aż do momentu uchwalenia zaskarżanego planu miejscowego - Gmina oraz jej organy nie widziały problemów z lokowaniem małej, nieuciążliwej zabudowy w rejonie łąkowym ulicy Tynieckiej, ze względu zresztą na swoją ograniczoną zabudowę terenie atrakcyjnym dla osób preferujących mieszkanie przy jednoczesnej bliskości natury.
Z tego względu - porównując ustalenia decyzji WZ oraz okoliczność, iż decyzje WZ dla działek sąsiednich zostały wydane w niemalże tożsamym brzmieniu z ustaleniami planu miejscowego należy stwierdzić, że doszło w drodze władztwa planistycznego do znacznego ograniczenia możliwości dysponowania nieruchomością skarżącej w celach budowlanych, wyłączono bowiem całkowicie możliwość zabudowy w ramach przeznaczenia R.6. Ograniczenie to powoduje po stronie skarżącej nie tylko znaczną szkodę pod postacią drastycznej utraty wartości przez działkę, ale też czyni w zasadzie niemożliwym jej sprzedaż na rzecz podmiotów trzecich. Jednocześnie należy zastanowić się, czy takie ograniczenie zasad zabudowy nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Przede wszystkim rzuca się w oczy opisana wyżej rażąca niekonsekwencja gminy w zakresie przeznaczenia nieruchomości. Zgodnie zaś z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, organy winny działać w sposób konsekwentny i budujący poczucie zaufania obywateli do tego organu. Jest to tym ważniejsze, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym - i co szczególnie podkreśla skarżąca - wydane już decyzje WZ. Zwłaszcza w większych ilościach na danym terenie - stanowią jedno ze źródeł pozyskiwania przez organy informacji o rzeczywistym stanie zagospodarowania nieruchomości, choćby nie nastąpił jeszcze proces rzeczywistej zabudowy w drodze tych decyzji. Stanowisko to wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2018 roku, sygn. II OSK 2110/17.
Powyższe oznacza, że wydane dla działek na południe od ulicy Tynieckiej decyzje WZ stwierdzające dominującą zabudowę jednorodzinną oraz możliwość zagospodarowania działek w drodze takiej zabudowy, stanowią wiążący dla organu element oceny okoliczności faktycznych i prawnych, mających rzeczywisty wpływ na treść sporządzanego planu, a pominięcie tych okoliczności stanowi błąd w procedurze sporządzania planu, jak również narusza prawo własności skarżącej.
Drugim zagadnieniem budzącym wątpliwości skarżącej jest kwestia wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym. Działka nr [...] znajduje się w bezpośredniej bliskości drogi publicznej, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej w odległości kilkudziesięciu metrów od przedmiotowej działki. Na południe znajduje się rzeczywisty tyniecki obszar łąkowy, a więc teren będący w posiadaniu rolników lub Gminy Kraków, w tym częściowo zagrożony osuwaniem się gruntu (w centralnej części planu). Wszelka zabudowa jednorodzinna realizowana jest jednak na zupełnych skrajach tego obszaru, w bezpośredniej bliskości do dróg publicznych. Zwraca także szczególną uwagę ta okoliczność, że zaskarżony plan miejscowy przewiduje przeznaczenie części pasa terenu przydrożnego pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną (MN.1), i to również przy ulicy Tynieckiej, nie dalej niż 200 metrów od działki nr [...]. Nadto od ul. Tynieckiej odchodzi ulica Skotnicka, która wyznacza wschodnią granicę obowiązywania planu. Przy tej ulicy również przewidziano pas zabudowy z przeznaczeniem MN.1 (dla kilkunastu działek), chociaż w rzeczywistości na dzień dzisiejszy znajduje się tam tylko jeden budynek z infrastrukturą techniczną.
Wobec tych okoliczności ponownie ujawnia się rażąca niekonsekwencja Gminy, polegająca na nieprzeznaczeniu reszty pasa przydrożnego ulicy Tynieckiej pod zabudowę jednorodzinną. Nie przemawiają za wyłączeniem tego terenu z zabudowy żadne racjonalnej przesłanki i wydaje się, że taki a nie inny charakter przeznaczenia terenu wynika z rzeczywistego, jednostronnego uznania organów planistycznych Gminy lub pośpiechu planistycznego.
Na marginesie skarżąca wskazała, że analizując dotychczasowe przeznaczenie terenu (także w toku wydawanych decyzji WZ), analizie podlegają nie tylko działki sąsiednie w stosunku do działki nr [...], ale również działki ulokowane dalej, zwłaszcza w kontekście tworzenia ewentualnej harmonijnej całości.
Wobec zarzutów powyższych skarżąca wniosła o punktowe stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Obszar Łąkowy - Rejon Ulicy Tynieckiej" w stosunku do działki nr [...] na podstawie art. 147 p.p.s.a. oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co umożliwi dalsze działanie zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 22 sierpnia 2011 r. Alternatywnie, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały na zasadach ogólnych, o których mowa w art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jako naruszającej jej interes prawny i faktyczny poprzez nieuzasadnione ograniczenie jej prawa własności.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Organ w pierwszej kolejności przedstawił przebieg procedury planistycznej, podkreślając, że w skardze nie podniesiono zarzutów w tym zakresie. Następnie wskazał, że nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej o nr [...] obręb nr [...] jednostka ewidencyjna [...] w Krakowie jest objęta ustaleniami uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2889/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Obszar Łąkowy - Rejon ulicy Tynieckiej". Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały, nieruchomość skarżącej znajduje się w terenie rolniczym, o podstawowym przeznaczeniu pod grunty rolne oznaczonym na rysunku planu symbolem - R.6 i R.5 południowa część nieruchomości skarżącej (przeznaczona pod Teren rolniczy R.5) o pow. ok. 110 m2 znajduje się w Obszarze Natura 2000 - Dębnicko-Tyniecki obszar łąkowy (PLH 120065).
Zaskarżona uchwała obejmuje obszar o wysokich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych, stanowiący część tzw. zachodniego klina zieleni, położony w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, częściowo objęty programem Natura 2000. Głównym celem zaskarżonego planu jest zachowanie ciągłości terenów zielonych, co będzie mieć istotne znaczenie dla kształtowania systemu przyrodniczego miasta, w tym ochrony środowiska i krajobrazu naturalnego.
Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zmienionego uchwałą Nr 0X11/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 roku), nieruchomość skarżącej znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr 17. Dla terenu obejmującego ww. nieruchomość został określony kierunek zagospodarowania pod terenach zieleni nieurządzonej, oznaczonej na rysunku dokumentu Studium symbolem ZR. Zgodnie ze Studium (zob. Studium Tom III Wytyczne dla panów miejscowych strona 10), dla kierunku oznaczonego jako teren zieleni nieurządzonej, zostały określone następujące funkcje zagospodarowania terenu:
- Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne.
- Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona
została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.
Dodatkowo w Studium dla jednostki nr 17 Zakrzówek - Pychowice, określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej (zob. Studium Tom III Wytyczne dla planów miejscowych strona 103) zgodnie z którymi określono cyt.: Zieleń nieurządzona w granicach jednostki urbanistycznej, w tym rejonu Wzgórza Św. Piotra i łąk po południowej stronie ul. Tynieckiej do ochrony, z możliwością przekształceń w zieleń urządzoną w ramach ogrodu botanicznego.
Mając na względzie powyższe ustalenia, opracowano adekwatne ustalenia planistyczne w zaskarżonym planie, które dodatkowo stanowią regulację, kształtującą na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu zasadę zrównoważonego rozwoju. Dodatkowo na wybór kategorii przeznaczenia nieruchomości skarżącej, uwzględniając wiążące wytyczne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa miał wpływ nie tylko dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości ale także obowiązek zachowania walorów przyrodniczych oraz znaczenia dla funkcjonowania środowiska, których nie można rozpatrywać w oderwaniu o większej całości oraz sposobu przeznaczenia nieruchomości sąsiednich.
Ponadto organ wskazał, że dla nieruchomości skarżącej o w treści ewidencji gruntów i budynków zostały określone użytkowanie nieruchomości skarżącej jako użytki: R4a - grunty orne. Wreszcie również w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.), nieruchomość skarżącej znajdowała się Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej ZP3. Zatem w zakresie jakim nieruchomość skarżącej ma charakter nieinwestycyjny, występuje nie tylko zgodność ze Studium, ale również takie ustalenie planistycznej znajduje potwierdzenie w ciągłości wizji planistycznej, czy też faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości przez skarżącą ujawnionym w treści ewidencji gruntów i budynków.
Organ podkreślił, że to nie skarżąca w dniu 22 sierpnia 2011 r. otrzymała decyzję WZ, lecz osoba trzecia - A. P., natomiast dla wskazanych w treści skargi nieruchomości sąsiednich (działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...]) zostały wydane decyzje WZ oraz pozwolenia na budowę przed wejściem w życie planu tj. przed dniem 16 października 2018 r. Organ wyjaśnił, że treść decyzji warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób
zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Kategoria przeznaczenia terenu jest natomiast określana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść decyzji o warunkach zabudowy może się różnić od ustaleń planistycznych, o czym jednoznacznie przesądził ustawodawca w przepisie np. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Główna różnica polega na konieczności zapewnienia zgodności planu ze studium, podczas, gdy w przypadku decyzji o warunkach zabudowy brak jest takiego obwarowania. Dlatego też w praktyce, często występują przypadki tego typu, że zamierzenie inwestycyjne, którego realizacja była możliwa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nie może zostać zrealizowane po wejściu w życie ustaleń planu miejscowego. Tak właśnie jest w przypadku przedmiotowej nieruchomości i działek sąsiednich nr [...], [...] i [...]. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że brak jest bowiem regulacji prawnej nakazującej uwzględnianie w m.p.z.p. ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ponadto aby skarżąca mogła jakiekolwiek skutki prawne wywodzić z treści wydanej decyzji WZ w dniu 22 sierpnia 2011 r. w pierwszej kolejności powinna dokonać cesji praw określonych ww. decyzji WZ. Dodatkowo od dnia otrzymania decyzji WZ do wejścia w życie planu skarżąca mogła w ciągu 2611 dni zawnioskować o zmianę: decyzji WZ polegającą na zmianie podmiotu, który otrzymał decyzje WZ, czy też złożyć wniosek o pozwolenia na budowę. Okoliczność, że skarżąca nie podejmowała żadnych działań w celu otrzymania pozwolenia na budowę przez tak długi okres czasu i jednocześnie użytkowała nieruchomość jako grunt orny świadczy o tym, że nie inwestycyjny sposób użytkowania nieruchomości odpowiada skarżącej.
Jako niezrozumiały organ ocenił zarzut strony skarżącej bezpodstawnego zróżnicowania właścicieli sąsiednich nieruchomości, którym określono przeznaczenie w treści zaskarżonego planu jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN.1). Nieruchomości składające się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...] i [...]
zostały zabudowane na podstawie decyzji WZ oraz pozwoleń na budowę wydanych przed dniem wejścia w życie planu miejscowego. Ustalenia zaskarżonej uchwały dla ww. nieruchomości oraz przedmiotowej nieruchomości są tożsame. Zatem sytuacja skarżącej i właścicieli zaskarżonej uchwały, które analogicznie kształtują przeznaczenie tychże nieruchomości. Natomiast okoliczność, że osoby trzecie, w odróżnieniu od skarżącej, otrzymały decyzje o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa. Z kolei nieruchomości znajdujące się po przeciwnej stronie ulicy Tynieckiej objęte są ustaleniami uchwały Rady Miasta Krakowa z 6 czerwca 2018 r. NR CIV/2692/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bodzów. Rejon ulicy Widłakowej". Zatem przeznaczenie terenu dla tych nieruchomości określa inny akt prawa miejscowego, który został sporządzony zgodnie ze Studium. Podkreślenia wymaga fakt, że w Studium po przeciwnej stronie ul. Tynieckiej w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wyznaczono teren usług oznaczony na rysunku Studium symbolem U.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa własności skarżącej organ wskazał, że w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego a przede wszystkim art. 64 ust. 3 Konstytucji RP jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy innych ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r. póz. 1945 ze zm.). Syntetyczne zestawienie norm zawartych w art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.
Na koniec organ zwrócił uwagę, że z przeprowadzonej kwerendy dokumentacji planistycznej wynika, iż skarżaca nie uczestniczyła w przeprowadzonej procedurze planistycznej związanej z zaskarżonym planem poprzez składanie wniosków oraz uwag do planu, czy też udziału w dyskusjach publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga jest niezasadna
Na wstępie należy wskazać, że kierując się przepisami p.p.s.a., że Sąd rozstrzygający niniejszą sprawie uznał po przeanalizowaniu zasad i procedury planistycznej, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Nadto trzeba zauważyć, że skarżąca spółka nie uczestniczyła w procesie planistycznym przez składanie wniosków lub uwag do projektu zaskarżonego planu miejscowego (art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1-3 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , Dz. U. 2017. 1073, dalej w skrócie u.p.z.p.).
Przechodząc do rozpatrzenia skargi [...] S.A. z siedzibą w K. należy wskazać, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oznacza to, że podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach władztwa planistycznego, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (tak w: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2009, s. 197 – 198; wyrok WSA w Białymstoku z 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 514/13). W takiej sytuacji decydujące jest zbadanie czy wynikające z ustaleń prawa miejscowego pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania i rozporządzania nieruchomością wiąże się z ingerencją w istotę prawa własności. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności.
Skarżąca spółka jest właścicielem działki nr [...] obr [...] j. ewid. [...], która znajduje się w obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego "Obszar Łąkowy - Rejon Ulicy Tynieckiej" i w tym zakresie [...] S.A. posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowego jako naruszający jej interes prawny. W związku z alternatywnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w stosunku do ustaleń odnoszących się do działki nr [...] lub o stwierdzenie jego nieważności na zasadach ogólnych, o których mowa w art. 147 p.p.s.a. w zw. z 101 ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1019.506, dalej w skrócie u.s.g.) należy wskazać, że przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy, sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która obejmuje nieruchomość skarżącej, prowadziłoby w istocie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g.. W takiej sytuacji skarga taka byłaby się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącej.
Kolejno odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut nadmiernego ograniczenie przysługującego spółce prawa własności w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] przez przeznaczenie jej jako tereny rolnicze jakkolwiek dla działki tej ustalone zostało inne przeznaczenia w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 22 sierpnia 2011 r., w której w stosunku do tej działki ustalono warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wjazdem na części działki nr [...], obr.. [...] przy ul. Tynieckiej w Krakowie[...]". W zarzucie tym strona skarżąca zakwestionowała dopuszczalność ustalenia innego przeznaczenia terenu w m.p.z.p. pn.: "Obszar Łąkowy - Rejon Ulicy Tynieckiej" w sytuacji gdy przed jego uchwaleniem została wydana ww. ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla terenu działki nr [...]. Nadto zarzuciła naruszenie - ogólnie rzecz ujmując - istoty prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni. Wskazała w związku z tym na naruszenie art. 6 § 1 oraz 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz przepisu art. 31 § 1 i § 3 oraz przepisu art. 64 § 1 i § 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez przeznaczenie
działki nr [...] położonej w Krakowie, obręb [...], o powierzchni 0,1529 ha,
stanowiącej własność skarżącej, jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy (R.6)
Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć trzeba, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne (o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Należy także powtórzyć, że wbrew stanowisku strony skarżącej nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co prawda ww. przepisy gwarantują, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się to w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 kodeksu cywilnego wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m. in. art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązującej ustawy o lasach i wielu innych ustaw, gdyż przepisy te wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Prowadzi to do konstatacji, że jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13). Ustalenia zawarte w planie miejscowym dookreślają bowiem granice korzystania z prawa własności. Co do zasady nie można wobec tego twierdzić, że plan miejscowy narusza prawo ponieważ ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich wykonywanie prawa własności jest dopuszczalne.
Jako chybiony trzeba uznać zarzut uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia odnoszące się do obszaru w którym znajduje się działka nr [...] są inne niż ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu tej działki. W tym miejscu trzeba wskazać na normę z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., która jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia poczynione w planie miejscowym przesądzają o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie; można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe (por. wyrok WSA w Krakowie z 25.03. 2019 sygn. akt II SA/Kr 22/19). A zatem z "istoty decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że ustępuje ona pierwszeństwa postanowieniom planu, jeśli jej ustalania są inne niż postanowienia planu. Tylko wówczas, gdy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydana zostanie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uwarunkowania określone w decyzji o warunkach zabudowy zachowują aktualność nawet po wejściu w życie planu" (wyrok WSA w Gdańsku z 17.04. 2019 sygn akt II SA/Gd 859/18).
W ocenie Sądu, samo przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod tereny rolne z możliwością zagospodarowania tego terenu w sposób określony w § 18 planu miejscowego ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego ani nie może być kwalifikowane jako przekroczenie granic władztwa planistycznego, tym bardziej, że nastąpiło po rozważeniu uwag do planu, z uwzględnieniem interesu publicznego. W tej sytuacji zarzut, że na działkach sąsiednich i okolicznych są już zlokalizowane budynki mieszkalne (działki nr [...], [...] i [...] ), a na działkach nr [...], [...] i [...] prowadzone są prace budowlane nie implikuje wniosku o konieczności zagospodarowania działki skarżącej w ten sam sposób tj. pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Istotne są bowiem ustalenia obowiązującego planu miejscowego pn. "Obszar Łąkowy - Rejon Ulicy Tynieckiej" związane z zarówno z uwarunkowaniami przyrodniczymi tego obszaru jak dotychczasowym sposobem zagospodarowania przedmiotowej działki. .Argumentacja skarżącej nawiązująca do zasady równości wobec prawa nie podlega uwzględnieniu, gdyż - na co sama strona skarżącą wskazuje – inwestorzy, którzy realizują na ww. działkach zabudowę uzyskali ostateczne decyzji o pozwoleniu na budowę przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego. W sprawie istotne jest , że skarżąca spółka jest co prawda właścicielem przedmiotowej działki, ale nie uzyskała ona ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a tylko tego rodzaju decyzja pozwala na realizowanie inwestycji, nawet jeżeli ustalenia planu byłyby odmienne od ustalonych w decyzji. Na marginesie można zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżą spółka została wydana dla poprzedniego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nie została przeniesiona na skarżącą spółkę. Fakt, że skarżąca nabyła przedmiotowa działkę z przekonaniem, że jest to teren o przeznaczeniu budowlanym nie ma sprawie znaczenia. Jako zupełnie niezrozumiały i podlegający uwzględnieniu trzeba uznać zarzut " że od 2011 roku - aż do momentu uchwalenia zaskarżanego planu miejscowego - Gmina oraz jej organy nie widziały problemów z lokowaniem małej, nieuciążliwej zabudowy w rejonie łąkowym ulicy Tynieckiej". Zarzut pokrzywdzenia skarżącej w związku z nieuwzględnieniem w przedmiotowym planie ustaleń poczynionych w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [...] należy ocenić jako czysto subiektywny i nie mający znaczenia prawnego.
Konkludując w ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania odnośnych ustaleń zaskarżonego planu miejscowego . "Obszar Łąkowy - Rejon Ulicy Tynieckiej".
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.