II SA/KR 53/23

II SA/Kr 53/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1408/23 - Wyrok NSA z 2024-07-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Paweł Darmoń SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. i A. S. na uchwałę nr XLIII/358/2022 Rady Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 15 czerwca 2022 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości Bukowina Tatrzańska, w rejonie Wierchu Przedomiańskiego skargę oddala
Uzasadnienie
W dniu 15 czerwca 2022 r. Rada Gminy Bukowina Tatrzańska podjęła uchwałę Nr XLIII/358/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości Bukowina Tatrzańska w rejonie Wierchu Przedomiańskiego.
Na powyższą uchwałę J. S. i A. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w części dotyczącej działki ewid. nr [...] obręb Bukowina Tatrzańska, stanowiącej własność skarżących. Kwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie przepisów art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewyczerpanie procedury zawartej w tym przepisie, w tym niezachowanie wskazanych w tym przepisie terminów, jak i niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie uchwały Rady Gminy Bukowina Tatrzańska nr XLIII/358/2022 z dnia 15 czerwca 2022 r. w ww. części.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała swym zasięgiem, jako akt prawa miejscowego, objęła działkę ewid. nr [...] obręb Bukowina Tatrzańska objętą KW [...], stanowiącą własność skarżących. Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 30 września 2022 r. wobec podjęcia zaskarżonej uchwały oraz uchwalenia Studium działka skarżących położona jest w terenie sportowo - rekreacyjnym oznaczonym symbolem S1-strefie projektowanych terenów koncentracji usług sportu, rekreacji i turystyki z możliwością lokalizacji usługowych obiektów kubaturowych wyłącznie, jako towarzyszących, natomiast w części położona jest w terenach rolniczych R wyłączonych z zabudowy. Powyższe nie pokrywa się z informacjami zamieszczonymi na rysunku planu- części graficznej zaskarżonej uchwały, gdzie działka skarżących leży w całości w obszarze terenów rolniczych - według legendy kolor żółty R tj. w części 1R2 i w części 2R1, brak zgodności części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego z częścią stanowiącą mapę planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 30 września 2022 r. część przedmiotowej działki w studium leży w terenie projektowanej trasy rowerowej- symbol KR. Powyższe również nie pokrywa się z oznaczeniem na załączniku graficznym studium, gdzie działka skarżących w części oznaczona jest symbolem S1, a w części R oznaczona jest kolorem czerwonym. Istnieje więc niezgodność zaskarżonej uchwały z zapisami studium, w studium przyjęto bowiem oznaczenie S 1 na części działki, natomiast w zaskarżonej uchwale przedmiotowe oznaczenie nie występuje, a działka skarżących w całości jest oznaczona jako R.
Skarżący wyjaśnili, że na ich wniosek toczyło się postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolno-hodowlano-ogrodniczym wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb Bukowina Tatrzańska. Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia budowlanego wobec uchwalenia w dniu 15 czerwca 2022 r. przez Radę Gminy Bukowina Tatrzańska uchwały nr XLIII/358/2022 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości Bukowina Tatrzańska w rejonie W. . Organ podał, iż ww. uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i obowiązuje od dnia 7 lipca 2022 r. Zdaniem skarżących organ celowo zwlekał z wydaniem ww. decyzji i ustaleniem warunków zabudowy. Jednakże sprawa ta będzie przedmiotem odrębnej skargi.
Podniesiono nadto, że uchwała nr XLIII/358/2022 z dnia 15 czerwca 2022 r. została podjęta niezgodnie z procedurą planistyczną tj. wbrew regulacjom art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O przystąpieniu do procedury planistycznej dot. zaskarżonej uchwały nie ogłoszono w prasie miejscowej w terminach wskazanych przez prawo, którą dla powiatu tatrzańskiego jest Tygodnik Podhalański; ogłoszeń takich nie dokonano w sposób zwyczajowo przyjęty w Bukowinie Tatrzańskiej tj. przez ogłoszenie odczytanie w miejscowym Kościele Parafialnym podczas ogłoszeń parafialnych i brak wywieszenia na tablicy ogłoszeń Kościoła przedmiotowej informacji, ogłoszeń takich także nie było przed przystąpieniem do sporządzenia planu na stronach Urzędu Gminy Bukowina Tatrzańska. Skarżący nie zostali o tym fakcie powiadomieni przez Wójta także w trakcie postępowania o wydanie ww. wskazanej decyzji o ustaleniem warunków zabudowy mimo, iż był to fakt znany Wójtowi z urzędu.
Prace planistyczne nad zaskarżoną uchwałą przeprowadzono w taki sposób, aby jak najmniej osób powzięło wiadomości w tej kwestii. Tym samym przedmiotowa uchwała została podjęta niezgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie skarżących uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium dla działki nr [...] obręb Bukowina Tatrzańska zgodnie z zarzutami wskazanymi powyżej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska wniósł o oddalenie skargi.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bukowina Tatrzańska wprowadzonego w formie ujednoliconej uchwałą Rady Gminy Bukowina Tatrzańska Nr XXIV/198/2020 z dnia 22 października 2020 r. stwierdzono, że działka ewid. nr [...] stanowiąca własność skarżących, położona jest częściowo w zasięgu "terenów rolniczych" oznaczonych w Studium symbolem R oraz częściowo w zasięgu "strefy istniejących i projektowanych terenów koncentracji usług sportu, rekreacji
i turystyki z możliwością lokalizacji usługowych obiektów kubaturowych wyłącznie jako towarzyszących", oznaczonej w Studium symbolem S1. Zapisy studium dla stref S1 ustalają możliwość lokalizacji inwestycji kubaturowych związanych z obsługą terenów rekreacji zimowej, wyłącznie jako towarzyszących wyciągom i kolejom narciarskim.
Zgodnie z polityką przyjętą przez Gminę, rejon W. stanowi jedno z miejsc, które należy chronić przed zainwestowaniem kubaturowym
z uwagi na wybitne walory krajobrazowe. Tworząc akty prawa miejscowego, w myśl art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) Gmina przyjmuje zasadę ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstawę swoich działań w zakresie kształtowania przestrzeni, wyrażającą się w omawianym przypadku dążeniem do zachowania najcenniejszych walorów krajobrazowych występujących na wybranych, nieprzekształconych antropogenicznie obszarach gminy. Działając zgodnie
z powyższym założeniem, w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego, w granicach terenu 1.R2 wyznaczonego w planie w obrębie wskazanej w Studium strefy S1, ustalono możliwość lokalizacji wyciągów narciarskich obligatoryjnie demontowanych w okresie pozazimowym. Przyjęta polityka zachowuje zatem założenia Studium w zakresie możliwości lokalizacji urządzeń sportowo rekreacyjnych związanych narciarstwem. Tymczasowy charakter, jednoznacznie wyklucza bowiem możliwość powstania trwałych form zainwestowania degradujących bezpowrotnie krajobraz rejonu W.
Zapisy Studium dla stref S1 dopuszczają jedynie możliwość lokalizacji zabudowy usługowej wyłącznie jako towarzyszącej terenom sportowo - rekreacyjnym, co w uzasadnionych przypadkach, na innych terenach gminy w obrębie wyznaczonych w Studium strefach S1, może zostać uwzględnione na etapie tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego, jednak niewątpliwie taka możliwość dotyczyć może wyłącznie kompleksów dużych ośrodków narciarskich wyposażonych w zespoły kolei narciarskich oraz wyciągów z trwałymi podporami.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku zgodności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium w zakresie przebiegu wyznaczonej w Studium trasy rowerowej KR wyjaśniono, że w planie wyznaczono drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 1.KDw pokrywająca się z wyznaczoną
w Studium trasą rowerową. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.), drogą wewnętrzną może być droga rowerowa w przypadku spełnienia określnych w ustawie warunków.
Również zarzut dotyczący braku zgodności przyjętych w planie rozwiązań
z zapisami Studium organ uznał za bezzasadny.
Jeśli chodzi o zarzut dotyczący celowego braku poinformowania skarżących przez Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska o prowadzonej procedurze planistycznej organ wyjaśnił, że uchwała nr XLIII/358/2022 z dnia 15 czerwca 2022 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 22 czerwca 2022 r. (poz. 4279) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.
W świetle art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku -określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy przez organ administracji uwarunkowana jest zatem brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru. W świetle wejścia w życie uchwalonego przez Radę Gminy planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie o wydanie warunków zabudowy musiało zostać umorzone, bowiem jak wynika z wyżej przywołanych regulacji prawnych, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie na obszarze nie objętym obowiązującym planem miejscowym. Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska decyzją znak: BUA.6730.65.2019 z dnia 5 sierpnia 2022 r. umorzył postępowanie
w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działce ew. nr [...].
Organ dodał, że przepisy prawne nie nakładają na wójta gminy obowiązku indywidualnego informowania właścicieli gruntów o prowadzonych pracach planistycznych na danym obszarze, również w odniesieniu do osób starających się
o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie administracyjne nie zostało zawieszone na mocy art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaistniały zatem okoliczności prawne, z których wynikałaby konieczność informowania skarżących o sporządzaniu planu miejscowego w sposób inny niż wynikający z trybu sporządzania planu. Nadto, co istotne, przepisy ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapewniają możliwość uczestniczenia społeczeństwa w procedurze sporządzania planu miejscowego oraz zachowują jawność i przejrzystość procedur planistycznych.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia procedury planistycznej organ stwierdził, że stosownie do wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podano do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz publikację stosownego ogłoszenia w prasie oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy. Poinformowano w ww. ogłoszeniach o możliwości zgłaszania wniosków do projektu planu. Na etapie wyłożenia projektu do wglądu publicznego, podano do publicznej wiadomości informację o wyłożeniu do wglądu publicznego projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz publikację stosownego ogłoszenia w prasie i Biuletynie Informacji Publicznej Gminy. Na stronie BIP umieszczono projekt planu wraz z prognozą. W ogłoszeniach poinformowano o terminie dyskusji publicznej nad projektowanymi rozwiązaniami planu oraz o możliwości składania uwag.
W Gminie nie praktykuje się zamieszczania informacji o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych w ogłoszeniach parafialnych oraz na kościelnych tablicach informacyjnych. Nie jest to zatem sposób zwyczajowo przyjęty w odniesieniu do prowadzonych procedur planistycznych. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek indywidualnego informowania właścicieli gruntów przez wójta gminy, o przystąpieniu do sporządzenia planu lub o jego wyłożeniu do wglądu publicznego.
Nadto zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt gminy przedstawia wojewodzie uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Kontrola procedury planistycznej przeprowadzona przez Wojewodę Małopolskiego, nie wykazała uchybień zarówno w zakresie trybu sporządzania planu jak i w zakresie zgodności jego ustaleń z zapisami Studium, co również było wskazywane przez skarżących jako naruszenie przepisów prawa stanowiące - ich zdaniem podstawę, do uchylenia przedmiotowej uchwały.
W piśmie z 3 marca 2023 r. skarżąca J. S. podtrzymała zarzuty skargi, nie zgadzając się z argumentacją organu zawartą w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.).
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość miejscowego planu (część tekstowa, graficzna) określają przepisy art. 15 ust. 1 - 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
Sąd uznał, że skarżący wykazali legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Są oni bowiem właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] obręb Bukowina Tatrzańska, położonej na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości Bukowina Tatrzańska, w rejonie W. . Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżących co do zarzucanych naruszeń, tak w zakresie trybu, jak i zasad sporządzania miejscowego planu, w konsekwencji stwierdzając, że skarga podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności poddać należało kontroli prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej, która zainicjowana została uchwałą nr X/89/2019 Rady Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 12 września 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości Bukowina Tatrzańska, w rejonie W. . W aktach planistycznych znajduje się obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, wywieszone na tablicy ogłoszeń 29 września 2019 r., wydruk z Gazety Krakowskiej obejmujący ww. obwieszczenie, a także wydruk ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej obejmujący ogłoszenie Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska o przystąpieniu do sporządzenia ww. miejscowego planu, zgodne z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Przywołany przepis stanowi, że wójt ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z akt nie wynika, by złożono takie wnioski.
Następnie w aktach zalega zawiadomienie z 29 września 2021 r. skierowane przez Wójta do organów i instytucji opiniujących, wystosowane na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p., wraz z udzielonymi odpowiedziami. W aktach zalega również przygotowany projekt miejscowego planu, opracowanie ekofizjograficzne sporządzone na potrzeby miejscowego planu, datowane na grudzień 2021 r., projekt miejscowego planu z uzasadnieniem, datowany na styczeń 2022 r., prognoza oddziaływania na środowisku, datowana na styczeń 2022 r., a także prognoza skutków finansowych, również datowana na styczeń 2022 r.
W aktach planistycznych zalegają dalej dokumenty potwierdzające przeprowadzenie procedury opiniowania i uzgadniania projektu planu, zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p., a także obwieszczenie z 15 marca 2022 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zawierające informację o dyskusji publicznej w przedmiocie projektu planu w dniu 14 kwietnia 2022 r. wraz z wydrukiem strony z Gazety Krakowskiej z tożsamym obwieszczeniem oraz wydrukiem ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej z ogłoszeniem o wyłożeniu i dyskusji publicznej. Z protokołu z przeprowadzonej dyskusji publicznej w dniu 14 kwietnia 2022 r. wynika, że nie zgłoszono żadnych uwag ani wniosków. Powyższe wskazuje na wykonanie w procedurze planistycznej czynności, o których stanowi art. 17 pkt 9 u.p.z.p.
Do akt przedłożono również protokół dokumentujący przebieg XLIII sesji Rady Gminy Bukowina w dniu 15 czerwca 2022 r., podczas której uchwała w sprawie miejscowego planu została podjęta.
Dla porządku wskazać trzeba, że uchwała NR XLIII/ 358/2022 Rady Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 15 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości Bukowina Tatrzańska, w rejonie W. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 22 czerwca 2022 r., poz. 4279.
Analiza akt planistycznych doprowadziła Sąd do przekonania, że nie doszło w niej do istotnych naruszeń trybu sporządzania miejscowego planu. W ocenie Sądu skutecznie ogłoszono o przeprowadzonych czynnościach planistycznych w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Gazecie Krakowskiej. Zachowano terminy umożliwiające zainteresowanym złożenie wniosków lub uwag do projektu planu. Sąd nie podziela zarzutów skarżących, który twierdzili, że zasadne było opublikowanie obwieszczeń w Tygodniku Podhalańskim. W ocenie Sądu za wystarczającą realizację wymogu ogłaszania w prasie miejscowej należy przyjąć dokonanie ogłoszenia w przynajmniej jednym czasopiśmie o zasięgu lokalnym. Do takich czasopism należy zaliczyć Gazetę Krakowską, co jest faktem notoryjnym. Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut dotyczący niezrealizowania wymogu ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zdaniem skarżących, realizacja tego wymogu powinna nastąpić przez poinformowanie o czynnościach planistycznych w czasie ogłoszeń parafialnych oraz przez zamieszczenie informacji na parafialnej tablicy ogłoszeń. W odpowiedzi na skargę Wójt zaprzeczył, jakoby praktykowano w gminie taki sposób ogłaszania, co oznacza, że nie jest to sposób zwyczajowo przyjęty w gminie. Sąd nie znajduje podstaw, by stanowisko Wójta zakwestionować. Zauważyć przy tym trzeba, że wymóg ogłaszania "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości" należy rozumieć w ten sposób, iż aktualizuje się on wówczas, gdy taki zwyczaj ogłaszania w inny sposób niż obwieszczenie, ogłoszenie w prasie i Biuletyn Informacji Publicznej, funkcjonuje w danej gminie lub określonej miejscowości. W okolicznościach sprawy istnienia zwyczaju w zakresie ogłoszeń nie wykazano. Podkreślić trzeba również, że Wójt nie miał obowiązku, ani w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ani w ramach procedury planistycznej informować indywidualnie skarżących o prowadzonej procedurze planistycznej i podejmowanych w niej czynnościach oraz o prawie wzięcia w niej udziału poprzez złożenie wniosków lub uwag (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., II OSK 2584/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do analizy legalności miejscowego planu w zakresie zgodności z zasadami sporządzania miejscowego planu wskazać należy, że do najistotniejszych zasad należy wynikająca z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasada zgodności postanowień planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zasada uwzględniania granic władztwa planistycznego gminy.
Co do pierwszej kwestii Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W świetle tych postanowień rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości studium. Zaakcentować przy tym należy, mając też na względzie zarzuty skargi, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza obowiązku przenoszenia ustaleń wprost treści studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów.
Działka skarżących o numerze [...] w miejscowym planie znajduje się: w części na obszarze 1.R1, w części na obszarze 1.R2, a w niewielkiej części w obszarze 1.KDw.
Zasady zagospodarowania obszaru 1.R1 określa § 3 ust. 1 miejscowego planu, zgodnie z którym: "Wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: od 1.R1 do 5.R1, dla których obowiązują następujące ustalenia:
1) jako podstawowe przeznaczenie terenu ustala się: tereny rolnicze;
2) zgodnie z przeznaczeniem podstawowym terenu, ustala się możliwość wykorzystywania gruntów do celów rolniczych w formie użytków rolnych;
3) jako przeznaczenie uzupełniające terenu ustala się infrastrukturę techniczną;
4) za zgodne z przeznaczeniem uzupełniającym terenu uznaje się:
a) lokalizację urządzeń oraz sieci infrastruktury technicznej,
b) lokalizację w terenie 2.R1 budowli związanych z zabezpieczeniem przeciwosuwiskowym;
5) ustala się następujące zasady zagospodarowania terenów:
a) obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych za wyjątkiem określonych w pkt 4,
b) w terenie 2.R1 dopuszcza się wykonywanie prac ziemnych w zakresie realizacji zabezpieczeń przeciwosuwiskowych."
Zasady zagospodarowania obszaru 1.R2 określa § 3 ust. 2 miejscowego planu, zgodnie z którym: "Wyznacza się teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1.R2, dla którego obowiązują następujące ustalenia:
1) jako podstawowe przeznaczenie terenu ustala się: tereny rolnicze;
2) zgodnie z przeznaczeniem podstawowym terenu, ustala się możliwość wykorzystywania gruntów do celów rolniczych w formie użytków rolnych;
3) jako przeznaczenie uzupełniające terenu ustala się:
a) infrastrukturę techniczną,
b) urządzenia sportu i rekreacji;
4) zgodnie z przeznaczeniem uzupełniającym terenu ustala się:
a) lokalizację urządzeń oraz sieci infrastruktury technicznej,
b) lokalizację tymczasowych, bezpodporowych wyciągów narciarskich,
c) urządzanie tras narciarskich;
5) ustala się następujące zasady zagospodarowania terenów:
a) obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych za wyjątkiem określonych w pkt 4,
b) ustala się obowiązek demontowania wyciągów na okres pozazimowy,
c) ustala się zakaz lokalizacji urządzeń i instalacji służących do naśnieżania.
Natomiast odnośnie do obszaru 1.Kw ustalono następująco w § 3 ust. 5 miejscowego planu: "Wyznacza się tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1.KDw, 2.KDw i 3.KDw, w obrębie których obowiązują następujące ustalenia:
1) jako podstawowe przeznaczenie terenu ustala się: tereny wewnętrznej komunikacji drogowej;
2) za zgodne z podstawowym przeznaczeniem terenu uznaje się:
a) lokalizację drogi wewnętrznej,
b) lokalizację towarzyszącej infrastruktury drogowej;
3) jako przeznaczenie uzupełniające terenu ustala się infrastrukturę techniczną;
4) za zgodne z przeznaczeniem uzupełniającym terenu uznaje się możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, nie związanych z funkcjonowaniem drogi."
Natomiast w uchwale nr XXIV/198/2020 z dnia 22 października 2020 r. w sprawie: uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bukowina Tatrzańska oraz wprowadzenia ujednoliconego Studium (dalej: Studium) część działki stanowiąca obszar 1.R2 znajduje się na obszarach określonych jako Tereny sportowo-rekreacyjne S1. Dla terenów tych wskazano: "istniejące i projektowane tereny koncentracji usług sportu, rekreacji, turystyki i wypoczynku z możliwością lokalizacji usługowych obiektów kubaturowych wyłącznie jako towarzyszących – określone ściśle na etapie opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego." (k. 12 Załącznik nr 7 do uchwały z dnia 22 października 2020 r.).
Z kolei część działki skarżących stanowią obszar 1.R1 oraz 1.KDw znajduje się w Studium na Terenach naturalnych wyłączonych z zabudowy, oznaczonych symbolem R (tereny rolnicze). Na tym terenie wrysowano projektowaną trasę rowerową oznaczoną symbolem KR. Na podstawie przedstawionych Sądowi wyrysów z miejscowego planu i ze Studium można przyjąć, że część działki znajdująca się w obszarze 1.KDw znajduje się na tej części obszaru R, na której przewidziano trasę rowerową. Przebieg tej trasy nie został jednak wyznaczony liniami rozgraniczającymi, musi być zatem uznany za orientacyjny. Zauważyć przy tym należy, że w Studium zastrzeżono co do ścieżek rowerowych, że "przebieg tras wyznaczono po drogach polnych i leśnych oraz częściowo po drogach utwardzonych w terenach niezainwestowanych. Urządzenie ścieżek rowerowych wymaga dostosowania istniejących dróg polnych i leśnych do ruchu rowerowego i ich wyposażenia w niezbędną infrastrukturę towarzyszącą (oznakowanie, miejsca wypoczynku). Dopuszcza się realizację ścieżek rowerowych wzdłuż dróg publicznych i wewnętrznych oraz dróg polnych i leśnych nie wyznaczonych na Rysunku Studium. Szczegółowy przebieg tras rowerowych, po uwzględnieniu uwarunkowań terenowych powinien zostać zweryfikowany i ostatecznie określony na etapie opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego." (k. 33 Załącznik nr 7 do uchwały z dnia 22 października 2020 r.). Zauważyć należy też, że na rysunku Studium zastrzeżono ponadto, że określone na rysunku studium linie podziałów terenów o różnych funkcjach są orientacyjne. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się przesunięcie w.w granic na przylegające terenu. Dokładne linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu powinny być ustalone na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego."
Zestawienie postanowień miejscowego planu odnoszących się do działki skarżących z odnośną treścią Studium wskazuje, że zrealizowana została zasada zgodności miejscowego planu ze studium.
W ocenie Sądu występuje zgodność między treścią Studium odnoszącą się do terenów sportowo-rekreacyjnych (S1), które miały stanowić "tereny koncentracji usług sportu, rekreacji, turystyki i wypoczynku z możliwością lokalizacji usługowych obiektów kubaturowych wyłącznie jako towarzyszących". W miejscowym planie kierunek ten zrealizowano w obszarze 1.R2 w ten sposób, że podstawowym przeznaczenie terenu ustalono tereny rolnicze, a przeznaczeniem uzupełniającym – infrastrukturę techniczną oraz urządzenia sportu i rekreacji wymienione powyżej, z dopuszczeniem budowy obiektów wskazanych powyżej. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, założeniem Studium było zapewnienie możliwości lokalizacji urządzeń sportowo - rekreacyjnych związanych narciarstwem, których tymczasowy charakter wyklucza możliwość powstania trwałych form zainwestowania degradujących bezpowrotnie krajobraz rejonu Wierchu Przedomiańskiego. Z treści Studium wynika przy tym następująco: "W terenach koncentracji usług sportu, rekreacji i turystyki, oznaczonych na "Rysunku Studium" symbolami S1, S2, S3 oraz w terenach koncentracji infrastruktury sportowo-rekreacyjnej, oznaczonych na "Rysunku Studium" symbolem S/R, dopuszcza się realizację kolejnych wyciągów narciarskich oraz kolei linowych. Obiekty kubaturowe mogą być realizowane wyłącznie jako towarzyszące, związane z obsługą rekreacji zimowej. (...) W obrębie stref rolno-rekreacyjnych oraz rolno-leśno-rekreacyjnych o potencjalnej możliwości lokalizacji infrastruktury sportowo-rekreacyjnej dopuszcza się rekreacyjne zagospodarowanie na terenach wyznaczanych szczegółowo na etapie sporządzania miejscowych planów. Sezonowo wykorzystywane trasy narciarskie w okresie pozazimowym będą nadal użytkowane na cele rolnicze" (k. 27 Załącznika nr 7 do uchwały z 22 października 2020 r.)."
W ocenie Sądu występuje zgodność między treścią Studium odnoszącą się do terenów rolniczych (R1) a miejscowym planem w zakresie obszaru 1.R1, w którym podstawowe przeznaczenie stanowią tereny rolnicze, a przeznaczenie uzupełniające – infrastruktura techniczna oraz w terenie 2.R1 budowle związane z zabezpieczeniem przeciwosuwiskowym.
Także wyznaczenie terenu 1.KDw zgodne jest ze Studium, w którym przewidziano odnośny teren pod budowę trasy rowerowej. Zgodzić się można z organem, że według art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) drogą wewnętrzną może być droga rowerowa w przypadku spełnienia określnych w ustawie warunków. Zauważyć też należy, że w odniesieniu do dróg wewnętrznych zaznaczono w Studium, że na "Rysunku Studium" wyznaczono "ważniejsze drogi wewnętrzne, które powinny zostać uwzględnione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i docelowo zrealizowane jako drogi utwardzone". Z wypowiedzi tej wyprowadzić można wniosek taki, że mogą zostać wyznaczone w planie miejscowym drogi wewnętrzne, których w Studium nie przewidziano. Wniosek taki potwierdza dodatkowo zgodność miejscowego planu ze Studium również i w zakresie terenu 1.KDw.
Drugą istotną kwestią, którą należało rozważyć, był sposób wykorzystania przez Radę Gminy władztwa planistycznego przy ustalaniu przeznaczenia działki skarżących nr [...]. W tym zakresie trzeba podkreślić, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu granic (nadużyciu) władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).
Zdaniem Sądu, Rada Gminy Bukowina Tatrzańska nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego w omawianym przypadku, bowiem postanowień miejscowego planu dotyczących działki nr [...], które uniemożliwiają zabudowę tego terenu, w tym zabudowę zagrodową lub mieszkaniową, nie sposób uznać ani za dowolne, ani za nieuzasadnione. Jak wynika z prognozy oddziaływania na środowisko, rejon P. obejmuje wyniesienie, które w przeważającym stopniu stanowią grunty rolne, porośnięte jedynie miejscami kępami zadrzewień i zakrzewień. Wskazano również, że teren ten jest odsunięty od zabudowy; jest jak dotąd niezainwestowany, a "położenie oraz brak zabudowy, a także rozległe panoramy otwierające się z tego obszaru stanowią o ponadprzeciętnych walorach krajobrazowych obszaru opracowania" (k. 8 prognozy). Zauważono też, że teren objęty projektem planu znajduje się zasięgu Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, o którym stanowi uchwała nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. Walory te silnie akcentowano również m.in. w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 28 lutego 2022 r., znak OP.610.10.3.2022.AD. W postanowieniu tym podkreślono: "z przyrodniczego punktu widzenia jedynym słusznym kierunkiem zagospodarowania przedmiotowego obszaru jest zachowanie istniejących, cennych walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Niewątpliwie wprowadzenie jakiejkolwiek trwałej zabudowy w tym terenie spowodowałoby zaburzenie dotychczasowego krajobrazu przyrodniczego, otwartego, pozbawionego elementów dysharmonijnych, a tym samym bezpowrotną utratę charakteru i krajobrazu tego miejsca. (...) realizacja ustaleń projektu planu nie będzie stała w sprzeczności z zakazami oraz ustaleniami dotyczącymi czynnej ochrony ekosystemów, obowiązującymi na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu".
W ocenie Sądu, Rada Gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości Bukowina Tatrzańska, w rejonie W. , w zakresie działki skarżących o numerze ewid. [...] nie dopuściła się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, czy też innych naruszeń, w tym w zakresie procedury planistycznej, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mogłyby stanowić o jego wadliwości. Nie poddają się natomiast weryfikacji Sądu w tej sprawie zarzuty skarżących dotyczący celowej – ich zdaniem – zwłoki w prowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Przede wszystkim jednak okoliczność ta nie ma związku z przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, którą stanowiła uchwała Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu.
Podsumowując, Sąd nie stwierdził, by zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.