II SA/Kr 527/24

II SA/Kr 527/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Jacek Bursa
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48  , art 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. B., Z. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 lutego 2024 r. nr 154/2024 znak: WOB.7722.50.2023.KJAS w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem z dnia 18 stycznia 2023 r. nr 10/2023 nakazał B. B. i Z. P. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego o dodatkowy taras na pierwszym piętrze na działce nr [...], [...] w miejscowości W. B., gmina N.. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzono kontrolę podczas której ustalono, że na terenie działki nr [...] oraz [...] w miejscowości W. B. jest usytuowany budynek mieszkalny jednorodzinny 2 lokalowy. Od strony zachodniej budynku wykonano rozbudowę balkonu na pierwszym piętrze. Rozbudowa balkonu o konstrukcji drewnianej wspartej na drewnianych krawędziakach posadowionych na punktowych fundamentach. Rozbudowa o wymiarach 3 m na 1,8 m. Przedmiotowy rozbudowany taras posiada balustradę drewnianą z poziomym wypełnieniem. Jak wskazali obecni podczas kontroli inwestorami przedmiotowych robót byli B. B. i Z. P.. Przedmiotową rozbudowę jak wskazali inwestorzy wykonali w ramach remontu istniejącego spróchniałego balkonu wzdłuż elewacji zachodniej budynku. Roboty zrealizowano w 2021 r, i na wykonanie przedmiotowych robót nie posiadali żadnych zgłoszeń ani pozwoleń. Z przedłożonych podczas kontroli dokumentów tj. inwentaryzacji budynku do podziału fizycznego obiektu wynika, iż od strony zachodniej budynku na pierwszym piętrze brak rozbudowanego balkonu. Taras na pierwszym piętrze na całej długości ściany szczytowej od strony zachodniej nie wychodzi poza obrys dachu. Nadto na podstawie dokonanego wglądu do ogólnodostępnych zdjęć lotniczych ustalono, iż w dacie wykonanej dokumentacji fotograficznej tj. 2019 -2021 brak od strony ogrodowej na działce nr [...] w miejscowości W. B. widocznej rozbudowy budynku mieszkalnego nr [...] A o balkon, nadto na dokumentacji fotograficznej datowanej na 2009 r. również brak przedmiotowej rozbudowy. W tym miejscu należy wskazać, że pojęcia logii, balkonu oraz tarasu nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym. Zarówno ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy też rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych nie zawierają definicji legalnej wskazanych powyżej elementów. Korzystając z dorobku orzecznictwa sądowego, analizując orzeczenia sądów administracyjnych w przypadku próby zdefiniowania pojęcia "tarasu" należy wskazać na sposób przyjęty przez np.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, które korzystały z definicji zawartych w Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza (tom IV str. 24, Warszawa 2008 r.), według którego "taras" (w rozumieniu Prawa budowlanego) to odkryta, płaska część budynku otoczona balustradą umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), na piętrze lub płaskim dachu. Bardzo podobnie prezentuje się sytuacja w przypadku logii, kiedy to sądy administracyjne sięgnęły po dorobek doktryny. Tytułem przykładu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 stycznia 2006 r., II SA/Gd 889/03, oparł swe ustalenia na podstawie Słownika języka polskiego PWN (pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002, s. 46), według którego loggia jest to wgłębiony balkon, wnęka balkonowa otwarta na zewnątrz budynku. Zestawiając ze sobą oba ustalenia dokonane przez sądy administracyjne należy wskazać, że w przypadku uznania balkonu za taras mamy do czynienia z częścią budynku, która jest otwarta i odkryta oraz usytuowana na zewnątrz budynku. Z kolei loggia ma postać wnęki, zadaszonej, otoczonej z trzech stron ścianami, jedynie otwartą na zewnątrz z jednej strony. Nadto należy dodać, że zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenie Ministra Infrastruktury do kubatury brutto budynków zalicza się również kubaturę części zewnętrznych budynku jak loggie, balkony tarasy (w dwóch ostatnich przypadkach obliczanych do wysokości balustrady). W myśl § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez kubaturę brutto budynku -należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu. W świetle powyższego taras stanowi element budynku, nierozerwalnie z nim związany zarówno konstrukcyjnie (taras wlicza się do powierzchni zabudowy budynku i jego kubatury) oraz funkcjonalnie, gdyż zapewnia on obsługę budynku. Jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku, a niekiedy dodatkową możliwość bezpośredniej komunikacji z ogrodem. Nawet wykonanie (powiększenie) tarasu jako drewnianej konstrukcji samonośnej i oddylatowanej od budynku nie musi świadczyć o braku więzi z budynkiem, gdyż poszczególne elementy obiektu budowlanego mogą być wykonywane w różnej technologii i z różnych materiałów. W ocenie organu wykonane roboty polegające na rozbudowie istniejącego tarasu na piętrze od strony zachodniej budynku mieszkalnego wspartego na słupach drewnianych posadowionych na punktowych fundamentach nie można zakwalifikować jako budowa czy rozbudowa tarasu ziemnego, a jedynie jako rozbudowę obiektu budowlanego o dodatkowa kubaturę - która to rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Bezspornym w sprawie pozostaje, że inwestor przedmiotowych robót budowlanych wykonał je, nie uzyskawszy uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt budowy obiektu bez pozwolenia na budowę skutkuje działaniem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Na to postanowienie zażalenie złożyła B. B..
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 12 lutego 2024 r. nr 154/2024 uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie osób zobowiązanych i orzekł, że obowiązek winni wykonać B. B. i Z. P., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że odnosząc się do daty przeprowadzenia robót budowlanych, która była różnie wskazywana przez skarżącą, należało ustalić, iż w ocenie MWINB przedmiotowe roboty zostały wykonane w 2021 roku. Na powyższą datę wskazali inwestorzy do protokołu kontroli z dnia 2 listopada 2022r., natomiast analiza zdjęć lotniczych załączonych do akt sprawy wskazuje, iż oznaczona wówczas przez inwestorów data jest wiarygodna, ponieważ na zdjęciu z lat 2019-2021 roku przedmiotowy taras nie jest widoczny. Ponadto należy stwierdzić, iż skoro kontrola została przeprowadzona w 2022 roku, a obecni w czasie ww. czynności inwestorzy wskazali do protokołu datę przeprowadzenia robót budowlanych jako 2021 rok, to taka data jest w ocenie MWINB na tyle nieodległa, że inwestorzy winni dobrze ją pamiętać. Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza twierdzeń skarżącej dot. przeprowadzenia "konserwacji i modernizacji" istniejącego dodatkowego tarasu w 2019 roku, w związku z czym MWINB nie dał ww. twierdzeniom wiary. Natomiast należy podkreślić, iż na dzień wydania skarżonego postanowienia organu powiatowego przedmiotowe roboty nie były zakończone. Organ uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie osób zobowiązanych, gdyż pomimo prawidłowego ustalenia kręgu stron, w treści skarżonego postanowienia zobowiązana została osoba o błędnie wskazanym nazwisku. Organ określił przedmiot postępowania jako dodatkowy taras o konstrukcji drewnianej, wsparty na słupach, o wymiarach 3m x l,8m na poziomie pierwszego piętra od strony zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego zlokalizowanego na działkach [...], [...] w miejscowości W. B.. W sprawie należało ustalić, czy przedmiotowy taras stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego. I tak, zaznaczyć należy, iż rozbudowa również pozostała niezdefiniowana w przepisach ustawy Prawo budowlane. Sięgając do orzecznictwa MWINB wskazał, iż przychyla się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym: "Odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a p.b. pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy, a nie przebudowy, robót w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji." (Wyrok NSA z 10.09.2020 r., II OSK 1254/18, LEX nr 3082030). I tak, w ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo przyjął, że przedmiotowy taras pozostaje powiązany konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym, powiększając jego kubaturę brutto. O związku konstrukcyjnym i funkcjonalnym tarasu z budynkiem świadczy chociażby fakt, że wejście na taras następuje bezpośrednio przez drzwi balkonowe budynku mieszkalnego, zaś jego wysokość została dostosowana do poziomu kondygnacji tego budynku. Taras stanowi całość funkcjonalno- użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku. Należało więc ustalić, iż PINB prawidłowo ocenił, że zrealizowany taras pozostaje konstrukcyjnie i funkcjonalnie związany z przedmiotowym budynkiem. Konstrukcyjne powiązanie dodatkowego tarasu z budynkiem jest w szczególności widoczne na fotografiach stanowiących załącznik do protokołu kontroli PINB z dnia 2 listopada 2022r. Organ podniósł, że realizacja przedmiotowego tarasu nie mieści się dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego. Z uwagi na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras zlokalizowany na pierwszym piętrze o wymiarach 3m x 1,8m, należało ustalić, iż takie roboty budowlane nie były zwolnione w treści przepisów art. 29-31 Pr. bud z ogólnego obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszym toku procedury legalizacyjnej inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Pr. bud.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Pr. bud.). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. B. i Z. P. zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art.80 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w należyty sposób czy to na etapie postępowania przed organem nadzoru budowlanego I instancji, czy organem II instancji, a pomimo powyższego utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia, podczas gdy należało oczekiwać uchylenia wydanego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co nie nastąpiło.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższy zarzut w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego, nakazującego wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie o tarasu o konstrukcji drewnianej, wspartego na słupach, na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu, inwestor wykonując przedmiotowy taras, zwiększył kubaturę brutto budynku. Roboty te należało zakwalifikować zatem, jako rozbudowę budynku, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę a którego to pozwolenia, inwestor nie uzyskał. Dlatego też, w ocenie organu, należało wszcząć tryb określony w przepisach art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to zdaniem sądu nie jest prawidłowe, aczkolwiek nie ze względu ma argumenty przedstawione w skardze.
Przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz.U.2021.2351 (dalej; ustawa) wg. stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, iż organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust 4).P
Przepis art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy stanowi z kolei, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tj. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Regulacja ta określa jeden z przypadków których wystąpienie uruchamia stosowanie przez organy nadzoru budowlanego tzw. trybu naprawczego, zmierzającego także do legalizacji lub nakazu rozbiórki robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tryb ten stosowany jest także do obiektów już zrealizowanych (art. 51 ust 7) ustawy.
Zestawienie tych przepisów musi prowadzić do wniosku, że trybem naprawczym (art. 50 – art. 51 ustawy) objęte są wszystkie te przypadki, kiedy wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a prace te nie polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tak więc budowa obiektu to wykonanie takich prac budowlanych w wyniku których powstanie nowy obiekt budowlany lub takich, w wyniku których obiekt już istniejący ulegnie rozbudowie lub nadbudowie. Pojęć rozbudowa i nadbudowa ustawa nie definiuje. Należy więc pojęcia te odnosić do znaczenia jakie nadają im definicje słownikowe czy rozumienie potoczne, ale przy uwzględnieniu pojęć już przez ustawę definiowanych w szczególności pojęcia przebudowy, przez którą zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy należy rozumieć, wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Według słownika PWN rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza Wydawnictwo PWN Warszawa 2003). W kontekście przytoczonego wyżej art. 3 pkt 7a ustawy rozbudowę należy rozumieć, jako wykonywanie robót budowlanych na skutek których powiększeniu ulegnie obiekt budowlany tj. ulegnie zmianie (powiększeniu) jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, przy czym zwiększenie wysokości obiektu należy traktować jako nadbudowę. Istotą rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego jest zmiana jego kubatury poprzez jej powiększenie a nadbudowy także zwiększenie wysokości. Terminu "kubatura" ustawa nie definiuje, aczkolwiek pojęciem tym posługuje się między innymi, w przytoczonym wyżej art. 3 pkt 7a ustawy (definicja przebudowy).
Z kolei Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), które w § 3 pkt 24 stanowi, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kubaturze brutto budynku - należy przez to rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku Zdaniem organu przez realizację drewnianego tarasu, tak rozumiana kubatura budynku uległa zwiększeniu.
Wskazać jednak należy, iż po pierwsze w ustawa posługuje się terminem kubatura, a rozporządzenie definiuje pojęcie kubatury brutto tj. pojęcie, którym ustawa się nie posługuje. Po drugie z samego przepisu wynika, że termin ten dotyczy jedynie rozporządzenia a nie ustawy – wyraźnie bowiem stanowi on, że "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa". Nieuprawnionym jest zatem, przenoszenie tej definicji na inne akty prawne, zwłaszcza jeżeli akty te posługują się pojęciami nietożsamymi. Kubatura i kubatura brutto to niewątpliwie dwa pojęcia, jeżeli nawet nie całkiem różne to z pewnością nie pokrywające się w pełni. Przede wszystkim jednak niedopuszczalnym jest uznanie by akt niższego rzędu mógł definiować pojęcia zamieszczone w akcie wyższego rzędu. Zgodnie bowiem z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 poz. 283), "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Jak zasadzie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r. II OSK 101/15 każda definicja legalna ma określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.).
Analizując relacje pojęć kubatura w rozumieniu ustawy i rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r. II OSK 2020/12 wskazał, iż nie jest trafne stanowisko, według którego definicja kubatury brutto budynku zawarta w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), ma także zastosowanie do terminu "kubatura" używanego w art. 36a ust. 2 oraz art. 59a ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym upoważniono właściwego ministra do określenia warunków technicznych dla budynków i związanych z nimi urządzeń, uwzględniających wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Właściwy minister nie został więc upoważniony do zdefiniowania pojęć używanych w ustawie Prawo budowlane. Zatem definicje określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie mają zastosowanie tylko do wyjaśnienia pojęć użytych w tym rozporządzeniu. Tak też jest sformułowany powołany przepis, który zaczyna się od zdania "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o (...)". Brak zatem podstaw prawnych, aby termin "kubatura" używany w ustawie Prawo budowlane rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Skoro ustawodawca nie określił w ustawie definicji terminu "kubatura", to słowo to należy rozumieć tak jak w języku powszechnym (ogólnym). Należy więc wskazać, że definicja słownikowa tego słowa to "pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażona zwykle w metrach sześciennych" (tak w Słowniku Języka Polskiego PWN pod redakcją Prof. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002). W języku powszechnym słowo kubatura z reguły kojarzy się z bryłą. W budownictwie można więc bez żadnej wątpliwości mówić o kubaturze obiektu budowlanego, posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni. W języku powszechnym nie używa się słowa kubatura w odniesieniu do konstrukcji stanowiącej dach zainstalowany na podporach, gdyż brak w tym przypadku bocznych płaszczyzn wydzielających taki obiekt z przestrzeni. Na skutek wykonania takiej konstrukcji nie zwiększa się pojemność obiektu budowlanego rozumiana jako suma pojemności wszystkich jego pomieszczeń. Oczywiście nie stoi to na przeszkodzie, aby obliczyć kubaturę takiego obiektu budowlanego uwzględniając wyobrażalne płaszczyzny utworzone od krawędzi dachu do ziemi lub pomiędzy podporami dachu. Jednakże nie będzie to powszechne rozumienie słowa kubatura, a specjalne, które jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia normy prawnej nakazującej takie rozumienie tego słowa. Mając powyższe na uwadze art. 5 ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, iż użyte w tych przepisach słowo kubatura oznacza łączną pojemność wszystkich pomieszczeń obiektu budowlanego. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia z dnia 31 października 2017 r. II SA/Rz 849/17 wywodzi, iż wprawdzie w § 3 pkt 24 rozporządzenia o warunkach technicznych zdefiniowano pojęcie "kubatura brutto budynku" lecz nie ma podstaw prawnych aby utożsamiać je z ustawowym pojęciem "kubatura". Jedną z fundamentalnych zasad prawidłowej legislacji jest, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie pojęć z ustawy upoważniającej (zob. M. Zieliński, S. Wronkowski, Komentarz do ustawy Zasady techniki prawodawczej, Warszawa 2004r.).
Niedopuszczalnym zatem jest posługiwanie się przez organ pojęciem definiowanym przez rozporządzenie do nietożsamego pojęcia zamieszonego w ustawie, by wykazywać, że fakt realizacji przedmiotowego trasu, zwiększył kubaturę obiektu (stanowi jego rozbudowę), co uzasadnia stasowanie trybu określonego przepisem art. 48 ustawy. Wskazać też można, że poza argumentacją, o której mowa wyżej samo rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definiuje pojęcie "kubatura brutto" a w tekście posługuje się pojęciami tak kubatura jak i kubatura brutto, co niewątpliwie świadczy, że inne znaczenie nadaje tym dwóm pojęciom – w przeciwnym razie zawsze posługiwało by się pojęciem zdefiniowanym. Dla przykładu o kubaturze mowa w § 132 ust 1, § 134 (tabela), § 150 pkt 7, § 172, § 176, § 183, § 221 ust 2. Pojęciem "kubatura brutto rozporządzenie posługuje się w przepisach § 209 ust 4, § 213, § 233 i § 282. Jak się wydaje przez mówiąc o kubaturze, rozporządzenie (ale też ustawa) nawiązuje do kubatury netto obiektu. W budownictwie przyjmuje się, że jest to iloczyn powierzchni kondygnacji i odległość pomiędzy powierzchnią posadzki a powierzchnią stropu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r. I OSK 2006/18). Takie też znaczenie w ocenie sądu w składzie poznającym niniejszą sprawę należy temu pojęciu nadać.
Rozpoznając niniejszą sprawę należało odpowiedzieć zatem na pytanie, czy prace budowlane jakie w przedmiotowym obiekcie wykonano, zmieniły jego charakterystyczne parametry - w szczególności kubaturę. Zdaniem sądu odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Taras wsparty na słupach przylegający a nawet konstrukcyjnie związany i istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym stanowi co prawda element obiektu budowalnego, nie wpływa jednak na jego kubaturę – nie powiększają bowiem jego pojemności mierzonej w metrach sześciennych. Jest oczywistym, że nie każdy element obiektu budowlanego wpływa na jego kubaturę – łączną pojemność obiektu wydzieloną ścianami i stropem. Takie elementy jak właśnie tarasy, balkony, balustrady czy schody zewnętrzne nie wpływają na kubaturę obiektu, gdy z nie są częścią jego wewnętrznej pojemności. Wykonanie tarasu nie może więc być traktowane jako rozbudowa obiektu budowlanego. Rozważyć należy czy budowa tego elementów obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę, jednakże z całą pewnością w procesie ewentualnej legalizacji tego elementu, organ nadzoru budowlanego nie może stosować art. 48 i art. 49 ustawy, gdyż jak mowa wyżej, przepisy te dotyczą budowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego, w sensie zwiększenia jego kubatury, a z przyczyn o których mowa wyżej, nie można przyjąć, iż prace budowlane jakie wykonano przy realizacji zewnętrznego opartego na podporach tarasu, doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu w szczególności jego kubatury. Roboty budowlane tego typu, ewentualnie można traktować, jako inne, niż określone w art. 48 ustawy roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę do których zastosowanie znajdzie tryb określony w art. 51 ustawy, o ile przyjąć, że roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, co rozważy (oceni) organ ponownie rozpoznając sprawę.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.