II SA/Kr 526/20

II SA/Kr 526/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 580/21 - Wyrok NSA z 2023-11-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59, 53, 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2020r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15 listopada 2019 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.). umorzył postępowanie z wniosku S. K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr [...], [...] obr. [...], przy [...] w K.".
W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 28 sierpnia 2018 r. wpłynął wniosek S. K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego j.w., a teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Organ ustalił, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zostało zrealizowane. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2019 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obr. [...] w związku z wykonanymi pracami budowlanymi, tj. nadbudową, przebudowa i rozbudową uległ zmianie i aktualnie stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny.
Ponadto w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. prowadzone było postępowanie dotyczące przedmiotowego budynku przy ul. [...], wykonanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zakończyło się w dniu 29 marca 2018 r. decyzją Nr [...]. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji organu nadzoru budowlanego wynika, że po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, w tym projektu budowlanego zamiennego, PINB stwierdził, że wykonane roboty budowlane w zakresie przebudowy budynku [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] zostały doprowadzone do stanu bezpiecznego i zgodnego z prawem, że nie ma konieczności nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, gdyż zostały sprawdzone i zaopiniowane przez osobę uprawnioną i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. W związku z czym przedmiotową decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 organ orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestora wykonanych robót w dwóch budynkach mieszkalnych jednorodzinnych przy [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych w dwóch budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej polegającej na zabudowie logii i podcienia budynku od strony wschodniej oraz zmianie układu ścian wewnętrznych budynku nr [...], zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wskazał organ nadzoru budowlanego w końcowym uzasadnieniu przedmiotowej decyzji z dnia 29 marca 2018 r., cyt.: "decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy Prawo budowlane stanowi jeden ze środków służących osiągnięciu literalnie określonego w art. 51 ww. ustawy Prawo budowlane celu postępowania naprawczego, tj. doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Do akt sprawy dołączono ostateczną decyzję nr [...] z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz decyzję Nr [...] z dnia 29 marca 2018 r. kończącą postępowanie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K..
Organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która została już wykonana. Nawiązując do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przewidziana została wyłącznie na zasadzie wyjątku, co ma miejsce tylko w przypadku, gdy trwa odpowiednie postępowanie przed organem nadzoru budowlanego (tj. postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 i 49b Prawa budowlanego lub tzw. postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. R., wskazując, że postępowanie w sprawie powinno zakończyć się decyzją odmowną, a nie umorzeniem postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 105 § K.p.a. i art. 104 § 1 K.p.a., w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zarówno przy samowoli budowlanej (art. 48 ustawy Prawo budowlane), jak i przy odstąpieniu od pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) legalizacja robót budowlanych uzależniona jest - między innymi - od ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Różnica w obu przypadkach sprowadza się do tego, że przy samowoli budowlanej warunki, jakim powinny odpowiadać roboty budowlane ustala się ex post, natomiast przy odstąpieniu, były one już znane wcześniej, jeszcze przez rozpoczęciem robót. Inwestor w sposób rażący dokonał naruszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania wydanej w 2013 roku. Wybudowany przez niego obiekt o charakterze wielorodzinnym odbiegał od postanowień wymienionej wyżej decyzji. Doszło również do naruszenia zakresu pozwolenia na budowę i stanowiącego części przedmiotowego pozwolenia projektu budowlanego. Odwołujący się podkreślił, że wbrew ustaleniom w zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego nie zostały zakończone, a od decyzji w I instancji złożono odwołanie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył również S. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:
- art. 7 i 77 K.pa., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne ustalenie, że w odniesieniu do budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest prowadzone postępowanie naprawcze przed organami nadzoru budowlanego;
- art. 8 K.p.a. przez właściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;
- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;
- art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została zrealizowana;
- art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana, podczas gdy przepisy ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają możliwości wydania kolejnych decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu, nawet po realizacji inwestycji, której dotyczy wniosek.
W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że absolutnie wadliwe są ustalenia organu w kwestii braku prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego względem obiektu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślono, że postępowanie naprawcze względem budynku przy ul. [...] jest nadal w toku, ponieważ wskazana w uzasadnieniu decyzja Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w K. z dnia 29 marca 2018 r. nie jest jeszcze decyzją ostateczną. Od przedmiotowej decyzji zostało bowiem wniesione odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., które nie zostało rozpatrzone.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 marca
2020 r. , znak: [...] na podstawie art. 4, art. 59, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 105 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że trafnie wywiódł organ I instancji, że zasadą jest dopuszczalność ustalania warunków zabudowy dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a tym samym decyzja może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już realizowanej. Możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przewidziana została wyłącznie na zasadzie wyjątku, co ma miejsce tylko w przypadku, gdy trwa odpowiednie postępowanie przed organem nadzoru budowlanego (tj. postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 i 49b Prawa budowlanego lub tzw. postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego).
Jak ustalono w toku postępowania, zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 28 sierpnia 2018 r. zostało zrealizowane. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2019 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że na działce nr [...] obr. [...] na której został wzniesiony budynek mieszkalny jednorodzinny, w związku z wykonanymi pracami budowlanymi, tj. nadbudową, przebudowa i rozbudową, budynek ten uległ zmianie i aktualnie stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny. Organ nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających, że przed organem nadzoru budowalnego w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem prowadzone jest postępowanie w trybie art. 48 i 49b lub art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Ustalono, że w toku prowadzonego postępowania w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. prowadzone było postępowanie dotyczące przedmiotowego budynku przy ul. [...], wykonanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zakończyło się w dniu 29 marca 2018 r. decyzją Nr [...]. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji organu nadzoru budowlanego wynika, że po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, w tym projektu budowlanego zamiennego, PINB stwierdził, że wykonane roboty budowlane w zakresie przebudowy budynku [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] zostały doprowadzone do stanu bezpiecznego i zgodnego z prawem, że nie ma konieczności nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.
Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z przepisami art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium — w ślad za poglądem sformułowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2624/16, podało, że w razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać wyraźnie, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. II OSK 1890/12, z dnia 17 maja 2016 r. II OSK 146/15, z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 3346/14, z dnia 24 lutego 2017 r. II OSK 1530/15).
Trafnie zatem wywiódł organ I instancji, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy.
Zdaniem Kolegium, argumentacja w przedmiocie braku ostateczności rozstrzygnięcia w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego jest w tym przypadku nieuzasadniona, ponieważ brak jest związku pomiędzy przedmiotowym postępowaniem o ustalenie warunków, a postępowaniem w prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Organ I instancji prawidłowo zweryfikował stan faktyczny. Wszczęte zostało bowiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a w jego trakcie okazało się, że wniosek obejmuje zrealizowane już zamierzenie inwestycyjne, a przed organem nadzoru budowlanego nie toczy się odpowiednie postępowanie, na potrzeby którego inwestor ubiega się o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W związku z tym, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 §1 K.p.a. podlega umorzeniu. Kolegium nie podzieliło poglądu, że należało odmówić ustalenia warunków zabudowy. Tego rodzaju decyzja będąca w istocie rozstrzygnięciem orzekającym co do istoty sprawy wydawana jest, jeżeli zamierzenie nie jest zgodne z przepisami odrębnymi lub brak jest podstaw do ustalenia konkretnych parametrów architektoniczno-urbanistycznych. W rozpatrywanym przypadku występuje natomiast przeszkoda formalna uniemożliwiająca prowadzenie postępowania względem zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. K. zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:
- art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana,
- art. 63 ust. 1 i 2 w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości wydania na rzecz inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która jest w trakcie realizacji lub została już zrealizowana, podczas gdy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają możliwości wydania na rzecz inwestora kolejnych decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu, nawet po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do tego terenu,
- art. 51 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już zrealizowanego dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku budynków wykonanych w ramach samowoli budowlanej, natomiast nie jest możliwie w odniesieniu do budynków wykonanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego,
- art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości obywateli wobec prawa, polegające na różnicowaniu sytuacji prawnej obywateli bez uzasadnionej przyczyny, poprzez uznanie, że w przypadku inwestycji zrealizowanych bez żadnych pozwoleń administracyjnych istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, natomiast takiej możliwości nie ma w przypadku odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę,
- art. 7 i 77 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne ustalenie, że w odniesieniu do budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest prowadzone postępowanie naprawcze przed organami nadzoru budowlanego,
- art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
- art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty w większości zostały rozwinięte.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Na wstępie należy zreasumować stan faktyczny sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w dniu 28.08.2018r. skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, ostatecznie sprecyzowanej jako "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr [...], [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.. Skarżący nadto w uzupełnieniu wniosku wyjaśnił, że w efekcie tejże inwestycji w budynku przewiduje się 4 lokale mieszkalne /k.325/. W toku postępowania organ zwrócił się do organu nadzoru budowlanego z zapytaniem, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości PINB prowadzi postępowanie w zakresie odpowiadającym robotom budowlanym objętym wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a w przypadku, gdy tak jest, o podanie trybu oraz czy nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy /k.391/. W odpowiedzi PINB wyjaśnił, że prowadzi postępowanie w sprawie dwóch budynków zrealizowanych w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę, w tym chodzi o budynek przy ul. [...] /k.403/. Jednocześnie organ przesłał decyzję nr 479/2017r. znak ROIK [...] z 31.03.2017r. wydaną w postępowaniu naprawczym, nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej wskazano, że w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że m.in. w budynku przy [...] wykonano zabudowę w poziomie parteru i w poziomie piętra od strony wschodniej budynku na powierzchni 2 razy 10.90m razy 3,12 m oraz podziału 2 lokali mieszkalnych na 4 lokale mieszkalne, przy czym w dniu kontroli tj. 12.01.2017r. prace te były zakończone /k.407/. Powyższe przyznał skarżący, albowiem w piśmie z dnia 1.08.2019r. /k.415/ wskazał, że budynek był jednorodzinny, a po wykonaniu prac budowlanych (nadbudowie, przebudowie i rozbudowie) budynek uległ zmianie i stanowi budynek wielorodzinny, z 4 lokalami mieszkalnymi, zaś parametry charakteryzujące budynek zostały przedłożone do postępowania wraz z rysunkiem. W istocie, w aktach sprawy znajduje się rysunek budynku, który uległ "nadbudowie, rozbudowie i przebudowie" /k.421/. Ostatecznie jednak "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa" doprowadzająca do powstania 4 lokali mieszkalnych w miejsce dwóch, została oceniona przez organ nadzoru budowlanego jako przebudowa i rozpatrywana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., co wynika z decyzji PINB nr [...] z dnia 29 marca 2018r. ROIK [...] /k.433/.
Z powyższego jasno i bez wątpliwości wynika, że inwestycja, dla której miały być ustalone warunki zabudowy, została wykonana przed złożeniem wniosku o ustalenie dla niej warunków zabudowy. Tak też ustalił organ I instancji, wskazując, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 28.08.2018r. zostało zrealizowane. Jak wynika z porównania dat, wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony po zakończeniu postępowania naprawczego w I instancji, a przed ostatecznością decyzji. Albowiem w świetle treści odwołania, środek zaskarżenia od decyzji PINB nie został rozpoznany w trakcie kontrolowanego postępowania.
Przedstawiając reasumpcję stanu faktycznego, podkreślić przy tym trzeba, że choć w zarzutach wyliczonych na wstępie skargi skarżący wskazuje między innymi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym błędne ustalenie, że w odniesieniu do budynku objętego wnioskiem nie jest prowadzone postępowanie naprawcze – to w petitum skargi omówione są wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Odpowiadając zatem na ogólny, jednozdaniowy zarzut, Sąd stwierdza, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo i nie zachodzi naruszenie wskazanych przepisów procesowych.
Przechodząc do omówienia zarzutów w zakresie prawa materialnego, przytoczyć na wstępie trzeba art. 59 u.p.z.p.:
1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Nawiązując do ustępu 1-szego wskazanego przepisu, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, która została już zrealizowana. Pod jednym wszakże warunkiem, mianowicie, że inwestor zamierza uzyskać warunki zabudowy dla przyszłego innego użytkowania lub przyszłych robót budowlanych dotyczących danego istniejącego obiektu (por. uzasadnienie wyroku NSA z 24 października 2018r. II OSK 793/18, publ. CBOSA). Inaczej mówiąc, inwestycja jest zrealizowana bądź jest realizowana, ale inwestor zamierza wprowadzić zmiany w użytkowaniu połączone z robotami budowlanymi związanymi z tymi zmianami; dla takiej sytuacji jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśla się bowiem w orzecznictwie, że decyzja o warunkach zabudowy generalnie wydawana jest dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych; odnosi się wyłącznie do planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie do inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości. (por. uzasadnienia wyroków NSA z 11 lipca 2018r. II OSK 2012/16 oraz z dnia 4 lipca 2017r. II OSK 2162/16, publ. CBOSA). Szerzej na ten temat wypowiedział się WSA w Warszawie: "na mocy u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy winna co do zasady odnosić się do inwestycji planowanej. O powyższym świadczy choćby treść art. 59 ust. 1 ww. ustawy, a także art. 53 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z tym pierwszym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 3 pkt 2, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (stosownie do art. 64 ust. 1, przepisy m.in. art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy). Zważyć przy tym należy, że omawiana decyzja ma rozstrzygać o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu objętego konkretnym zamierzeniem inwestycyjnym, a następnie stanowić podstawę dla sporządzenia dokumentacji budowlanego, weryfikowanej na dalszym etapie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. VII SA/Wa 2426/18, Lex/el.). Podsumował ten problem NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. II OSK 663/16, LEX nr 2427496 podkreślając, że warunki zabudowy ustala się dla inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej (tak samo wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2018 r. II SA/Lu 1115/17, LEX nr 2481350).
Mając na uwadze powyższe, konsekwentnie judykatura wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do przedsięwzięć już zrealizowanych jest możliwe tylko wyjątkowo – w sytuacji nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. (por. uzasadn. cyt. wyroku NSA II OSK 2012/16). Do tej ostatniej kwestii Sąd jeszcze powróci.
Na tle powyższej wykładni była aprobowana sytuacja, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 p.b. i żąda przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy celem ustalenia zgodności z prawem danej inwestycji z punktu widzenia planowania przestrzennego. W ubiegłych latach natomiast prezentowane było stanowisko, że może to nastąpić tylko w związku z postępowaniem, o którym mowa (stricte legalizacyjnym), zaś postępowanie naprawcze nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora nowych warunków zabudowy (por. wyroki NSA o sygn. II OSK 1725/09 i II OSK 1451/09 oraz WSA o sygn. II SA/Go 623/12 i II SA/Gl 961/14). W skardze zwalcza się to stanowisko, poświęcając temu zagadnieniu sporo miejsca.
Tymczasem stwierdzić trzeba, że aktualnie dominuje inny pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, a który sprowadza się do stwierdzenia, że możliwe jest także ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych. Chodzi tutaj przede wszystkim o postępowanie naprawcze dotyczące odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Taki pogląd został wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2017 r. II OSK 2729/15: "Możliwe jest także ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby przedłożyć ją w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego. Zrealizowany obiekt budowlany, którego sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być zgodny z przepisami budowlanymi, a także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zbadać czy taka zgodność istnieje niezbędna jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy. Taki obiekt budowlany musi nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczny. Zatem stanowisko zawarte przez skarżącą kasacyjnie, iż niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowanej nieruchomości w sytuacji gdy względem pobudowanego na tej działce obiektu toczy się postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 28 lutego 2018r. II OSK 1161/16, publ.CBOSA.
Należy wobec tego zauważyć, że z tym poglądem nie polemizuje w żaden sposób Organ II instancji, a przeciwnie, wskazuje na możliwość żądania przez organ nadzoru budowlanego decyzji WZ tak w postępowaniu legalizacyjnym, jak i naprawczym. Zatem argumentacja skargi jest nakierowana na polemikę ze stanowiskiem, które jest w tym zakresie identyczne, jak stanowisko skarżącego.
Natomiast w ocenie Sądu istota sporu dotyczy tego, czy inwestor może samodzielnie, z własnej inicjatywy i bez nałożenia takiego obowiązku przez organ nadzoru budowlanego, wszcząć postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej. Należy bowiem podkreślić, że przyczyną umorzenia postępowania przez organ I Instancji oraz podtrzymania tego stanowiska przez organ odwoławczy była okoliczność, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy, obejmująca zrealizowane już zamierzenie inwestycyjne nie toczyła się na potrzeby postępowania naprawczego. Sąd pragnie nadto zauważyć, że w momencie wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, postępowanie naprawcze było już zakończone w I instancji ( decyzja PINB – 29.03.2018r, wniosek – 28.08.2018r.). Co więcej, decyzja ta została oparta o art. 52 ust. 1 pkt 2 p.b. Wyjaśnienia wymaga, że jest to przypadek nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót dla doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę – nie występuje wówczas uchylenie pozwolenia na budowę, a postępowanie jest kontynuowane zgodnie z art. 51 ust. 3 p.b. W tym przypadku najczęściej nie będzie potrzeby, w przeciwieństwie do badania istotnych odstępstw od projektu ( art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), uzyskiwania nowej decyzji o warunkach zabudowy.
Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nadzoru prowadząc postępowanie naprawcze nie żądał decyzji WZ od inwestora, skoro ten ostatni zainicjował postępowanie już po wydaniu decyzji przez organ I instancji; co więcej, organ nadzoru nie potwierdził, na pytanie organu w kontrolowanym postępowaniu, zaistnienia takiej potrzeby, co jest zrozumiałe, z uwagi na sposób i podstawę prawną zakończenia sprawy w I instancji. (art. 52 ust. 1 pkt 2 p.b.).
W nawiązaniu do powyższego, stwierdzić trzeba stanowczo, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Taki pogląd został przedstawiony m.in. w wyroku NSA z 4 lipca 2017r.,II OSK 2162/16 (publ. CBOSA) gdzie podkreślono, iż ze względów systemowych należy wykluczyć sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego (w jednym z ww. trybów) (por. uzasadnienia wyroków NSA z 15 lutego 2018r. II OSK 1834/17, z 11 lipca 2018r. II OSK 2012/16, z 24 października 2018r. II OSK 2624/16, wszystkie publ. CBOSA, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r. VII SA/Wa 2426/18, publ. Lex/el., wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r. II SA/Po 859/18, LEX nr 2695336).
W nawiązaniu do poglądów wyżej przytoczonych zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28.04.2020r. II OSK 1139/19 (publ. CBOSA) wskazał, iż co prawda w art. 50-51 p.b. brak jest wyraźnego przepisu, który umożliwiałby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku planu miejscowego może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy.
Reasumując, to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej czy naprawczej, a organ nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, wydając postanowienie decyduje, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Oznacza to, że brak podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej (por. podobnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2014 r. II SA/Łd 52/13, LEX nr 1502544).
W świetle powyższego, skoro nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła inwestycji już zrealizowanej oraz że wystąpienie z wnioskiem nie miało miejsca w ramach prowadzonego postępowania naprawczego i nastąpiło bez inicjatywy organu nadzoru, przeto rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania jest właściwe, tak z przyczyn formalnych, jak i merytorycznych. Nie zachodzą zatem wytknięte w skardze naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Z wymienionych przyczyn na zas,. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.