II SA/Kr 526/15

II SA/Kr 526/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody [....] z dnia 12 lutego 2015 r. znak: [....] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej Gminy M. kwotę 878 zł (osiemset siedemdziesiąt osiem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 lutego 2015r., znak [....] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr [....] , w podstawie prawnej wskazując art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., póz. 518 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Orzekając w ten sposób Wojewoda [....] wskazał na następujące okoliczności.
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r. Starosta K. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz M.P. oraz A.P. w łącznej wysokości 29 240,00 zł. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0472 ha obr. [....] , jedn. ewid. [....] . Organ pierwszej instancji oparł się na operacie szacunkowym M.G. z dnia 16 maja 2014 r., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 29 240 zł. Odwołanie od ww. decyzji Starosty [....] złożyła Gmina M. , wskazując na nieprawidłowości operatu szacunkowego.
Przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej decyzją Wójta Gminy M. z dnia 22 października 2013 nr [....] , zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] obr., [....] , jedn. ewid. [....] , przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę [....] z dniem 14 listopada 2013 r. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 tej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne zawiera § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wysokość odszkodowania, ustalone zostało na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 128 -135), z uwagi na brak porozumienia w tym zakresie pomiędzy Gminą [....] a M.P. oraz A.P. , poprzednimi współwłaścicielami nieruchomości. W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem niniejsza opinia sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Obowiązkiem organu administracji jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości.
Ze względu na fakt, iż w niniejszej sprawie przedmiot wyceny w dniu określania stanu (tj. 22 października 2013 r.) położony był w terenach dróg publicznych - droga gminna KDD, rzeczoznawca majątkowy określiła wartość nieruchomości stosownie do dyspozycji art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny, szczegółowo opisanymi na str. 11 i 12 operatu szacunkowego, położonymi na analizowanym rynku lokalnym obejmującym gminy powiatu [....] (............). Przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji z gmin powiatu krakowskiego zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu. Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa normujące kwestię wyceny gruntów przyjętych pod drogi publiczne biegła, stosując metodę porównywania parami, dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Wyboru trzech transakcji najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny dokonała spośród zbioru dziesięciu transakcji nieruchomościami podobnymi zaistniałymi na rynku lokalnym. Powyższe poprzedzone było analizą transakcji drogowych z terenu Gminy M. , na którym to rynku rzeczoznawca majątkowy odnotowała 14 transakcji gruntem zajętym pod drogi o cenach w przedziale 1,05 zł/m2 do 23,16 zł/m2, z czego 12 transakcji zawarto za cenę 10 zł/m2, poniżej wartości wynikającej z wyceny tych działek. Z uwagi na powyższe i konieczność znalezienia nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca rozszerzyła rynek transakcji drogowych na teren sąsiednich gmin powiatu [....] . Za zasadne należało uznać rozszerzenie przez rzeczoznawcę majątkowego analizy rynku transakcji drogowych na teren sąsiednich gmin powiatu [....] . Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Jak natomiast stanowi § 4 ust. 3, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ustawodawca nie wprowadził obowiązku opisywania w operacie szacunkowym w sposób szczegółowy wszystkich nieruchomości znalezionych przez rzeczoznawcę majątkowego na analizowanym rynku lokalnym. Niemniej jednak w sposób szczegółowy powinny być opisane przyjęte do porównania nieruchomości, co na podstawie tabeli transakcji zawartej na str. 11 operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości organu odwoławczego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda [....] wskazał, że doboru rynku nieruchomości podobnych dokonuje biegły, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiedzę specjalną oraz stosowne uprawnienia zawodowe. Przyjęte do analizy rynku transakcje drogowe muszą spełniać warunek podobieństwa do analizowanej nieruchomości drogowej. Biegły decydując jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości i dokonując określenia cech mających wpływ na wartość nieruchomości kieruje się posiadaną wiedzą w tym zakresie, która stanowi wiedzę specjalną, jaką dysponuje będąc osobą posiadające stosowne uprawnienia zawodowe. Biegła w sposób jednoznaczny poinformowała, iż określenie wartości nieruchomości przy użyciu podejścia porównawczego, metody porównywania parami następuje z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu. Tym samym biegła miała świadomość ciążącego na niej obowiązku dokonania aktualizacji cen transakcyjnych jedynie w sytuacji faktycznych zmian cen transakcyjnych w związku z upływem czasu.
Gmina [....] nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. , a nadto zasądzenia kosztów postępowania.
Skarżąca zarzucała na wstępie naruszenie: - art. 107 k.p.a przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek, którymi się kierował organ przy załatwianiu sprawy, w tym dokonanej oceny dowodów; - § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nie opisanie w operacie szacunkowym wszystkich nieruchomości podobnych, w tym nieruchomości podobnej o cenie minimalnej.
W uzasadnieniu powyższego Gmina M. wskazywała, że w toku postępowania przed organami administracji wnosiła zarzuty do operatu szacunkowego, żądając wyjaśnienia dlaczego do określenia wartości wycenianej nieruchomości zostały wykorzystane nieruchomości niepodobne. Wskazała na szereg okoliczności dotyczących działek porównywanych, które biegła pominęła, jak np. wpływ linii 110 kV oraz strefy technicznej, położenie działek przy samej granicy Gminy K. Zarzuciła, że dobór nieruchomości był dowolny. Wyjaśnienia biegłej nie stanowiły właściwej odpowiedzi na te zarzuty.
Fakt, iż operat szacunkowy to dokument sporządzany w sposób sformalizowany, uregulowany przepisami w randze rozporządzenia a także, iż przygotowuje go uprawniony rzeczoznawca majątkowy, nie zmienia jego charakteru jako dowodu z opinii biegłego. Dlatego też, jeśli chodzi o moc dowodową operatu szacunkowego, to winien on być oceniany przez organ jak każdy inny, w ramach przewidzianej w art. 80 k.p.a. swobodnej oceny dowodów. Opinia sporządzona w niniejszej sprawie posiada błędy, które wydają się pozbawiać ją charakteru wiarygodnego dowodu . W operacie szacunkowym, w rozdziale 1.2. Charakterystyka rynku nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, na str. 7 i 8 znajduje się tabelka z 14 transakcjami drogowymi na terenie gminy M. , których ceny według biegłej nie korelują z cenami gruntów pod drogi w gminach: [....] . Zdaniem strony skarżącej nie ma powodu, aby ceny nieruchomości drogowych na terenie gminy [....] były współzależne od cen nieruchomości drogowych na terenie wyżej wymienionych gmin. W opinii brak też brak analizy wpływu czasu na zmianę wartości, opis cech rynkowych (str. 8 i 9 operatu szacunkowego) jest bardzo ogólnikowy, co uniemożliwia precyzyjną ocenę nieruchomości. W opinii brak sposobu ustalenia wartości wag cech rynkowych.
Zdaniem Gminy [....] naruszony został art. 77 k.p.a przez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i całkowite pominięcie lokalnego rynku nieruchomości drogowych na terenie gminy, a także art. 107 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek, którymi się kierował organ przy załatwianiu sprawy, w tym dokonanej oceny dowodów. Organy wydające zaskarżone decyzje oparły się na wadliwym operacie szacunkowym, który stanowił podstawowy dokument w toku postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie opisała wszystkich nieruchomości podobnych zamieszczonych na str. 11 operatu, w tym nieruchomości podobnych o cenie minimalnej i maksymalnej. Z analizy przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. Tylko bowiem prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na ich trafne zakwalifikowanie, jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Pomimo że sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (tekst jednol. Dz. U. z 2015, poz. 782 ze zm., dalej oznaczona jako u.g.n.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.(art. 128 i n. u.g.n.)
Stosownie do art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartości rynkowa nieruchomości (ust.1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art.130 ust.2).
Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości stosuje się podejście porównawcze, dochodowe lub kosztowe, albo mieszane (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1 u.g.n. ). W myśl art. 154 ust. 1u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w prawie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
Uzupełnieniem powyższej regulacji ustawowej są przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust.1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę porównywania parami (§ 4 ust .2 ab initio). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust 3). Stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród nieruchomości przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio. Dla określania wartości nieruchomości: - przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji (§ 36 ust. 1), - nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust.1),
W okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem jest istnienie po stronie poprzednich właścicieli nieruchomości prawa do uzyskania odszkodowania zgodnie z 98 ust. 1 u.g.n. w dniu 14 listopada 2013 r., w związku z treścią ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z dnia 22 października 2013r., znak [....] o zatwierdzeniu podziału działki nr [....] Gmina M. Spór dotyczy wysokości odszkodowania ustalonego przez organy obu instancji za przedmiotową nieruchomość. Zdaniem skarżącej biegła nie określiła odszkodowania w spób prawidłowy, a w w operacie szacunkowym nie przedstawiła analizy rynku, która posłużyła do ustalenia rodzaju i wpływu cech na cenę nieruchomości, nie wyjaśniła współzależności między cenami transakcyjnymi gruntem zajętym pod istniejącymi drogami lub nabywanymi pod nowe drogi w gminie M. , a cenami gruntów pod drogi w przyległych miejscowościach gmin sąsiednich, a także między cenami transakcyjnymi gruntem zajętym pod istniejącymi drogami lub nabywanymi pod nowe drogi w gminie M. , a cenami przyległych gruntów budowlanych. Brak również w operacie szacunkowym rzetelnej analizy zmiany poziomu cen na skutek upływu czasu. Nadto organy administracji publicznej nie przeprowadziły prawidłowej oceny operatu.
W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M.G. w dniu 16 maja 2014 r., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości określona została na kwotę 29 240 zł.
Należy wskazać, że organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, ponieważ stanowi on w świetle art. 130 ust. 2 u.g.n., podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego, jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, która to wartość jest podstawą dla ustalenia odszkodowania. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym ocena operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej podlega ograniczeniom i nie jest możliwa w takim zakresie w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, a o wyborze podejścia i metody, wyborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12, Lex Omega nr 1494707). Powyższe nie oznacza jednak, że rzeczoznawca może działać dowolnie, a organ jest pozbawiony możliwości oceniania sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu. Trzeba bowiem podkreślić, że to organ, a nie rzeczoznawca wydaje decyzję, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mają na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność postała udowodniona (art. 80 k.p.a.) i przedstawiając ją w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej, w ramach obowiązku oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego powinny odnieść się do operatu sporządzonego przez M.G. , co też uczyniły. Pomimo zarzutów skarżącej organy obu instancji błędnie nie zauważyły jednak uchybień w operacie. Za wadliwość operatu należy bowiem uznać brak prawidłowej charakterystyki rynku nieruchomościami gruntowymi z terenu Gminy [....] , gdzie położona jest przedmiotowa nieruchomość. Ogranicza się ona w analizowanym przypadku do lakonicznego wskazania na s. 7 operatu, że w W. rynek ten jest "średnio rozwinięty", a "ceny transakcyjne gruntem zajętym pod istniejącymi drogami i nabywanymi pod nowe drogi w gminie M. zawarły się w przedziale pomiędzy ceną minimalną, wynoszącą 1,05 zł i ceną max. wynoszącą 23,16 zł, oraz że ceny te nie korelują z cenami przyległych gruntów budowlanych, które występują w przedziale 33,46 – 269,49 zł, stąd wycenę oparto na rozszerzonym rynku regionalnym (s. 8). Jeżeli rzeczoznawca oparł wycenę przedmiotowej nieruchomości na rozszerzonym rynku, obejmującym gminy sąsiednie tj. gminę [....] [....] [....] [....] , nadto przy całkowitym pominięciu gminy Michałowice, to wskazana ogólnikowość motywów i brak adekwatnej analizy zagadnienia, czyni uzasadnionymi wątpliwości i zastrzeżenia strony skarżącej co do prawidłowości operatu, a co za tym idzie prawidłowości ustalonego odszkodowania. Wątpliwości te nie zostały w sprawie niniejszej wyjaśnione ani przez rzeczoznawcę, ani przez organy administracji publicznej. Fakt, że wybór podejścia, metody i techniki szacowania zależy od rzeczoznawcy nie oznacza zwolnienia organu rozpoznającego sprawę od oceny przedłożonego operatu pod względem formalnym, ale również materialnym i wyjaśnienia wszystkich braków i sprzeczności. Jeżeli rzeczoznawca majątkowy decyduje się na całkowite pominięcie nieruchomości położonych w tej samej gminie co wyceniana działka, to zabieg taki powinien być wyjątkowo obszernie i wyczerpująco uzasadniony zarówno w zakresie przyczyn, dla których pomijany jest rynek lokalny, jak i motywów wyboru porównywanych nieruchomości z rynku regionalnego, położonych w innych gminach. Organy administracji publicznej, czyniąc zadość obowiązkowi oceny materiału dowodowego, powinny były te braki opinii dostrzec i usunąć, wzywając biegłego do jej doprecyzowania, względnie nawet zlecając sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Ich uwagę powinien zwrócić np. fakt, że przyjęta przez rzeczoznawcę cena 1 m2 wycenianej działki (61,95 zł) jest niemal dwukrotnie wyższa od ceny najtańszego gruntu budowlanego, wymienionego w opinii (33,46 zł), położonego zresztą w tej samej miejscowości (.....). Nie można też nie dostrzegać, że pomijane ceny transakcyjne gruntów pod drogi na terenie [....] przekraczają przecież ceny gruntów rolnych. Jeśli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W trakcie przedmiotowego postępowania oraz w odwołaniu Gmina [....] kwestionowała rozszerzenie rynku nieruchomości na gminy sąsiednie, z całkowitym pominięciem transakcji obejmujących nieruchomości drogowe w [....] i przy arbitralnym uznaniu, że w M. brak transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , a jedynie ze wskazaniem na niższe ceny transakcyjne uzyskiwane w Gminie [....] w porównaniu z transakcjami zawieranymi w innych gminach. Jak się wydaje, organ pierwszej instancji miał wątpliwości dotyczące przedłożonego operatu, ponieważ zwracał się do rzeczoznawcy pismem z 2 lipca 2014r. o odniesienie się do uwag Gminy [....] . W tym zakresie nie uzyskał jednak konkretnych wyjaśnień. W opisanej sytuacji, właściwy organ, zgodnie z wymogiem art. 80 k.p.a., winien przy zastosowaniu powyższych kryteriów poddać ocenie całokształt zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego dany dowód uznał za wiarygodny a innemu, odmówił mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Wyjaśnienia złożone przez biegłą rzeczoznawcę pismem z 30 lipca 2014 r. organ pierwszej instancji uznał w sposób ogólnikowy za wystarczające, pomimo iż nie stanowią rzeczowej odpowiedzi na zarzuty strony. W uzasadnieniu decyzji z 19 sierpnia 2014 r. ograniczył się do przytoczenia obszernych fragmentów wyjaśnień rzeczoznawcy (s. 5-7 uzasadnienia), które nie tłumaczą jednakże merytorycznie owych istotnych kwestii. Nie czyniąc zadość wymogom oceny operatu szacunkowego pod kątem jego kompletności i spójności wywodów organ pierwszej instancji naruszył art. 80 k.p.a. Wskazane uchybienie prowadzi do naruszenia zasad z art. 7 k.p.a. i art. 77§ 1.
Analogicznie, również organ odwoławczy nie ocenił właściwie przedłożonego operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy.
Do organu rozpoznającego sprawę należy obowiązek zbadania, czy przedłożony operat szacunkowy jest sporządzony prawidłowo, tj. zgodnie z przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 172/11, Lex Omega nr 1124070). Obowiązkiem rzeczoznawcy jest także uzasadnić przyjęte przez niego stanowiska w zakresie nie wymagającym posiadania wiedzy specjalistycznej, tj. w taki sposób aby organ miał możliwość ustosunkowania się do operatu i jego oceny. Rzeczoznawca majątkowy jest zatem obowiązany dogłębnie uzasadnić swoje stanowisko, w szczególności gdy dokonane w operacie ustalenia lub charakterystyki budzą wątpliwości organu lub stron postępowania, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim jednak trzeba mieć na względzie, iż to organ, a nie rzeczoznawca majątkowy ustala odszkodowanie dokonując oceny wartości operatu szacunkowego pod kątem jego prawidłowości formalnej oraz merytorycznej, w zakresie nie wymagającym wiedzy specjalistycznej.
Zasadne są zatem te zarzuty skargi, które odnoszą się do naruszenia przez organy przepisów postępowania przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wnikliwego rozpatrzenia całości zebranego, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Dokonanie wyceny na podstawie niewłaściwie dobranych nieruchomości podobnych mogło mieć istotny wpływ na końcowy wynik wyceny, a w ślad za tym na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organów obu instancji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publiczne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień. W szczególności uwzględnią one powyższe wskazania, co do dostrzeganych wadliwości operatu szacunkowego, który nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia przyczyn rozszerzenia rynku lokalnego. O ile dostrzegane uchybienia przez dotychczasowego biegłego nie zostaną usunięte, rzeczą organów administracji publicznej będzie zlecenie sporządzenia operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.
Podstawę prawna orzeczenia zawartego w punkcie II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.