II SA/Kr 525/15

II SA/Kr 525/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-07-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 3027/15 - Wyrok NSA z 2017-08-31
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr LIV/367/14 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 10 października 2014 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały Nr LIV/367/14 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 10 października 2014 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka-Zdrój w części obejmującej: 1) § 8. pkt 2) lit. b) in fine, tj. w zakresie słów: "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej"; 2) § 13. ust. 2. pkt 3); 3) załącznik nr 1 do ww. uchwały (rysunek planu) w zakresie terenów oznaczonych jako: 1.ZPL2, 2.ZPL1,3.UL, 6.UL, 8.UL, 1.ZP, 4.ZP, 5.MU, 2.UP, 4.MUL, 5.MUL.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LIV/367/14 z dnia 10 października 2014 r. Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka-Zdrój.
Wskazując za podstawę art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zaskarżając przywołaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj.:
1) załącznika nr 1 do uchwały (rysunku planu) w zakresie terenów oznaczonych jako 1.ZPL2, 2.ZPL1,3.UL, 6.UL, 8.UL, 1.ZP, 4.ZP, 5.MU, 2.UP, 4.MUL, 5.MUL,
2) § 8 pkt 2 lit. b) in fine (w zakresie słów, cyt: "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej"),
3) § 13 ust. 2 pkt 3).
Wskazanej uchwale, w wymienionym powyżej zakresie, zarzucono istotne naruszenia prawa, tj.:
1) art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.) poprzez przeznaczenie w przedmiotowym planie miejscowym terenów - oznaczonych na mapie zasadniczej (na której został sporządzony plan miejscowy) jako las - na tereny: 1.ZPL2, 2.ZPL1, 3.UL, 6.UL, 8.UL, 1.ZP, 4.ZP, 5.MU, 2.UP, 4.MUL, 5.MUL, oznaczone tak na rysunku planu,
stanowiącym załącznik nr do uchwały,
2) art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.), art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 199) oraz § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) poprzez ograniczenie uzyskania dostępu do drogi publicznej poprzez wyznaczenie służebności drogowej do przypadku, gdy z nieruchomości wydzielana jest pojedyncza działka budowlana, a tym samym ograniczenie możliwości dokonania podziału nieruchomości - w § 8 pkt 2 lit.b) in fine kwestionowanej uchwały (treść, cyt.: "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej".).
3) art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm.) poprzez dopuszczenie większej powierzchni użytkowania i sprzedaży w obiektach handlowych dla terenów MU - w § 13 ust. 2 pkt 3 tekstu kwestionowanej uchwały.
W uzasadnieniu skargi przytoczono co do poszczególnych zarzutów następującą argumentację:
Ad. 1)
Lasem, zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 z późn. zm.), jest grunt:
"1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
a) przeznaczony do produkcji leśnej lub
b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
c) wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne."
O tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ww. ustawy decyduje zapis w ewidencji gruntów i budynków, która na mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), stanowi "podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (...)". Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt: II OSK 1818/13, "Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego (...), gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z powyższego wynika, że źródłem danych przyjmowanych przez organ planistyczny są przede wszystkim dokumenty ewidencji gruntów." Stąd też przepis art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organ sporządzający plan miejscowy do wykorzystania urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym lub kartograficznym. Mapa zasadnicza zawiera bowiem elementy ewidencji gruntów i budynków (art. 2 pkt 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), w tym dane dotyczące użytków gruntowych.
Przedmiotowy plan miejscowy został sporządzony na kopii mapy zasadniczej, która - jak wynika z pism zamieszczonych w dokumentacji planistycznej - została pozyskana w lutym 2014 r. z Wydziału Geodezji, Katastru i Kartografii Starostwa Powiatowego w Nowym Targu. Z mapy tej wynika, że w wielu miejscach w obszarze objętym planem miejscowym znajdują się użytki "Ls", czyli lasy (o czym stanowi przepis § 68 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Lasy te przeznaczono w przedmiotowym planie miejscowym dla:
a) terenów zieleni uzdrowiskowej: 2.ZPL1 i 1.ZPL2,
b) terenów lecznictwa uzdrowiskowego: 3.UL, 6.UL, 8.UL,
c) terenów zieleni urządzonej: 1.ZP, 4.ZP,
d) terenów zabudowy mieszkaniowej i usług 5.MU,
e) terenów usług publicznych 2.UP,
f) terenów zabudowy mieszkaniowej, lecznictwa uzdrowiskowego i turystyki: 4.MUL i 5.MUL..
Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziło przeznaczenie w kwestionowanym planie miejscowym użytków "Ls" dla funkcji wymienionych w punktach a) - f) na cele nieleśne. W kontekście treści art. 3 ustawy o lasach jest to przeznaczenie na cele nieleśne, bowiem:
- w terenach zieleni uzdrowiskowej ZPL1 dopuszcza się lokalizację między innymi alei pieszych, obiektów małej architektury, altan, pergoli, fontanny, kawiarni, pijalni wód mineralnych, tężni, zjazdów, dojazdów, ciągów pieszo-jezdnych, kortów tenisowych (§ 19 przedmiotowej uchwały),
w terenach zieleni uzdrowiskowej ZPL2 dopuszcza się lokalizację między innymi alei pieszych, ścieżek rowerowych, zjazdów, dojazdów, ciągów pieszo-jezdnych, altan, pergoli, fontanny, plaży piaskowej, kortów tenisowych (§ 20 przedmiotowej uchwały),
w terenach lecznictwa uzdrowiskowego UL dopuszcza się lokalizację między innymi zakładów lecznictwa uzdrowiskowego oraz obiektów i urządzeń o funkcji pomocniczej dla lecznictwa uzdrowiskowego z zakresu oświaty, kultury, sportu i rekreacji wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami, urządzeń komunikacji kołowej i pieszej (§ 17 przedmiotowej uchwały),
w terenach zieleni urządzonej ZP dopuszcza się lokalizację między innymi alei pieszych, obiektów małej architektury, altan, pergoli, fontanny, zjazdów, dojazdów, ścieżek rowerowych (§ 23 przedmiotowej uchwały),
w terenach zabudowy mieszkaniowej i usług MU dopuszcza się lokalizację między innymi zabudowy mieszkaniowej, usług publicznych i komercyjnych, budynków gospodarczych, obiektów i urządzeń sportu i rekreacji, urządzeń komunikacji kołowej i pieszej (§ 13 przedmiotowej uchwały),
w terenach usług publicznych UP dopuszcza się lokalizację między innymi usług publicznych, obiektów i urządzeń sportu i rekreacji, urządzeń komunikacji kołowej i pieszej (§ 16 przedmiotowej uchwały),
w terenach zabudowy mieszkaniowej, lecznictwa uzdrowiskowego i turystyki MUL dopuszcza się lokalizację między innymi zabudowy jednorodzinnej, zakładów lecznictwa uzdrowiskowego z obiektami i urządzeniami pomocniczymi, usług turystyki, obiektów i urządzeń sportu i rekreacji, urządzeń komunikacji kołowej i pieszej (§ 14 przedmiotowej uchwały).
Użytki "Ls", czyli lasy w rozumieniu przepisów prawa, są przeznaczone w przedmiotowym planie miejscowym dla różnych funkcji, w tym także sprzecznych z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, zatem następuje przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne (zaznaczono przy tym, że nie ma możliwości jednoznacznego wskazania granic użytków leśnych tylko na podstawie rysunku planu, z uwagi na skalę - 1:2000 oraz "nałożoną" na mapę intensywną kolorową warstwę stanowiącą treść rysunku planu). Przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga uprzedniego uzyskania zgody ministra właściwego do spraw leśnictwa, jeśli grunty leśne stanowią własność Skarbu Państwa lub marszałka województwa dla pozostałych gruntów leśnych (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
W dokumentacji planistycznej przekazanej do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego, obrazującej przebieg procedury sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, brak jest zgody Ministra Środowiska oraz Marszałka Województwa Małopolskiego, a jedynie znajduje się informacja podpisana przez Burmistrza oraz głównego projektanta, z której wynika, że "W planie nie dokonano zmian przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne." Analiza mapy zasadniczej, na której sporządzono rysunek planu miejscowego wykazała jednak, że w wielu miejscach planu znajdują się użytki "Ls", położone w obrębie terenów o przeznaczeniu innym niż leśne.
W toku oceny nadzorczej organ nadzoru sprawdził również użytki gruntowe na mapie elektronicznej, prowadzonej przez Marszałka Województwa Małopolskiego: http://miip.geomalopolska.pl/imap/, która wprawdzie nie jest zbiorem dokumentów urzędowych, ale jest zbiorem informacji o przestrzeni. Informacje na wspomnianej mapie elektronicznej potwierdzają informacje zawarte na mapie zasadniczej, stanowiącej podkład rysunku przedmiotowego planu miejscowego.
Ponieważ Burmistrz Rabki-Zdroju nie wystąpił o wyżej opisaną zgodę, przeznaczenie w przedmiotowym planie miejscowym gruntów oznaczonych w ewidencji jako lasy ("Ls") na tereny zieleni uzdrowiskowej, lecznictwa uzdrowiskowego, zieleni urządzonej, zabudowy mieszkaniowej i usług, usług publicznych oraz zabudowy mieszkaniowej, lecznictwa uzdrowiskowego i turystyki stanowi naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Dodatkowo wskazano, że organ nadzoru próbował wyjaśnić dostrzeżone wątpliwości z gminą Rabka-Zdrój. Jednakże w odpowiedzi na pismo organu nadzoru z dnia 26 stycznia 2015 r. znak: WN-II.4100.6.2015 skierowane do Burmistrza Rabki-Zdroju (i do wiadomości Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju), w którym wskazano na powzięte wątpliwości i zwrócono się o udzielenie wyjaśnień przez władze gminy Rabka-Zdrój (w terminie do dnia 20 lutego 2015 r.), Wojewoda Małopolski otrzymał następujące informacje (cyt.): "...Burmistrz Rabki-Zdroju prosi o przedłużenie terminu przesłania dokumentacji uzupełniającej do dnia 20 marca 2015 r. Burmistrz Rabki-Zdroju informuje, że podjął w tej sprawie działania wyjaśniające, zostały również odszukane dokumenty, z których wynika, że część zakwestionowanych terenów leśnych została przeznaczona na cele nieleśne. Obecnie trwają poszukiwania dokumentów potwierdzających przeznaczenie na cele nieleśne pozostałych terenów zakwestionowanych przez Wojewodę, w tym poszukiwanie dokumentacji do planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych w roku 1991, w roku 1974 oraz w roku 1958. Niezbędna jest również analiza przepisów prawa obowiązujących w czasie opracowywania w/w planów zagospodarowania."
Organ nadzoru oczekiwał na nadesłanie przez władze gminy Rabka-Zdrój dokumentacji uzupełniającej. W dniu 23 marca 2015 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynęło pismo, datowane na dzień 18 marca 2015 r., znak: AGI.6721.2.1.2015, w którym Burmistrz Rabki-Zdroju zwraca się z prośbą o przedłużenie terminu na nadesłanie dokumentacji uzupełniającej - do dnia 20 kwietnia 2015 r.. Powyższe wskazuje na fakt braku posiadania przez władze gminy stosownej dokumentacji, która świadczyłaby o zgodnym z prawem sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ww. zakresie. Zatem organ nadzoru podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy przedmiotowy plan został sporządzony w sposób zgodny z prawem, jednakże władze gminy Rabka-Zdrój nie potrafią udokumentować prawidłowości swoich działań, czego dowodem jest brak przekazania jakichkolwiek dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów proceduralnych, związanych z uzyskaniem zgód na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne.
Ad. 2)
Dostęp do drogi publicznej to - zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej odbywa się przez zjazd z drogi publicznej na nieruchomość. Dostęp przez drogę wewnętrzną do drogi publicznej odbywa się przez drogę nieposiadającą statusu drogi publicznej (jej właścicielem mogą być podmioty prywatne, ale również jednostki samorządu terytorialnego), która łączy się z drogą publiczną. Natomiast dostęp przez ustanowioną służebność gruntową odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Przepis art. 145 Kodeksu cywilnego stanowi, że jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej, czyli tzw. drogi koniecznej.
Przedmiotowy plan miejscowy w ustaleniach ogólnych (dotyczących całego obszaru objętego planem miejscowym) stanowi w § 8 pkt 2 lit. b) in fine, że "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej". Zdaniem strony skarżącej zapis ten nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach Kodeksu cywilnego, który nie ogranicza ilości działek budowlanych, dla których wolno wyznaczyć drogę konieczną.
Przytoczony powyżej zapis, znajdujący się w § 8 pkt 2 lit. b) uchwały cyt.: "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej" de facto wprowadza ograniczenie możliwości dokonania podziału nieruchomości w przypadku, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla planowanej do wydzielenia nieruchomości miałoby nastąpić poprzez ustanowienie służebności drogowej. Stosownie bowiem do postanowień art. 93 ust. 3 in principio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie strona skarżąca zauważyła, że art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w swej dalszej części zezwala expressis verbis na dokonanie podziału nieruchomości, jeżeli dostęp do drogi publicznej zostanie zapewniony poprzez ustanowienie odpowiednich służebności (cyt. "za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem"). Przepis ustawy nie statuuje przy tym - w przeciwieństwie do postanowień uchwały - żadnych ograniczeń dla ustanawiania służebności, które związane byłyby z ilością wydzielanych działek budowlanych.
Tym samym – zdaniem strony skarżącej - ograniczenie możliwości dokonania podziału nieruchomości wprowadzone w zaskarżonej uchwale poprzez ograniczenie przypadków, w których dopuszcza się ustanawianie służebności drogowych należy uznać za sprzeczne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe ograniczenie zostało wprowadzone także w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie bowiem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie określa się obowiązkowo zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, a według § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia te powinny zawierać określenie parametrów nowopowstałych działek, tj. minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek i ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Powyższe przepisy nie zezwalają władzom gminy na ograniczanie możliwości dokonania podziału nieruchomości w taki sposób, jak zostało to uczynione w kwestionowanej uchwale.
Ad. 3)
Ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych zawiera szereg regulacji, dotyczących sposobów zagospodarowania stref ochronnych uzdrowiska. Wymogi dla strefy "A" zawarte są w art. 38a ustawy, który w ust. 1 pkt 1 lit. d) stanowi, że w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej niż 400 m2. Powierzchnia użytkowania - zgodnie z art. 2 pkt 14 wspomnianej ustawy - to powierzchnia budynku lub jego części, mierzona po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach oraz powierzchnia pomieszczeń pomocniczych, takich jak: magazyny, biura, ekspozycje wystawowe.
Przedmiotowy plan miejscowy obejmuje strefę "A" uzdrowiska Rabka-Zdrój. W jego ustaleniach ogólnych (§ 2 ust. 3) zapisano, że "Inwestycje dopuszczone ustaleniami planu mogą być realizowane pod warunkiem uwzględnienia warunków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności przepisów dotyczących strefy "A" określonych w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych". Podkreślono więc, że ustalenia planu należy stosować łącznie ze wspomnianą ustawą. Zapis § 13 ust. 2 pkt 3 przedmiotowej uchwały ogranicza w terenach zabudowy mieszkaniowej i usług MU dopuszczalną wielkość powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych do 400m2. Powierzchnia sprzedaży jest zdefiniowana w art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i należy przez nią rozumieć "tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej, itp.). Powierzchnia sprzedaży nie jest zatem tożsama z powierzchnią użytkowania i jest zdecydowanie pojęciem węższym. Obiekt o określonej powierzchni sprzedaży może mieć tym samym większą powierzchnię użytkową. Jeśli zatem ustalenia planu miejscowego dopuszczają w strefie "A" uzdrowiska obiekty handlowe o maksymalnej powierzchni sprzedaży 400 m2, to dopuszczenie to stoi w sprzeczności z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, który zabrania budowy obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej niż 400 m2.
Mając na uwadze przywołaną powyżej argumentację organ nadzoru uznał, iż treść kwestionowanej uchwały jest obarczona wadami o charakterze istotnych naruszeń prawa, tym samym wystąpienie z niniejszą skargą stało się konieczne, a wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności w zakresie określonym na wstępie, tj. w części, należy uznać za uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rabce-Zdroju wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania – o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ ten w pierwszej kolejności wskazał, że strona skarżąca żądając przedłożenia stosownych dokumentów i wyznaczając termin na ich złożenie wskazała jako podstawę prawną art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., zwana dalej "u.s.g,"), gdy tymczasem nie prowadziła już postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 91 u.s.g. wobec upływu terminu, o którym mowa w tym przepisie (powołano się także na art. 93 ust. 1 u.s.g.). Pomimo wskazanej okoliczności organ planistyczny poprosił stronę skarżącą o przedłużenie terminu do złożenia żądanej dokumentacji. Konieczność poszukiwania dokumentacji z okresu od roku 1958 – zdaniem organu - w sposób wystarczający uzasadniła wnioski o przedłużenie terminu.
Organ planistyczny zarzucił także, że część dokumentów potwierdzających prawidłowość sporządzenia zaskarżonego planu znajdowała się u samej strony skarżącej.
Wraz z wniesieniem odpowiedzi na skargę organ planistyczny przedłożył dokumentację związaną z poszukiwaniem dokumentów potwierdzających prawidłowość uchwalenia planu wskazując, że samo ustalenie, jakie konkretnie dokumenty będą wyszukiwane, wymagało ogromu pracy i czasu.
Wniosek o odrzucenie skargi organ planistyczny uzasadnił stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt: I OPS 3/12 podjętej w składzie 7 sędziów: "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej." Powołano się także na wyrażony w uzasadnieniu do tej uchwały pogląd NSA na temat zdolności sądowej osób prawnych. W oparciu o powyższe podniesiono, że wskazany przez stronę skarżącą organ planistyczny, a to Rada Miejska w Rabce-Zdroju, nie posiada zdolności sądowej i tym samym procesowej w przedmiotowym postępowaniu, a to winno skutkować odrzuceniem skargi przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a..
Równocześnie wskazano, że naruszono procedurę sądowoadministracyjną. Strona skarżąca winna bowiem za pośrednictwem Gminy Rabka-Zdrój wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Gminę Rabka-Zdrój, reprezentowaną przez Burmistrza Rabki-Zdroju, wskazać jako organ w przedmiotowej skardze. W skardze natomiast wskazano jako organ Radę Miejską w Rabce-Zdroju, a nie Gminę Rabka - Zdrój i przedmiotowa skarga została wniesiona za pośrednictwem Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju, a nie za pośrednictwem Gminy Rabka-Zdrój, jak winno to nastąpić zgodnie z wyżej cytowaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc to pod uwagę skarga winna zostać odrzucona także na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a..
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi skarżony organ wskazał:
1. w odpowiedzi na pierwszy zarzut, że art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 520, zwana dalej "p.g.i.k.") był wielokrotnie nowelizowany, natomiast jego znaczenie prawne dla procedury związanej z uchwalaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zostało przedstawione w powołanym przez stronę skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt: II OSK 1818/13. Gdyby nawet przyjąć, że znaczenie prawne wskazanego przepisu, mimo licznych nowelizacji, zawsze odgrywało rolę dla procedury uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to rola tego przepisu obowiązywała dopiero od dnia 1 lipca 1989 r., tj. od dnia wejścia w życie p.g.i.k.. Ponadto bez względu na okres, od którego wskazany przepis odgrywał rolę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jego treść nie może powodować uchylenia ostatecznych decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, jak też powodować zmiany treści obowiązujących przepisów prawnych przed dniem wejścia w życie p.g.i.k..
Według stanowiska przedstawionego w skardze część gruntów występujących w obszarach znaczonych w planie 2.ZPL1, 1.ZPL2, 3.UL,6.UL, 8.UL, 1.ZP, 4.ZP, 5.MU, 2.UP, 4.MUL i 5.MUL stanowi lasy wobec takiego ich oznaczenia na mapie zasadniczej będącej podstawą sporządzenia planu. Skarżony organ zaznaczył, że strona skarżąca nie zweryfikowała oznaczeń znajdujących się na wskazanej mapie zasadniczej z rejestrem gruntów i budynków (przynajmniej nie wynika to z treści skargi) oraz nie przedłożyła wraz ze skargą wypisów z tego rejestru dla gruntów, których przeznaczenie zakwestionowała.
Uzasadniając stanowisko skarżonego organu wskazano, że zakwestionowane przez stronę skarżącą grunty w części uzyskały zmianę przeznaczenia w roku 1958, zaś pozostałe w kolejnych latach.
Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 lit. d) ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. z 1949 r. Nr 63, poz. 494 z późń. zm.) zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania może być dokonana jedynie w przypadkach, gdy zmiana taka: ... przewidziana jest w prawomocnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, albo niezbędne jest dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
W dniu 12 lipca 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie uchwałą nr 151/XVIIl/58 zatwierdziło ogólny plan porządkowania miasta Rabka. Burmistrz Rabki-Zdroju, pomimo usilnych poszukiwań, nie odnalazł jeszcze wskazanej uchwały, lecz z posiadanych informacji oraz innych dowodów wynika, że uchwała ta dokonała wobec znacznej części zakwestionowanych przez stronę skarżącą gruntów zmiany ich przeznaczenia stosownie do treści wskazanego wyżej art. art. 7 ust. 2 lit. d) ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Zakwestionowane przez stronę skarżącą grunty były następnie konsekwentnie przyjmowane w kolejnych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w Gminie Rabka-Zdrój, jako grunty nieleśne. Wobec części gruntów zakwestionowanych przez stronę skarżącą odnaleziono:
- decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia 19 sierpnia 1991 r. znak: GKG.IY-7440/44/91 z załącznikiem Nr 1, z której wynika, że wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne 2,61 ha dotychczasowych gruntów leśnych na obszarze miasta Rabka
- decyzję Wojewody Krakowskiego z dnia 4 marca 1974 r. znak: WBG-OT- 4410/8/74 o przeznaczeniu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne o powierzchni ogólnej około 460 ha
- decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia 14 września 1990 r. znak: GKG.IV- 7440/24/90 o przeznaczeniu na cele nierolnicze i nieleśne 8,23 ha gruntów
objętych aktualizacją planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Rabka.
Wskazane wyżej dowody – zdaniem skarżonego organu - potwierdzają, że ostatecznie w roku 1991 wszystkie zakwestionowane przez stronę skarżącą grunty zgodnie z wówczas obowiązującym prawem zmieniły swoje przeznaczenie. Wobec powyższego organ uchwalając plan nie miał obowiązku występować zgodnie z treścią art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o uzyskanie zgody bądź to do ministra właściwego do spraw leśnictwa, bądź do marszałka województwa.
Wobec powyższego zarzuty stronu skarżącej są bezpodstawne i sformułowane bez oparcia ich na wnikliwej analizie materiału dowodowego, który w części znajdował się i znajduje w posiadaniu strony skarżącej.
Mając to na uwadze zasadnym jest żądanie oddalenia skargi, bowiem treść art. 21 ust. 1 p.g.i.k. nie może powodować uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych o zmianie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, jak też powodować zmiany treści obowiązujących przepisów prawnych przed dniem wejścia w życie p.g.i.k., zaś brak aktualnych map zasadniczych nie może obciążać organu, skoro obowiązek ich prowadzenia i aktualizowania spoczywa na Staroście Nowotarskim.
2. w odpowiedzi na drugi zarzut naruszenia art. 145 § 1 K.c. i innych:
Zdaniem skarżonego organu kwestionowana część przepisu nie ustanawia dodatkowych przesłanek ustanowienia służebności. Zakwestionowana część przepisu zawarta jest paragrafie zawierającym regulacje dotyczące zasad podziału nieruchomości (obligatoryjny zakres ustaleń planu). Regulacje te mają zastosowanie wyłącznie w przypadku dokonywania podziałów nieruchomości w terenach przeznaczonych na cele zabudowy. Celem kwestionowanej regulacji jest ograniczenie wyznaczania w nowych podziałach takich działek, które są dostępne wyłącznie poprzez służebności drogowe. Ograniczenie nie jest przeszkodą dla wyznaczenia służebności dla działek istniejących pozbawionych dojazdu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zapis tej części przepisu nie statuuje warunków i dopuszczeń ustanawiania służebności gruntowych. Służebności będą powstawały na bazie obowiązujących przepisów i część zakwestionowanego przepisu nie będzie stała na przeszkodzie ich ustanawiania. Kwestionowana część przepisu mówi jednie o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Zatem podmiot, który będzie miał już ustanowioną służebność na podstawie właściwych przepisów, by uzyskać dostęp do drogi publicznej będzie zobowiązany dokonać podziałów nieruchomości w ten sposób, by wydzielać z określonej nieruchomości tylko jedną działkę budowlaną, a nie kilka. Jeżeli więc art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wskazuje, że plan ma obowiązkowo określać szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, to organ miał prawo wskazać, że podział nieruchomości winien się tak dokonywać, by wydzielać z określonej nieruchomości tylko jedną, a nie kilka działek budowlanych. W tym więc zakresie zarzut strony skarżącej wynika z błędnego odczytania treści normy zawartej w § 8 pkt 2 lit. b) planu.
3. w odpowiedzi na trzeci zarzut:
W pierwszej kolejności wskazano, że powszechnie uważa się, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego nie powinny w swej treści powtarzać uregulowań zawartych w ustawach, bowiem i tak podstawą obowiązywania określonej regulacji jest fakt zamieszczenia jej w ustawie, a nie okoliczność powtórzenia treści tej regulacji w akcie prawa miejscowego. Wobec powyższego zawarta w § 13 ust. 2 pkt 3 planu regulacja nie podważa treści art. 38 a ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm., zwana dalej "ustawą"). Jeżeli art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy zabrania budowy obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej niż 400 m2, to poprzez treść § 13 ust. 2 pkt 3 planu nie będzie mógł powstać obiekt handlowy o powierzchni użytkowania większej niż 400 m2, tym bardziej, że powierzchnia sprzedaży jest pojęciem zdecydowanie węższym, niż powierzchnia użytkowania, Innymi słowy ograniczenie powierzchni sprzedaży do 400 m2 nie spowoduje możliwości budowania obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej niż 400 m2, bowiem na straży takiego stanu rzeczy będzie stała treść art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy. Zatem zarzut strony skarżącej, że plan narusza art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy "poprzez dopuszczenie większej powierzchni użytkowania i sprzedaży w obiektach handlowych dla terenów MU - w § 13 ust. 2 pkt 3 tekstu kwestionowanej uchwały" jest całkowicie bezzasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 594 z późn.zm.), który stanowi m. in., że uchwały sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że dla uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy konieczne jest stwierdzenie sprzeczności tej uchwały z prawem a nie wystarcza inne, jakiekolwiek naruszenie prawa. Jednakże w zakresie uchwał podejmowanych w sprawach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotna jest również regulacja art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199). Przepis ten stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały, co też Sąd uczynił w niniejszej sprawie, kontrolując zaskarżoną przez Wojewodę Małopolskiego uchwałę Nr LIV/367/14 z dnia 10 października 2014 r. Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka-Zdrój.
W pierwszej kolejności należało ocenić, czy rada gminy (w tym wypadku Rada Miejska w Rabce-Zdroju) posiada zdolność sądową do występowania w imieniu gminy w sprawie sądowoadministracyjnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że Rada Miejska w Rabce-Zdroju ma zdolność sądową w sprawie dotyczącej zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka-Zdrój. Należy podnieść, że gmina wykonuje swoje zadania za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji). Konsekwencją takiego sposobu wykonywania władzy publicznej przez samorząd terytorialny jest przyznanie zdolności sądowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który jest powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) organom samorządu terytorialnego, a nie jednostkom samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11, wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12). W zależności od tego, jakich działań dotyczy skarga, gmina może być reprezentowania albo przez organ wykonawczy, albo przez radę. Jest to zatem rodzaj dualizmu sposobu reprezentacji gminy. Gmina nie ma jednego organu, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje ją na zewnątrz, ale posiada dwa takie organy: radę gminy jako organ stanowiący oraz wójta (burmistrza, prezydenta) jako organ wykonawczy. To, który z nich będzie właściwy, zależy od tego, czy to jego działalności skarga dotyczy. Tam, gdzie sprawy dotyczą działalności organu wykonawczego gminę reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent), a tam, gdzie sprawy dotyczą funkcjonowania rady, gminę reprezentuje sama rada. Jeśli więc skarga dotyczy uchwały rady gminy, to organem właściwym do reprezentowania gminy, jako podmiotu prawnego, będzie rada gminy. Wskazuje się wręcz, że gdyby przyjąć, iż "w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy za radę gminy może działać gmina, oznaczałoby to, że tak naprawdę za organ stanowiący i kontrolny gminy działać będzie jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent), gdyż to on, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, jest uprawniony do reprezentowania gminy. W ten sposób, wykorzystując postępowanie przed sądem administracyjnym, organ wykonawczy może przejąć funkcje stanowiące i kontrolne rady gminy." (por: wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11; pogląd ten podzielił J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 184, t. 5). Gdyby uznać, że w skardze na uchwałę rady gminy zdolność procesową miałby tylko wójt (burmistrz, prezydent), mogłoby to wręcz prowadzić do nieuprawnionego przejęcia kompetencji rady przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że wyrażony w odpowiedzi na skargę zarzut podnoszący, że skarga została skierowana przeciwko nieuprawnionemu podmiotowi, a tym samym wniosek o odrzucenie skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Rada gminy jako organ stanowiący gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę, w sposób najpełniejszy ma możliwość dbania o interesy gminy. Rada Miasta podniosła w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie stroną (organem) mogła być wyłącznie Gmina Rabka-Zdrój jako osoba prawna, bowiem tylko ona posiada osobowość prawną. Jak podniesiono w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę "skarga została skierowana przeciwko Radzie Miejskiej w Rabce-Zdroju, która nie posiada zdolności sądowej". Wskazać jednakże należy, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez Wojewodę Małopolskiego i dotyczyła uchwały Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju. Uprawnienie Wojewody, działającego w tej sprawie w charakterze organu nadzoru, do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi najmniejszych wątpliwości, gdyż wynika wprost z treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a kwestia reprezentowania gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym została omówiona powyżej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 460/12).
Ponadto należy wyjaśnić, że strona skarżąca, działająca w ramach postępowania nadzorczego (art. 91 u.s.g.), była uprawniona do żądania (na podstawie art. 88 u.s.g.) od organu planistycznego przedłożenia stosownych dokumentów. Pomimo upływu 30 dni, o jakich mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. postępowanie nadzorcze Wojewody trwa bowiem nadal, a jedynie organ nadzoru nie może samodzielnie stwierdzić nieważności kwestionowanej uchwały, lecz może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.), co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Z powyższego wynika więc, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, brak było podstaw do jej odrzucenia.
Należy w tym miejscu wskazać, że wobec faktu, że rozpoznawana przez Sąd skarga Wojewody Małopolskiego jest pierwszą skargą na uchwałę Nr LIV/367/14 z dnia 10 października 2014 r. Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska Rabka-Zdrój oraz uwzględniając fakt, że naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nieobjętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzenia, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nieobjętych skargą. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.
Przechodząc do szczegółowej analizy zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że wyrażone w skardze zarzuty należy uznać za trafne. Ma rację Wojewoda Małopolski podnosząc zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.) poprzez przeznaczenie w przedmiotowym planie miejscowym terenów - oznaczonych na mapie zasadniczej (na której został sporządzony plan miejscowy) jako las - na tereny: 1.ZPL2, 2.ZPL1, 3.UL, 6.UL, 8.UL, 1.ZP, 4.ZP, 5.MU, 2.UP, 4.MUL, 5.MUL, oznaczone tak na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr do uchwały.
Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 6) c) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.
W tym miejscu trzeba w przytoczyć regulację zawartą w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U.2013 poz. 1205). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.
Z kolei ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U.2014 poz. 1153) w art. 3 stanowi, że lasem w rozumieniu ustawy o lasach jest grunt:
o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:
przeznaczony do produkcji leśnej lub
stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo
wpisany do rejestru zabytków;
2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.
Należy więc z całą mocą podkreślić, że w ustawie o lasach nie ma żadnego odwołania do przeznaczenia gruntu, co oznacza, że o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach decyduje rzeczywisty stan gruntu, rzeczywisty cel, na który był wykorzystany w chwili obejmowania go procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem bez znaczenia jest, jak był oznaczony dany grunt w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym należy dojść do wniosku, że każdorazowo w toku procedury planistycznej [o czym stanowi przepis art. 17 pkt 6) c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego obligatoryjnie występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
Tymczasem nie ulega wątpliwości, że w toku uchwalania objętego skargą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaniechano takiego wystąpienia wychodząc z błędnego założenia, że skoro w poprzednim planie miejscowym dany grunt został przeznaczony na cele nieleśne, to w kolejnym planie miejscowym jego przeznaczenie nieleśne może być niejako automatycznie utrzymane.
Z brzmienia art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że ochrona gruntów leśnych polega na:
ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze;
2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi,
3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej;
poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności;
ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.
Art. 4 tej ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z ustępem 2 tego artykułu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.
Zdaniem skarżonego organu dokumenty dołączone do odpowiedzi na skargę potwierdzają, że ostatecznie w roku 1991 wszystkie zakwestionowane przez stronę skarżącą grunty, zgodnie z wówczas obowiązującym prawem, zmieniły swoje przeznaczenie. Skarżony organ stoi więc na stanowisku, że wobec tego organ uchwalając zaskarżony plan nie miał obowiązku występować, zgodnie z treścią art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów bądź to do ministra właściwego do spraw leśnictwa, bądź do marszałka województwa. Stanowisko to jednak, wobec przytoczonych wyżej regulacji, jest całkowicie nietrafne.
Na marginesie należy także dodać, że – wbrew stanowisku skarżonego organu – dołączone do odpowiedzi na skargę dokumenty [decyzje z lat ubiegłych (w przezroczystej okładce) i zawartość czerwonych skoroszytów] wcale nie dowodzi rzekomego faktu zmiany na nieleśne przeznaczenia gruntów oznaczonych jako 1.ZPL2, 2.ZPL1,3.UL, 6.UL, 8.UL, 1.ZP, 4.ZP, 5.MU, 2.UP, 4.MUL, 5.MUL na rysunku planu, będącym załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały.
Co do:
- decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 4 marca 1974 r. znak: WBG-OT- 4410/8/74 – to dotyczy ona zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze,
- decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia 19 sierpnia 1991 r, znak: GKG.IV-7440/44/91 z załącznikiem Nr 1 – to dotyczy ona zmiany przeznaczenia głównie gruntów ornych i użytków zielonych (a nie gruntów leśnych) – co wynika z załącznika,
- decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia 14 września 1990 r. znak: GKG.IV- 7440/24/90 z załącznikiem nr 1 - to dotyczy ona zmiany przeznaczenia głównie roli i pastwisk – pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
Co do zaś zawartości czerwonych skoroszytów, mającej dowodzić uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonanej poprzez uchwalenie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój (uchwała Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 31 maja 2010 r. nr LVII/390/10) to należy wskazać, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, do sygn. akt II SA/Kr 795/11, stwierdzono nieważność tej uchwały.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając pierwszy zarzut skargi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Nr LIV/367/14 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 10 października 2014 r. w części obejmującej załącznik nr 1 (rysunek planu) w zakresie terenów oznaczonych jako: 1.ZPL2, 2.ZPL1,3.UL, 6.UL, 8.UL, 1.ZP, 4.ZP, 5.MU, 2.UP, 4.MUL, 5.MUL. Nastąpiło bowiem istotne naruszenie trybu sporządzania planu poprzez nieuzyskanie wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
Co do dalszych okoliczności podniesionych w skardze należy stwierdzić, że także i drugi zarzut naruszenia art. 145 § 1 K. c., art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jest uzasadniony. Regulacja § 8 pkt 2 lit.b) in fine kwestionowanej uchwały ogranicza możliwość uzyskania dostępu do drogi publicznej poprzez wyznaczenie służebności drogowej do przypadku, gdy z nieruchomości wydzielana jest pojedyncza działka budowlana, a tym samym ogranicza możliwość dokonania podziału nieruchomości (cyt.: "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej".). Należy zważyć, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w miejscowym planie określa się obowiązkowo zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, a zgodnie z § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia te powinny zawierać określenie parametrów nowopowstałych działek, tj. minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek i ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Powyższe przepisy nie zezwalają władzom gminy na ograniczanie możliwości dokonania podziału nieruchomości w taki sposób, jak zostało to uczynione w § 8 pkt 2 lit.b) zaskarżonej uchwały. Określenie w planie miejscowym, że "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej" nie tylko wkracza poza sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych, ale organ ograniczył w sposób nieuprawniony możliwości ustanawiania służebności gruntowych. Służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym i jej ustanawianie jest domeną prawa cywilnego. Organy administracji publicznej nie mają podstaw prawnych do administracyjnego ograniczania możliwości ustanawiania służebności gruntowych, także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo przytoczony powyżej zapis wprowadza w istocie ograniczenie możliwości dokonania podziału nieruchomości w przypadku, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla planowanej do wydzielenia nieruchomości miałoby nastąpić poprzez ustanowienie służebności drogowej. Stosownie bowiem do postanowień art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie art. 93 ust. 3 u.g.n. w dalszej części zezwala wprost na dokonanie podziału nieruchomości, jeżeli dostęp do drogi publicznej zostanie zapewniony poprzez ustanowienie odpowiednich służebności. Przepis ten, w przeciwieństwie do zaskarżonej regulacji § 8 pkt 2 lit.b) uchwały, nie wprowadza żadnych ograniczeń dla ustanawiania służebności, które byłyby związane z ilością wydzielanych działek budowlanych. Tym samym, zdaniem Sądu, ograniczenie możliwości dokonania podziału nieruchomości wprowadzone w zaskarżonej uchwale poprzez ograniczenie przypadków, w których dopuszcza się ustanawianie służebności drogowych, jest także sprzeczne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Należy nadmienić, że analogiczny kwestionowany zapis (zawarty w poprzednim prawomocnie unieważnionym planie miejscowym Miasta i Gminy Rabka Zdrój - uchwała Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 31 maja 2010 r. nr LVII/390/10) był już przedmiotem oceny WSA w Krakowie (syg. II SA/Kr 795/11) i NSA (syg. II OSK 460/12), którą to ocenę Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.
Z uwagi na powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając stanowisko strony skarżącej w zakresie drugiego zarzutu skargi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8. pkt 2) lit. b) in fine, tj. w zakresie słów: "zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych dopuszcza się jedynie w przypadku wydzielenia z nieruchomości pojedynczej działki budowlanej".
Zaskarżona uchwała, poprzez dopuszczenie większej powierzchni użytkowania i sprzedaży w obiektach handlowych dla terenów MU (§ 13 ust. 2 pkt 3 tekstu uchwały), narusza także regulacje z art. 38 a ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 651 z późn. zm.), zawierającej regulacje dotyczące sposobów zagospodarowania stref ochronnych uzdrowiska. Trafna i zasługująca na aprobatę Sądu jest argumentacja strony skarżącej, iż wymogi dla strefy "A" zawarte są w art. 38a ustawy, który w ust. 1 pkt 1 lit. d) stanowi, że w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej, niż 400 m2. "Powierzchnia użytkowania" - zgodnie z art. 2 pkt 14 ww. ustawy - to powierzchnia budynku lub jego części, mierzona po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach oraz powierzchnia pomieszczeń pomocniczych, takich jak: magazyny, biura, ekspozycje wystawowe. Zaskarżony plan miejscowy obejmuje strefę "A" uzdrowiska Rabka-Zdrój. W jego ustaleniach ogólnych (§ 2 ust. 3) wskazano, że "Inwestycje dopuszczone ustaleniami planu mogą być realizowane pod warunkiem uwzględnienia warunków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności przepisów dotyczących strefy "A" określonych w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych". Ustalenia planu należy więc stosować łącznie z ww. ustawą. Zapis § 13 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały ogranicza w terenach zabudowy mieszkaniowej i usług MU dopuszczalną wielkość powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych do 400m2. Definicja pojęcia "powierzchnia sprzedaży" znajduje się w art. 2 pkt 19 u.p.z.p.. Należy przez nią rozumieć "tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej, itp.). "Powierzchnia sprzedaży" nie jest zatem tożsama z "powierzchnią użytkowania" i jest pojęciem węższym. Obiekt o określonej powierzchni sprzedaży może mieć tym samym większą powierzchnię użytkową. Jeśli zatem ustalenia planu miejscowego dopuszczają w strefie "A" uzdrowiska obiekty handlowe o maksymalnej powierzchni sprzedaży 400 m2, to dopuszczenie to stoi w sprzeczności z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, który zabrania budowy obiektów handlowych o powierzchni użytkowania większej niż 400 m2. Skutkowało to uznaniem za zasadny również trzeciego zarzutu skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13. ust. 2. pkt 3).
Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w części objętej niniejszym wyrokiem jest dotknięta wadami o charakterze opisanych powyżej istotnych naruszeń prawa, co - zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – powoduje jej nieważność w tej części. Dlatego Sąd, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a..