II SA/Kr 522/25

II SA/Kr 522/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. M., Z. M., E. B., S. L., J. P., A. B., B. B., S. L., I. L., P. S., I. S., M. W., W. B., Z. L., D. L., K. M., G. Ż., M. Ż., Z. B., M. K., na postanowienie nr 229/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 marca 2025 r. znak: WOB.7722.238.2023.PWAJ/JNOW w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2023 r. znak OAE-530-152/22 Nr 450/2023, działając na podstawie art. 48 ust. 1, 3, 5 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r., poz. 682, dalej Pr. bud.) oraz art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu:
1) Nakazał H. M., K. B., E. B., S. L., J. P., A. B., B. B., S. L., Firmie Usługowo-Handlowej "R. " spółka Jawna Z. i W. S., G. Ż., Z. B., P. S., I. S., M. K., współwłaścicielom działki nr [...] wstrzymać roboty budowlane związane z samowolną budową drogi o długości 77,0 m i szerokości 3,0 m - 6,80 m na działce nr [...], zlokalizowanej wzdłuż działek o nr [...] [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości C., gm. C. (ze względu na zakończenie robót budowlanych i użytkowanie obiektu odstąpiono od ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy);
2) Poinformował o zasadach i terminie złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w terenie w dniu 8 grudnia 2022 r. ustalono, że na dz. nr [...]
w obrębie C., gm. C. istnieje droga o nawierzchni betonowej na odcinku 29 metrów; stwierdzono istnienie nowej nawierzchni z betonu; natomiast pozostały odcinek (41 metrów) wykonano kilka lat temu. Droga nie posiada żadnego odwodnienia oraz rowów odprowadzających wodę. Odcinek o długości 29 m.
o nawierzchni betonowej wykonano około miesiąc temu - według oświadczenia E. B.. Dodatkowo E. B. poinformowała, że droga przed wykonaniem nawierzchni była zniszczona. Działka na której zlokalizowana jest droga jest własnością prywatnych osób. Na wykonanie ww. robót osoby te nie posiadają żadnych dokumentów stwierdzających ich legalność, gdyż pracownicy Gminy C. poinformowali, że na utwardzenie nie jest wymagany projekt, czy zgłoszenie lub pozwolenie.
Organ ustalił, że w zasobach Starostwa Powiatowego w N. S. oraz
w Archiwum Zakładowym tego organu nie ma dokumentacji przedmiotowej drogi, w tym pozwolenia na budowę. Z kolei z uzyskanych od H. M., K. B., E. B., S. L., J. P., A. B., B. B., S. L. wyjaśnień wynika, że roboty budowlane związane z remontem nawierzchni wykonywane zostały przez lub na zlecenie jednego z nowych współwłaścicieli drogi pod koniec 2022 r. Pierwotne utwardzenie na dz. nr [...], [...] i [...] (dawniej dz. nr [...] - mapa w załączeniu) zostało zapoczątkowane przez J. L. w 1975 r. i użytkowne jako droga dojazdowa do terenów rolnych. Na przełomie lat, przy kolejno formalizowanych odcinkach drogi były budowane domy jednorodzinne przez kolejnych członków rodziny. Niemniej jednak, pod koniec lat 80-tych droga uzyskała nowe utwardzenie, gdyż po zakończeniu budowy przez Gminę C. kanalizacji sanitarnej, droga została odbudowana
i wykonano jej nową nawierzchnię.
Organ ustalił nadto, że właściciele działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wzdłuż których zlokalizowana jest ww. droga (o długości 77,0 m i szerokości 3,0 m - 6,80 m na działce nr [...]) wykonali roboty budowlane mające na celu utwardzenie powierzchni gruntu na działce drogowej - oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "dr" (karta akt nr 40). Prace zostały rozpoczęte w ok. 1975 r. i przez lata kontynuowane - wykonano betonową nawierzchnię o długości 77 m, a pod koniec 2022 r. na uszkodzonym odcinku o długości 29 m ułożono nową betonową nawierzchnię (jak podali współwłaściciele przedmiotowej działki). Wykonana w ten sposób nawierzchnia umożliwia korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego umożliwiającego przejazd, co za tym idzie pełni ona funkcję drogi.
Organ wyjaśnił, że droga, w myśl przepisów Pr. bud. jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a Pr. bud.). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 Pr. bud. "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31", roboty budowlane należy rozumieć jako "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego" - art. 3 pkt 7 Pr. bud. Z kolei pod pojęciem budowy należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 6 Pr. bud.).
Jak wynika z zeznań stron - od 1975 r. niniejsza działka pełni funkcję dojazdu do nieruchomości. Ponadto w ewidencji gruntów widnieje jako działka drogowa oznaczona symbolem "dr". Wobec czego na wykonanie przedmiotowych prac tj. wykonania nawierzchni betonowej na odcinku ok. 77 m, inwestorzy powinni wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Ww. budowa stanowi więc samowolę budowlaną i zasadnym jest prowadzenie w stosunku do niej postępowania na podstawie przepisów art. 48 Pr. bud. Powołując się na przepis art. 52 ust. 1 Pr. bud. organ podał, że ponieważ roboty budowlane zostały zakończone i budowla jest użytkowana, nakaz niniejszego postanowienia skierowany jest do właścicieli nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt.
Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli H. M., K. B., E. B., S. L., J. P., A. B., B. B., S. L., Firma Usługowo-Handlowa R. sp. j. Z. i W. S..
Postanowieniem z 12 marca 2025 r. znak: WOB.7722.238.2023.PWAJ/JNOW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej: Pr. bud.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz:
I) nakazał:
1) H. M.,
2) S. L.,
3) A. B.,
4) B. B.,
5) S. L.,
6) J. P.,
7) P. S.,
8) I. S.,
9) M. Ż.,
10) G. Ż.,
11) M. K.,
12) Z. B.,
13) Z. L.,
14) D. L.
15) K. M.
16) M. W.
17) W. B.
wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie drogi o długości 69,67 m
i szerokości zmiennej 3,10 m - 7,20 m realizowanej na działce nr [...] (zlokalizowanej wzdłuż działek o nr [...], [...], [...], [...], [...],[...]) w miejscowości C., gm. C., prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (ze względu na zakończenie robót budowlanych użytkowanie obiektu odstąpiono od ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy);
II) Poinformował o sposobie i terminie złożenia wniosku o legalizację oraz o opłacie legalizacyjnej.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 25 września 2024 r. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego. W konsekwencji powyższego włączono do akt sprawy fotogrameryczne zdjęcia lotnicze pozyskane od Głównego Geodety Kraju z lat 1975, 1977, 1987, 1997, 2003, 2009. Nadto ponownie wezwano strony do złożenia stosownych wyjaśnień oraz włączono do akt sprawy udzielone wyjaśnienia, przeprowadzono oględziny przedmiotowej działki, a do akt sprawy włączono protokół z ww. czynności.
Organ ustalił również, że w toku postępowania przed organem odwoławczym doszło do zbycia udziałów w nieruchomości gruntowej, stanowiącej dz. nr [...] w m. C. przez K. B., E. B. oraz Firmę Usługowo-Handlową R. sp. j. Z. i W. S. na rzecz Z. L., D. L., K. M., M. W. oraz W. B.. Na etapie postępowania przed organem I instancji prawidłowo jednak określono krąg stron postępowania.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał też prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy na działce nr [...] w miejscowości C. doszło do samowolnej realizacji drogi. Co prawda na początkowym etapie postępowania administracyjnego organ I instancji wskazał, że przedmiotowa droga ma długość 77,0 m i szerokość zmienną 3,0 m - 6,80 m, jednak w trakcie uzupełniania materiału dowodowego, w wyniku oględzin z dnia 14 listopada 2024 r. ustalono, że prawidłowe wymiary to 69,67 m długości oraz szerokość zmienna w zakresie 3,10 m - 7,20 m (por. protokół z oględzin z dnia 14 listopada 2024 r. k. 239-246 akt PINB). Zasadniczo ustalenia te odpowiadają ustaleniom poczynionym podczas kontroli dokonanej w dniu 8 grudnia 2022 r., gdzie na szkicu stanowiącym załącznik do ww. protokołu oznaczono, że przedmiotowa droga posiada długość 70 m. PINB zgromadził materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. W efekcie ustalono że:
- działka nr [...] w m. C. powstała z podziału działki nr [...], która to została wydzielona jako działka drogowa w związku z wyodrębnianiem kolejnych działek (por. akta PINB, k: 94-96) co potwierdzają zarówno włączone do akt sprawy mapy jak i wskazania stron postępowania. Przez działkę tą odbywał się dojazd do działek dalej położonych;
- na działce nr [...] doszło do realizacji obiektu liniowego – drogi, który można podzielić na dwa odcinki - tzw. "nowy" o długości ok. 29 metrów zrealizowany w 2022 r. oraz "stary" o długości ok. 41 metrów zrealizowany "kilka lat" wcześniej;
- pod koniec 2022 r. za wiedzą i przy akceptacji współwłaścicieli działki nr [...] doszło do realizacji tzw. "nowego" odcinka drogi o długości ok. 29 metrów (akta PINB, k: 99). Roboty budowlane polegały m. in. na wybraniu ziemi i wykorygowaniu szlaku, a następnie wykonaniu warstwy betonowej (por. akta MWINB, k: 71-107);
- tzw. "stary" betonowy odcinek drogi powstawał sukcesywnie po roku 2013 r. Archiwalna mapa zasadnicza obrazująca stan działek po 2009 r. (istniejący budynek nr [...] wskazuje, że szlak utwardzony był kruszywem tzw. "szutrem" zmiennie. Na zdjęciach fotogrametrycznych wykonanych przed 2013 r. widać, że przedmiotowy obiekt budowlany nie istnieje. Na zdjęciu datowanym na ok. 2016 r. i 2018 r. widnieje fragment obiektu do wysokości ok. 1/3 długości działki nr [...]. Natomiast na zdjęciach datowanych na drugą połowę 2018 r. jak i zdjęciach dalszych widnieje już zrealizowany obiekt;
- w Starostwie Powiatowym w N. S. nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej zgłoszeń bądź wniosków o pozwolenie na budowę drogi na działce nr [...] w m. C. (por. pisma z dnia 25 stycznia 2023 r. i z dnia 26 stycznia 2023 r. ),
- w piśmie z dnia 24 października 2024 r. Urząd Gminy w C. wskazał, że "brak jest jakichkolwiek dokumentów dot. pozwolenia na budowę drogi oraz brak jest wpisu w ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej na działce nr [...] w miejscowości C." (k. 230).
Jak podał organ odwoławczy w wyniku prowadzonych robót wykonywanych sukcesywnie po 2013 r. (w tym robót z końca 2022 r.) doszło do wykonania szlaku komunikacyjnego, który w swej istocie stanowi drogę dojazdową do działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Rodzaj przedmiotowej działki nr [...] w ewidencji gruntów jest określony symbolem dr, czyli drogi. Również w Księdze Wieczystej sposób użytkowania ww. działki określony jest DR-drogi. Działka nr [...] jest więc przeznaczona do korzystania z niej jako z drogi i w rzeczywistości wykorzystywana jest jako droga będąca dojazdem do posesji. Niemniej wskazany rodzaj użytku jak i sposób korzystania wskazany w ww. dokumentach nie przesądza o legalności wykonanego obiektu budowlanego, a jedynie o celu dla jakiego wyodrębniona została przedmiotowa działka.
Według organu spornym w niniejszej sprawie jest czas powstania przedmiotowej drogi. Z wyjaśnień stron wynika bowiem, że działka ta wykorzystywana jest jako droga od lat 70 XX. Organ zauważył jednak, że strony powołują się na wyrys mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] (akta PINB, k: 96). W istocie z ww. dokumentu wynika jedynie, że początkowy fragment obecnej działki nr [...] stanowił połączenie działki nr [...] z drogą publiczną (obecnie działką nr [...], ul. G. ). Strony podniosły również, że wraz z końcem lat 80 ubiegłego wieku Gmina C. wykonała kompleksowe utwardzenie drogi w związku z budową w tym miejscu kanalizacji. Jednak organ I instancji nie uzyskał od stron postępowania, Urzędu Gminy w C. lub Starostwa Powiatowego żadnej informacji ani dokumentu potwierdzającego wykonanie utwardzenia w tym czasie. Z uzyskanych informacji wynika zaś, że w rejestrach tych organów brak jest jakichkolwiek informacji o pozwoleniu na budowę drogi bądź zgłoszenia robót budowlanych. Organ pozyskał jednak zdjęcia lotnicze od Głównego Geodety Kraju oraz orofotomapy z Systemu Informacji Przestrzennej województwa Małopolskiego. Na ich podstawie organ ustalił, że w latach 1975, 1977 przedmiotowy szlak komunikacyjny nie istniał, podobnie jak zabudowa (budynki mieszkalne) inna niż ta bezpośrednio przy ul. G. Na zdjęciu z roku 1997 zauważalny jest pas terenu, który stanowi szlak komunikacyjny (wyraźna różnica w kolorze), natomiast na zdjęciu z 2003 r. brak jest wyraźnego rozróżnienia między przedmiotową działką a przyległymi polami, podczas gdy inne szlaki komunikacyjne/wjazdy/utwardzenia wyraźnie się odznaczają. Zatem w roku 2003 działka nr [...] w m. C. stanowiła drogę polną. Organ zauważył przy tym, że
z wyjaśnień stron wynika, że szlak komunikacyjny na działce nr [...] w m. C. był wyłożony materiałami ułatwiającymi poruszanie się, stanowiącymi utwardzenie, jednak wymagający ciągłych napraw. Odcinek drogi o długości ok. 70 m istniejący
w obecnym stanie został wybudowany w dwóch etapach (por. protokół z kontroli z dnia 14 listopada 2024 r.), z czego ostatni fragment został wykonany w listopadzie 2022 r. Analiza zdjęcia z 2009 r. jak ortofotomap wskazuje, iż przedmiotowe betonowe utwardzenie wykonane zostało po 2013 r. (por. zdjęcie pozyskane od GGK, k: 222 - akta PINB, oraz akta MWINB, k: 178-179) - tzw. "stara część". Jeśli chodzi o nowy fragment drogi, to E. P. przesłał do MWINB nagranie z monitoringu, które ukazuje etapy budowy ostatniego odcinka przedmiotowej drogi, rozpoczynającego się od ul. G. Analizując powyższe nagranie organ odwoławczy stwierdził, że na przedmiotowej działce istniało utwardzenie (mieszanka kamieni i ziemi), które po wykonaniu korytowania zostało usunięte, a następnie w tym miejscu zrealizowano betonową nawierzchnię, mającą ułatwić poruszanie się. W wyniku robót budowlanych doszło do całkowitej rozbiórki i usunięcia uprzednio istniejącej warstwy szlaku. Odcinek będący szlakiem komunikacyjnym został zebrany koparką i zostawiono odsłonięte podłoże gruntowe. Kolejno przy pomocy niwelatora zostały określone wysokości na jakich należało zamontować deskowanie wzdłuż krawędzi nowo budowanej drogi. Roboty zostały zakończone ułożeniem mieszanki betonowej bezpośrednio na gruncie. Nowy fragment został zaś "dołączony" do fragmentu utwardzonego po 2013 r.
Zdaniem organu odwoławczego w wyniku prowadzonych robót doszło do realizacji obiektu budowlanego (budowli - obiektu liniowego) tj. budowy drogi.
Wykonanych w ten sposób robót nie można zakwalifikować jako bieżącego remontu, bądź konserwacji, ponieważ w ich wyniku powstał nowy pełny odcinek drogi w miejscu uprzednio istniejącego szlaku komunikacyjnego, ani jako utwardzenia powierzchni terenu, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud. Na poparcie takiego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Tym samym, według organu nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 i 3a oraz art. 29 ust. ust. 4 pkt 4 Pr. bud. Nadto prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud. w zakresie odniesienia do charakteru robót stanowiących utwardzenie powierzchni gruntu musi uwzględnić całokształt regulacji prawa budowlanego. Oznacza to, że pojęcie utwardzenia, użyte w powyższym przepisie należy ograniczyć wyłącznie do tego rodzaju robót, które prowadzą do powstania obiektu budowlanego, czyli takich, które nie są budową
w znaczeniu normatywnym.
Również zarzut i powoływanie się skarżących na fakt uzyskiwania pozwoleń na budowę budynków na działkach sąsiednich nie może odnieść skutku. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych. Tymczasem
z pism Starostwa Powiatowego nie wynika, aby działka nr [...] w m. C. objęta była jakimkolwiek pozwoleniem na budowę, również strony postępowania nie przedłożyły żadnych dowodów potwierdzających objęcie działki planami inwestycyjnymi w postaci budowy szlaku komunikacyjnego. Fakt, że organ nie kwestionował "zastanego szlaku komunikacyjnego" również nie może przesądzić o niezasadności prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, skoro inwestycje nie obejmowały wskazanej działki. Nadto właściwej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej nie może także zastąpić uzgodnienie z Zarządem Gospodarki Komunalnej. Natomiast przedkładane przez strony mapy potwierdzają wyłącznie wyodrębnienie działki ewidencyjnej mającej służyć jako szlak komunikacyjny. Samo zaś wydzielenie działki nie przesądza o legalności wykonanych później robót. Skoro w nin. sprawie inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, to przedmiotowy obiekt stanowi tzw. samowolę budowlaną, pociągającą za sobą określone sankcje prawno-administracyjne wynikające z art. 48 i następne Pr. bud.
Odnosząc się do kwestii adresatów postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud. organ odwoławczy powołał treść przepisu art. 52 Pr. bud., który rozstrzyga kwestię podmiotową, tj. na kogo mają zostać nałożone obowiązki w formie nakazów i zakazów określone w rozdziale 5b Pr. bud. W sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone, obowiązki nakłada się nie na inwestora, ale właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W niniejszym przypadku roboty budowlane przy budowie drogi na działce nr [...] w m. C. zostały zakończone, dlatego jako adresatów organ uczynił współwłaścicieli działki, na której została poczyniona samowola budowlana. Niemniej jednak, ze względu na zmianę współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na etapie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy zobligowany był wydać rozstrzygnięcie reformacyjne w zakresie identyfikacji właściwego adresata obowiązku.
Na powyższe postanowienie H. M., Z. M., E. B., S. L., J. P., A. B., B. B., S. L., I. L., P. S., I. S., M. W., W. B., Z. L., D. L., K. M., G. Ż., M. Ż., Z. B., M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
1) art. 3 pkt 3 i 3 a Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nieadekwatnie do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy;
2) art. 29 ust. 4 lit 4 Pr. bud. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga pozwolenia na budowę;
3) art. 48 Pr. bud. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że prace prowadzano bez wymaganego zgłoszenia,
4) art. 105 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania pomimo, że jest ono bezprzedmiotowe;
5) art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej
(art. 29 ust 4 pkt 4 Pr. bud.) na niekorzyść skarżących,
6) art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz:
- brak dokonania ustaleń dotyczących wykonanych przez Gminę C. na działce nr [...] prac związanych z budową kanalizacji, zakresu wydanego wówczas pozwolenia na budowę, a w dalszej kolejności pominięcie, ówczesnego sposobu urządzenia działki (dojazd do zabudowań) oraz legalnego charakteru wykonanych wówczas prac;
- pominięcie pisma Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Gminy C. z dnia 7 listopada 2022 r.,
- pominięcie kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej,
- pominięcie okoliczności utwardzenia drogi w związku z legalnie realizowanym przedsięwzięciem budowlanym (budowa lokali mieszkalnych) i zgodnie z wydaną dla
inwestycji decyzją o pozwoleniu na budowę,
- błędne (sprzeczne z niekwestionowanym stanowiskiem stron) ustalenie daty początkowej utwardzenia drogi, która to okoliczność ma bezpośredni wpływ na zastosowanie właściwych przepisów prawa budowlanego (legalizacja uproszczona),
7) Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że na działce nr [...] (dawniej [...]) wykonano samodzielny obiekt budowlany albowiem organ nie dokonał ustaleń w zakresie zgód, pozwoleń i innych w zakresie realizacji drogi na działce nr [...], t. sprzed okresu zmiany w ewidencji gruntów (wszystkie zapytania dotyczyły działki nr [...] a nie działki nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 marca 2025 r., którym uchylone zostało postanowienie organu I instancji
o wstrzymaniu robót budowlanych, a jednocześnie orzeczono o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie drogi o długości 69,67 m i szerokości zmiennej 3,10 m - 7,20 m realizowanej na działce nr [...], (zlokalizowanej wzdłuż działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]) w miejscowości C., gm. C., prowadzone w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r. poz.725, dalej: P.b.), a w szczególności art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 48 ww. ustawy reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy wydane w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy wykonane przez skarżących roboty budowlane doprowadziły do wykonania obiektu budowlanego – drogi, czy też skarżący utwardzili jedynie teren działki budowlanej, co zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę. Sporna jest również data wykonanych robót budowlanych.
Wyjść należy od tego, że wbrew twierdzeniom skarżących w niniejszej sprawie ustalono, że odcinek drogi o długości ok 70 m istniejący w obecnym stanie został wybudowany w dwóch etapach, z czego ostatni fragment został wykonany w listopadzie 2022 r. (por. protokół kontroli z dnia 14 listopada 2024 r.). Betonowe utwardzenie tzw. "stara część" wykonane zostało po 2013 r. (powyższe ustalono w oparciu o zdjęcia z 2009 r. i ortofotomapy, k. 222 akt PINB i k. 178-179 akt MWINB). Jeśli chodzi o "nowy fragment" ("dołączony" do "starego fragmentu") ustalono, że na odcinku tym istniało utwardzenie (mieszanka kamieni i ziemi), które po wykonaniu korytowania zostało usunięte, w wyniku czego zostało odsłonięcie podłoże gruntowe. Przy pomocy niwelatora zostały określone wysokości na jakich należało zamontować deskowanie wzdłuż krawędzi budowanej drogi. Roboty zostały zakończone ułożeniem mieszanki betonowej bezpośrednio na gruncie. Wykonana nawierzchnia w ten sposób pozwala na korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego. Powyższe zostało ustalone na podstawie materiału dowodowego dostarczonego przez E. P..
Zgodzić się należy z organami administracji, że wykonane w ten sposób roboty doprowadziły do wykonania obiektu spełniającego funkcję drogi. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a P.b.). Również zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych utwardzenie części nieruchomości oraz jej wyasfaltowanie w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 688/17). Na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest więc uzyskanie pozwolenia na budowę. Tymczasem, w niniejszej sprawie inwestorzy nie dysponowali takim pozwoleniem.
Nie można zgodzić się z poglądem skarżących, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, a polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.
Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (por. . wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2016 r., II OSK 3050/14). W przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi bowiem do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że zwolnione z pozwolenia na budowę jest wyłącznie utwardzenie gruntu służące utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych, w sytuacji gdy nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1722/12; z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 275/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując ten wątek można stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie gruntu, o ile jest ono wyłącznie etapem do zrealizowania dalszych planów inwestycyjnych. Tymczasem w niniejszej sprawie, mimo że przedmiotowa droga wykorzystywana jest jako dojazd do posesji, nie była związana z budową budynków mieszkalnych znajdujących się na tych posesjach. Strony postępowania nie przedstawiły pozwolenia na budowę obejmującego również sporne prace. Właściwej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej nie może zastąpić uzgodnienie z Zarządem Gospodarki Komunalnej z dnia 7 listopada 202 r. dotyczące utwardzenia działki. Jak już wskazano, wybudowana droga nie stanowi robót budowlanych związanych z utwardzeniem gruntu na działce budowlanej, lecz jest to obiekt o funkcji drogi dojazdowej, na wybudowanie którego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skoro zaś przeprowadzenie powyższych prac wymagało pozwolenia na budowę, to brak odpowiedniej decyzji w tym zakresie spowodował konsekwencje
w postaci uruchomienia trybu przewidzianego dla samowoli budowlanej, dla którego pierwszym etapem jest wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Zgodzić się również należy z organem odwoławczym, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a. Skoro bowiem ustalono, że doszło do realizacji obiektu budowlanego w postaci budowy drogi – bez wymaganego pozwolenia na budowę, to obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 P.b.
Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały zakończone, dlatego na podstawie art. 52 Pr. bud. przedmiotowy obowiązek został nałożony na współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W trakcie postępowania odwoławczego doszło jednak do zbycia udziałów w nieruchomości, a w konsekwencji do zmiany jej współwłaścicieli. Zastosowanie znalazł więc przepis art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Organ administracji powinien więc wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 866/24). Powyższe obligowało organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (por. wyrok z dnia 18 lipca 2019 r. II SA/Lu 665/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 575/21).
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, zebrany w sprawie materiał dowody stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia i został oceniony przez organ w sposób prawidłowy. Bezzasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. przepisów art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 k.p.a. Organ należycie wypełnił obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a wyniki postępowania dowodowego zostały należycie zinterpretowane. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jasne i wyczerpujące zarówno w zakresie w jakim dotyczy stanu faktycznego jak i prawnego.
W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.