II SA/Kr 522/21

II SA/Kr 522/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 2871/21 - Wyrok NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. O. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem Nr [...] z dnia 11 marca 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia K. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nr [...] z dnia 19 listopada 2020 r., znak: ROIK [...], którym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiono wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki prowadził podstępowanie dotyczące legalności rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Decyzją z dnia 11 lutego 2019 r. nr [...], znak ROIK [...], nakazano rozbiórkę przedmiotowego budynku. W wyniku odwołania od tej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 28 grudnia 2020 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], znak: ROIK [...], którą na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. nakazał K. O. będącemu inwestorem budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] oraz części działki nr [...] obr. [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w K., rozbiórkę rozbudowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 13,31m2, zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z wniesionym przez K. O. odwołaniem od w/w decyzji, przed Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzone jest postępowanie odwoławcze znak: [...]
W dniu 22 września 2020 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo K. O. z dnia 21 września 2020 r., zatytułowane "Wniosek o legalizację pomieszczenia gospodarczego". W piśmie tym K. O. wskazał: "w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane z dnia 19.09.2020, wnoszę o legalizację pomieszczenia gospodarczego znajdującego się na mojej działce przy ul. [...].e - K. Nr działki [...], obręb [...], osiedle [...]".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, postanowieniem nr [...] z dnia 19 listopada 2020 r., znak ROIK [...], działając na podstawie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. O. z dnia 21 września 2020 r. (data wpływu: 22 września 2020 r.) o "legalizację pomieszczenia gospodarczego znajdującego się na mojej działce przy ul. [...].e – K. Nr działki [...], obręb [...], osiedle [...]" – odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego względem pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...].
Na skutek zażalenia K. O. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 11 marca 2021 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył i wyjaśnił art. 61a k.p.a., podkreślając, że ma on zastosowanie m.in. wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzonej jest już postępowanie. Dalej organ II instancji wskazał, że okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadne. W ocenie organu odwoławczego zasadnym jest przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w postaci toczącego się w tej samej sprawie postępowania administracyjnego. PINB w K. – Powiat Grodzki w dniu 28 grudnia 2020 r. wydał decyzję nr [...], znak: ROIK [...], którą na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. nakazał K. O. będącemu inwestorem budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] oraz części działki nr [...] obr. [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w K., rozbiórkę rozbudowanego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 13,31m2, zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu II instancji są to tożsame sprawy – wobec czego nie było możliwe wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Stanowiłoby to bowiem istotne naruszenie procedury administracyjnej tj. prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego obiektu budowlanego. Procedura administracyjna nie dopuszcza sytuacji, aby w tej samej sprawie toczyły się jednocześnie dwa postępowania administracyjne wszczęte przez organ administracji.
Pismem z dnia 21 września 2020 r. K. O. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Stanowisko skarżącego zostało sprecyzowane w piśmie z dnia 4 lipca 2021 r. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 49f ust. 1 i art. 53a ust. 1 i 2 k.p.a. ustawy Prawo budowalne ponieważ żądanie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., a w konsekwencji art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie; 2) art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 49f ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ w przypadku wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego zastosowanie znajduje inny stan prawny niż w prowadzonym przez organy nadzoru budowalnego postępowaniu w przedmiocie legalności rozbudowy pomieszczenia gospodarczego znajdującego się K., przy ul. [...], a w konsekwencji nie zachodzi tożsamość sprawy i nie można mówić o zachodzeniu przeszkody w prowadzeniu postępowania w postaci zawisłości sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. We wspomnianym piśmie z dnia 4 lipca 2021 r. skarżący przedstawił też argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania – art. 66 § 3 k.p.a.)
W niniejszym przypadku odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego nastąpiła z uwagi na toczące się już postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (w dniu 28 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji wydał w tej sprawie decyzję nakazującą rozbiórkę). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie od odmowie wszczęcia postępowania odpowiada prawu i jest w pełni uzasadnione. W tym kontekście stwierdzić należy, że – po pierwsze – stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio jest, jak już wyżej zaznaczono, podstawą do zastosowania art. 61a k.p.a., a po drugie – zachodzi tożsamość owej zawisłej sprawy (choć podlega ona rozstrzygnięciu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) ze sprawą wskazywaną w odnośnym wniosku skarżącego.
"Oczywistym jest, że skoro art. 49f został wprowadzony ustawą nowelizacyjną, a wcześniej takiego przepisu ustawa Prawo budowlane nie zawierała, to organy nie mogły na jego podstawie prowadzić sprawy skarżącego, która toczyła się na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, zmierzających do doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. Wśród przepisów, stanowiących prawne podstawy do zalegalizowania robót budowlanych, wykonanych – z różnych przyczyn – niezgodnie z prawem pod rządem ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji – należy wymienić art. 48, art. 49b i 50-51 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca bowiem w oparciu o różne kryteria, wynikające z ww. przepisów kształtuje hierarchię samowoli budowlanych, czemu dał wyraz w zróżnicowanym określeniu skutków naruszeń prawa właśnie w art. 48–49b oraz w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W jednym i drugim przypadku przewidziano jednak najdalej idące sankcje w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego czy też nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 48–49b, art. 51), co jest bezspornie związane ze stanem opisywanym w doktrynie jako samowola budowlana (por. A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 48, teza 5, Lex/el.). W konsekwencji, fakt zawisłości postępowania, toczącego się na podstawie jednego z wyżej wskazanych przepisów prawa stanowi (...) przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 25 ustawy nowelizacyjnej w zw. z art. 61a k.p.a." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2021 r., II SA/Gd 320/21, CBOSA). Zgadzając się z tym poglądem, wypada dodać, że również prowadzenie postępowania na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zarzut skarżącego jakoby w niniejszym przypadku nie zachodziła tożsamość spraw i tym samym nie zachodziła przeszkoda do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego – jawi się zatem jako niezasadny
Okoliczność, że postępowanie w określonej sprawie jest co do zasady wszczynane z urzędu, nie wyłącza zastosowania art. 61a k.p.a., ilekroć zostanie złożone podanie o wszczęcie takiego postępowania, a organ nie widzi ku temu podstaw bądź też wnioskodawca nie jest stroną. Negatywna reakcja organu na podanie także w takim przypadku powinna przybrać formę postanowienia. Tryb wszczęcia postępowania – z urzędu lub na wniosek – zrelatywizowany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia o podjęciu czynności jurysdykcyjnych. Nie można zatem twierdzić, że podanie o wszczęcie postępowania przestaje być takim podaniem i nie wymaga przewidzianej prawem reakcji organu – tylko dlatego, że dotyczy sprawy, w której organ co do zasady może działać z urzędu. Zarzut skarżącego nawiązujący do tej kwestii jest, zdaniem Sądu, również niezasadny.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.