II SA/Kr 521/23

II SA/Kr 521/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 28  , art 29  -31  , art 50 - 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi E. P. i T. P. na decyzję nr 74/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 lutego 2023 r., znak: WOB.7721.362.2019.PBRZ w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżących E. P. i T. P. kwotę 1114 (tysiąc sto czternaście) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych przez inwestorów E. P. i T. P. (skarżący) polegających na wykonaniu klimatyzacji lokalu nr [...] w budynku na jednym z trzonów kominowych, wykonanych w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.
Dnia 27 lutego 2019 r. upoważnieni inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych związanych z montażem dwóch jednostek klimatyzacyjnych na jednym z kominów budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K.. Ustalono, że przedmiotowe urządzenia usytuowane są na dwóch wspornikach stalowych każde, zakotwionych bezpośrednio do trzonu kominowego, zawierającego przewody wentylacji grawitacyjnej. Widoczne są kable od klimatyzatorów, wpuszczone w przewód kominowy, zasilające przedmiotowe jednostki zewnętrzne. Przedmiotowe klimatyzatory, obsługujące dwukondygnacyjny lokal mieszkalny nr [...] zlokalizowany w poziomie IV piętra, zostały zamontowane w marcu 2018 r. Budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w K. wyposażony jest w instalacje c.o. i c.w.u. zasilane z miejskiej sieci MPEC oraz wentylację grawitacyjną. W przedmiotowym budynku brak jest instalacji gazowej.
Na podstawie wypisu z elektronicznej księgi wieczystej nr [...] ustalono, że współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. są E. P. (wcześniej M. ) i T. P. - będący równocześnie inwestorami robót budowlanych związanych z montażem jednostek klimatyzacyjnych.
W wyniku powyższych ustaleń, PINB decyzją z 30 maja 2019 r., znak: ROIK I.5160.111.2019.PPA, nakazał właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. rozbiórkę dwóch jednostek klimatyzacyjnych zewnętrznych, obsługujących dwukondygnacyjny lokal mieszkalny nr [...] usytuowany na IV piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., zakotwionych do jednego z trzonów kominowych przedmiotowego budynku - jako zamontowanych w sposób niezgodny z przepisami techniczno- budowlanymi - wraz z usunięciem wiązki instalacji z szachtu kominowego oraz doprowadzenie przewodu kominowego do stanu poprzedniego sprzed wykonania w jego zakresie robót budowlanych.
Organ I instancji zwrócił uwagę, że wykonanie robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie wymagało zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 i 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późniejszymi zmianami, dalej "p.b."). Na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie jest wymagane również dokonanie zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczne - budowanej.
Jednakże zgodnie z interpretacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy roboty zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia, przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. lub w art. 49b ust. 1, może mieć zastosowanie również w odniesieniu do robót budowlanych nie podlegających tym obowiązkom. Należy jednak pamiętać, że właściwa ocena w tym względzie zawsze należy do właściwego w sprawie organu nadzoru budowlanego, który powinien korzystać ze swoich uprawnień jedynie w przypadkach realnego zagrożenia bezpieczeństwa.
W ocenie PINB przedmiotowe roboty ingerujące w przewody kominowe budynku przy ul. [...] w K. mogą potencjalnie stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zatem powyższe stanowisko GINB odnosi się również do omawianej sprawy.
Niezależnie od tego czy dany obiekt budowlany czy też związane z nim urządzenia wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia - organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokonania oceny czy obiekt ten nie został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Wykonanie instalacji klimatyzacji wraz z urządzeniami z nią związanymi musi być zgodne z wymogami zawartymi w ustawie Prawo budowlane, a także w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., póz. 1422 z późniejszymi zmianami), w szczególności § 268 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Skarżący w dowołaniu zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art.7 w zw. z art. 77 w zw. z art. k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez PINB istoty sprawy w szczególności poprzez:
bezpodstawne uznanie, iż zamontowana klimatyzacja wraz z instalacją zasilającą stanowi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia przy braku wskazania jakichkolwiek źródeł takiego zagrożenia, w szczególności mających podstawę w materiale dowodowym postępowania,
brak wskazania podstawy prawnej ani faktycznej orzeczenia, stwierdzającego uchybienie co do sposobu zamocowania jednostek klimatyzacji, skutkujące koniecznością ich rozbiórki,
zaniechanie zbadania okoliczności mogących mieć wpływ na stwierdzenie przesłanek do wydania nakazu rozbiórki zamontowanych klimatyzatorów wraz z instalacją zasilającą, w szczególności pominął ocenę rodzaju instalacji wentylacyjnej zamontowanej w budynku, który to rodzaj determinuje zasady dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku,
- prowadząc postępowanie dowodowe organ w całości pominął okoliczność wpływu zastosowanej instalacji na wymiary przewodu wentylacyjnego jak również wydajności instalacji wentylacyjnej, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem przedmiotowej okoliczności mogły mieć istotne znaczenie dla oceny zgodności obiektu budowlanego z warunkami techniczno – budowlanymi,
b) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z 80 w zw. z art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ w uzasadnieniu decyzji administracyjnej na jakich dowodach oparł swoją decyzję w szczególności na podstawie jakich dowodów stwierdził, iż klimatyzatory są zamontowane sprzecznie z przepisami techniczno-budowlanymi jak również jaki dowód był podstawą do stwierdzenia, iż zamontowana klimatyzacja i jej podłączenie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zwłaszcza wobec faktu iż stosowne dowody w tym zakresie nie zostały przeprowadzone.
2. Naruszenie prawa materialnego:
art. 5 w zw. z art. 7 p.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że zamontowanie dwóch klimatyzatorów w budynku przy ulicy [...] jest niezgodne z przepisami, w tym warunkami technicznymi, mimo niewskazania podstawy prawnej określającej, w jaki sposób można dokonywać montażu klimatyzatorów, a tym samym, iż sposób zamontowania klimatyzatorów jest niezgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa,
art. 7 p.b. w zw. w z art. 268 § ust. 1 pkt 3 rozporządzenie WT poprzez jego bezpodstawne zastosowanie będące skutkiem uznania, że:
- przewody zasilające znajdujące się w przewodzie kominowym, który mimo, że stanowi część instalacji wentylacyjnej grawitacyjnej, stanowi istotne naruszenie warunków technicznych odnoszących się jedynie do instalacji wentylacji mechanicznych, co organ całkowicie pomija zakaz wskazany w art. art. 268 § ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ma charakter bezwzględny, podczas gdy brzmienie tego przepisu oraz jego wykładnia funkcjonalna prowadzą do wniosku odmiennego, co potwierdzają chociażby wyłączenia co do tego przepisu znajdujące się w jego kolejnych ustępach.
- całkowitego pominięcia ratio legis wskazanego przepisu mimo, iż organ cytuje Polską Normę: Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły (wymagania techniczne i badania przy odbiorze), której celem jest niedopuszczenie do zawężania przewodów kominowych, a co za tym idzie zmniejszenia ich wydajności, podczas gdy ustalenia tego rodzaju nie zostały przez organ poczynione na żadnym etapie, organ całkowicie pominął przedmiotową okoliczność, jak również nie przeprowadził badania wydajności instalacji wentylacyjnej. Wnioski w zakresie sprzeczności budowli z warunkami technicznymi są zatem przedwczesne i nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy,
c) art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę dwóch klimatyzatorów wraz z instalacją zasilającą, podczas gdy organ nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót co prowadzi do wniosku, iż nie została wypełniona hipoteza art. 51 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia albowiem wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót jest przesłanką warunkującą możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 p.b. Powyższe prowadzi do wniosku, iż decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi istotne uchybienie proceduralne. Organ nie dokonał w postępowaniu żadnych ustaleń w zakresie możliwości wdrożenia postępowania naprawczego, które w przypadku zastosowania podstaw powoływanych przez organ, mogłyby skutkować orzeczeniem w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a nie całkowitego demontażu urządzeń.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z 22 lutego 2023 r., znak: WOB.7721.362.2019.PBRZ, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o rozbiórce. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia MWINB wskazał, że w toku postępowania odwoławczego sprawdził prawidłowość przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania na podstawie dokumentów zalegających w aktach sprawy i uznał, iż został on w realiach niniejszej sprawy zdefiniowany w sposób co do zasady prawidłowy, wobec czego pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.
Na wstępie wskazano, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020r. - Ustawa o zmianie ustawy -Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471, dalej: Ustawa zmieniająca) — tj. przed dniem 19 września 2020 r. Z wykładni art. 25 ww. ustawy wynika, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.
Podkreślono, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta reglamentacją prawno-budowlaną istnieje możliwość interwencji organów nadzoru budowlanego w ramach trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 p.b. (zob. uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16). W powołanej uchwale NSA stwierdził, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. póz. 290, z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ". W art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 postanowiono, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Przepisami o jakich wyżej mowa są - m.in. warunki techniczne - w tym te, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (rozporządzenie WT). § 146 ust. 1 WT określa wymóg dostępności do czyszczenia i okresowej kontroli wylotów przewodów kominowych - Wyloty przewodów kominowych powinny być dostępne do czyszczenia i okresowej kontroli, z uwzględnieniem przepisów § 308. Także i prawidłowo przywołany przez organ I instancji § 268 ust. 1 WT został w przedmiotowej sprawie naruszony przez inwestorów poprzez wprowadzenie wiązki instalacji w szachcie komina, który służy do wentylacji grawitacyjnej.
MWINB wskazał, iż w świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych, nie tylko prowadzenie jakichkolwiek przewodów w kanałach wentylacyjnych jest niedopuszczalne, jak słusznie wskazał organ I instancji, ale również instalowanie na kominie urządzeń, skoro nie został on przeznaczony do pełnienia takiej funkcji, a ponadto może to prowadzić do uszkodzenia głowicy komina, a nawet samego komina. Umieszczenie jakichkolwiek przewodów w kanałach wentylacyjnych co ma miejsce w przedmiotowej sprawie (także innych kanałach które pełnią określoną funkcję) nie tylko zmniejsza ich światło, utrudnia okresowe czyszczenie i konserwację, ale stanowi łatwopalny element zagrażający bezpieczeństwu całego budynku w przypadku ewentualnego pożaru, a w konsekwencji zagraża również samym mieszkańcom. W takiej sytuacji, rację miał organ I instancji stwierdzając, że przedmiotowe roboty ingerujące w przewody kominowe budynku przy ul [...] w K. mogą potencjalnie stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, wskazano, że nie jest konieczne dowodzenie, czy istnieje rzeczywiste niebezpieczeństwo pożaru, skoro wystarczy nawet potencjalne zagrożenie wywołane stanem niezgodnym z przepisami.
Zaznaczono przy tym, że na powyższe naruszenia wskazuje stan faktyczny ustalony w toku postępowania, w sposób nienaruszający zasad określonych w art. 7, 77 w zw. z art. 107 Kpa. Został bowiem oparty na kontroli przedmiotowego komina na dachu budynku przy ul. [...] w K. w dniu 27 lutego 2019 r. Ponadto, do akt sprawy została włączona kopia protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego budynku przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2018r., wskazującego na zamontowany nielegalnie do komina klimatyzator przy mieszkaniu nr [...]. Jednocześnie włączona do akt kopia protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 25 maja 2018r., potwierdza prawidłowość podłączenia kratek wentylacyjnych do drożnych przewodów kominowych i przewody wykazuję dobry ciąg, niemniej jednak w świetle przedstawionej argumentacji prawnej i ustalonego stanu faktycznego nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.
MWINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i np. przeinstalowania przedmiotowych urządzeń, bowiem w istocie prowadziłaby do ich rozbiórki i wykonania od podstaw w innym miejscu, do których ww. przepis nie ma znajduje zastosowania. Zasadnie jest zatem w niniejszej sprawie, że organ I instancji, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. wydał nakaz demontażu, czyli rozbiórki dwóch jednostek klimatyzacyjnych wraz z usunięciem wiązki instalacji z szachtu kominowego oraz doprowadzenie przewodu kominowego do stanu poprzedniego. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 50 i art. 51 p.b. nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. W razie ustalenia, że obiekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia przywrócenia stanu poprzedniego obiektu m.in. poprzez nakaz rozbiórki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym: - nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty w zakresie instalacji wentylacyjnych i klimatyzacyjnych z obowiązkiem dokonania pomiarów przekroju komina, wydajności instalacji, ustalenie jakiego rodzaju przewody zasilające zostały użyte w trakcie montażu klimatyzatorów, co doprowadziło do niewyjaśnienia istoty sprawy, - przyjęcie, że zamontowana klimatyzacja wraz z instalacją zasilającą stanowi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz jest niezgodna z przepisami, przy braku wskazania jakichkolwiek podstaw takich twierdzeń, w szczególności nie wskazaniu na czym to zagrożenie w przedmiotowej sytuacji ma polegać, jak również niewskazanie norm, które instalacji Skarżących bezpośrednio naruszała,
- przyjęcie, że w budynku przy ul. [...] w K. zastosowana została wentylacja mechaniczna, podczas gdy zgromadzone w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują, że w budynku zastosowana została wentylacja grawitacyjna, co spowodowało bezzasadne zastosowanie art. 7 p.b. w zw. w z art. 268 § ust. 1 pkt 3 rozporządzenie WT, iż zamontowanie dwóch klimatyzatorów w budynku przy ul. [...] jest niezgodne z przepisami,
- przyjęcie, że przewody zasilające znajdujące się w przewodzie kominowym, stanowią istotne naruszenie warunków technicznych odnoszących się jedynie do instalacji wentylacji mechanicznych, podczas gdy w budynku znajduje się wentylacja grawitacyjna,
b) naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności nie podjęcie konkretnych kroków do oceny wpływu zamontowanej przez skarżących klimatyzacji na wentylację czy też na możliwość jej czyszczenia. Organ jednostronnie uznał, iż montaż klimatyzacji w każdym przypadku ma wpływ na niedrożność wentylacji oraz możliwość jej czyszczenia, nie odnosząc się jednak do sytuacji skarżących i nie przedkładając na potwierdzenie tego faktu jakichkolwiek dowodów,
c) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11, art. 8 i art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i zarzutów przedstawionych przez skarżących w odwołaniu, nie odniesienie się do wszystkich wypowiedzi i twierdzeń podnoszonych w trakcie postępowania, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie sprostanie wymogom uzasadnienia prawnego decyzji.
2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 p.b. w zw. w z art. 268 § ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego bezpodstawne zastosowanie będące skutkiem uznania, że:
a) zakaz wskazany w art. art. 268 § ust. 1 pkt 3 rozporządzenia WT ma charakter bezwzględnie obowiązujący, podczas gdy już w samym brzmieniu ustawy wskazane są wyłączenia co do tego przepisu,
b) całkowitego pominięcia ratio legis wskazanego Polskiej Normy: Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły, której celem jest niedopuszczenie do zawężania przewodów kominowych, a co za tym idzie zmniejszenia ich wydajności, podczas gdy brak jest dowodów na zawężenie światła komina w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi w całości oraz o uchylenie decyzji MWINB oraz decyzji PINB oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
W pierwszej kolejności skontrolować należy prawidłowość ustalenia stanu prawa materialnego przez organy obu instancji w związku z nowelizacją ustawy prawo budowlane, która miała miejsce na mocy ustawy z dnia z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 471). Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa p.b.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniająca weszła w życie 19 września 2020 r., zaś postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 27 lutego 2019 r. (k. 1 akt administracyjnych PINB). Zgodnie z art. 28 ustawy nowelizującej do spraw, o których mowa w art. 25-27:
1) stosuje się:
a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,
b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1;
2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1.
Zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy p.b. sprzed nowelizacji. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie było prawidłowe.
Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy prawa budowlanego, a to ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.) oraz przepisy wykonawcze, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (dalej r.w.t.), jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (dalej r.w.t.m.)
Zgodnie z art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Analiza art. 29-31 p.b. prowadzi do wniosku, że montaż dwóch jednostek klimatyzacyjnych zewnętrznych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Nie oznacza to jednak, że montaż klimatyzatorów może nastąpić w sposób dowolny, bo jak prawidłowo wskazują organu obu instancji również do robót budowlanych i obiektów budowlanych, których realizacja nie jest objęta wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia istnieje możliwość interwencji organów nadzoru budowlanego w ramach trybu naprawczego określonego w art. 50-51 p.b. w celu weryfikacji wykonania określonych robót budowlanych zgodnie z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. I tak wymogi dotyczące wentylacji i klimatyzacji zostały określone w rozdziale 6 r.w.t.
Ponadto w § 268 ust. 1 r.w.t, na który powołują się organy administracji architektoniczno-budowlanej wskazano, że instalacje wentylacji mechanicznej i klimatyzacji w budynkach, z wyjątkiem budynków jednorodzinnych i rekreacji indywidualnej, powinny spełniać następujące wymagania:
1) przewody wentylacyjne powinny być wykonane i prowadzone w taki sposób, aby w przypadku pożaru nie oddziaływały siłą większą niż 1 kN na elementy budowlane, a także aby przechodziły przez przegrody w sposób umożliwiający kompensacje wydłużeń przewodu;
2)zamocowania przewodów do elementów budowlanych powinny być wykonane z materiałów niepalnych, zapewniających przejęcie siły powstającej w przypadku pożaru w czasie nie krótszym niż wymagany dla klasy odporności ogniowej przewodu lub klapy odcinającej;
3) w przewodach wentylacyjnych nie należy prowadzić innych instalacji;
4) filtry i tłumiki powinny być zabezpieczone przed przeniesieniem się do ich wnętrza palących się cząstek;
5) maszynownie wentylacyjne i klimatyzacyjne w budynkach mieszkalnych średniowysokich (SW) i wyższych oraz w innych budynkach o wysokości powyżej dwóch kondygnacji nadziemnych powinny być wydzielone ścianami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 60 i zamykane drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 30; nie dotyczy to obudowy urządzeń instalowanych ponad dachem budynku.
Z kolei w § 19 ust. 1-3 r.w.t.m. wskazano wymagania dotyczące sposobu użytkowania przewodów i kanałów dymowych i wentylacyjnych wskazano, że sposób użytkowania przewodów i kanałów dymowych, spalinowych oraz wentylacyjnych powinien:
1) być zgodny z założeniami projektu tych przewodów i kanałów,
2) uniemożliwiać ograniczenie lub utratę ich drożności i szczelności,
3) zapewniać bezpieczeństwo użytkowników lokalu,
4) zapewniać bezpieczeństwo oraz ochronę interesów użytkowników innych lokali, do których przylegają te przewody i kanały.
Użytkownik lokalu wyposażonego w przewody i kanały dymowe lub spalinowe oraz wentylacyjne jest obowiązany:
1) zapewniać ich sprawność techniczną i użytkową,
2) w przypadku wystąpienia objawów świadczących o zagrożeniu bezpieczeństwa osób lub mienia – zaniechać użytkowania instalacji gazowej i podjąć stosowne działania zaradcze oraz poinformować właściwe służby i właściciela o wystąpieniu zagrożenia,
3) systematycznie wykonywać czynności konserwacyjne,
4) informować właściciela budynku o niewłaściwym funkcjonowaniu urządzeń spalinowych, dymowych lub wentylacyjnych.
Użytkownik lokalu korzystający z przewodów i kanałów dymowych lub spalinowych oraz wentylacyjnych może powierzać naprawę i konserwację tych urządzeń wyłącznie osobom posiadającym świadectwa kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach. Po przeróbce lub wymianie przewody i kanały dymowe lub spalinowe oraz wentylacyjne należy poddać kontroli.
Z powyższego wynika, że istnieją określone wymagania związane z bezpieczeństwem użytkowania wentylacji, które z kolei mogą wpływać na ocenę zgodności z prawem montażu klimatyzatorów. Poza sporem jest, że w sytuacji gdyby okazało się, że montaż klimatyzatora stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania wentylacji, może przyczynić się do powstania pożaru bądź rozprzestrzeniania ognia organy nadzoru architektoniczno-budowlanego są uprawnione do podjęcia odpowiednich działań stosując art. 50-51 p.b. Ustalenia organów w tym zakresie powinny jednak czynić zadość wymaganiom przepisów postępowania administracyjnego. Organy w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a.), są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś poczynione ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, obejmującego uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. (art. 107 § 3 k.p.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu skarżona decyzja w istocie narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 §3 k.p.a. w stopniu mającym istoty wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wyczerpujący. Znajdujący się w aktach sprawy protokół z czynności kontrolnych z dnia 27 lutego 2019 r. (k. 18 administracyjnych akt sprawy) zawiera wprawdzie zdjęcia przedmiotowych jednostek klimatyzacyjnych zamontowanych na trzonie kominowym, jednak brak jest zdjęć, które pokazywałyby wprowadzenie wiązki instalacji w szachcie komina. W tym stanie trudno ocenić stawiane skarżonej decyzji zarzuty, że umieszczenie wiązki kabli w szachcie komina utrudnia dostęp do komina oraz jego czyszczenie.
Po drugie, w protokole z czynności kontrolnych, jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano, że komin służy do wentylacji grawitacyjnej. Tymczasem w uzasadnieniu skarżonej decyzji powołano się na naruszenie § 268 ust.1 r.w.t., który dotyczy wentylacji mechanicznej.
Po trzecie, z jednej strony powołano przepisy prawa, wskazując, że montaż klimatyzacji utrudnia dostęp do wylotu przewodów kominowych, dokonywanie ich przeglądu technicznego i dokonywania czynności mogących spowodować pożar przez użytkowanie komina w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, a z drugiej strony organ wskazuje na wyniki kontroli stanu technicznego budynku z 9 listopada 2018 r. (kiedy klimatyzatory były już zamontowane) , który wykazał prawidłowość podłączenia kratek wentylacyjnych do drożnych przewodów kominowych i prawidłowy ciąg, lecz uznaje, że nie ma to wpływu na wynik sprawy nie podjąć jednak przyczyn dla których nie ma to wpływu na wynik sprawy.
Wobec powyższego wydana decyzja jest, wobec braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przedwczesna.
Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien: uzupełnić materiał dowodowy, w tym udokumentować jak biegną kable klimatyzatora w szachcie komina, rozstrzygnąć, jaki rodzaj wentylacji jest w budynku i jaki wpływ na jej funkcjonowanie ma montaż dwóch jednostek klimatyzatora, odnieść się do protokołu z kontroli okresowej stanu technicznego budynku z 9 listopada 2018 r., w szczególności wyjaśnić dlaczego jest on bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy oraz rozważyć zasadność przeprowadzenia kontroli przewodów wentylacyjnych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, w tym także pod kontem bezpieczeństwa pożarowego.
W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 złotych; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 34 złote.