II SA/Kr 520/09

II SA/Kr 520/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2009-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Rynczak /sprawozdawca/
Jan Zimmermann /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1658/09 - Wyrok NSA z 2010-10-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art.57 ust.7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Ewa Rynczak (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi "[....] " Sp. z o.o. w N. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2009 r. nr [....] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu; skargę oddala.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 września 2007r. nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust.1, art. 59g oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006r. nr 156 póz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., nałożył na inwestora [....] sp. z o.o. z siedzibą w N., karę w wysokości [....] zł tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego: hali H1 - magazynu na terenie zakładu montażu samochodów ciężarowych o tonażu ciężkim w obrębie [....] Strefy Przemysłowej. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [....] września 2007r. na terenie budowy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inspektorzy PINB stwierdzili, że magazyn jest wyposażony w regały magazynowe, na których złożone zostały pojemniki z częściami do montażu samochodów, co utrwalono na wykonanych zdjęciach, a pracownicy na wózkach z podnośnikami układali pojemniki z częściami na regałach. Nadto we wnęce inspekcyjnej wydajności hamulców (hala H4) znajdujący się ciągnik z włączonym silnikiem oraz pracownicy wykonujący sprawdzenia, wzdłuż ściany ustawione ciągniki - stwierdzono montowanie nadkoli. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że w magazynie są składowane elementy, które zostały tam dowiezione i nie pochodzą z produkcji na terenie MAN-a, które będą służyły do produkcji po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. W kwestii ciągników oświadczył, że jest to konieczne dla wykonania prób oprzyrządowania linii montażowej, sprawdzenia urządzeń, co należy uznać za rozruch technologiczny i kontrolę sprawności urządzeń produkcyjnych, do czego również służą znajdujące się na hali montażowej sprowadzone samochody. Potrzebę prób i sprawdzeń zgłoszono do nadzoru budowlanego w złożonym piśmie z dnia [....] września 2007 r. Produkcji samochodów nie rozpoczęto. Nastąpi to dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał, że hala magazynowa przed przystąpieniem do użytkowania może być w całości wyposażona, w tym w regały, lecz składowanie, a więc magazynowanie części do montażu samochodów jest użytkowaniem obiektu zgodnie z przeznaczeniem, do którego inwestor przystąpił przed uzyskaniem ostatecznej
1
decyzji pozwolenia na użytkowanie, której nadzór budowlany nie wydał i stanowi o użytkowaniu obiektu z .naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ wskazał na brzmienie art. 55, art. 57 ust. 1 i ust 7 oraz art. 59f i 59g ustawy Prawo budowlane.
Wobec tego za nielegalne użytkowanie budynku obliczono karę wg wzoru: s x k x w x 10 = 500 x 10x 2,5 x 10 = 125.000 zł, gdzie: s -stawka opłaty 500 zł (art. 59f ust. 2), która podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57ust. 7), k - współczynnik kategorii (dla obiektów magazynowych = 10,0 kategoria XVIII), w - współczynnik wielkości obiektu (współczynnik = 2,5 ponieważ kubatura jest większa niż 10000, dla kategorii XVIII). Współczynniki w, k - służące do obliczenia kar organ dobrał na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane (tabela kategorii i wielkości). Wg zatwierdzonego projektu budowlanego kubatura hali H1-magazynu obiektu wynosi 133126 m3 zatem jest większa od 10000 określonej w załączniku do ustawy prawo budowlane i współczynnik wynosi 2,5.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła [....] sp. z o.o. zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 57 ust 7 ustawy prawo budowlane, poprzez błędną jego interpretację i błędne przyjęcie, iż strona przystąpiła do użytkowania hali H1 - magazynu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na użytkowanie, a to na skutek rozpoczęcia składowania w nim części do montażu samochodów, gdy tymczasem podjęte działania należało uznać jedynie za związane z próbą rozruchu technologicznego, a gromadzone w obiekcie elementy miały służyć wyłącznie przygotowaniu do przyszłego uruchomienia produkcji, polegającej na montażu samochodów ciężarowych, a które to uruchomienie miało nastąpić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;
2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie przez organ l instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonanie niewłaściwej oraz dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to z tego względu, iż organ administracyjny nie dokonał ustalenia czy umieszczanie pojemników z częściami do montażu samochodów miało na celu ich trwałe magazynowanie, czy też wskazane czynności (umieszczanie pojemników) miały służyć innym celom, między innymi przygotowaniu się do rozruchu linii
produkcyjnej pomimo, iż takie oświadczenie złożyła w toku postępowania strona, a oświadczenie takie nie zostało w żaden sposób podważone w toku postępowania. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2009r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu organ podał, że o celu gromadzenia pojemników z częściami w hali H1 - magazynie wypowiedział się pełnomocnik inwestora podczas kontroli oraz w treści zażalenia. Pełnomocnik strony skarżącej potwierdził, że "gromadzone w obiekcie elementy miały służyć wyłącznie przygotowaniu się do przyszłego uruchomienia produkcji, polegającej na montażu samochodów ciężarowych, a które to uruchomienie miało nastąpić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie."
Jak wynika jednak z akt sprawy hala H1 została wybudowana jako magazyn, zatem służyć ma właśnie magazynowaniu przedmiotów. Użytkowanie magazynu polega na tym, że są w nim gromadzone przedmioty. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik inwestora trafnie wskazał, że ustawodawca nie sformułował legalnej definicji "przystąpienia do użytkowania". Zgodnie z przytoczoną definicją zawartą w słowniku języka polskiego "użytkowanie" oznacza "korzystać z czegoś mając jednocześnie obowiązek zachowania substancji rzeczy i przeznaczenia", natomiast słowo "przystępować" oznacza "zaczynać coś robić, podejmować jakieś działanie". Jak trafnie wskazał skarżący "przystępować do użytkowania oznacza podejmować konkretne działanie celem korzystania z danej rzeczy zachowując jej substancję i przeznaczenie". Takie właśnie działania podjęte w hali H1 - magazynie wykazał podczas kontroli organ l instancji. Inwestor podjął konkretne działania, polegające na składowaniu na półkach elementów służących do montażu samochodów ciężarowych, celem korzystania z hali magazynowej zachowując jej substancję i przeznaczenie. Przeznaczeniem hali - magazynu jest magazynowanie, zaś zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego magazynować oznacza: "1. składać, przechowywać coś w jakimś pomieszczeniu lub pojemniku", 2. "gromadzić, odkładać
coś w celu późniejszego wykorzystania". Takie działania podjął inwestor w hali H1 -magazynie przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zażalenia nie jest przekonywująca i wydaje się być stworzona na potrzeby uzasadnienia stanowiska skarżącego. Powyższa argumentacja jest różna od oświadczenia pełnomocnika inwestora – M.S., który w trakcie kontroli stwierdził, że elementy składowane w hali H1 - magazynie miały służyć do produkcji po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Bez znaczenia jest fakt przeznaczenia składowanych materiałów, lecz istotne jest, że elementy te były składowane w budynku, który został wzniesiony w celu składowania materiałów. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ l instancji prawidłowo wskazał, że art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jasno stanowi: w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że ustawodawca określił, iż wystarczy stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego faktu przystąpienia do użytkowania (czyli jakikolwiek sposób użytkowania obiektu lub jego części) z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, i organ zobligowany jest do wymierzenia kary określonej przepisami ustawy. Naruszenie art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, o których mowa w art. 57 ust.7, to nic innego jak przystąpienie do użytkowania obiektu bez stosownego pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia zakończenia budowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniosła [....] sp. z o.o. zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię poprzez uznanie, iż skarżąca przystąpiła do użytkowania,
2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- art. 15 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie i nie rozstrzygnięcie ponownie przez organ II instancji sprawy administracyjnej, a przeprowadzenie jedynie kontroli prawidłowości postanowienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania,
- art. 7, 77 80 i 136 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie przez organ II instancji pełnego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia dodatkowych czynności dowodowych w celu uzupełnienia niepełnego materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie wszechstronnej analizy powyższego materiału dowodowego, a
w konsekwencji dokonanie uproszczonej oceny zebranego niepełnego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, - art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie w zaskarżonym postanowieniu pełnej podstawy prawnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala.
Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2009r., jak i utrzymane nim w mocy
postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 20 września 2007r. nie naruszają prawa.
Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powyższa norma prawna przewiduje obowiązek dokonania obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego, do którego użytkowania przystąpiono m.in. w przypadku braku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy). Kwestie związane z obowiązkową kontrolą zostały uregulowane w art. 59a-59g cyt. wyżej ustawy. Z powołanego art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane wynika również, że w przypadku stwierdzenia zajścia zdarzenia z którym ustawa wiąże nałożenie kary, w tym również stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wymierzenia kary. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowanego w sposób należyty wywiązały się nałożonych na nie obowiązków, wskazanych w powyżej wymienionych przepisach. Przede wszystkim zgodnie z wymogami proceduralnymi przeprowadzona została obowiązkowa kontrola przedmiotowego obiektu budowlanego, w wyniku której stwierdzono m.in. że "magazyn jest wyposażony w regały magazynowe, na których złożone zostały pojemniki z częściami do montażu samochodów, co utrwalono na wykonanych zdjęciach, a pracownicy na wózkach z podnośnikami układali pojemniki z częściami na regałach. Nadto "we wnęce inspekcyjnej wydajności hamulców (hala H4) znajdujący się ciągnik z włączonym silnikiem oraz pracowników wykonujących sprawdzenia, wzdłuż ściany ustawione ciągniki - stwierdzono montowanie nadkoli" (protokół kontroli k. 65 akt administracyjnych). W aktach sprawy znajdują się również fotografie obrazujące powyższe ustalenia (k. 45-53). W związku z tym, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie przyjęły prawidłową ocenę, iż strona skarżąca przystąpiła do użytkowania bez wcześniejszego uzyskania wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z racji braku definicji legalnej pojęcia "przystąpienia do użytkowania", należało posiłkować się definicjami
zawartymi w słowniku języka polskiego dla określeń "użytkowanie" oraz "przystępować". Powiązanie powyższych definicji, wskazujących, że użytkowanie to "korzystanie z czegoś mając jednocześnie obowiązek zachowania substancji rzeczy i przeznaczenia", natomiast określenie "przystępować" należy rozumieć jako "zaczynać coś robić, podejmować jakieś działanie", prowadzić powinno, jak wskazuje zarówno strona skarżąca jak i skarżony organ, do wniosku, iż przystępować do użytkowania oznacza podejmować konkretne działanie celem korzystania z danej rzeczy zachowując jej substancję i przeznaczenie. Ustalenia dokonane podczas obowiązkowej kontroli wskazują w ocenie Sądu, że w przedmiotowej hali H1 -magazynie inwestor rozpoczął składowanie na półkach elementów służących do montażu samochodów ciężarowych, celem korzystania z hali magazynowej, a zatem zachowując jej substancję i przeznaczenie.
Dokonując zaś kontroli w zakresie zachowania przepisów art. 59f ustawy Prawo Budowlane Sąd uznał, iż wyliczenie przez organy wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest prawidłowe.
Za nieuzasadnione należy zatem uznać, zarzuty strony skarżącej zmierzające do wykazania, iż brak rozpoczęcia montażu samochodów ciężarowych oznacza, że składowanie w przedmiotowym magazynie pojemników z częściami samochodów, nie oznacza przystąpienia do użytkowania. W ocenie Sądu z racji samego składowania wskazanych materiałów nie jest istotne w niniejszej sprawie, jakie było przeznaczenie tych materiałów, lecz fakt iż obiekt ten został przez inwestora wykorzystany zgodnie ze swoim celem, jakim było składowanie i przechowywanie. Ponadto powoływanie się na kwestie rozpoczęcia montażu jest o tyle niezasadne, że czynności związane z dostarczeniem, składowaniem części oraz następnie ich montażem są zwykle rozłożone w czasie, a przed rozpoczęciem montażu części te są składowane w magazynie, co strona skarżąca sama przyznaje. Zatem brak rozpoczęcia montażu nie może oznaczać, że składowane części nie posłużą w przyszłości do takiego montażu.
W związku z powyższym w ocenie Sądu, nie zostały naruszone, wskazane w skardze przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 w zw. z art. 144 k.p.a., a ustalenia faktyczne zostały poczynione przez organy administracyjne w sposób prawidłowy, organy zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego wykazały okoliczność, przystąpienia do użytkowania bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Uzupełnienie materiału dowodowego powinno mieć miejsce jedynie w sytuacji, jeśli
organy mają wątpliwości w zakresie faktów, czy też jeśli rzeczywiście materiał dowodowy jest niepełny. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie miało to miejsca.
Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało poprzedzone dogłębną analizą akt postępowania, co wskazuje na przeprowadzenie przez ten organ postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Dokonując kontroli w zakresie zachowania zasady dwuinstancyjności istotne jest, iż niniejsza sprawa dotyczy oceny czy miały miejsce czynności mające charakter przystąpienia do użytkowania, a zatem decydujący był dowód w postaci kontroli dokonywanej przez organ l instancji. Dowód ten nie był kwestionowany przez stronę skarżącą, a istota problemu sprowadzała się do oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. W tym kontekście organ odwoławczy nie tylko dokonał kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu l instancji, ale także rozstrzygnął sprawę dokonując własnej oceny zgromadzonych dowodów, w tym oświadczeń złożonych przez pełnomocnika inwestora w trakcie kontroli dokonywanej przez organ l instancji.
Za również niezasadny i nie mający wpływu na wynik sprawy Sąd uznaje zarzut nie powołania w sentencji zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego pełnej podstawy prawnej. W ocenie Sądu skrajnie formalne traktowanie wymogu powołania podstawy prawnej w sentencji rozstrzygnięcia, w sytuacji kiedy zarówno sentencja, jak i uzasadnienie łącznie stanowi jeden powiązany ze sobą akt nie jest uzasadnione, zwłaszcza w sytuacji kiedy wszystkie istotne przepisy prawne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały powołane właśnie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w tym również art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.).
8