II SA/KR 519/24

II SA/Kr 519/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Mirosław Bator
Piotr Fronc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 1189 , art 121 , art 122 , art 127
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2024r. znak SKO.EA/418/118/2023 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2024 r. nr SKO.EA/418/118/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., na postanowienie Burmistrza Libiąża z dnia 25 sierpnia 2023 r. znak: OŚ.6331.2.37.2016.KW, którym nałożono na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. grzywnę w celu przymuszenia wysokości 10 000 zł oraz wezwano [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. w pkt: 1) do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia na wskazany rachunek bankowy; 2) do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym numer: OŚ.TW/1/2018 z dnia 23.05.2018 r., wynikającego z decyzji Burmistrza Libiąża z dnia 15.03.2017 r. znak: OŚ.6331.2.14.2016.KW w terminie do 31 grudnia 2023 r.; 3) do uiszczenia opłaty za wydane postanowienie w kwocie 68,00 zł w terminie 14 dni od daty jego doręczenia - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w zakresie pkt 2) rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że wezwano [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr OŚ.TW/1/2018 z dnia 23 maja 2018 r., wynikającego z decyzji Burmistrza Libiąża z dnia 15.03.2017 r. znak: OŚ.6331.2.14.2016.KW w terminie do dnia 15 kwietnia 2024 r., z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w ww. terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przedstawiło stan faktyczny oraz prawny sprawy, jak również uzasadniło swoje stanowisko w sprawie.
Wskazano, iż decyzją z dnia 15.03.2017 r. znak: OŚ.6331.2.14,2016.KW, wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. póz. 469 ze zm.) Burmistrz Libiąża nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...] (zwaną dalej "zobowiązanym", "zobowiązaną spółką"), wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Ż. przy ul. [...]. Obowiązek dotyczył wykonania ujęcia wód opadowych/roztopowych z połaci dachowych budynku handlowego DINO przy ul. [...] w Ż. gm. L. i parkingu przy tym obiekcie (w formie osadnika) oraz wykonania rowu zapewniającego zrzut zgromadzonych w osadniku wód opadowych/ roztopowych do cieku o nazwie [...]". Decyzja uzyskała przymiot ostateczności w dniu 06.04.2017 r.
Dalej wskazano, że wobec braku konkretnych działań zobowiązanego wskazujących na realizację obowiązku, w dniu 21.03.2018 r., na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a., wezwano [...] Sp. z o.o. do wykonania decyzji Burmistrza Libiąża z dnia 15.03.2017 r. pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu 23.05.2018 r., na podstawie art. 26 u.p.e.a. wystawiono tytuł wykonawczy.
W dniu 19.02.2019 r. postanowieniem znak: OŚ.6331.2.21.2016.KW Burmistrz Libiąża nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 7 000,00 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z wydanej w 2017 r. decyzji w terminie do 15 kwietnia 2019 r. Termin ten został uchylony w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 08.05.2019 r. znak: SKO.EA/418/28/2019. Kolegium wyznaczyło zobowiązanemu nowy termin realizacji obowiązku do dnia 9 września 2019 r. Wobec nie złożenia przez zobowiązanego skargi na wydane postanowienie Kolegium, ww. nowy termin należało uznać za wiążący dla zobowiązanego.
Następnie wskazano, że w okresie od lutego 2020 r. do sierpnia 2023 r. do Urzędu Miejskiego w Libiążu wpływały kolejne pisma pełnomocników [...] Sp. z o.o. (z dn. 05.02.2020 r., 31.08.2020 r., 20.05.2021 r., 22.06.2021 r., 28.07.2023 r.), z których wynika, że:
1) Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie decyzją z dnia 3 marca 2020 r. udzielił
zobowiązanemu pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych z terenu zajmowanego przez budynek handlowy DINO wraz z terenem przyległym do rowu;
2) właściciele nieruchomości zalewanych, przez których teren będzie przechodziła
projektowana kanalizacja deszczowa nie podpisali stosownych porozumień; wg informacji zobowiązany kilkukrotnie zwracał się o podpisanie porozumień;
3) w chwili obecnej są analizowane przez zobowiązanego inne rozwiązania
projektowe - od lipca 2022 r.
Zdaniem organu I instancji zgromadzona korespondencja nie pozostawia wątpliwości co do braku zaangażowania i konsekwencji w działaniach podejmowanych przez [...] Sp. z o.o., które prowadziłyby do ostatecznego załatwienia sprawy. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia zwrócił uwagę na brak postępu, jeśli chodzi o rozmowy z właścicielami nieruchomości, przez których teren zaprojektowano przebieg kanalizacji deszczowej, jak też na brak wiedzy, czy uwagi właścicielki ww. nieruchomości zostały wzięte pod uwagę w projekcie porozumienia (tudzież innym dokumencie, który został przygotowany do podpisu przez właścicieli zalewanych nieruchomości). W ocenie organu I instancji sześcioletni okres, który upłynął od chwili wydania decyzji nakładającej na zobowiązanego podlegający obecnie egzekucji obowiązek (a pięcioletni od chwili wystawienia tytułu wykonawczego) jest czasem wystarczającym na zrealizowanie odwodnienia. W związku z powyższym organ uznał za zasadne zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10 000,00 zł. Wysokość grzywny ustalono w dopuszczalnych u.p.e.a. ramach, w oparciu o równowartość przybliżonych kosztów, które zobowiązany musiałby ponieść na wyznaczenie niezależnego mediatora, który poprowadziłby rozmowy z właścicielami nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na przebieg rurociągu oraz kosztów wykonania ekspertyzy potoku [...] w miejscu zrzutu wód odwodnienionych z terenu DINO - zgodnie z sugestią mieszkańca ul. [...] w Ż., zawartą w protokole z wizji w terenie, którą przeprowadzono w dniu 15.10.2021 r.
Na przedmiotowe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie złożyła. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. . Zobowiązany zaskarżył ww. postanowienie organu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenia i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że postanowienie Burmistrza Libiąża z dnia 25.08.2023 r. znak: OŚ.6331.2.37.2016.KW należy uznać za całkowicie bezzasadne i wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art 119 u.p.e.a. W zażaleniu zarzucono organowi I instancji, że w ramach postępowania poprzedzającego nałożenie grzywny nie podjął żadnych działań celem weryfikacji, czy zobowiązany podjął jakiekolwiek czynności celem realizacji obowiązku lub też czy brak realizacji obowiązku nastąpił z winy zobowiązanego. Podniesiono, że pismem z dnia 07.08.2023 r. zobowiązany informował organ I instancji o podjętych działaniach i problemach stąd wynikających, które uniemożliwiają wykonanie decyzji, jednocześnie wskazując, że są to przyczyny niezależne od zobowiązanego i niezawinione. Dalej podniesiono, że stan sprawy nie zwalnia organu z przeprowadzenia wnikliwego postępowania, w tym zwłaszcza wnikliwego uzasadnienia, czego jednak zdaniem zobowiązanego w przedmiotowej sprawie zaniechano. W ocenie zobowiązanego brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do nałożenia grzywny. W szczególności przemawia za tym fakt, że w decyzji będącej źródłem egzekwowanego obowiązku nie określono terminu realizacji nałożonego na zobowiązanego nakazu. Poza tym w decyzji tej nałożono na zobowiązanego szereg obowiązków, m.in. uzyskania wymaganych zgód i pozwolenia wodnoprawnego. Żalący się stwierdził także, że "Spółka wielokrotnie prowadziła rozmowy z pracownikiem Urzędu Miejskiego w Libiążu w zakresie podejmowanych czynności przez Spółkę", o czym świadczyć ma korespondencja e-mail z dnia 31.10.2018 r. nakreślająca plan działania. Poza tym w dniu 8 listopada 2018 r. odbyło się spotkanie w Urzędzie. Przedstawiciel Spółki prowadził również rozmowy w Zakładzie Górniczym [...]" w L. , celem "wyjaśnienia ewentualnych kwestii technicznych związanych z parametrami istniejącego rowu". W zażaleniu wskazano, że "prowadzone są także rozmowy z właścicielem celem uzyskania niezbędnych zgód na udostępnienie działki na cele realizacji przyłącza do kanału deszczowego". Żalący się oświadczył, że czynności zmierzające do zakończenia postępowania i realizacji nałożonego obowiązku prowadzone są "na bieżąco", przy czym w grudniu 2018 r. dokonano "analizy zebranych dotychczas materiałów i informacji". Niemniej jednak z uwagi na niepełne dane i sprzeczne ustalenia, a także informację z KWK [...]" o braku archiwalnych materiałów mapowych w odpowiednio szczegółowej skali, niezbędne było wykonanie ponownie wizji lokalnej, mającej na celu określenie najbardziej prawdopodobny przebieg kanałów i na tej podstawie można było wyszczególnić nieruchomości, dla których należy pozyskać mapę do celów projektowych oraz zgodę na dysponowanie do celów budowlanych. Żalący się oświadczył, że uzyskał już pozwolenie wodnoprawne ale nadal nie ma zgody ze strony właścicieli nieruchomości, co powoduje, że zobowiązany nie może zakończyć prac. Żalący się oświadczył, że na obecnym etapie trudno jest określić dokładnie termin wykonania urządzeń do odprowadzania wód opadowych. Zobowiązany cały czas podejmuje rozmowy z właścicielami nieruchomości aby możliwe było wykonanie nakazanych przez organ I instancji czynności, jednakże zwrócono uwagę, że przy wykonywaniu decyzji zobowiązany nie może naruszać prawa własności i bezprawnie wchodzić na teren innych nieruchomości. W zażaleniu zwrócono również uwagę, że organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia musi kierować się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka egzekucyjnego. Zdaniem żalącego się organ I instancji winien ocenić czy nałożenie grzywny jest w rozpatrywanym przypadku celowe i konieczne, jak również winien wnikliwie uzasadnić dlaczego w ocenie organu, pomimo trwającego postępowania administracyjnego, tylko zastosowanie grzywny doprowadzi do bezpośredniego wykonania obowiązku. Zdaniem zobowiązanego "fakt nie udzielenia odpowiedzi na jedno pismo, mimo stałego kontaktu Spółki z Urzędem Miejskim w Libiążu nie może przesądzać o zasadności grzywny". Podniesiono też, że w ocenie żalącego się nałożona kara jest bezzasadna, przedwczesna i niecelowa, bowiem nie zaszły przesłanki do jej zastosowania. Również wskazany termin uiszczenia grzywny jest błędny i niezgodny z obowiązującymi przepisami, z uwagi na przysługujący zobowiązanemu środek zaskarżenia.
Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz złożonym zażaleniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione zażalenie za niezasadne. Organ II instancji podniósł, iż zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Odpowiednio zaś do treści art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one m.in. z decyzji lub postanowień właściwych organów.
Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.).
Postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w niniejszym przypadku) wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.), które to środki prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie: "Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji" (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011, sygn. akt. I OSK 759/11, LEX nr 1082805).
Przepis art. 119 § 1 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.)
Grzywna w celu przymuszenia jest nakładana w zamiarze przymuszenia do wykonania obowiązku administracyjnego, dlatego w razie nieosiągnięcia tego zamiaru może być nałożona powtórnie. Stosownie do treści art. 121 § 1 u.p.e.a., co do zasady grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.), natomiast grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł (art. 121 § 3 u.p.e.a.). Powyższe zasady ustalania wysokości nałożonych grzywien doznają ograniczenia w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co jednak nie dotyczy przedmiotowej sprawy.
Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:
1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;
2) postanowienie o nałożeniu grzywny.
W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:
1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Co istotne, przepisy art. 122 z zastrzeżeniem art. 121 § 4 stosuje się również w przypadkach nakładania dalszych grzywien w celu przymuszenia, gdy zobowiązany mimo wezwania nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 123 u.p.e.a.).
Natomiast art. 18 u.p.e.a. stanowi, że w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej.
Mając na uwadze przywołane regulacje prawne Kolegium stwierdziło w pierwszej kolejności, że organ I instancji w rozpatrywanej sprawie zrealizował formalne wymogi skutecznego nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. nałożono obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w Ż. przy ul. [...]. Obowiązek dotyczył wykonania ujęcia wód opadowych/roztopowych z połaci dachowych budynku handlowego [...] przy ul. [...] w Ż. gm. L. i parkingu przy tym obiekcie (w formie osadnika) oraz wykonania rowu zapewniającego zrzut zgromadzonych w osadniku wód opadowych/ roztopowych do cieku o nazwie "[...] Obowiązek ten nałożono na zobowiązanego decyzją Burmistrza L. z dnia 15.03.2017 r. znak OŚ.6331.2.14.2016.KW, która w dniu 06.04.2017 r., wobec niezłożenia od niej odwołania, stała się ostateczna. Nie ma zatem wątpliwości, że zakres nałożonych na zobowiązaną spółkę ww. decyzją obowiązków nadaje się do egzekucji w trybie u.p.e.a., zaliczają się one bowiem do kategorii ujętej w przepisie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego). W związku z brakiem realizacji wymaganego obowiązku, Burmistrz Libiąża skierował do zobowiązanego upomnienie zgodnie z art. 15 u.p.e.a. (upomnienie z dnia 21 marca 2018 r.), a wobec bezskuteczności upomnienia wystawił w dniu 23 maja 2018 r. tytuł wykonawczy nr OŚ.TW/1/2018. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdza, że w przedmiotowej sprawie przesłanki formalne zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia zostały zrealizowane.
W dniu 19.02.2019 r. postanowieniem znak: OŚ.6331.2.21.2016.KW Burmistrz Libiąża nałożył na zobowiązanego po raz pierwszy grzywnę w wysokości 7 000,00 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z wydanej w dniu 15.03.2017 r. decyzji, w terminie do 15 kwietnia 2019 r. Termin ten został uchylony w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 08.05.2019 r. znak: SKO.EA/418/28/2019. Kolegium wyznaczyło zobowiązanemu nowy termin realizacji obowiązku - do dnia 9 września 2019 r. Wobec nie złożenia przez zobowiązanego skargi na wydane postanowienie Kolegium, ww. nowy termin należało uznać za wiążący dla zobowiązanego.
Akta potwierdzają, że wydane w 2019 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie doprowadziło jednak do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym numer: OŚ.TW/1/2018 z dnia 23.05.2018 r., a wynikającego z decyzji Burmistrza Libiąża z dnia 15.03.2017 r. znak: OŚ.6331.2.14.2016.KW. Wobec powyższego organ I instancji w 2023 r. ponownie skierował do zobowiązanego postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, tym razem w kwocie 10 000,00 zł i wezwał go do realizacji wymaganego obowiązku. Kolegium zwróciło w tym miejscu uwagę, że w przypadku powtórnego nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie doręcza się zobowiązanemu ponownie odpisu tytułu wykonawczego, został on bowiem doręczony przy nałożeniu grzywny po raz pierwszy lub przed zastosowaniem innego środka egzekucyjnego zgodnie z art. 32 u.p.e.a.
Organ II instancji ustosunkowując się do podniesionego zarzutu zażalenia, zgodnie z którym brak jest możliwości egzekwowania nałożonych na zobowiązanego obowiązków w związku z tym, że w decyzji te obowiązki nakładającej nie podano terminu ich realizacji wyjaśnił, że podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji podlegają wszystkie obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Ponieważ obowiązki nałożone na zobowiązanego decyzją z dnia 15.03.2017 r. należą do właściwości samorządu terytorialnego (zgodnie z ustawą Prawo wodne) to ta konstatacja jest wystarczająca dla uznania, że obowiązek ten podlega egzekucji w trybie u.p.e.a. Organ zauważył, że nie wszystkie decyzje administracyjne mają dokładnie określony termin wykonania obowiązku, co oznacza że moc ich obowiązywania wiąże tak długo jak długo nie zostaną one wyeliminowane z obrotu prawnego. Tym samym w sytuacji, gdy obowiązek nie został dopełniony w zdeklarowanym czasie, istnieje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w każdym czasie w celu wykonania decyzji. Przyjęcie poglądu przeciwnego byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważenia ostatecznych decyzji, ich mocy i wykonalności, poza trybami nadzwyczajnymi dla tego celu przewidzianymi.
W rozpatrywanej sprawie decyzja Burmistrza Libiąża z dnia 15.03.2017 r. znak OŚ.6331.2.14.2016.KW, nakładająca na zobowiązaną spółkę obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na wskazanych nieruchomościach nosi przymiot ostateczności, co w konsekwencji oznacza, że jest ona wykonalna, a zatem podlega egzekucji administracyjnej. Wynika to z zasady trwałości decyzji ostatecznych, która to zasada nierozerwalnie łączy się z zasadą ich wykonalności.
Co się zaś tyczy podniesionego zarzutu, zgodnie z którym organ I instancji nie przeprowadził żadnych czynności przed nałożeniem grzywny w zakresie ustalenia czy w istocie żalący się nie wykonał obowiązku określonego w decyzji z własnej winy oraz zarzutu braku wnikliwej weryfikacji podejmowanych przez zobowiązanego działań celem wykonania nałożonego obowiązku, Kolegium stwierdziło, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma wątpliwości, że urządzenia, do których wykonania zobowiązano spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie zostały wykonane. Zauważyć należy, że zobowiązany w toku prowadzonego postępowania nie przedłożył jak dotąd żadnych dowodów potwierdzających wykonanie nałożonych na niego obowiązków. W tym stanie sprawy podjęcie przez organ I instancji działań mających na celu wyegzekwowanie wymaganego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na wskazanych nieruchomościach pozostawało w pełni uzasadnione. Tym bardziej, że z zalegającej w aktach sprawy korespondencji zobowiązanego prowadzonej w latach 2020-2023 z organem I instancji, jak też z właścicielami sąsiednich nieruchomości, wynika bezspornie, że w sprawie nie poczyniono postępów - zwłaszcza jeśli chodzi o uzyskanie zgód od mieszkańców na wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach. W datowanym na dzień 07.08.2023 r. piśmie zobowiązany wskazał, że cyt. "Z uwagi na brak zgody ze strony właścicieli, Spółka nie może zakończyć procedur niezbędnych do wykonania prac oraz samych prac" oraz zapewnił kolejny raz, że zostaną podjęte dalsze próby porozumienia z sąsiadami.
Kolegium zauważyło jednocześnie, iż zobowiązana spółka podjęła częściowe działania zmierzające co realizacji nałożonego na nią obowiązku (poprzez uzyskanie w 2020 roku pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód deszczowych). Nie oznacza to jednak, że wynikający z decyzji nakazującej obowiązek został w pełni wykonany. Również niepoparte dowodami twierdzenia zobowiązanego, że podejmuje on ciągłe starania zmierzające do wykonania decyzji organu I instancji (poprzez próby uzgodnień i porozumień z właścicielami działek, próby uzyskania zgody właścicieli działek, na których planowane są elementy odwodnienia, analizę innych alternatywnych rozwiązań projektowych - bliżej nieokreślonych) nie są równoznaczne z wykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Libiąża z dnia 15.03.2017 r. znak: OŚ.6331.2.14.2016.KW. Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzone z właścicielami sąsiednich nieruchomości uzgodnienia na przestrzeni lat 2020-2023, brak jest również dowodów potwierdzających faktycznie uzgodniony termin realizacji obowiązku czy harmonogram prac związanych z wykonaniem odwodnienia. Pomimo zawartego w piśmie z dnia 07.08.2023 r. oświadczenia zobowiązanego o przedłożeniu organowi I instancji kopii pism wysłanych do właścicieli działek sąsiednich, w aktach sprawy brak jest wspomnianych dokumentów (zobowiązany przedłożył jedynie kopię pozwolenia wodnoprawnego z 2020 roku). Zobowiązany nie przedłożył również w toku sprawy kopii skierowanych do właścicieli działek w 2020 roku porozumień w przedmiocie wykonania nałożonego na niego obowiązku. Z akt sprawy nie wynika również by zobowiązany ustosunkował się do uwag złożonych na piśmie z dnia 23.08.2021 r. przez Panią L. G., właścicielkę nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w Ż., przekazanym zobowiązanemu przez organ I instancji w dniu 29.09.2021 r. drogą elektroniczną. Natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że na przestrzeni lat 2020-2023 spotkanie z mieszkańcami nieruchomości w sprawie odwodnienia terenu budynku handlowego "[...]" w Ż. odbyło się faktycznie raz - w dniu 15.10.2021 r., co zostało udokumentowane stosownym protokołem z przeprowadzonych czynności. Zobowiązany, pomimo skutecznego doręczenia mu protokołu z dnia 15.10.2021 r., a następnie prośby organu I instancji z dnia 21.02.2022 r. o szczegółowe informacje dotyczące realizacji odwodnienia terenu, nie odniósł się w trakcie trwającego postępowania do ustaleń z przeprowadzonego w dniu 15.10.2021 r. spotkania i uwag mieszkańców. Tym samym twierdzenia zobowiązanego o kolejnych bezskutecznych próbach porozumienia z mieszkańcami oraz o podejmowanych działaniach celem stosownego rozwiązania sprawy, zawarte w korespondencji prowadzonej z organem I instancji w okresie od 5 lutego 2020 r. do 10 sierpnia 2023 r., Kolegium uznało za niewiarygodne i gołosłowne.
Organ zauważył również, iż z akt sprawy nie wynika na czym dokładnie polega wspomniana przez zobowiązanego w korespondencji z dnia 29.06.2022 r. oraz 21.12.2022 r. analiza "innych rozwiązań projektowych". Wbrew zapowiedziom zobowiązany do chwili obecnej nie przedstawił organowi żadnych nowych rozwiązań w przedmiotowej sprawie, nie przedłożył żadnej dokumentacji z tym związanej. Organ podkreślił, że już w maju 2021 roku zobowiązana spółka analizowała możliwość alternatywnego przebiegu projektowanej sieci kanalizacji deszczowej, w tym podjęcia innych działań prawnych umożliwiających zobowiązanemu wejście na teren nieruchomości, o czym informowano organ I instancji pismem z dnia 28.05.2021 r. Do chwili obecnej kwestie te nie zostały jednak przez zobowiązanego w żaden sposób sprecyzowane i wyjaśnione. Termin zwłoki w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia 15.03.2017 r. przekroczył już 6 lat, a zatem jest znaczny. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że sześcioletni okres, który upłynął od chwili wydania decyzji nakładającej na zobowiązanego podlegający obecnie egzekucji obowiązek (a pięcioletni od chwili wystawienia tytułu wykonawczego) jest czasem wystarczającym na zrealizowanie odwodnienia. Jednocześnie zwrócono uwagę, że zobowiązany w dalszym ciągu ma trudności z dokładnym określeniem terminu wykonania urządzeń do odprowadzania wód opadowych z terenu swojej nieruchomości.
Kolegium stwierdziło również, że podniesione w zażaleniu kwestie dotyczące działań podejmowanych przez zobowiązanego w 2018 roku (w tym spotkania w Zakładzie Górniczym "[...] w L. w celu wyjaśnienia ewentualnych kwestii technicznych związanych z parametrami istniejącego rowu i możliwości pozyskania archiwalnych materiałów mapowych w odpowiednio szczegółowej skali) były już rozpatrywane przez tut. Kolegium w ramach zażalenia na postanowienie Burmistrza Libiąża z dnia 19.02.2019 r. znak: OŚ.6331.2.21.2016.KW o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 7 000,00 zł. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 08.05.2019 r. znak SKO.EA/418/28/2019 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie szczegółowo odniosło się do podnoszonych wówczas zarzutów, dotyczących ww. działań zobowiązanego z 2018 roku, jednocześnie stwierdzając, że podejmowane przez zobowiązanego działania (polegające min. na nieokreślonych rozmowach, analizach, rozważaniach, kierowaniu zapytań) nie mogą być uznane za faktyczne wykonywanie decyzji organu I instancji z dnia 15.03.2017 r. Organ zgodził się z powyższym stanowiskiem Kolegium wyrażonym w postanowieniu z dnia 08.05.2019 r. znak SKO.EA/418/28/2019, wydanym w sprawie nałożenia wobec zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 7 000,00 zł.
Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że ponowne zastosowanie wobec zobowiązanej spółki środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest zasadne. Grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt. IV SA/GI 382/10). Grzywna w celu przymuszenia w świetle regulacji u.p.e.a. może być nakładana wielokrotnie a jej wysokość może być różnicowa w ustalonych przez ustawodawcę granicach. Co do zasady przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, jednakże jak wskazuje się w orzecznictwie "Grzywna aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanych jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanych zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt. II SA/Gd 838/11, por. także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt. II SA/Gd 228/20).
Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określił jej wysokość. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą znamion dowolności. Organ I instancji uzasadnił wybór zastosowanego środka egzekucyjnego oraz wysokość nałożonej grzywny, odnosząc się przy tym do długiego okresu, jaki upłynął od daty wydania decyzji nakazującej realizację obowiązku oraz braku zaangażowania i konsekwencji w działaniach dotychczas podejmowanych przez zobowiązanego, które prowadziłyby do ostatecznego załatwienia sprawy. Wyjaśniono, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10 000,00 zł stanowi równowartość przybliżonych kosztów, które zobowiązany musiałby ponieść na wyznaczenie niezależnego mediatora, który poprowadziłby rozmowy z właścicielami nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na przebieg rurociągu oraz kosztów wykonania ekspertyzy potoku [...] w miejscu zrzutu wód odwodnieniowych z terenu DINO - zgodnie z sugestią mieszkańca ul. [...] w Ż., zawartą w protokole z wizji w terenie, która odbyła się w dniu 15.10.2021r.. Zdaniem Kolegium wybór przez organ I instancji środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należy uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a., a zastosowany środek egzekucyjny pozostaje w dalszym ciągu mniej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze.
W cenie Kolegium kwota grzywny ustalona przez organ I instancji jest właściwa i została należycie umotywowana. Kwota ta mieści się w granicach wyznaczonych ustawą. Poza tym, jak wskazał organ I instancji, jest to kwota stanowiąca przybliżony koszt wyznaczenia niezależnego mediatora w celu pozyskania od właścicieli nieruchomości wymaganych zgód na realizację odwodnienia oraz koszt przeprowadzenia dodatkowej ekspertyzy potoku [...] w miejscu zrzutu wód odwodnieniowych z terenu zobowiązanego. Wyznaczenie grzywny w podanej wysokości (co istotne - wyższej niż grzywna z 2019 roku) pozwoli zatem w ocenie Kolegium przypuszczać, że skłoni ona zobowiązaną spółkę do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Mając bowiem na uwadze, że w razie realizacji obowiązku, nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu, grzywna stanowiąca przybliżoną równowartość kosztów koniecznych do poniesienia, powinna skłonić zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jednocześnie uwzględnić należy postawę zobowiązanego, stanowiącą w ocenie Kolegium, próbę uchylania się od realizacji nałożonego obowiązku. Kolegium potwierdza, że zobowiązany uzyskał pozwolenie wodnoprawne, co niejako przybliża go do realizacji wymaganego obowiązku. Niemniej jednak podejmowane przez zobowiązanego na przestrzeni lat 2020-2023 działania w związku z uzyskaniem wymaganych zgód od właścicieli sąsiednich nieruchomości - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - mają zdaniem Kolegium charakter pozorny, niezmierzający do faktycznego wykonania obowiązku.
Jednocześnie, wobec faktu, że wyznaczony przez organ w skarżonym postanowieniu termin na realizację obowiązku już upłynął, Kolegium uchyliło w tym zakresie postanowienie organu I instancji i orzekło merytorycznie wyznaczając zobowiązanej spółce nowy termin na wykonanie obowiązku, uwzględniający zakres koniecznych do wykonania czynności (uzyskanie wymaganych zgód oraz przeprowadzenia ekspertyzy)- do dnia 15 kwietnia 2024 r. (tj. 3 miesiące od dnia wydania niniejszego postanowienia). Organ zwrócił uwagę, że w świetle regulacji zawartej w art. 122 § 2 pkt 2 w zw. z art. 123 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia winno konkretnie określać termin, w jakim zobowiązany powinien wykonać nałożony na niego obowiązek podlegający egzekucji, z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.
Na powyższe postanowienie zobowiązana spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- tj. naruszenie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie zasadności grzywny,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organy postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności pominięcie istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza wobec rozpoznania odwołania przez okres prawie 5 miesięcy i braku zapewnienia skarżącej spółce czynnego udziału w sprawie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż dnia 15 stycznia 2024 r. SKO w Krakowie uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Libiąża z dnia 05.08.2023 r. w zakresie pkt. 2) tego postanowienia i w tym zakresie orzekło, w ten sposób, że wezwało stronę skarżącą do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr OŚ.TW/1/2018 z dnia 23 maja 2018 r. w terminie do dnia 15 kwietnia,2024r., z zagrożeniem, że w rafie niewykonania obowiązku z ww. terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyżej kwocie. Skarżąca Spółka nie może zgodzić się z rozstrzygnięciem SKO w Krakowie, zwłaszcza wobec aktualnego stanu prawnego i faktycznego. W związku z powyższym niniejszą decyzję należy uznać za całkowicie bezzasadną oraz wydaną z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skarżąca w pierwszej kolejności podkreśliła, iż organ I instancji nie przeprowadził żadnych czynności przed nałożeniem grzywny w zakresie ustalenia czy w istocie Spółka nie wykonała obowiązku określonego w decyzji z własnej winy lub czy w ogóle zostały podjęte jakiekolwiek czynności w tym zakresie - a jedynie ograniczył się do ogólne wskazania, że brak konkretnych działań po stronie Spółki, co zresztą powielił w swoim postanowieniu SKO w Krakowie. Tylko w tym miejscu Spółka wskazuje, że pismem z dnia 7.08.2023 r. informowała organ i podjętych działaniach i problemach stąd wynikających, które uniemożliwiają wykonanie decyzji - są to przyczyny niezależne od Spółki i niezawinione. Dodatkowo Spółka wskazuje, że obecnie przed Sądem Rejonowym w Chrzanowie toczy się postępowanie z powództwa właściciela działki nr [...],[...] przeciwko Spółce. Powódka w swoim pozwie wyraziła kategoryczny sprzeciw do wyrażenia zgody Spółce na wykonanie urządzeń o których mowa w decyzji Burmistrza Libiąża z dnia 15.03.2017 r. - znak: OŚ.6331.2.14.2016.KW. Strony zostały skierowane przez Sąd do mediacji co nie przyniosło jednak pożądanego efektu - sprawa sadowa jest w toku, a zatem oczywistym jest, że Spółka nie ma możliwości przynajmniej do zakończenia sporu sądowego uzyskania wymaganej zgody tego właściciela zgodnie z ww. decyzją. To samo dotyczy właścicieli działek [...], i [...] (działki nr [...], [...] należą do Spółki). Skarżąca Spółka wskazała, że SKO w Krakowie pomimo, iż odwołanie rozpoznawało przez okres ok. 5 miesięcy ani razu nie zwróciło się do Spółki w zakresie wykonania obowiązków czy ustalenia stanu sprawy, czym nie zapewnił Spółce czynnego udziału w sprawie.
Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła organom brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania oraz brak wnikliwego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie strony skarżącej nie może umknąć w sprawie, fakt wydania decyzji, które nie jest możliwa do wykonania, z uwagi właśnie na brak zgody właścicieli działek , w szczególności właścicieli działek nr [...] i numer [...]. Zgodnie z treścią art. 119 § 2 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". Gdyby także SKO w Krakowie przeanalizowało stan sprawy i podnoszone argumenty w odwołaniu w sposób wnikliwy i prawidłowy doszłoby do przekonania o bezzasadności nałożonej grzywny. SKO w Krakowie doszło by także do przekonania, że brak możliwości wykonania obowiązków w terminie do dnia 15 kwietnia 2024 r. - chociażby z uwagi na toczące się ww. postępowanie sadowe. Spółka ponownie zatem wskazuje: a) w ww. decyzji Burmistrza z dnia 15 marca 2017 r. nie został wskazany termin do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; b) w ww. decyzji zostało także nałożone szereg obowiązków m.in. uzyskanie wymaganych zgód - pkt. III decyzji czy uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego - pkt. IV decyzji. Obecnie do czasu zakończenia postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w Chrzanowie - sygn. akt: I C 498/23 nie ma możliwości uzyskania jakichkolwiek zgód - postępowanie winno zatem zostać zawieszone do czasu zakończenia tego postępowania zgodnie z art. 125 ustawy postępowaniu przed sądami administracyjnymi; c) Spółka, podniosła iż wielokrotnie prowadziła rozmowy w pracownikiem Urzędu Miejskiego w Libiążu w zakresie podejmowanych czynności przez Spółkę. Na bieżąco są podejmowane czynności w zakresie zakończenia postępowania i wykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją z dnia 15 marca 2017 r.
Nadto strona skarżąca wskazała, iż obecnie toczy się także postępowanie o rozgraniczenia nieruchomości położonych w Ż. oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] z działkami nr [...], [...] i [...] (znak sprawy: [...]), bowiem na etapie ww. postępowania sądowego okazało się, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że rzekomo zalewane działki (pow. 130 m2) należą do Spółki, a nie właściciela działki nr [...] i [...], [...] - której zgody Spółka ma pozyskać. Jeżeli faktycznie żaden z organów nie dokonał sprawdzenia granic nieruchomości i rozgraniczenie potwierdzi, że przebiegają one w innym miejscu wydane decyzję nie będą miały racji bytu i staną się niewykonalne, a być może nieważne. Wszystkie powyższe okoliczności w sposób istotny wpływają na obecne postępowanie i możliwości Spółki skarżącej na wykonanie decyzji. Brak wnikliwego sprawdzenia stanu faktycznego przez wszystkie organu powoduje także, istnieją wystarczające przesłanki do stwierdzenia, że nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest bezzasadne, co czyni zaskarżone postanowienie SKO w Krakowie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Libiąża błędnym. Spółka podkreśliła również , że organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia musi kierować się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. W sytuacji gdy nie jest pewne, czy z uwagi na okoliczności, które zaszły po wydaniu tytułu wykonawczego możliwe jest wykonanie obowiązku organ winien przede wszystkim ocenić czy nałożenie grzywny jest celowe, i w tym przypadku konieczne. Organ stosując zatem grzywnę w celu przymuszenia z uwagi na charakter czynności i trwającą procedurę administracyjną, w tym ustalenia m.in. właścicieli i prawidłowego przebiegu kanału winien zastanowić się , czy zasadnym jest nakładanie grzywny. Postanowienie organu w tym zakresie powinno zawierć wnikliwe uzasadnienie dlaczego w ocenie organu pomimo trwającego postępowania administracyjnego, tylko zastosowanie grzywny będzie prowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku Fakt nie udzielenia odpowiedzi na jedno pismo, mimo stałego kontaktu Spółki w Urzędem Miejskim w Libiążu nie może przesądzać o zasadności grzywny. Skarżący wskazuje, że jak słusznie zauważył NSA w Warszawie w swoim wyroku z dnia 04.09.2023 r. - sygn. akt; II OSK 929/22 "Niewykonalność obowiązku musi mieć charakter obiektywny. To znaczy, że niewykonalność zachodzi jedynie wtedy, gdy nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki jego wykonanie nie jest możliwe, niezależnie od wysokości kosztów czy koniecznych nakładów pracy. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków". Nie ulega wątpliwości, że brak możliwości uzyskania wymaganych zgód od właścicieli działek numer [...], [...] czy [...] i ich kategoryczne stanowiska w zakresie - że takich zgód nie udzielą, czynią trwałą przeszkodę do ich uzyskania. Wobec powyższego nie tylko zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO w Krakowie z dnia 15 stycznia 2024 r. - ale także zachodzą postawy do uchylenia poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Libiąża z dnia 25 sierpnia 2023 r.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podziela ogólnosystemowe uwagi organu odwoławczego co do charakteru środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, podstaw jego zastosowania, wysokości nakładanej grzywny oraz relacji do wykonania zastępczego w kontekście realizacji zasady wyboru najładniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Zgodzić się także należy z organem co do charakteru środka zaskarżenia w postaci zażalenia, który nie służy do kwestionowania zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Postępowanie egzekucyjne nie jest etapem, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku, gdyż są to kwestie rozstrzygane na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi są niezasadne. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest bowiem przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.- dalej "u.p.e.a.") w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Obowiązkiem organu jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Burmistrza Libiąża z dnia 15 marca 2017r. nakazującej stronie skarżącej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – tj. obowiązek wykonania ujęcia wód opadowych i roztopowych z połaci dachowych budynku handlowego przy ul. [...] w Ż. gmina [...] i parkingu przy tym obiekcie, poprzez wykonanie osadnika oraz wykonania rowu zapewniającego zrzut zgormadzonych w osadniku wód do cieku [...]". Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest wykonalna ( objęta jest tytułem wykonawczym z dnia 23 maja 2018r. znak OŚ.TW/1/2018.). W sprawie nie budzi wątpliwości , że powyższy obowiązek nie został wykonany, nie przeczy temu sama skarżąca.
Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postepowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa materialnego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Postępowanie egzekucyjne zgodnie z art. 1 ustawy ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada celowości oraz zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego) i w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Wybór zatem w przedmiotowej sprawie środka - w celu przymuszenia wykonania obowiązku - w postaci grzywny jest uzasadniony. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z uwagi na charakter obowiązku obciążającego stronę skarżącą w przedmiotowej sprawie wybór grzywny w celu przymuszenia jest jak najbardziej zasadnym.
Grzywna ta została również ustalona w prawidłowej wysokości. Zgodnie z art. 121 § 1-3 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkukrotnie, każdorazowo nie może przekraczać kwoty 10 000 złotych, a w stosunku do osób prawnych 50 000zł . W przypadku strony skarżącej będącej spółką prawa handlowego grzywnę zastosowano w dolnych pułapach możliwości jej wymiaru.
Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty strony skarżącej co do niewykonalności tudzież braku możliwości wykonania obowiązku. Zakwestionowanie wykonalności obowiązku wynikającego z decyzji wymagałyby najpierw wzruszenia zapadłej w sprawie decyzji i nie może mieć wpływu na zasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto wskazać trzeba, że zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a., a także w razie wniesienia następnie skargi do sądu możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 §1 u.p.e.a. Należy podkreślić, że organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.10.2017 r., sygn. II OSK 233/16 wskazując, że celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Natomiast w wyroku z 21.06.2016 r., sygn. II OSK 2539/14 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję.
Organ też prawidłowo i zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a zawarł w kolejnych punktach postanowienia wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.
Odnosząc się do zarzutów związanych z toczącym się postępowaniem sądowym oraz rozgraniczeniowym, na które wskazuje strona skarżąca wskazać należy, co następuje. Z kopii pisma Sądu Rejonowego w Chrzanowie wynika, że wobec Spółki wniesione zostało powództwo o zapłatę - nie wiadomo jednak czego dokładnie dotyczy prowadzona sprawa, na jakim jest obecnie etapie i czy ma ona realny wpływ na obowiązek strony skarżącej wynikający z decyzji z dnia 15.03.2017 r. Odnośnie zaś kopii pisma Burmistrza Libiąża z dnia 15 stycznia 2024 r., to w żaden sposób nie zostało udokumentowane czy skarżąca spółka poparła swój pierwotny wniosek o rozgraniczenie nieruchomości położonej w Ż., oznaczonej działkami nr [...], [...] i [...] z działkami [...], [...] i [...], a postępowanie faktycznie się toczy. Co jednak bardziej istotne , sam fakt trwającego postępowania rozgraniczeniowego nie zmienia przebiegu ustalonych dotychczas granic – do czasu jego ostatecznego i prawomocnego zakończenia. Z powyższych powodów zarówno postępowanie rozgraniczeniowe jak i w/w postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym w Chrzanowie nie mogło mieć wpływu, tak na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiotowej sprawie , jak również nie uzasadniało zawieszenia niniejszego postępowania – o czym Sąd orzekł w postanowieniu z dnia 26 kwietnia 2026r.
Podkreślić też w tym miejscu należy, iż wbrew zarzutom skargi organ zbadał sprawę wyjątkowo wnikliwie, a szczegółowa analiza stanu faktycznego jak i prawnego znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia - obszernie przytoczonego we wstępnej części niniejszego uzasadnienia. Ustalenia organu jak i wnioski, jakie organ wysnuł z tych ustaleń w kontekście właściwie zastosowanych przepisów prawa Sąd podziela w całości i przyjmuje jako własne.
Bezzasadnym jest również zarzut braku zapewnienia skarżącej Spółce czynnego udziału w sprawie. Jest wręcz przeciwnie. Na przestrzeni ponad sześciu lat – jakie upłynęły od wydania decyzji rodzącej określone obowiązki objęte tytułem wykonawczym podlegającym egzekucji w niniejszym postępowaniu – strona skarżąca była wielokrotnie mobilizowana przez organ egzekucyjny do czynnego działania w sprawie. Działań tych kilka zostało podjętych przez skarżącą - przy czym , jak słusznie oceniło to Kolegium – były to działania, nieskuteczne pod względem dążenia do wykonania tytułu wykonawczego, bardzo rozciągnięte w czasie i w ostatnim czasie bardziej pozorowane niż realnie nakierowane na wykonanie obowiązku.
Reasumując – w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, bowiem istniały przesłanki do nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, jej wysokość została ustalona właściwie, a postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy. Organ ustalił istotne dla sprawy okoliczności mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, uwzględnił okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego i dokonał ich prawidłowej oceny, która znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wysokość grzywny również została ustalona prawidłowo i jest adekwatna do wagi nałożonego obowiązku. Sąd uznał, że powołane przez stronę skarżącą zarzuty nie potwierdzają zasadności wniesionej skargi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać potrzebę uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.