II SA/Kr 519/23

II SA/Kr 519/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 28 ust1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 2 lutego 2023 r. nr LIV/721/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w okolicach ul. Ziołowej w Niepołomicach – zbiornik wodny z otoczeniem I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części a to: w § 15 ust. 1 pkt 3 odnośnie słów: "i komercyjnych wolnostojących" oraz § 15 ust. 5 pkt 5, II. zasądza od Miasta i Gminy Niepołomice na rzecz skarżącego M. B. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. B. jest uchwała nr LIV/721/23 Rady Miejskiej w Niepołomicach z 2 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w okolicach ul. Ziołowej w Niepołomicach – zbiornik wodny z otoczeniem. Skarżący zaskarżył uchwałę w części dotyczącej wyznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej i usług oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MU, z którym bezpośrednio sąsiaduje działka nr [...] przy. ul. [...] w [...], będąca własnością skarżącego. Skarżący podniósł, że w szczególności zaskarża następujące postanowienia uchwały, dotyczące przedmiotowego terenu:
• w części tekstowej planu § 15 ust. 1 pkt 3) w zakresie wyznaczającym podstawowe przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej i usług oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MU pod lokalizację usług komercyjnych wolnostojących;
• w części tekstowej planu § 15 ust. 5 pkt 5) ustalający maksymalną powierzchnię zabudowy budynku usług komercyjnych - 120 m2.
Skarżący oparł skargę o zarzuty naruszenia:
1. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez nieuwzględnienie wiążących ustaleń Uchwały Nr XXX/381/21 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice - zmiana nr 2 (dalej: "Studium") i sporządzenie MPZP niezgodnie z zapisami Studium w części tekstowej planu w zakresie dopuszczenia lokalizacji usług komercyjnych wolnostojących na Terenie 1MU oraz wyznaczenia maksymalnej powierzchni zabudowy budynku usług komercyjnych – 120 m2 oraz w konsekwencji poprzez stwierdzenie, iż MPZP nie narusza ustaleń Studium;
2. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z Studium;
3. art. 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz parametrów ustalonych w Studium, czym naruszono chroniony interes publiczny i prawa osób trzecich.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Podniósł, że legitymacja do wniesienia skargi wynika z bycia przez niego właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z Terenem 1MU. Nabył tę działkę w celach rekreacyjno-mieszkaniowych. Działka służy jego rodzinie do rekreacyjnego spędzania czasu wolnego z uwagi na piękną przyrodę oraz panującą w tym miejscu ciszę i spokój. W przyszłości zamierza wybudować na działce dom całoroczny. Zmiana wprowadzona MPZP odnosząca się do Terenu 1MU, który bezpośrednio graniczy z działką skarżącego sprawi, że teren zabudowy mieszkaniowej zamieni się w zabudowę usługową o dużych parametrach, która znajdzie odzwierciedlenie w natężeniu ruchu, hałasu oraz zatłoczenia w okolicach zbiornika wodnego. Zdaniem skarżącego dopuszczenie realizacji usług komercyjnych wolnostojących sprawi, że na Terenie 1MU powstanie np. restauracja, której goście nie tylko zwiększą natężenie ruchu na drodze lokalnej, zapewne będą na niej parkować, utrudniając tym samym dojazd do posesji skarżącego. Ponadto powstanie szereg immisji utrudniających korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, takich jak: hałas niosący się ponad przestrzenią zbiornika wodnego, zapachy czy zanieczyszczenia.
Skarżący wskazał, że zgodnie z zapisami Studium na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z jego działką, oznaczonym jako MN3, którego podstawowe przeznaczenie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dopuszczalne jest usytuowanie wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych, obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m2 i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 100 m2. Usługi komercyjne zostały przewidziane na tym terenie, ale na zasadach zagospodarowania określonych dla tej kategorii terenów. W § 15 ust. 1 MPZP wskazano, że wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej usług, oznaczony na rysunku planu symbolem 1MU z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację m.in. usług publicznych i komercyjnych wolnostojących (pkt 4). Zapis ten jest sprzeczny z zapisami Studium w zakresie dopuszczenia usług komercyjnych wolnostojących, ponieważ w Studium dla tego obszaru dopuszczono lokalizowanie wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych, w szczególności przedszkoli, obiektów opieki zdrowotnej i społecznej, a także obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 100 m2 i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 100 m2. Wprost wskazano, że na tym obszarze dopuszczalne są jedynie usługi wbudowane w zabudowę mieszkaniową, obiekty handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m2 i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 100 m2. Jak zaznaczył skarżący, w Studium wyraźnie zawężono przeznaczenie zabudowy usługowej do wbudowanej w mieszkaniową oraz do dwóch konkretnych rodzajów obiektów - handlowych i gastronomicznych. Ustalenie na Terenie 1MU przeznaczenia pod lokalizację usług komercyjnych wolnostojących oznacza dowolne i niezgodne z Studium rozszerzenie zabudowy usługowej w sposób nieograniczony, ponieważ zgodnie z definicją wprowadzoną w § 3 ust. 1 pkt 24 przez usługi komercyjne rozumie działalność usługową świadczoną całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej.
Ponadto wskaźnik 120 m2 jest niezgodny z wymogami Studium, ponieważ odnosi się do rodzaju zabudowy w Studium nieprzewidzianej na tym obszarze, a dodatkowo ustalona powierzchnia przekracza powierzchnię wskazaną w Studium, która dla obiektów handlowych z powierzchnią sprzedaży i dla obiektów gastronomii z powierzchnią użytkową maksymalnie wynosi 100 m2. Wprowadzanie dowolnych wskaźników zabudowy Studium dopuszcza wyłącznie dla "usług publicznych". Możliwość wprowadzania dowolnych wskaźników zabudowy nie dotyczy usług komercyjnych wolnostojących, takich jak obiekty handlu czy gastronomii. Skarżący podkreślił, że ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy. Skonstatował, że organ nadużył władztwa planistycznego poprzez całkowicie dowolne ustalenie treści planu i nieuwzględnienie kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz ustaleń Studium. Podsumowując skarżący dodał, że działając w zaufaniu do organów publicznych oraz prawa zainwestował w działkę i związał z nią konkretne zamierzenia inwestycyjne w założeniu, że zapisy Studium będą przestrzegane w procedurze planistycznej. Jak zaznaczył skarżący, budowa domu jednorodzinnego to projekt długoterminowy, uzależniony od wielu czynników, wymagający dużych nakładów pracy, środków finansowych i czasu, co może zostać zniweczone poprzez niezgodny z prawem plan miejscowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. Fakt potencjalnego uruchomienia stosowania pewnych norm prawych istniejących i obowiązujących w systemie powszechnie obowiązującego prawa przez zmianę przeznaczenia sąsiedniego terenu, do którego skarżący nie posiada tytułu prawnego, tylko wtedy skutkowałby naruszeniem aktualnego, indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawego, gdyby skarżący wykazał konkretne, realne naruszenie jego prawa do zabudowy w postaci uprawnień związanych z istniejącą zabudową lub prowadzoną budową na jego działce/działkach. Skarżący nie wykazuje naruszenia jego konkretnych i realnych interesów prawnych związanych z potencjalna zabudową na jego działce, która by mogła z tego powodu być w jakiś sposób ograniczona. Zmiana przeznaczenia nieruchomości sąsiedniej nie ogranicza automatycznie, z perspektywy szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego istoty korzystania z działki budowlanej, a skarżący nie wskazał konkretnie w jaki sposób ta zmiana dotknęła jego wykorzystane i zrealizowane uprawnienia do zabudowy na nieruchomości skarżącego. Same potencjalne immisje wynikające z korzystania z nieruchomości sąsiadującej nie mogą stanowić podstawy przyznania legitymacji procesowej czynnej w niniejszej sprawie.
W dalszej kolejności organ wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował, że związanie studium nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Odwołał się do uchwały Nr XXX/381/21 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 6 maja 2021 r. szczegółowych zasad interpretowania zapisów Studium. Wskazano w niej, że:
– określone na rysunkach przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej oraz nie mogą pogarszać warunków jej funkcjonowania, z uwzględnieniem przeznaczenia ustalonego w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego,
– przeznaczenie dopuszczone w poszczególnych terenach (opisane w przeznaczeniu terenu i kierunkach zagospodarowania lub w standardach zagospodarowania i zabudowy) może zostać zrealizowane poprzez wydzielenie odrębnych terenów o tym przeznaczeniu w planach miejscowych lub ustalenie funkcji jako dopuszczalnej,
– określone wskaźniki podlegają uszczegółowieniu na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w dostosowaniu do regulacji wynikających z przepisów odrębnych, m.in. wynikających z położenia w poszczególnych strefach. W uzasadnionych przypadkach Studium dopuszcza korektę w planie miejscowym określonych granicznych parametrów i wskaźników maksymalnie o +/- 10 punktów procentowych dla wskaźników określonych w procentach oraz o maksymalnie o +/-10% w przypadku pozostałych wskaźników.
Dalej organ wskazał, że określony w studium parametr ograniczający dla usług (100 m2 powierzchni użytkowej) dotyczy innego rodzaju powierzchni, niż ta określona w skarżonej uchwale (powierzchnia zabudowy). Przy rozważaniu zgodności ze studium stanowi to kluczową kwestię, gdyż nie można porównywać ze sobą i wymagać zrównania wartości liczbowych określonych dla dwóch różnych parametrów, tym bardziej, że parametry te nigdy nie będą sobie równe, z uwagi na opisane w przepisach prawa definicje. Określając w planie miejscowym parametr powierzchni zabudowy należało/można było powiększyć go o określoną wartość, jako że powierzchnia zabudowy zawiera w sobie również powierzchnię zajętą przez przegrody, w tym ściany zewnętrzne i liczona jest właśnie w obrysie murów budynków, podczas gdy powierzchnia użytkowa opisuje powierzchnię o właściwościach użytkowych, wewnątrz przegród. Standardowo przyjmuje się, iż powierzchnia użytkowa w stosunku do powierzchni zabudowy to ok. 80-85% (pomniejszenie o powierzchnię zajętą pod przegrody a także powierzchnie nie będące powierzchnią użytkową usług, jak np. komunikacja), w żadnym zatem wypadku nie można uznać, iż określając w planie miejscowym ograniczenie do 120 m2 powierzchni zabudowy przekroczono ustalone w studium wartości. Organ podkreślił, że zapisy określające parametr powierzchni usług należy czytać łącznie z zapisanym w rozdziale 9.3.2. studium uprawnieniem do korekty wskaźników o 10% w stosunku do określonych w studium granicznych parametrów i wskaźników, co dotyczy także parametru ograniczającego wielkość usług. W ocenie organu zapisy te nie dość, że nie naruszają ustaleń studium, to stanowią dodatkowe, nie wskazane w studium ograniczenie gabarytów budynków usługowych na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego, bowiem to ograniczenie powierzchni zabudowy, a nie użytkowej stanowi o wielkości możliwej do realizacji bryły budynku.
Kolejno organ stwierdził, że przyjęte ustalenia są wynikiem kompromisu pomiędzy wymogami ochrony środowiska i życia człowieka a koniecznością rozwoju urbanistycznego i społecznego gminy, w kontekście lokalnym oraz ponadlokalnym. Szczególny nacisk przy ustalaniu przeznaczenia terenu położono na wyznaczenie takich kategorii terenów, które jako zgodne ze studium będą współgrały z walorami rekreacyjnymi zbiornika wodnego. Zarówno zasięg terenu przeznaczonego pod zainwestowanie jak i jego rodzaj dostosowany został do uwarunkowań terenu położonego w linii brzegowej zbiornika, a priorytet w kształtowaniu ustaleń planu stanowiło utrzymanie integralności powierzchni terenów wartościowych przyrodniczo oraz wskazanie podstawowej funkcji terenów, tak by aktywizując zbiornik na cele rekreacyjne zapobiec bezpowrotnemu utraceniu walorów przyrodniczych wysp ziemnych w obszarze przylegającym do wód powierzchniowych oznaczonych w dokumencie planistycznym jako WS. Ograniczono tym samym zasięg terenów inwestycyjnych wyznaczając znaczne obszary terenów zieleni nieurządzonej [ZR], a także terenów dedykowanych pod lokalizacje i rozwój zabudowy i zagospodarowania, które podkreślić mogą rekreacyjny charakter zbiornika [USr, MU]. Należy podkreślić w tym miejscu, ze w dokumencie studium znaczne obszary położone po południowej stronie zbiornika wskazane zostały wprost jako tereny eksploatacji górniczej z rekultywacją w kierunku usług sportu [PG/US], obejmujące tereny prowadzenia eksploatacji górniczej złóż surowców mineralnych. Zrekultywowane obszary mogą stanowić tereny przeznaczone pod rodzinne edukacyjne parki rozrywki, których warunki zagospodarowania określone zostaną w planach miejscowych. Wyznaczenie terenów o takim charakterze wymaga zapewnienia zaplecza usługowego, stanowiącego zagospodarowanie uzupełniające i umożliwiające zaktywizowanie terenu, któremu studium, niezależnie od prywatnej własności terenów, przypisało jednoznacznie charakter rekreacyjny. Lokalizację terenu mieszkaniowo-usługowego, w którym dopuszczono możliwość realizacji usług wolnostojących, określono wybierając na ten cel teren położony na obrzeżach stworzonego wokół zbiornika kompleksu mieszkalno-rekreacyjnego, bezpośrednio przy drodze publicznej. Tak wybrana lokalizacja ma na celu skoncentrowanie ruchu związanego z towarzyszącymi zbiornikowi usługami w obszarze, gdzie jest on niezależnie, z przyczyn sąsiadującego zainwestowania, już w chwili obecnej najintensywniejszy (droga publiczna, kompleks zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej po zachodniej stronie terenu). Zdaniem organu zachowanie zgodności ze studium takiego rozwiązania możliwe było w odniesieniu do zapisu rozdziału "9.3.2.Dopuszczalne odstępstwa oraz zasady interpretacji ustaleń studium na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego", który określa możliwość wyznaczenia terenów usług lub terenów zabudowy mieszanej – mieszkaniowo- usługowej, poprzez zapis: "przeznaczenie dopuszczone w poszczególnych terenach (opisane w przeznaczeniu terenu i kierunkach zagospodarowania lub w standardach zagospodarowania i zabudowy) może zostać zrealizowane poprzez wydzielenie odrębnych terenów o tym przeznaczeniu w planach miejscowych lub ustalenie funkcji jako dopuszczalnej". Usługi komercyjne zostały w sposób znaczący ograniczone zapisami planu miejscowego poprzez szereg zapisów, w tym m.in. i) obniżony wskaźnik powierzchni zabudowy [30%, podczas gdy dla pozostałej zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej przewidziano 40%], ii) ograniczoną maksymalną powierzchnię zabudowy budynku usług komercyjnych do 120 m2, a także zakaz iii) lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu wszystkie te ograniczenia miały na celu wyeliminowanie potencjalnych uciążliwości związanych z dopuszczeniem realizacji usług, w tym uciążliwości i szkodliwości dla walorów przyrodniczych zbiornika, przy jednoczesnym spełnieniu jednego z celów planu, jakim była aktywizacja rekreacyjnego charakteru zbiornika wodnego.
Organ skonstatował, że w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, był umocowany do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze jego działania oraz uwzględnił przy tym w pełni wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.
Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżący jako właściciel działki nr [...] sąsiadującej z terenem 1MU, ma interes prawny we wniesieniu skargi.
Istotnym jest w sprawie wyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu ważne jest zagospodarowanie zaplanowane w sąsiedztwie skarżącego. Jest tak, gdyż może, a nawet na pewno będzie miało wpływ na jego nieruchomość. Z punktu widzenia interesu faktycznego rzecz jest oczywista. Skarżący, który kupił działkę graniczącą obecnie z terenem 1MU, jest zainteresowany tym, aby w jego sąsiedztwie nie było dużych obiektów gospodarczych, emitujących hałas, generujących przyjazd wielu ludzi, a więc spalin samochodów, itp. Powstaje pytanie, czy jest to także element natury prawnej, to jest czy właściciel działki nie objętej kwestionowanym obszarem, ale położonej w jego sąsiedztwie, ma interes prawny we wniesieniu skargi dotyczącej tego obszaru.
W tym zakresie wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy wojewódzkie i warto przytoczyć zrąb tych stanowisk. I tak w wyroku z dnia 13 marca 2009 r. II OSK 1360/08 LEX nr 597223 NSA zauważył, że "Nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu, w tym brak oczekiwanej regulacji, wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości". Identyczną tezę wskazuje wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. II OSK 1141/16, LEX nr 2354137, który dodatkowo stwierdza: "Każdorazowo więc konieczna jest analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich". W postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2017 r. II OSK 1402/17, LEX nr 2388616 NSA wskazał: "1. Sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę wielorodzinną i usługi ma realny wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości jednorodzinnych. .Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić. 2. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem usług wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości np. zacienienia działki, domu".
Problem oddziaływania na działki leżące poza planem poruszył NSA także w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. II OSK 1206/13, LEX nr 1646231: "Co do zasady należy się zgodzić z tym, że art. 144 k.c. może być w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powoływany w celu uzasadnienia twierdzenia, że plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. Jeżeli właściciel nieruchomości (nieruchomości wyjściowej) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem, istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu dla nieruchomości wyjściowej, a sytuacją prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Związek ten polega na tym, że ustalenia planu, poprzez to, że stanowią podstawę dla określenia przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. dla nieruchomości wyjściowej, oddziałują na zakres praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej". Dalej: w wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 września 2017 r. II SA/Łd 209/17, LEX nr 2365403 znajdujemy następującą konstatację: "1. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Sam fakt, że rozwiązania przyjęte w planie nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do podmiotu kwestionującego jego ustalenia nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. 2. Realizacja zabudowy usługowo-produkcyjnej w bliskim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, zawsze powoduje poważne zwiększenie uciążliwości dla właścicieli domów jednorodzinnych sąsiadujących z taką inwestycją".
W podsumowaniu wskazać należy, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie może być odczytywany w oderwaniu od art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi podstawę do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmioty indywidualne. Naruszenie interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., nie zawsze jednak wynika z ustaleń planu odnoszących się wyłącznie do jego nieruchomości, lecz często również z ustaleń dotyczących nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. II OSK 2770/14 LEX nr 2102238). Tak jest właśnie w niniejszym przypadku.
Przechodząc do istoty skargi, czyli zarzutu, że w ramach opisu terenu 1 MU znajdują się zapisy sprzeczne z Uchwałą Nr XXX/381/21 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice - zmiana nr 2 (dalej: "Studium") - trzeba na wstępie wyjaśnić pewne zagadnienie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie relację między studium a planem miejscowym. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r.IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).
Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Skoro plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. II OSK 296/15, LEX nr 2170805).
W rezultacie z tego, co dotąd powiedziano w oparciu o przytoczone judykaty, wynika, że po pierwsze, Rada Gminy przy uchwalaniu planu jest bezwzględnie związana zapisami studium, przy czym stopień związania zależy od stopnia konkretności tych zapisów. Po drugie, w sytuacji chęci odejścia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od konkretnie i w sposób wiążący ustalonego przeznaczenia terenu w studium, należałoby uprzednio doprowadzić do zmiany odpowiednich zapisów studium.
Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować istotne dla sprawy zapisy Studium, oraz przeznaczenie obszaru 1MU w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Obszar 1 MU w Planie znajduje się na terenie MN3 w Studium, czyli są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym terenie dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych na zasadach zagospodarowania określonych dla tej kategorii terenu. We wszystkich kategoriach terenu dopuszcza się utrzymanie istniejącego użytkowania terenu z uwzględnieniem dążenia do przekształceń wskazanych w podstawowym przeznaczeniu terenu oraz założeniach polityki przestrzennej (Studium, 3.2.3.i.3.4.). Tereny MN (łącznie z MN3) obejmują tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej, w tym zorganizowane zespoły zabudowy. Tereny te przeznaczone są pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Utrzymuje się tu również istniejącą zabudowę zagrodową. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego możliwe jest dopuszczenie lub wyeliminowanie możliwości lokalizacji nowych obiektów zabudowy zagrodowej w terenach kategorii MN2-MN4. Nie dopuszcza się lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej w terenach MN1. W terenach kategorii MN dopuszcza się lokalizowanie wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych, w szczególności przedszkoli, obiektów opieki zdrowotnej i społecznej, a także obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m2 i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 100 m2 . Dopuszcza się sytuowanie szkół w terenach MN pod warunkiem wyznaczenia terenów ich lokalizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Docelowo przewiduje się pełne wyposażenie terenów w infrastrukturę techniczną. Wyznacza się tereny o zróżnicowanych standardach zabudowy ( Studium 3.5.6.9.)
Część terenu 1MU w Studium odpowiada terenowi PG/MN3 – co oznacza tereny eksploatacji górniczej z rekultywacją w kierunku zabudowy mieszkaniowej. Studium wskazuje, że sposób rekultywacji terenu powinien zapewniać przydatność terenu dla zabudowy mieszkaniowej oraz że po zakończeniu eksploatacji i rekultywacji terenu obowiązują ustalenia jak dla terenów MN3.
W zakresie dopuszczalnych odstępstw oraz zasad interpretacji ustaleń Studium na etapie sporządzania planów wskazano, że Studium jest opracowaniem kierunkowym, stanowiących zestaw wytycznych dla decyzji planistycznych. Na obszarach inwestycyjnych wskazanych jako obszary przeznaczone pod zabudowę, których uruchomienie nastąpi w późniejszej perspektywie czasowej, należy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zachować dotychczas obowiązujące przeznaczenie podstawowe lub przeznaczenie zgodne z użytkowaniem faktycznym.
Należy dopuścić różnice wynikające m. in. ze skali opracowań, różnic pomiędzy podkładami mapowymi, na których są one wykonywane oraz indywidualnych charakterów tych dokumentów, z uwzględnieniem faktu, iż Studium jest opracowaniem określającym jedynie politykę przestrzenną gminy, na podkładzie topograficznym, w skali nie odpowiadającej skali planu miejscowego. Podkreślenia wymaga, że co do przeznaczenia terenów - w studium przedstawia się zgeneralizowany obraz przeznaczenia każdego z terenów, tzn. że określone na rysunkach przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione innymi funkcjami, które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej oraz nie mogą pogarszać warunków jej funkcjonowania, z uwzględnieniem przeznaczenia ustalonego w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego; - przeznaczenie dopuszczone w poszczególnych terenach (opisane w przeznaczeniu terenu i kierunkach zagospodarowania lub w standardach zagospodarowania i zabudowy) może zostać zrealizowane poprzez wydzielenie odrębnych terenów o tym przeznaczeniu w planach miejscowych lub ustalenie funkcji jako dopuszczalnej; - we wszystkich terenach dopuszcza się jako zgodne z ustaleniami studium wprowadzanie ograniczeń dotyczących zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników urbanistycznych mających na celu zachowanie jednorodności danego układu przestrzennego.
Ponadto wskazano, że podane parametry i wskaźniki urbanistyczne są traktowane jako graniczne wytyczne; lokalizacja zabudowy w konkretnych warunkach musi spełniać przede wszystkim ustalenia prawa, odnoszące się do: minimalnych odległości od granic działek sąsiednich, komunikacji, elementów uzbrojenia infrastruktury technicznej; - określone wskaźniki podlegają uszczegółowieniu na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w dostosowaniu do regulacji wynikających z przepisów odrębnych, m.in. wynikających z położenia w poszczególnych strefach. W uzasadnionych przypadkach Studium dopuszcza korektę w planie miejscowym określonych granicznych parametrów i wskaźników maksymalnie o +/- 10 punktów procentowych dla wskaźników określonych w procentach oraz o maksymalnie o +/- 10% w przypadku pozostałych wskaźników. W przypadku, gdy wskaźniki określone w obowiązujących planach miejscowych przekraczają te wskazane w studium, dopuszcza się ich utrzymanie na poziomie określonym w planie z możliwością ustalenia korekty o nie więcej niż 10% określonej wartości wyłącznie w przypadku przekroczenia tych wskaźników także w stanie istniejącym, w zakresie wyznaczonych stref i obiektów. Końcowo zaznaczyć należy, że we wszystkich terenach dopuszcza się jako zgodne z ustaleniami studium wprowadzanie ograniczeń dotyczących zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników urbanistycznych mających na celu zachowanie jednorodności danego układu przestrzennego oraz ochrony przyrody, środowiska naturalnego i krajobrazu.
Co się tyczy Planu, to zgodnie z § 5 ust. 2 dla wszystkich obszarów ustalono zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a zgodnie z § 7 pkt 1 – zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco wpłynąć na środowisko. Tym sposobem wyeliminowano na obszarze Planu tego rodzaju działalność. Natomiast § 15 definiuje obszar 1 MU jako teren zabudowy mieszkaniowej i usług, z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację 1/ zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej lub bliźniaczej, 2/ zabudowy mieszkaniowo – usługowej zgodnie z definicją zawartą w § 3 ust. 1 pkt 29, w której funkcja usługowa nie może przekraczać 70 % powierzchni całkowitej budynku, 3/ usług publicznych i komercyjnych wolnostojących, 4/ zieleni urządzonej, trawników, skwerów, placów zabaw.
Jak widać, obszar zmienił w nazwie przeznaczenie w stosunku do Studium, z przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na mieszkaniowo – usługową. Jednakże nie ma w tym nic sprzecznego ze Studium, albowiem wyżej przytoczono fragment Studium, gdzie wskazano, że określone na rysunkach przeznaczenie terenu oznacza funkcję dominującą (a nie wyłączną) i może być uzupełnione innymi funkcjami ( które jednak nie mogą być przeciwstawne funkcji dominującej oraz nie mogą pogarszać warunków jej funkcjonowania). Co do zasady, funkcja usługowa nie jest przeciwstawna funkcji mieszkaniowej, zatem nie ulega wątpliwości, że mogła stanowić funkcję uzupełniającą. Problem natomiast polega na tym, że w cytowanym § 15 ust. 1 pkt 3 dopuszczono usługi komercyjne wolnostojące. Usługi komercyjne definiuje Plan następująco (§ 3 ust. 1 pkt 24): " należy przez to rozumieć działalność usługową świadczoną całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszystkich dziedzinach działalności gospodarczej". We wskaźnikach zaś określono, że ustala się maksymalną powierzchnię zabudowy budynku usług komercyjnych – 120 m2 ( § 15 ust. 5 pkt 5).
Mówiąc pokrótce – w terenie 1MU dopuszczono wszelką działalność gospodarczą - komercyjną wolnostojącą, w szczególności w budynkach, które nie przekraczają powierzchnią zabudowy 120 m2 (naturalnie – z wykluczeniem tej mogącej znacząco oddziaływać na środowisko). Należy zatem zapytać, czy to jest zgodne ze Studium. Wymaga to przypomnienia zapisu Studium, które jest w tym aspekcie wyjątkowo szczegółowo zredagowane: "W terenach kategorii MN dopuszcza się lokalizowanie wbudowanych obiektów usługowych oraz wolnostojących usług publicznych, w szczególności przedszkoli, obiektów opieki zdrowotnej i społecznej, a także obiektów handlu o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 100 m2 i obiektów gastronomii o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 100 m2 ( z możliwym odstępstwem o 10 %). Jak łatwo zauważyć, ograniczenie dotyczy powierzchni sprzedaży, podczas gdy Plan mówi o ograniczeniu w powierzchni zabudowy. Są to dwa różne parametry i w rezultacie Plan nie wskazał wskaźnika kompatybilnego ze Studium. Innymi słowy, w Planie nie wprowadzono żadnego ograniczenia co do powierzchni sprzedaży, a może on w stosunku do Studium zostać przekroczony choćby przez wybudowanie piętrowego budynku, gdzie powierzchnia zabudowy będzie się zgadzać, ale powierzchnia sprzedaży może być dużo większa. Istotniejsza jest jednak inna kwestia. Mianowicie, Studium zezwoliło na budowę w terenie MN3 dwóch rodzajów obiektów: obiektów handlu i obiektów gastronomii. Tymczasem w Planie brak takiego ograniczenia: przeciwnie, dozwolono na wolnostojące usługi komercyjne, czyli zgodnie z definicją Planu są to usługi w sferze wszelkiej działalności gospodarczej. Jest to rzecz jasna pojęcie szersze od handlu i gastronomii, gdyż w ramach tak pojętych usług komercyjnych mogą powstawać stacje benzynowe, warsztaty samochodowe, myjnie, itp. Nie ulega zatem wątpliwości, że Plan wprowadził na terenie 1MU możliwość zakresu usług komercyjnych wolnostojących szerszą, niż to co bardzo konkretnie i jednoznacznie przewidziało Studium. W ocenie Sądu, z uwagi na konkretność Studium w tej kwestii, sprzeczność zapisów Planu co do dopuszczenia usług komercyjnych wolnostojących o powierzchni zabudowy budynku takich usług nie więcej niż 120 m2 – nie budzi najmniejszej wątpliwości. Zapisy te nie wymagają nawet pogłębionej interpretacji każdego z tych aktów: wystarczy proste porównanie tekstu Studium i Planu. W efekcie zapisy Planu dotyczące tych usług jako sprzeczne ze Studium, należy uznać za nieważne.
Należy w tym miejscu jeszcze raz przywołać poczynione na wstępie uwagi co do kwestii zgodności studium i planu. Zasadnie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (tak wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., II OSK 626/14, LEX nr 2002690). Podobną wypowiedź znajdujemy w wyroku NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12, LEX nr 1351346: "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. 2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. 3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".
Wobec tego, jak to słusznie wskazał WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr 697/14, LEX nr 1650766): " Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium" (por. tak samo wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., II SA/Łd 1008/16, LEX nr 2346628).
W efekcie należy stwierdzić, że opisana sprzeczność ze Studium stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu w świetle art. 28 § 1 u.p.z.p., a w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności inkryminowanych zapisów.
W związku z powyższym na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.