II SA/Kr 516/25

II SA/Kr 516/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 marca 2025 r., znak: SKO.ZP/415/334/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. S.A. w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Kr 516/25
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 20 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1509/23, po rozpoznaniu skargi inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji WZ z następującym uzasadnieniem:
"[...] zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. w przypadku spełnienia warunku, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. O ile część terenu planowanej inwestycji z uwagi na klasę bonitacyjną gleb wymaga co do zasady zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, to jednak organy były obowiązane dokonać ustaleń, czy grunty te nie były objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organy tego nie zweryfikowały, stwierdzając jedynie zdawkowo, że grunty te nie były objęte w/w zgodą. Tymczasem z argumentacji przedstawionej w skardze, z powołaniem się na Dziennik Urzędowy Województwa Katowickiego nr 1 z 29 stycznia 1990 r., którego kopia została dołączona do skargi wynika, że kwestia braku odrolnienia przedmiotowych gruntów nie jest tak oczywista, jak to uważają organy. Na stronie 23 Dziennika, pod pozycją 45 zamieszczona została uchwała nr VIII/33/89 Gminnej Rady Narodowej w Babicach z dnia 19 grudnia 1989 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Babice, na mocy której uchwalono "Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Babice". Treść uchwały wskazuje, że projekt miejscowego planu ogólnego gminy został: " - rozpatrzony w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne — przez właściwe organa i uzyskał dnia 30 czerwca 1989 r. pismem Nr GZU-pg. 0602/ /z-27505/88 stosowną zgodę Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Wojewody Katowickiego pismem Nr G-8-7441/4/89 z dnia 19 lipca 1989 r....". Dlatego w ponownym postępowaniu, m.in. w oparciu o powyżej przywołane akty, organ w pierwszej kolejności ustali, czy teren planowanej inwestycji, który co do zasady wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego obejmującego teren inwestycji, który to plan utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku negatywnych w powyższym zakresie ustaleń, organ dokona stosownych ustaleń i zweryfikuje, czy w przedmiotowym wypadku nie zachodzi sytuacja o jakiej stanowi z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, że: "Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się". Dokonując ustaleń i oceny w zakresie ewentualnego zastosowania w sprawie art. 7 ust. 1a w/w ustawy organ uwzględni, że dopuszczenie wyjątku z art. 7 ust. 1a wymaga jednoczesnego spełnienia następujących przesłanek:
– teren, na którym znajdują się grunty wymagające zmiany przeznaczenia, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
– sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe z mocy ustaw odrębnych;
– studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie zawiera regulacji odpowiadającej ówczesnej treści art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Ponieważ [...] planu miejscowego nie ma, organ uwzględni postanowienia studium w kontekście treści ówczesnego art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., według którego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jeżeli w studium zostały określone takie obszary, to działa art. 14 ust. 3 u.p.z.p., stanowiący, że plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. W tej sytuacji gmina musi sporządzić plan miejscowy i zastosowanie znajduje zasada określona w art. 7 ust. 1, a nie wyjątek określony w art. 7 ust. 1a tej ustawy [...]".
Starosta Chrzanowski postanowieniem z 11 czerwca 2024 r., znak: AGN.6124.217.2023.AS.28, wydanym m.in. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji nr ZPiGN.6730.60.2022 ustalającej warunki zabudowy części działek nr [...], nr [...] i nr [...] (B. J. ) oraz części działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (B. , R. ) dla budowy części drogi technicznej o długości 1493,0 m o nawierzchni nieutwardzonej tłuczniem łączącej Zakole A z Zakolem B biegnącej w międzywalu rzeki W. w J. oraz w zawalu wraz z obiektami towarzyszącymi od drogi dojazdowej łączącej z ul. [...] w J. z rampą wałową do zakola w R. .
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zgody Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 30 czerwca 1989 r. i Wojewody Katowickiego z 19 lipca 1989 r. nie dotyczyły terenu inwestycji. Z kolei wyjątek w art. 7 ust. 1a o.g.r.l. nie znajduje zastosowania, bo z pisma wójta z 5 czerwca 2024 r. wynika, że teren inwestycyjny nie jest zaliczany do terenów zamkniętych, dla których nie sporządza się planu miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p., zaś studium zawiera odniesienie do obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić plany miejscowe (w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne). I tak działka nr [...] oraz działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] leżą w terenie "ZW" (przeznaczenie pod zieleń nieurządzoną w obrębie wałów), działki nr: [...] i [...] leżą w terenie "R" (grunty rolne), zaś działki nr: [...] i [...] leżą częściowo w terenie "ZW" i częściowo w terenie "WS1" (wody śródlądowe wraz z obudową biologiczną).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 11 marca 2025 r., znak: SKO.ZP/415/334/2024, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, utrzymało postanowienie organu pierwszej instancji w mocy, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji i wskazując, że starosta jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych dysponuje wszelkimi zgodami na zmianę przeznaczenia uzyskanymi przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc, a także prowadzi ewidencję gruntów i budynków, więc ma odpowiednią wiedzę urzędową i narzędzia pozwalające na uzgadnianie projektu decyzji WZ.
W skardze K. S.A. w K. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., bo należało orzec reformatoryjnie lub kasatoryjnie w reakcji na nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1509/23);
2) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez:
a. pozytywne zweryfikowanie zachowania organu pierwszej instancji, który odstąpił od sądowych wytycznych;
b. ustalenie, że teren inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc, w sposób, który nie tylko nie zapewnił skarżącej możliwości weryfikacji tego ustalenia, ale rodzi wątpliwości, czy organy faktycznie przyjrzały się temu zagadnieniu;
c. ustalenie, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania, podczas gdy nie przeprowadził żadnej analizy i ograniczył się do konstatacji, że teren inwestycji znajduje się w obszarze, dla którego SUiKZP przewiduje rolnicze przeznaczenie;
d. pobieżne uzasadnienie oparte na przytaczaniu stanowiska organu pierwszej instancji i nieustosunkowanie się do zarzutów zażalenia;
3) art. 7 ust. 1a w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przez wykładnię niezgodną ze sądowym wskazaniem i niezastosowanie art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l., podczas gdy zmiana przeznaczenia gruntów objętych inwestycją może nastąpić poza planem miejscowym i tym samym bez konieczności uzyskiwania zgody ministra, bo dotyczy terenu, dla którego nie sporządza się planu miejscowego;
4) art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez przerzucenie ciężaru oceny projektu decyzji WZ z organu uzgadniającego na organ prowadzący postępowanie WZ;
5) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez pozbawienie inwestora możliwości skorzystania z prawa do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w projekcie decyzji WZ.
W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że organ uzgadniający oparł swoje rozstrzygnięcie na piśmie wójta, zaś SUiKZP wyznacza pewne obszary wymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (oznaczone poziomymi liniami w kolorze żółtym), ale znajdują się one powyżej wału przeciwpowodziowego rzeki W. poza granicami terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji WZ. Skarżąca zauważyła, że z rozstrzygnięcia nie wynika, jakiego terenu dotyczyły zgody, na które się powołała (30.06.1989, 19.07.1989), ani czy były jakieś inne (jakie?) zgody, które również nie dotyczyły terenu inwestycji – w tym zakresie ocena organu pierwszej instancji sprowadza się do tego, że jako podmiot wykwalifikowany wie najlepiej, czy taka zgoda została udzielona, czy nie. Skarżąca podkreśliła, że organy pominęły to, że w SUiKZP wskazano na niezbędność połączenia komunikacyjnego umożliwiającego wywóz kruszywa z terenów oznaczonych symbolem PE (terenów eksploatacji kruszywa); element ten powinien stanowić część inwestycji związanych z perspektywicznym rozwojem terenów eksploatacji kruszywa w dolinie W..
Skarżąca podkreśliła, że skoro brak jest przepisu szczególnego nakładającego obowiązek sporządzenia planu dla danego terenu, zastosowanie znajduje art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l., który został wprowadzony po to, aby dopuścić wyjątek od zasady z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., to jest aby dać możliwość przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne również w sytuacjach, gdy plan miejscowy nie jest sporządzany. Organy nie wskazały przepisów odrębnych, które ustanawiałyby obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenu planowanej inwestycji. Nie są takimi przepisami art. 10 ust. 2 pkt 9 i art. 14 ust. 3 u.p.z.p., albowiem Studium wyznacza pewne obszary wymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, ale znajdują się one poza granicami terenu objętego wnioskiem.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.
Istotnym jest w sprawie, że w kontrolowanym postępowaniu zapadł już uprzednio wspomniany na wstępie wyrok tutejszego Sądu z dnia 20 lutego 2024r. sygn. akt II SA/Kr 1509/23, uchylający poprzednio wydane postanowienia o odmowie uzgodnienia.
Sąd w tym wyroku wskazał na dwie okoliczności.
Przede wszystkim nakazał ustalenie, czy teren planowanej inwestycji, który co do zasady wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego obejmującego teren inwestycji, który to plan utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W przypadku negatywnych ustaleń organ winien zweryfikować, czy nie zachodzi sytuacja z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( "Przepisu o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się"). Sąd w tym wypadku nakazał uwzględnienie, że dopuszczenie wyjątku z art. 7 ust. 1a w/w ustawy wymaga spełnienia przesłanek, które Sąd szczegółowo wymienił. Wskazał też, że skoro pierwsza przesłanka ( brak planu miejscowego) zachodzi, organ uwzględni postanowienia Studium w kontekście treści ówczesnego art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Jeżeli w Studium zostały określone takie obszary, to działa art. 14 ust. 3 u.p.z.p. i w tej sytuacji gmina musi sporządzić plan miejscowy i zastosowanie znajduje zasada z art. 7 ust. 1 a nie wyjątek z art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l. Zalecenie nakazywało dokonanie wyczerpujących ustaleń i wnikliwą ich ocenę.
Co do pierwszej okoliczności, organ I instancji wskazał, że powołana w zażaleniu zgoda Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 30.06.1989r. oraz Wojewody Katowickiego z dnia 19.07.1989r. dotyczy obszarów nie objętych przedmiotową inwestycją. Natomiast po ponownej analizie dokumentacji zawierającej zgody na zmianę sposobu użytkowania, stosownie do art. 7 u.o.g.r.l. – organ stwierdził jednoznacznie, że teren gruntów rolnych, o których mowa, nie został objęty zgodą właściwego ministra, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W tym miejscu trzeba wskazać, że bezzasadne są zarzuty skargi kwestionujące rzetelność sprawdzenia dokumentacji przez organ. Skarżący czyni to gołosłownie, bez merytorycznej argumentacji. Czynienie tego rodzaju zarzutów organom władzy publicznej musi mieć jakieś podstawy, których tutaj brak.
Powracając do zaleceń Sądu w uprzednio rozpoznawanej sprawie -drugie z nich nakazywało badać przesłanki, jakie Sąd wywiódł z art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l.
W tym zakresie organy wskazały, że wyjątek z art.7 ust. 1a nie zachodzi, gdyż teren przeznaczony pod inwestycję nie jest zaliczany do terenów zamkniętych dla których nie sporządza się planów miejscowych zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p.
Odnośnie tego zagadnienia stwierdzić należy, że organy nie zastosowały się należycie do wytycznych Sądu.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W piśmiennictwie wskazuje się, że "Nowela z kwietnia 2015 r. zmieniła częściowo dotychczasowe brzmienie art. 153 p.p.s.a. Zmiana ta polega na zastąpieniu określenia "ten sąd" wyrazem "sądy" oraz na stwierdzeniu, że odstąpienie od oceny prawnej i wskazań, o których mowa w tym przepisie, możliwe jest jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego. Znowelizowany art. 153 p.p.s.a. w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zawarte w komentowanym przepisie unormowanie o związaniu sądów, jak i organów oznacza, że w przypadku sądów wspomnianym wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny.(...)Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (...) niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, publ. Lex/el.).
Orzecznictwo odnośnie tego przepisu jest jednolite.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Użyty w tym przepisie zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r. II OSK 1248/22 LEX nr 3821597 ). Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy ( wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2024 r. I GSK 530/24 LEX nr 3762394). Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2025 r. I SA/Po 68/25, LEX nr 3855311). Naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i powoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane. ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2025 r. I SA/Gl 744/24 LEX nr 3831860 ).
Sąd w sprawie II SA/Kr 1509/23 wyraźnie wskazał, że należało zbadać, czy zachodzi wyjątek z art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l., posiłkując się trzema przesłankami, wskazanymi w wyroku. Tymczasem organy stwierdziły, że taki wyjątek nie zachodzi, albowiem przedmiotowy teren przeznaczony pod inwestycję nie jest zaliczany do terenów zamkniętych.
Wykładnia art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l. zaprezentowana przez Sąd w sprawie II SA/Kr 1509/23 związana była z treścią komentarza do tego przepisu z 2021r. (Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V), który we fragmencie zacytował Sąd, a który powiada: "Zbadajmy wreszcie sytuację, kiedy planu miejscowego jeszcze nie ma. Mamy na uwadze utrzymany w mocy w brzmieniu niezmienionym art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., według którego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jeżeli w studium zostały określone takie obszary, to działa art. 14 ust. 3 u.p.z.p., stanowiący, że plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. W tej sytuacji gmina musi sporządzić plan miejscowy i zastosowanie znajduje zasada określona w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., a nie wyjątek określony w art. 7 ust. 1a tej ustawy. W konsekwencji należy przyjąć, że dopuszczenie wyjątku z art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l. wymaga jednoczesnego spełnienia następujących przesłanek:
–teren, na którym znajdują się grunty wymagające zmiany przeznaczenia, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
–sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe z mocy ustaw odrębnych;
–studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie zawiera regulacji odpowiadającej treści art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Wtedy i tylko wtedy zmiana przeznaczenia gruntu zarówno rolnego, jak i leśnego na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie z regulacją wyjątkową z art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l.".
Jak wynika z powyższych przesłanek, które polecił zbadać Sąd ( z wyjątkiem tej pierwszej, bo wiadomo, że nie ma planu miejscowego) – nie ma tu mowy o wiązaniu wyjątku z art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l. z kwestią tego, czy przedmiotowy teren jest zaliczany do terenów zamkniętych. Uznanie zatem przez organy, że z tego powodu, że tak nie jest ( że nie jest to teren zamknięty), omawiany wyjątek nie zachodzi – jest sprzeczne z wykładnią art. 7 ust. 1a u.g.r.l. dokonaną przez Sąd, która zgodnie z zaprezentowanym orzecznictwem i piśmiennictwem wiązała zarówno organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i obecnie orzekający Sąd.
Sądowi znany jest aktualny pogląd wspomnianych autorów, przedstawiony w wydaniu VI Komentarza, gdzie wskazują oni diametralnie inną wykładnię i piszą tak: "Dodany tą samą nowelizacją z 10.06.2016 r. nowy ust. 1a w art. 7 u.o.g.r.l. nie ma nic wspólnego z regulacjami art. 61 i tym samym z art. 50 u.p.z.p. Dotyczy on bowiem tylko takich terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "nie sporządza się", a zatem praktycznie jedynie terenów zamkniętych w rozumieniu art. 2 pkt 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. terenów o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określonych przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, i to jeszcze z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu. Wniosek ten wynika wprost z art. 14 ust. 6 u.p.z.p., który stanowi: "Planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu".
Jednak dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy cytowany nowszy pogląd nie ma o tyle znaczenia, że, jak to już wskazano wyżej, zarówno organy, jak i Sąd, są związane zaprezentowanym wcześniejszym poglądem wyrażonym w sprawie II SA/Kr 1509/23. Nie ma zatem tutaj możliwości przyjęcia odmiennego poglądu, gdyż nie zmienił się stan prawny ani też stan faktyczny sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy pozostaną przy ustaleniu, że przedmiotowy teren nie został objęty zgodą na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc.
Natomiast rozpatrując, czy zachodzi wyjątek z art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l. ( od zasady wyrażonej w art. 7 ust. 1 tej ustawy ), wykładając ten przepis tak, jak o tym napisał w uzasadnieniu Sąd, a tym samym tak, jak to przedstawiają autorzy Komentarza, co wyżej Sąd in extenso zacytował – organy zbadają w stosunku do przedmiotowego terenu istnienie bądź nie 3 ch przesłanek i ich konsekwencje według tego, co niżej (idąc raz jeszcze za Komentarzem w wersji z 2021r.):
"W konsekwencji należy przyjąć, że dopuszczenie wyjątku z art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l. wymaga jednoczesnego spełnienia następujących przesłanek:
–teren, na którym znajdują się grunty wymagające zmiany przeznaczenia, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
–sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe z mocy ustaw odrębnych;
–studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie zawiera regulacji odpowiadającej treści art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.
Wtedy i tylko wtedy zmiana przeznaczenia gruntu zarówno rolnego, jak i leśnego na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie z regulacją wyjątkową z art. 7 ust. 1a u.o.g.r.l.".
Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.