II SA/KR 515/23

II SA/Kr 515/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Magda Froncisz
Mirosław Bator /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 59 ust 1 i art 51 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1  pkt 1 lit c i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 lutego 2023 r. znak SKO.ZP/415/14/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz [...] Spółka Jawna z siedzibą w Z. G. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 marca 2022 r., znak: RG.6730.128.2020.DG Burmistrz Ż. odmówił inwestorowi [...] Spółka Jawna ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża Ł. T. metodą odkrywkową bez użycia materiałów wybuchowych wraz z instalacją maszyn i urządzeń związanych z wydobywaniem, na którą uzyskano koncesję znak: SR-IX-1.7422.12.2013.EM z dnia 24 lipca 2013 r. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości Ł. T., gmina Ż. .
Decyzją z dnia 19 maja 2022 r., znak: SKO.ZP/415/189/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ Instancji. Powodem uchylenia decyzji było błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, a także niewłaściwe założenie, iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uchwalenia planu miejscowego, co miałoby wykluczać wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r., znak: RG.6730.128.2020.DG Burmistrz Ż. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
Decyzją z dnia 26 września 2022 r., sygn. akt: SKO.ZP/415/358/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powodem uchylenia decyzji była konieczność przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu.
Decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. znak: RG.6730.128.2020.DG Burmistrz Ż. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wymienionej na wstępie inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Gmina Ż. w obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
w związku z tym przedmiotowa inwestycja wymaga w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) ustalenia warunków zabudowy. Następnie powołał treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśnił, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określono
w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. nr 164 poz. 1588 z późn. zm.).
Organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany, którego granice nie są mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki (lub terenu inwestycji np. kilka działek) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50,0 metrów. Na załączniku graficznym nr 1 wskazano obszar jaki powinien być analizowany. Wynosi on 214,0 m wokół terenu inwestycji oznaczonego jako ABCD, czyli zgodnie z zapisami ww. rozporządzenia 3 krotna szerokość frontu obszaru inwestycji, ponieważ szerokość tą ustalono jako szerokości frontów działek nr [...]; wynosi on 3 X 214,0 m = 642,0 m.
Ustalono, że w obszarze analizy brak jest takiego zagospodarowania terenu, które pozwalałoby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czyli nie spełniony jest ust. 1 pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem brak jest tzw. dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanej inwestycji. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie polega na budowie obiektu lub obiektów kubaturowych, lecz na zmianie sposobu zagospodarowania, użytkowania i wykorzystania terenu inwestycji. W analizie wskazano średnie wartości z przeprowadzonej analizy urb – arch. wyglądają następująco:
• wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzyms lub attyka) - 4,18 m,
• wysokość głównej kalenicy lub wysokość obiektu - 8,03 m,
• szerokość elewacji frontowej - 11,84 m,
• wielkość pow. zabudowy w stosunku do pow. działki (terenu inwestycji) - 22,65 %,
• wielkość pow. biologicznie czynnej w stosunku do pow. działki (terenu inwestycji) - 72,01 %,
• geometria dachu (kąt nachylenia głównych połaci dachowych) - 37,5°.
W analizie ujęto wszystkie (38) obiekty kubaturowe, zlokalizowane w obszarze analizy. A zatem są to budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze, garażowe
i 1 budynek usługowo - produkcyjny. W obszarze analizy nie znaleziono istniejących kopalń złóż kruszyw naturalnych lub innych złóż kopalnych.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420) udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.
Z kolei zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz. U. z 2021. poz. 1420) obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - tutaj ten warunek jest spełniony oraz w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym - tutaj ten warunek nie jest spełniony, gdyż wnioskodawca dla potrzeb w/w koncesji nie wystąpił o sporządzenie MPZP. O sporządzenie MPZP nie wystąpiła również Gmina Ż. , uznając że są istotniejsze obszary dla strategicznego rozwoju gminy dla których plan miejscowy winien być uchwalony. Jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu można sporządzić miejscowy plan zagospodarowania, na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 104 ust 2 ww. ustawy).
W materiałach planistycznych jest wiele istotnych informacji, niezbędnych dla prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego i logicznego zagospodarowania terenu, zawartych w opracowaniu ekofizjograficznym, projekcie zagospodarowania złoża albo planie zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla, sporządzonych na potrzeby "Studium" oraz MPZP.
W przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy takich opracowań nie trzeba wykonywać, co według organu jest dowodem wyższości MPZP nad decyzją
o warunkach zabudowy. Kolejnym dowodem takiej wyższości jest prowadzona procedura formalno - prawna, gdzie w przypadku MPZP trzeba dokonać o wiele więcej szczegółowych uzgodnień z wieloma instytucjami. Większy jest również udział miejscowej społeczności przy procedurze planistycznej między innymi poprzez wyłożenie projektu MPZP do publicznego wglądu, składanie uwag osób zainteresowanych do ustaleń planistycznych.
Wobec powyższego, zdaniem organu na wydobycie kopalin
z udokumentowanego ww. złoża kruszywa naturalnego Ł. T. powinien zostać opracowany MPZP. Organ nadmienił, że Gmina Ż. posiada już opracowany MPZP na wydobycie kruszywa "[...]", uchwalony uchwałą Nr XXVII/344/17 Rady Miejskiej w Ż. oraz będący w trakcie opracowania MPZP na pozyskiwanie złóż kopalin - uchwała Nr XXIII/330/20 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. "B. W. II - złoże" z dnia 30 grudnia 2020 r. Jednocześnie poinformował, że na terenie sąsiedniej Gminny L. znajduje się udokumentowane złoże surowców naturalnych, które nigdy nie było eksploatowane.
Według organu wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków zawartych w art. art. 61 pkt 1 i 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ zauważył, że inwestycja posiada uzgodnienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego, Wody Polskie, Nadzór Wodny w D. z dnia 16 listopada 2001 r., znak: KR.4.1.4361.736.2020.KŁ, w którym wskazano, że zgodnie z prowadzoną ewidencją na podstawie art. 196 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] widnieje zapis o występowaniu urządzeń melioracji wodnych -podziemna sieć drenarska, na działkach o nr ewid [...] nie widnieje zapis o występowaniu urządzeń melioracji wodnych - podziemna sieć drenarska, ponadto w sąsiedztwie działek nr [...] widnieje zapis o występowaniu rowu melioracyjnego "Rów nr 1 b". Wobec powyższego projekt decyzji o warunkach zabudowy (w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zostanie przesłany celem uzgodnienia do PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w S..
Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] Spółka Jawna, zarzucając decyzji naruszenie przepisów:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że inwestycja nie polega na budowie obiektu lecz na zmianie sposobu zagospodarowania, użytkowania
i wykorzystania terenu inwestycji, po czym analizuje 38 obiektów kubaturowych zlokalizowanych w obszarze analizy, w ogóle nie odnosząc się do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, pomijając fakt iż wydobywanie kruszywa metodą odkrywkową nie powoduje powstawania nowej zabudowy, a co więcej - jest przedsięwzięciem nie powodującym zmian w przeznaczeniu danego terenu, lecz tylko przejściową zmianą sposobu jego zagospodarowania;
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego
w sposób wadliwy, nie wyznaczono go funkcjonalnie z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa;
3) art. 61 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez przyjęcie ustawowego pojęcia "działki sąsiedniej" w sposób wąski, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem;
4) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię, z której wynika rzekomy brak kontynuacji funkcji, gdzie sam organ stwierdza iż na terenie sąsiedniej Gminy znajduje się udokumentowane złoże surowców, ale nie jest eksploatowane;
5) art. 104 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na wydobycie kruszywa winien być opracowany wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdzie od zmiany ustawy w roku 2011 r. zrezygnowano z dotychczasowego obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych, co doprowadziło do błędnych wniosków, iż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy;
6) niezastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze w zw. art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanie decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu gdzie inwestycja nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
7) art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
w zakresie uzgodnień z właściwymi organami nadzoru górniczego oraz administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopali i wód podziemnych, poprzez jego niezastosowanie.
Decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. znak: SKO.ZP/415/14/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2-5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy
z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986 ), § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy powołał treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz przedstawił ustalenia sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ powtórzył, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany, którego granice nie są mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki (lub terenu inwestycji np. kilka działek) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50,0 metrów. Na załączniku graficznym nr 1 wskazano obszar jaki powinien być analizowany. Wynosi on 214,0 m wokół terenu inwestycji oznaczonego jako ABCD, czyli zgodnie z zapisami ww. rozporządzenia 3 krotna szerokość frontu obszaru inwestycji, ponieważ szerokość tą ustalono jako szerokości frontów działek nr [...] [...]; wynosi on zatem 3 X 214,0 m = 642,0 m.
W obszarze analizy brak jest takiego zagospodarowania terenu, które pozwalałoby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czyli nie spełniony jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem brak jest tzw. dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanej inwestycji. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie polega na budowie obiektu lub obiektów kubaturowych, lecz na zmianie sposobu zagospodarowania, użytkowania i wykorzystania terenu inwestycji. W celu wykonania poprawnej analizy urbanistyczno - architektonicznej, przeanalizowano wszystkie nakazane prawem, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym parametry architektoniczno-budowlane dla zabudowy kubaturowej na jej obszarze. Przedstawiono uzyskane wyniki, przywołując średnie wartości poszczególnych parametrów określone w analizie. Wskazano, że w analizie ujęto wszystkie (38) obiekty kubaturowe, zlokalizowane w obszarze analizy, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze, garażowe i 1 budynek usługowo - produkcyjny. W obszarze analizy nie znaleziono istniejących kopalń złóż kruszyw naturalnych lub innych złóż kopalnych. Brak jest więc tzw. dobrego sąsiedztwa dla możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
Mając na uwadze treść przywołanych wyżej ustaleń organ stwierdził, że wydanie pozytywnej decyzji byłoby w niniejszej sprawie naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W obszarze analizowanym wzięto pod uwagę obszar o promieniu ponad 600 m, brak jest istniejących kopalń złóż kruszyw naturalnych lub innych złóż kopalnych. Zauważył przy tym, że powyższe ustalenia pośrednio potwierdziła również Spółka wskazując, że na terenie gminy Ż. są zakłady wydobywcze kruszywa, ale w innych lokalizacjach, np. w N. . Z tego jednak, że w gminie są takie zakłady nie można wywieść, że spełniona jest zasada tzw. dobrego sąsiedztwa. Jednoznacznie z dokonanych ustaleń wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się jedynie zabudowa kubaturowa i brak jest takiej formy zagospodarowania, do której niniejsza inwestycja stanowiłaby nawiązanie.
Na powyższą decyzję [...] Spółka Jawna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Spółka powtórzyła zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. "przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku."
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). W tym celu organ przeprowadza analizę, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy
Przedmiot skargi stanowi w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z powodu braku spełnienia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu decyzja została podjęta przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wyjść należy od tego, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Jak stanowi art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd zwraca uwagę, że określenie planowanej inwestycji jako "wydobycie kruszywa naturalnego" nie jest określeniem adekwatnym. Określenie to sugeruje, jakoby decyzja o warunkach zabudowy pozwalała (potencjalnie) na działalność tego rodzaju. Tymczasem tak nie jest. Przedmiotem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu, która nastąpi w związku z wydobyciem kruszywa naturalnego. Zmiana ta, co kluczowe w sprawie, nie polega na realizacji nowej zabudowy, obiektu kubaturowego posiadającego takie parametry jak linia zabudowy, wysokość (do okapu lub kalenicy), powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, czy geometria dachu. Dla tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego istotną cechą ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa jest funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu.
Pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu potocznym naprowadza na określenie sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu zasadne jest posłużenie się w tym kontekście ustaleniami teorii urbanistyki, w której na gruncie teorii miasta funkcjonalnego sformułowano pojęcie "funkcja terenu". "W myśl tej teorii na obszarze miasta można wyróżnić następujące funkcje pełnione przez wchodzące w jego skład obszary: centrum, mieszkaniową, przemysłowo-składową, rekreacyjno-wypoczynkową oraz – już zasadniczo poza obszarem miasta – rolniczej przestrzeni produkcyjnej" (M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, "Prawo zagospodarowania przestrzeni", Warszawa 2019, s. 405). Nie może budzić wątpliwości, że taki sposób rozumienia funkcji terenu można odnosić również do terenów innych niż tereny miejskie.
Idąc dalej należy przyjąć, w omawianym kontekście, że kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu można rozumieć jako wymóg dostosowania nowej zabudowy i nowego zagospodarowania terenu do stanu dotychczas istniejącego na danym obszarze. Dostosowanie to należy rozumieć jednak nie tylko jako powielanie dotychczas istniejącego stanu, lecz również jako rozszerzanie danej funkcji na tereny sąsiednie (por. M. Szewczyk, "Prawo zagospodarowania...", s. 406-407). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się dobitnie, że "błędem jest przyjęcie, iż spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazują art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame (...). Jak wynika bowiem z utrwalonych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielanych przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona, ponieważ każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 446/21, LEX nr 3505216; zob. też wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2802/18, LEX nr 3310026). Zatem warunek kontynuacji funkcji należy uznać za spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją (zob. wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 539/19, LEX nr 3009343; z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2551/21, LEX nr 3272084), a więc gdy planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1627/19, LEX nr 3111185)." Powyższe rozważania, zdaniem Sądu obecnie orzekającego, pozostają adekwatne również do inwestycji, które nie polegają na budowie budynku, a dla zbadania ich zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa istotna pozostaje cecha funkcji terenu.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie uwzględniono należycie charakteru zamierzenia inwestycyjnego. Dostrzeżono wprawdzie, że nie polega ono na budowie obiektu kubaturowego, lecz wyjaśniając przyczyny odmowy przywołano właśnie cechy tego rodzaju obiektów. Podkreślono, że wśród 38 obiektów kubaturowych (budynki jednorodzinne, gospodarcze, garażowe, budynek usługowo-produkcyjny) brak jest istniejących kopalń złóż kruszyw naturalnych lub innych złóż kopalnych. Jednocześnie w odniesieniu do funkcji zabudowy wskazano, że w obszarze analizowanym występują tylko tereny upraw polowych, łąki, pastwiska, zakrzewienia i zadrzewienia w formie samosiejek. W ocenie Sądu organ I instancji nie przeprowadził wnikliwej analizy terenu, w szczególności nie przeprowadził kompleksowej analizy terenu co do występujących na tym terenie funkcji terenu w podanym wyżej rozumieniu, czego nie dostrzegł organ II instancji. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 r.n.z.z.t. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Ponownie prowadząc postępowanie organ dokona nowej analizy urbanistycznej terenu wokół terenu objętego wnioskiem, celem ustalenia występujących tam wszystkich funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie dokona oceny, czy planowane zamierzenie z tymi funkcjami da się pogodzić. Ponadto organ rozważy, czy ze względu na charakter przedmiotowego zamierzenia, zasada dobrego sąsiedztwa w ogóle w sprawie znajduje zastosowanie, a to ze względu na treść art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi mianowicie, że "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1." W tym celu organ w pierwszej kolejności ustali, jakie przeznaczenie miał teren w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie oceni, czy planowana inwestycja ma charakter inwestycji produkcyjnej.
Uwzględniając powyższe, Sąd orzekł jak punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.