II SA/Kr 513/02

II SA/Kr 513/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-02-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska
Dorota Dąbek
Piotr Lechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Kisiel
Symbol z opisem
612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2005 r sprawy ze skarg T.S. i D.E. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 stycznia 2002 r Nr : [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargi oddala
Uzasadnienie
[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania D.E. i T.S. od decyzji Starosty W. z dnia 22 listopada 2001r znak [....] orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [....] gm. W. - polegającej na "uregulowaniu stanu prawnego działki ewidencyjnej Nr [....] o pow. 0.06 ha zgodnie ze stanem prawnym nieruchomości objętej KW [....] ", decyzją z dnia 16 stycznia 2002r [....] umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisie art. 138 §1 pkt 3 kpa oraz art. 7 "b" ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj, Dz. U. z 2000 Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przyjęto następujące przesłanki faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia.
Zdaniem organu odwoławczego, odwołującym się od decyzji organu I instancji - Starosty W. , D.E. i T.S. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu ewidencyjnym, zatem postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa . Co do sposobu rozstrzygnięcia przez umorzenie postępowania w takiej sytuacji, odwołał się organ odwoławczy do stanowiska uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999r OPS [....].
Swoje stanowisko organ odwoławczy wyprowadził z następujących ustaleń:
Księgą wieczystą [....] Sądu Rejonowego dla [....] w K. objęte jest prawo własności działki L. kat [....] o pow. 28.17 mkw, wpisane po połowie na rzecz , S.K. i H.K.
S.K. i H.K. wystąpili do organu prowadzącego ewidencję, o uregulowanie "stanu prawnego nieruchomości", przedkładając "mapę uzupełniającą regulacji stanu prawnego nieruchomości objętej KW [....] ", której istota sprowadza się od oznaczenia działki L. kat. [....] , odpowiednikami działek ewidencyjnych. Mapę przyjęto dnia [....] .11.2001r. do powiatowego zasobu geodezyjnego za Nr [....].
Organ I instancji ustalił, że pozycją [....] rejestru ewidencji gruntów Gminy W. objęta jest działka ewid. [....] o pow. 0.06 ha z wpisem Gminy jako władającego użytkiem o charakterze drogi. Organ ustalił dalej, że działka ewidencyjna [....] o pow. 0.26 ha, oraz część działki [....] , odpowiadająca (na mapie uzupełniającej regulacji przyjętej do zasobu za Nr.....), działce [....] o pow. 1a 84 m-, odpowiadają działce katastralnej [....] oznaczonej na mapie zasadniczej, a stanowiącej własność wnioskodawców i wpisanej do księgi wieczystej.
Starosta W. opierając się na powyższych ustaleniach orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów wsi P. gm. W. , zmian przez;
ujawnienie podziału ewidencyjnego działki [....] o pow 0.06 ha obj. poz. [....] rej. ewid. gr , na działki [....] o pow. 0.04 ha i [....] o pow. 0.02 ha (184 m-),
wykreślenie w pozycji [....] rejestru gruntów, Gminy W. jako władającego działką [....] o pow. 0.02 ha,
"dopisanie" działki [....] o pow. 0.02 ha do poz. [....] rejestru gruntów, prowadzonej dla H.K. i S.K. jako właścicieli "zgodnie z mapą uzupełniającą regulacji stanu prawnego nieruchomości obj. KW [....] sporządzoną przez geodetę uprawnionego inż. J.B. i przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [....]. 11.2001r za Nr [....].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że analiza dokumentacji geodezyjnej i wykazu synchronizacyjnego daje podstawę do ustalenia, że "działki Nr [....] o pow. 0.26 ha i wydzielona działka [....] o pow. 0.02 ha wchodzą w skład nieruchomości obj. KW [....] obejmującej pgr L.kal. [....] o pow. 0.2817 ha i stanowiącej własność wnioskodawców" po połowie.
Od tej decyzji wnieśli odwołania T.S. oraz D.E. i T.S. jako właściciel nieruchomości stanowiącej dz. ewid. [....] , a D.E. jako właściciel działki ewid. [....] , w jednobrzmiących odwołaniach podnosili, że działka ewid. [....] stanowi drogę dojazdową, z której korzystają także odwołujący się , gdyż przylega do ich działek, a wydzielenie z drogi działki [....] zmierza do odcięcia odwołujących się od dostępu do drogi. W odwołaniu zarzucono, iż składający je nie brali udziału w postępowaniu, oraz że ustaleń co do prawa własności dokonano na podstawie dokumentacji geodezyjnej, zamiast na podstawie ksiąg wieczystych.
Rozpatrując odwołanie i uzasadniając zajęte stanowisko, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, stwierdził, że decyzja organu I instancji "doprowadza do zgodności stanu ewidencji gruntów ze stanem prawnym zawartym w księdze wieczystej KW [....] , oraz, że "rozstrzygając o stanie prawnym nieruchomości objętej KW [....] nie rozstrzyga o jej przeznaczeniu". Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 1998r sygn. II SA 258/98, organ odwoławczy przyjął, że nie może być uznany za stronę postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, podmiot nie będący właścicielem ani władającym, gdyż przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na powyższą decyzję wnieśli T.S. , oraz w połączonej z niniejszą sprawą do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawie o sygn. II SA/Kr 527/02- D.E. W jednobrzmiących skargach zarzucono naruszenie przepisu art. 28 kpa, którego skarżący upatrują w fakcie, że od lat korzystają z działki [....] jako ze szlaku drożnego i powołują decyzje zatwierdzające projekty budowlane z 1998r i 2000r, z których wynika, że dojazd do ich nieruchomości prowadzi po istniejącej drodze Gminnej oznaczonej jako działka Nr [....] .
Skarżący podnosili, że czynione im są przeszkody w korzystaniu z drogi i wskazywali, że Gmina winna rozstrzygnąć ten problem przez uwłaszczenie, przejęcie lub zasiedzenie działki [....] .
Powołując przepis art. 5 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności m. in. zapewnienie dostępu do drogi, skarżący podnosili, że "przejęcie części drogi" narusza ich interes prawny.
Skarżący T.S. dodatkowo podnosił, iż własną nieruchomość ma obciążoną służebnością dostępu do drogi dojazdowej stanowiącej działkę Nr [....].
W odpowiedzi na skargi [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że skarżący nie mają interesu prawnego uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu ewidencyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył :
Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004r i postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn .zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do przepisu art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn .zm.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zaskarżoną decyzją [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , umorzył z powołaniem na przepis art. 138 §1 pkt 3 kpa, postępowanie odwoławcze stojąc na stanowisku, że takie rozstrzygnięcie jest właściwe w sytuacji gdy składający odwołanie od decyzji organu I instancji nie ma przymiotu strony w postępowaniu, w którym ta decyzja zapadła.
Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oznacza zatem, kontrolę zgodności z prawem tak przyjętego przez organ rodzaju rozstrzygnięcia, jak i kontrolę jego merytorycznych podstaw.
W świetle statuowanej przepisem art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz przewidzianych art. 138 §1 i 2 kpa rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego, należy stwierdzić, iż organ odwoławczy jest organem merytorycznym, umocowanym przepisami kpa do ponownego rozpatrzenia sprawy. Środkiem odwoławczym uruchamiającym postępowanie przed organem odwoławczym w postępowaniu zakończonym decyzją jest odwołanie. Odwołanie zgodnie z art. 127 §1 kpa służy stronie. Ustawową definicję strony zawiera art. 28 kpa stanowiąc, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Przepis art. 138 §1 kpa, określając rodzaje rozstrzygnięć jakie podjąć może organ odwoławczy, w pkt 3 przewiduje, iż może on decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 05.07.1999r OPS 16/98 ( ONSA 1999/4/119), stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W obszernych motywach tej uchwały, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela, wyjaśniono dlaczego w sytuacji braku przymiotu strony postępowania u wnoszącego odwołanie, właściwe jest umorzenie postępowania odwoławczego oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa: podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzją, a nie rozstrzyganie postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, opartym na przepisie art. 134 kpa. Istota bowiem rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, polega na tym, iż subiektywne przekonanie wnoszącego odwołanie, który nie był uczestnikiem postępowania przed organem I instancji o przysługującej mu legitymacji procesowej, podlega weryfikacji przed organem odwoławczym, pod kątem istnienia interesu prawnego, w formie decyzji organu odwoławczego.
Rozpoznając skargę, stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tych względów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia objęła także sposób, w jaki rozstrzygnięto przyjmując brak przymiotu stron u skarżących. Na tej płaszczyźnie kontroli z wyżej wskazanych względów, sposób rozstrzygnięcia znajduje oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
W związku z powyższym następną płaszczyzną kontroli zaskarżonej decyzji jest ocena, czy przyjęcie przez organ odwoławczy braku interesu prawnego po strome skarżących jest uzasadnione.
Zawarta w przepisie art. 28 kpa definicja reguluje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a zatem interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie administracyjne, albo czynność organu, której się w tym postępowaniu żąda ze względu na swój interes czy obowiązek prawny, muszą mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego o charakterze administracyjno prawnym. Przyjmuje się zatem w orzecznictwie sądowo administracyjnym jak i w piśmiennictwie ( Por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2000 str. 203 ), że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza istnienie obiektywnej, rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej, opartej na konkretnym przepisie prawa materialnego i dającej się zaspokoić przez wydanie decyzji czy innego aktu w postępowaniu administracyjnym. Nie kreuje interesu prawnego, a zatem nie czyni stroną w rozumieniu art. 28 kpa, samo już tylko subiektywne przekonanie danej osoby, że ma interes prawny, jeżeli nie jest to przekonanie oparte na obowiązującym przepisie prawa materialnego.
Z tych względów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wymaga przybliżenia regulacji dotyczących postępowania przed organami ewidencji gruntów i charakteru rozstrzygnięć organów w tych postępowaniach.
Ustawa z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.)- zwana dalej ustawą - w przepisie art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określają przepisy art. 20 ustawy oraz ewentualnie wydane na podstawie jej art. 20 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów. W świetle art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy, do informacji przedmiotowych dotyczących gruntów należą m. in. informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni oraz oznaczeniach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą te grunty.
Zgodnie z przepisem art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy, w ewidencji wykazuje się także; właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Pomieszczony w Rozd. 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.
Nośnikiem informacji o gruntach , budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zarazem przepisy art. 23, 37 ust 2 ustawy wskazują właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne jako podmioty obowiązane do przesyłania staroście ( jako organowi prowadzącemu ewidencję gruntów- art. 22 ust 1) odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Również na właścicielach oraz - w oznaczonym ustawą zakresie (art. 20 ust 2 pkt 1 i art. 51) - na władających gruntami ciąży obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków , a na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany są obowiązane (art. 22 ust 3) dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obowiązywało już (od dnia 3 czerwca 2001r) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).
Przepisy powołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków- dalej zwanego Rozporządzeniem- regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się, kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Przy czym aktualizacja nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§§ 45 ust 1, 46 ust 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych.
W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Z przepisu § 84 Rozporządzenia wynika, że określone nim zasady aktualizacji mają zastosowanie do operatów ewidencyjnych założonych i prowadzonych przed jego wejściem w życie w takim zakresie, w jakim umożliwia tę aktualizację, system informatyczny obsługujący bazę danych ewidencyjnych.
Zarazem przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece ( tj. Dz. U. z 2001r Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków, obecnie zwanej katastrem nieruchomości. W dziale I- 0 księgi wieczystej zgodnie z art. 25 ust 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, oraz przepisami §28, §31 ust 1 pkt 3, 4 i 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001r w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów ( Dz. U. Nr 102, poz. 1122), obowiązującego już w dacie wydania zaskarżonej decyzji (od dnia 23.09.2001r) wpisuje się oznaczenie nieruchomości. Podstawę oznaczania nieruchomości w księdze wieczystej stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej wraz z oznaczonymi na mapie numerami działek oraz wypis z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów w ewidencji gruntów i budynków, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Z powyższego wynika, że to dane z ewidencji gruntów są decydujące dla oznaczania nieruchomości w dziale I-0 księgi wieczystej. Źródłową zatem dla oznaczenia nieruchomości w dziale I-0 księgi wieczystej jest dokumentacja kartograficzna oparta na mapie ewidencyjnej. Treść mapy ewidencyjnej stosownie do przepisów powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. zgodnie z przepisem § 28 ust 1 pkt 1, 2, 6 granice działki, oznaczenia punktów granicznych i numery działek ewidencyjnych.
Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu ewidencyjnym, którego celem było wprowadzenie w ewidencji gruntów, zmian przez wymianę danych ewidencyjnych w zakresie niezbędnym dla oznaczenia nieruchomości objętej księgą wieczystą [....] Sądu Rejonowego dla [....] , wedle danych z ewidencji gruntów, posługującej się pojęciem działki ewidencyjnej , w miejsce nieruchomości oznaczonej jako tzw. działka katastralna [....]. Innymi słowy, celem tego postępowania, było ustalenie jakie działki ewidencyjne według obowiązującej ewidencji gruntów, odpowiadają dawnej działce L. kat [....] stanowiącej wedle wpisu w księdze wieczystej współwłasność małż. K.
Wbrew mylnemu przekonaniu skarżących, przedmiotem tego postępowania nie było i nie mogło być ustalenie praw własności czy też korygowanie zasięgu prawa własności. Wadliwość, zaś sformowania zaskarżonej decyzji, że wprowadzono zmianę w ewidencji polegającej na "uregulowaniu stanu prawnego dz. ewid. [....]", nie ma doniosłości prawnej ze względu na rzeczywisty przedmiot sprawy.
Zawarty w Rozdziale 3 powołanego Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków regulującym prowadzenie ewidencji gruntów wymiany zasad ewidencyjnych, przepis § 46 ust 1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Oznacza, to że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte, tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjnie i kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli, a tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi. Taka regulacja oznacza, że w ewidencji, na podstawie stosownego aktu ( orzeczenia sądu, decyzji, czy aktu notarialnego itp.) oznaczona działka figuruje już jako własność państwa lub samorządu, a tylko włada nią podmiot inny niż właściciel. Powołany § 10 ust 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właściciela nieruchomości , a wg ust. 2 w przypadku braku danych o właścicielu, dane osób i jednostek, które władają nieruchomościami. Przepis § 11 daje podstawę do wykazywania w ewidencji gruntów; użytkowników wieczystych gruntów; użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami; państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; organów administracji publicznej, które gospodarują zasobami nieruchomości Skarbu Państwa lub zasobami podmiotów samorządu terytorialnego. Uwidocznieniu podlegają także dane osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zawartych w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust 2 pkt1 ustawy i przepisów §§ 46 ust 1, § 10 ust 1 pkt 7 i ust 2, oraz § 11 ust 1 pkt 1 i 2 prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów na wniosek, których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów , które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym.
Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu ewidencyjnym, przekładać się musi na wynikającą z przepisów prawa materialnego- ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z przepisów wydanych na jej podstawie, możność wpływania na treść danych podlegających wpisowi do ewidencji gruntów i budynków. Żaden z przepisów prawa materialnego w odniesieniu do danych ewidencyjnych działki nie mającej uregulowanego stanu prawnego, a wpisanej w ewidencji jako użytek drogowy we władaniu organu samorządu, nie przydają skarżącym jako osobom fizycznym, które nawet korzystają z tej działki, uprawnień do inicjowania postępowania ewidencyjnego. Tym samym osoby takie nie są uczestnikami postępowania ewidencyjnego, którego przedmiotem jest wymiana danych ewidencyjnych dotyczących takiej działki i nie mają przymiotu strony takiego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.
Wymiana danych ewidencyjnych, przez uwidocznienie w ewidencji gruntów, ewidencyjnego podziału działki oznaczonej w dotychczasowej ewidencji gruntów w całości jako użytek drogowy, we władaniu organów gminy, w celu odzwierciedlenia objętego przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowaniem wykazu zmian gruntowych, dla ustalenia wg danych ewidencji gruntów odpowiednika nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej według dawnego katastru, nie dotyka interesu prawnego osób fizycznych, które ewentualnie korzystałyby z tej działki ewidencyjnej. Źródłem ewentualnego uprawnienia do korzystania z takiej działki są stosunki cywilno- prawne, związane z obciążeniem nieruchomości, którego istnienie i zakres nie jest przedmiotem danych ewidencji gruntów.
Samo oznaczenie w ewidencji gruntów działki o nieuregulowanym stanie prawnym jako użytku drogowego nie przydaje tej działce, charakteru drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 11 marca 1985r o drogach publicznych ( tj. Dz. U. z 2004r Nr 204, poz. 2086 z póź. zm ), a więc drogi z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Zaliczenie do drogi publicznej w zależności od kategorii drogi publicznej (art. 2), następuje w drodze aktu Ministerstwa ( art. 5 ust 2 ) lub uchwały właściwego organu ( art. 6 ust 2, art. 6a ust 2, art. 7 ust. 2 ). Jednakże przedmiotem aktu o zaliczeniu do drogi publicznej, mogą być grunty stanowiące własność właściwego samorządu, województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust 2). Ustawa zna także pojęcie dróg wewnętrznych, nie zaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych, których własność przysługuje właścicielowi terenu, na którym się znajdują ( art. 8 ust 1 i 2 ). Jak to zaś wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze w wyroku z dnia 18.01.1989r V SA 992/87 ( ONSA 1989/2/70 ), samo oznaczenie pasa gruntu w ewidencji gruntów jako drogi wewnętrznej nie przesądza o jej publicznym charakterze.
Podnosząc w skardze, iż Gmina powinna rozstrzygnąć problem tytułu prawnego do działki ewid. [....] oznaczonej przed jej podziałem ewidencyjnym w całości jako użytek drogowy. Skarżący przyznają w istocie, iż działka ta nie ma charakteru drogi publicznej, gdyż nie stanowi własności gminy, a swoje uprawnienia do korzystania z działki o takim charakterze wywodzą z czynności cywilno prawnych , których istnienie - jak wyżej wskazano- nie jest przedmiotem ewidencji gruntów.
Z tych względów stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odmawiające skarżącym przymiotu strony w postępowaniu ewidencyjnym zakończonym decyzją organu I instancji i umarzające z tej przyczyny postępowanie odwoławcze jest zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze skarga ulegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn .zm.).