II SA/Kr 51/25

II SA/Kr 51/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2024 r., znak: SKO.ZP/415/481/2024 w przedmiocie odmowy pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A. B. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Myślenicki postanowieniem z 4 września 2024 r. znak GM.6123.5.Ca.86.2024, po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Gminy Raciechowice, odmówił pozytywnego uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji Wójta Gminy Raciechowice nr 80/24 z 13 sierpnia 2024 r. znak: RGPRiOŚ.6730.80.24 o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...], posiadającej klaso-użytki: RV, PsV i Lzr-PsV, o powierzchni 0,82 ha, w miejscowości C., gmina R., dla inwestycji A. B., polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłączy energetycznych NN, przyłącza wody projektowanego z wodociągu gminnego, bezodpływowego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowej oczyszczalni ścieków, bezodpływowego szczelnego zbiornika na wody opadowe.
Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), dalej "u.p.z.p." oraz art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145), dalej "u.g.n."
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działka nr [...] położona była w miejscowości C. i znajdowała w obszarze "E" - tereny użytków rolnych, ogrodniczych, zakrzewień w obszarach ekologicznych. Z kolei, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice, działka nr [...] położona jest w obszarze "LŁ" - obszary leśno-łąkowe - tereny otwarte nieleśne. Niemniej na tym terenie występuje brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja położona jest na gruncie rolnym, stanowiącej klaso-użytki: RV, PsV i Lzr-PsV, który wprawdzie nie jest gruntem szczególnie chronionym - w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 82), dalej: "u.o.g.r.l.", niemniej działka nr [...] jest gruntem rolnym, który nigdy nie był ujęty pod żadną zabudowę, ani też nie był ujęty do terenów budowlanych w studium.
Ponadto Starosta Myślenicki zaznaczył, że z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice wynika, że przedmiotowy teren położony jest w obszarze "LŁ" - obszary leśno-łąkowe - tereny otwarte. Organ I instancji nadmienił, że w myśl art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast polityka przestrzenna na obszarach "LŁ" obejmuje tereny lasów i zadrzewień oraz na obrzeżach lasów, tereny źródliskowe, tereny otoczenia cieków stanowiących ciągi ekologiczne oraz tereny chronione przed procesami erozyjnymi i osuwiskowymi. Przedmiotowy teren pełni funkcje ochronne i turystyczno-wypoczynkowe, zatem wyklucza się wykorzystywanie nowych terenów dla funkcji osadniczej. Organ I instancji dodał, że z załącznika graficznego do projektu decyzji jak również danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu Czasław wynika, że działka ta stanowi użytki rolne. Biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie terenu i działek sąsiednich oraz analizę zwartej powierzchni obszaru organ I instancji stwierdził, że na sąsiednich działkach nie istnieje żadna zabudowa, tym samym budowa budynku mieszkalnego pozbawiłaby rolnicze charakteru omawianego terenu.
Końcowo Starosta wskazał, że działka nr [...] nie przylega do drogi publicznej, przylega do cieku wodnego i jest narażona na zalewanie podczas powodzi. Powyższe zdaniem organu I instancji potwierdza załącznik nr 1 do projektu decyzji w którym wskazano: "... odstąpiono od wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy z uwagi na nieprzyleganie inwestycji do drogi publicznej". Podkreślił, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji jest sprzeczny z wolą Rady Gminy Raciechowice przedstawioną w studium.
A. B. wniosła zażalenie na opisane na wstępie postanowienie Starosty z 4 września 2024 r. Podniosła w szczególności, że Starosta przyjął, że co prawda działka nr [...] w C. nie jest gruntem szczególnie chronionym w myśl u.g.r.l., a mimo to objął tę działkę ochronę ustawy poprzez zakaz przeznaczenia jej na cele nierolnicze i nieleśne, bez uzasadnienia powodów takiej decyzji. Nadto żaląca się wskazała, że organ I instancji dokonał wadliwej oceny terenu sąsiadującego z wnioskiem o warunki zabudowy i przyjął, że na sąsiednich działkach nie istnieje żadna zabudowa, a tym samym, że budowa budynku pozbawi rolniczy charakter tego terenu, podczas gdy istnieją budynki mieszkalne graniczące z przedmiotową działką, jak i tereny objęte warunkami zabudowy na budowę budynków mieszkalnych (w tym działki nr [...], [...], [...] i [...]).
Skarżąca podniosła również, że Starosta naruszył art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i przekroczył swoje kompetencje oraz granice uznania administracyjnego poprzez oparcie przesłanek odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice, który nie jest aktem prawa miejscowego.
Zarzuciła też bezpodstawne przyjęcie, że działka nr [...] jest narażona na zalewanie podczas powodzi mimo treści decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich, Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 9 września 2024 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy i ustaleniu, że tylko niewielka część działki leży w obszarze zagrożenia powodzią od potoku [...], gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (raz na 100 lat).
W obszernym uzasadnieniu skarżąca szczegółowo opisała stan zagospodarowania sąsiednich działek, podkreślając, że na działkach nr [...], [...], [...] i [...] stoją już budynki mieszkalne. Dodatkowo w pobliżu jest duży kompleks usługowy na działce nr [...] – obejmujący sklep, stację benzynową i budynek sali weselnej. Droga publiczna, w pobliżu której leży działka nr [...] została zmodernizowana. Gmina poczyniła na nią znaczne nakłady urządzając ją na potrzeby dojazdu nie do pól, ale do terenów mieszkalnych. Dodatkowo w bliskiej odległości jest droga powiatowa. Do granicy działek [...] i [...] doprowadzono wodociąg, a przy działce nr [...] jest nitka gazociągu. Powyżej drogi zaplanowano nowe przyłącza gazowe.
Skarżąca podkreśliła, że Starostwo zmieniło ponad dwudziestoletnią praktykę wydawania decyzji WZ dla terenów rolnych w Gminie Raciechowice. Od 1999 r. tereny RIV i RV w znacznej części zostały zabudowane budynkami jednorodzinnymi. Na sesji Rady Gminy Raciechowice 23 listopada i 20 grudnia 2023 r. radni podkreślali, że stanowisko Starostwa nie jest zgodne ze stanowiskiem Rady Gminy.
Skarżąca zarzuciła, że Starosta powiela błędy ignorując wytyczne organów i sądów, w tym WSA w Krakowie z wyroku z 10 kwietnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 306/24 w sprawie sąsiedniej działki nr [...]. W ww. wyroku WSA stwierdził naruszenie przez organy m.in. art. 8 K.p.a. przez brak wyjaśnienia, dlaczego w takich samych lub też bardzo zbliżonych okolicznościach pozytywnie uzgodniono warunki zabudowy na działce sąsiedniej.
Skarżąca dodatkowo przywołała wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1494/23 wydany w sprawie zachowania tego samego Starostwa wobec inwestora z Gminy Raciechowice.
Wniosła o przeprowadzenie dowodów z:
1) mapy poglądowej obszarów pochodzącej z geoportalu dla zobrazowania stopnia zurbanizowania terenu objętego wnioskami o WZ,
2) decyzji z 9 września 2024 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie uzgodnienia WZ dla działki [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 14 listopada 2024 r. znak: SKO.ZP/415/481/2024, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 106, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przywołał treść art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 92 ust. 2 u.g.n.
Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 528/18 Kolegium wskazało, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Ustawa ta obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n.
Z tego też względu kontrola organu odwoławczego w istocie sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienie zostało dokonane przez właściwy organ oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności, czy odpowiada na pytanie, czy ze względu na rolniczy, czy leśny sposób wykorzystania określonej nieruchomości, będzie możliwa realizacja przedsięwzięcia wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w projekcie decyzji.
Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie stanowisko Starosty niewątpliwe zostało wyrażone w prawidłowej formie a projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą nie może uzyskać pozytywnego uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak bowiem wynika z danych z rejestru gruntów oraz materiału mapowego, teren planowanej inwestycji, czyli działka nr [...], stanowi grunt klasy RV, PsV i Lzr-PsV o powierzchni 0,82 ha. W rezultacie przedmiotowy grunt zakwalifikowany został jako grunt rolny, a co za tym idzie zaistniał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób przekonujący stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym gminy Raciechowice (symbol planu: "E"), jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice (symbol planu: "LŁ".).
Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko Starosty, że według Studium, polityka przestrzenna na obszarach "LŁ" polega na funkcji ochronnej i turystyczno-wypoczynkowej tego terenu. Dlatego na przedmiotowym terenie wyklucza się wykorzystywanie nowych terenów dla funkcji osadniczej. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże - w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Oznacza to, że organy administracji nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego, czy wręcz skutkowały tym, że wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego. To, że działka nr [...] mająca być terenem inwestycji sklasyfikowana jako użytek rolny nie jest gruntem szczególnie chronionym - w świetle treści uzasadnienia i przepisów u.o.g.r.l. - oznacza, iż nie jest to grunt stanowiący użytek rolny klasy R I-III podlegający szczególnej ochronie (patrz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.) oraz że na gruncie tym nie ma urządzeń melioracji wodnych, co stwarza dodatkowe ograniczenia w zmianie zagospodarowania gruntów.
Przeznaczenie przedmiotowej działki na cele rolne w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice, jak i w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Raciechowice świadczy według Kolegium, iż Gminie Raciechowice zależy na rolniczym wykorzystywaniu gruntów, które zostały sklasyfikowane jako użytki rolne, dlatego grunty te powinny być objęte ochroną przed ich wykorzystaniem w innym celu.
A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Kolegium z 14 listopada 2024 r. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:
I. niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy w tym pominięcie rzeczywistej urbanizacji terenu sąsiadującego z działką [...] i istniejących na tym terenie i w sąsiedztwie zabudowań oraz drogi publicznej:
II. zbyt ogólnikowe i oderwane od realiów konkretnej sprawy rozpoznanie zażalenia i sformułowanie uzasadnienia według schematu a nie według potrzeb konkretnej sprawy - w oderwaniu od treści złożonego zażalenia;
III. ograniczenie się w uzasadnieniu postanowienia do aprobaty stanowiska Starosty Myślenickiego bez jakichkolwiek rzeczowych wyjaśnień;
IV. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 i 11 u.o.g.r.l. przez wejście przez SKO i Starostę Powiatowego w kompetencje Wójta Gminy Raciechowice, który jako jedyny powinien w decyzji WZ lub orzeczeniu o odmowie wydania WZ przyjąć stanowisko co do studium obowiązującego w Gminie;
V. całkowite pominięcie wszystkich zarzutów wniesionych w zażaleniu, w tym:
1) wadliwej oceny zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem o warunki zabudowy (dalej WZ) i przyjęcie, że na sąsiednich działkach nie istnieje żadna zabudowa, a tym samym, wadliwe przyjęcie, że budowa budynku pozbawiałaby rolniczego charakteru tego terenu wobec istnienia budynków mieszkalnych graniczących obok jak i terenów objętych wydanymi WZ na budowę budynków mieszkalnych,
2) naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. mającego polegać na przejęciu przez Starostę Myślenickiego kompetencji Wójta Gminy Raciechowice w przedmiocie oceny sposobu zagospodarowana nieruchomości oraz kierunków rozwoju mieszkalnictwa w Gminie Raciechowice, a tym samym poprzez przypisanie sobie przez Starostę prawa do oceny i wykładni woli Rady Gminy dotyczącej kierunków i zasad kształtowania przestrzeni gminy,
3) rażącego naruszenia art. 8 K.p.a., w tym zasady zaufania do władzy publicznej, zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych poprzez pominięcie faktu wydania przez organ dla działek sąsiadujących w tym działki numer [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] warunków zabudowy, a także z przekroczeniem uznania organu i błędnym wyważeniem relacji pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem strony,
4) nieprzestrzegania dotychczasowych uwag innych składów SKO i orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w podobnych stanach faktycznych w tym orzeczenia wydanego przez WSA dla nieruchomości sąsiedniej w podobnej sprawie (II SA/Kr 306/24),
5) że z jednej strony Starosta przyjął w swojej argumentacji, że działka [...] w C. nie jest gruntem szczególnie chronionym w myśl przepisów u.o.g.r.l., a mimo to objął tą działkę ochroną ustawy poprzez zakaz przeznaczenia jej na cele nierolnicze i nieleśne bez uzasadnienia rzeczowych powodów takiej decyzji
6) że Starosta wadliwie stwierdził, iż działka [...] jest narażona na zalewanie podczas powodzi, mimo treści decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich, Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 9 września 2024 r.
7) naruszenia art. 53 ust 4 pkt 6 i ust 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z treścią art. 7 i 11 u.o.g.r.l., poprzez oparcie przesłanek odmowy uzgodnienia projektu decyzji o WZ na treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice, nie będącym aktem prawa miejscowego, pochodzącego z 1999 roku i nieaktualnego w swojej treści, bez uzasadnienia w postanowieniu argumentu, że budowa budynku pobawi grunt rolniczego charakteru,
8) co do zmian zachodzących od 1999 r. na terenie objętym wnioskiem o WZ oraz na terenach sąsiednich,
9) naruszenia art. 3 ust 1 pkt 1 i art. 7 i 11 u.o.g.r.l. poprzez wadliwą interpretację i rozszerzenie stosowania wprost ustawy także na grunty klas niższych niż I-III jako szczególnie chronionych, podczas gdy w stosunku do gruntów klas niższych należy stosować inne przesłanki oceny celów przeznaczania gruntów rolnych na nierolne (brak domniemania zakazu przeznaczania gruntów klas V na cele nierolnicze).
Ponadto Skarżąca podniosła zarzuty pominięcia wniosku skarżącej, zawartego w zażaleniu o zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w Myślenicach o wskazanie przyczyn pozytywnego uzgodnienia projektu WZ dla działek [...], [...], [...] i [...] położnych w C. - będących w tożsamym stanie prawnym i faktycznym jak nieruchomość samej skarżącej, oraz pominięcie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów wskazanych w zażaleniu.
W skardze sformułowano nowe wnioski dowodowe, to jest z:
1) decyzji nr 79/24 o ustaleniu warunków zabudowy z 10 grudnia 2024 r. dla działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, będącej w sąsiedztwie działki [...] - dla wykazania, że działka [...] posadowiona jest w terenach, których charakter pozwala na zabudowę, nadto w obszarze gdzie dozwolona jest zabudowa i w stosunku do działek sąsiednich wydawane są warunki zabudowy pozwalające na wzniesienie budynku mieszkalnego, a organy różnicują obywateli w prawie do otrzymania WZ w takich samych sytuacjach faktycznych.
2) dokumentacji fotograficznej i graficznej okolic działki [...] objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w tym sposobu zagospodarowania terenu - dla wykazania, że działka [...] posadowiona jest w terenach, których charakter pozwala na zabudowę, nadto w obszarze gdzie dozwolona jest zabudowa i istnieją już zabudowania mieszkalne, w tym budynki jednorodzinne, handlowe i usługowe, a organy różnicują obywateli w prawie do otrzymania WZ w takich samych sytuacjach faktycznych.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości i poprzedzającego je postanowienia Starosty, wydanie pozytywnego uzgodnienia oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kwoty 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Do skargi załączono m.in. ww. dokumentację fotograficzną i graficzną okolic działki nr [...] ukazującą sposób zagospodarowania terenu.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca powtórzyła i rozwinęła argumentację zawartą w zażaleniu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07 – powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Biorąc pod uwagę ww. kryteria kontroli Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie I instancji, należało wyeliminować z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że objęta postępowaniem inwestycja planowana jest na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podlegał uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p.
Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem tym jest starosta.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego.
Stosownie do art. 7d pkt. 1) lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.); dalej: "P.g.d.", do właściwości starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 P.g.d. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 23 ust. 1-4 P.g.d. właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
Z powyższego wynika zatem, że Starosta jest organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przedmiotowe uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. np. wyrok NSA z 1 września 2021 r., sygn. II OSK 3171/18).
Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w u.p.z.p.
Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ.
Zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków). Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle przez prawo określonych.
Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zasadą jest zatem, że zmiana przeznaczenia terenu powinna następować przez uchwalenie planu. Przedmiotem natomiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przede wszystkim określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a co do zasady nie zmiana przeznaczenia terenu.
Powyższe w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych potwierdza art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Natomiast stosownie do art. 4 pkt. 6 u.o.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie to zasadniczo następuje w planie zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na względzie należy również wziąć pod uwagę uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, w którym charakteryzując decyzję o warunkach zabudowy Trybunał wskazał, że: "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych."
Zatem jako dopuszczalne należy uznać dążenie właściciela gruntu rolnego, w razie braku planu miejscowego, do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Należy zatem co najmniej rozważyć zaistnienie podstaw do innego niż rolniczego sposobu użytkowania takich gruntów.
Trzeba przy tym podkreślić, że w takiej sytuacji właściwy organ - starosta - jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Organ powinien wskazać i uzasadnić jakie konkretne argumenty przemawiają za jego stanowiskiem. Warto zaznaczyć, że ani u.p.z.p., ani u.o.g.r.l. nie wskazują konkretnych przesłanek, jakimi powinny kierować się organy dokonujące uzgodnienia w omawianym zakresie.
W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela (por. np. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 2251/19; wyrok WSA w Krakowie z 21 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 789/23).
W przypadku rozstrzygnięć uznaniowych sądowa kontrola jest ograniczona do badania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne, czy wybór jednego z możliwych rozstrzygnięć został należycie i przekonująco uzasadniony, a interes publiczny oraz interes obywateli zostały rozważone w sposób wystarczający. Sąd nie ma natomiast kompetencji do badania ich słuszności czy też celowości.
Odnosząc powyższe uwagi ogólne do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że stanowisko Starosty jak i Kolegium zawarte w postanowieniach poddanych sądowej kontroli, nie spełniają kryterium prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym.
Argumentacja Starosty została oparta na błędnej wykładni przepisów prawa odniesionej do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Organ II instancji nie tylko bezpodstawnie zaakceptował takie nieprawidłowe rozstrzygnięcie, ale też, jak słusznie zarzuciła skarżąca, nie odniósł się do istotnych i konkretnych zarzutów zażalenia. Co więcej, Kolegium do zarzutów zażalenia i skargi nie odniosło się nawet w odpowiedzi na skargę.
Organ I instancji powołał się na cztery następujące okoliczności:
1) przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stracił moc 31 grudnia 2003 r. (obszar "E" - tereny użytków rolnych, ogrodniczych, zakrzewień w obszarach ekologicznych),
2) zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (obszar "LŁ" - obszary leśno-łąkowe - tereny otwarte nieleśne),
3) działka nr [...] stanowi użytki rolne, a na sąsiednich działkach nie istnieje żadna zabudowa, tym samym budowa budynku mieszkalnego pozbawiłaby rolnicze charakteru omawianego terenu,
4) działka nr [...] nie przylega do drogi publicznej, przylega do cieku wodnego i jest narażona na zalewanie podczas powodzi.
Z kolei organ II instancji, mimo szeregu konkretnie sformułowanych w zażaleniu zarzutów popartych wnioskami dowodowymi, ograniczył się do wskazania okoliczności nr 1 i 2.
Odnosząc się do tych argumentów trzeba jasno wskazać, że studium (okoliczność nr 2) nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy wiążącej wobec osób trzecich, w szczególności nie determinuje treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, natomiast powoływanie się na przepisy nieobowiązujące od niemal dwudziestu lat stanowi poważne nadużycie.
Jednocześnie organ I instancji nie wziął w prawidłowy sposób pod uwagę lokalnych uwarunkowań i okoliczności towarzyszących tej sprawie, a organ II instancji całkowicie powyższego zaniedbał.
Analiza treści całości uzasadnienia postanowienia Starosty prowadzi do konkluzji, jak celnie podniesiono w zażaleniu i skardze, że w istocie zawiera ono sprzeczności. Z jednej bowiem strony Starosta wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, która stanowi klaso-użytki RV, PsV i Lzr-PsV, nie jest gruntem szczególnie chronionym. Z drugiej jednak stwierdził, mimo zaznaczenia świadomości, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, iż podstawą prawną do odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego jest fakt, że sporny teren obejmuje lasy i zadrzewienia oraz obrzeża lasów, tereny źródliskowe, tereny otoczenia cieków stanowiących ciągi ekologiczne oraz tereny chronione przed procesami erozyjnymi i osuwiskowymi, w związku z czym pełni funkcje ochronne i turystyczno-wypoczynkowe, a zatem wyklucza się wykorzystywanie nowych terenów dla funkcji osadniczej.
Drugą w ocenie Starosty przesłanką do odmowy pozytywnego uzgodnienia był fakt, że działka nr [...] w nieobowiązującym już od ponad 20 lat planie miejscowym leżała w obszarze "E" - tereny użytków rolnych, ogrodniczych, zakrzewień w obszarach ekologicznych. Tym samym nie była ujęta do terenów budowlanych. Zdaniem Starosty omawiana inwestycja (budowa budynku mieszkalnego) pozbawiłaby rolnicze charakteru omawianego terenu.
Dodatkowo, mimo ogólnikowego powołania się przez organ I instancji na analizę aktualnego zagospodarowanie terenu, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i zwartej powierzchni obszaru, przyjęta przez organy konkluzja, że planowana inwestycja pozbawiłaby rolniczego charakteru omawianego terenu, jawi się jako nieuzasadniona i niewynikająca z opisanego stanu faktycznego.
Z uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że istotne podstawy podjętego rozstrzygnięcia (uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) stanowiły zapisy nieobowiązującego już planu miejscowego jak i, co prawda obowiązującego, ale niebędącego przecież aktem prawa miejscowego, a aktem wewnętrznym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Należy podkreślić, że takie rozumowanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy. Okoliczność, że stosownie do zapisów art. 9 ust. 4 u.p.z.p. studium jest wiążące dla organów planistycznych na etapie sporządzania planu miejscowego nie oznacza, że studium może mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach skarżącego, w tym na treść uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że studium nie może stanowić punktu odniesienia dla wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i nie może determinować ani dopuszczalności wydania tej decyzji, ani też jej treści. To samo dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroku NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 1407/22).
Powyższe stanowi o niewystarczającym rozważeniu przez organy zasadności lub bezzasadności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organy powinny bliżej odnieść się do istotnych okoliczności faktycznych i wziąć pod uwagę zaktualizowany, rzeczywisty stan zagospodarowania działek sąsiednich do terenu inwestycji. Ponadto oceniając zasadność ochrony przedmiotowego gruntu organ powinien skonkretyzować precyzyjnie określone dobra i wartości, które uzasadniają określony kierunek uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia.
Odmowa uzgodnienia może zostać podyktowana jedynie koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych, jednakże powody odmowy uzgodnienia powinny być wyraźnie i jednoznacznie wyartykułowane, odnosząc się przy tym do obiektywnych okoliczności, którymi będą np. sposób zagospodarowania działek sąsiednich, czy też analiza zwartej powierzchni obszaru rolniczego (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 października 2024r., sygn. II SA/Kr 980/24).
W sprawach tego typu, gdy organy orzekają w ramach uznania administracyjnego, szczególnie istotne staje się wnikliwe i dogłębne ustalenie i uzasadnienie interesu publicznego w odniesieniu do interesu prywatnego. Dopiero taka umotywowana analiza umożliwia właściwe wyważenie obu ww. chronionych dóbr, które w niniejszej sprawie są w pewnym zakresie w kolizji. Brak takiego odpowiedniego uzasadnienia musi prowadzić do stwierdzenia przekroczenia granic uznania.
Dokonując ponownej oceny organy wezmą zatem pod uwagę:
1) okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa działki, a to stan zagospodarowania działki nr [...], oddzielonej od działki inwestycyjnej nr [...] jedynie ok. 4 m działką nr [...] (ciek wodny). Organy zweryfikują, czy obiekty kubaturowe nie znajdują się na działce nr [...] w odległości ok. 10 m od terenu inwestycji.
2) stan zagospodarowania bliskiego otoczenia, w tym licznymi budynkami mieszkalnymi, a także fakt, że gleby oznaczone V, są to gleby orne słabe, mało żyzne i mało urodzajne (...) płytkie i kamieniste gleby, najczęściej ubogie w materię organiczną oraz gleby zbyt mokre, niezmeliorowane lub nienadające się do melioracji (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów Dz.U. z 2012 r., poz. 1246).
Wszak stan zagospodarowania okolicznych działek musi rzutować na stwierdzenie uprzednio przez Starostę, bez szerszego uzasadnienia, że planowana inwestycja pozbawiłaby rolniczego charakteru omawianego terenu. Tymczasem organ II instancji nie odniósł się w żadnej mierze do podnoszonych przez skarżącą zarzutów nieuwzględnienia, że nieodległe od terenu inwestycji działki nr [...], [...] (ok 30 m), [...] (ok. 15 m) i [...] (ok. 4 m) są już zabudowane budynkami mieszkalnymi.
W takich realiach stwierdzenie organu, że na sąsiednich działkach nie istnieje żadna zabudowa, nie może się obronić, mimo że cztery działki bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...] to jest dwa cieki wodne (działki nr [...] i [...]) oraz dwie działki rolne [...] i [...] rzeczywiście pozostają niezabudowane (poza mostem na Krzyworzece). Nie sposób bowiem w tych okolicznościach pominąć oddzielonej jedynie działką nr [...] o szerokości ok. 4 m z niewielkim strumieniem (dopływem [...]), działki nr [...] zabudowanej, podobnie jak 3 działki z nią sąsiadujące, budynkami mieszkalnymi.
Kolejno należy stwierdzić, że w ewidentny sposób naruszając art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium pominęło w swoim uzasadnieniu zarzuty zażalenia dotyczące wadliwego ustalenia kwestii drogi i zagrożenia powodziowego. Tymczasem ze zgromadzonych akt administracyjnych wynika, że rację ma skarżąca, iż:
1) zgodnie z decyzją Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich, Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 9 września 2024 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, tylko niewielki fragment działki leży w obszarze zagrożenia powodzią od potoku [...], gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (raz na 100 lat) – (k. 18 akt adm.).
2) droga na działce nr [...], z której nota bene dostęp do drogi publicznej mają również pobliskie zabudowane działki nr [...], [...] czy [...], jest położona ok. 20 m od terenu inwestycji.
Jak też trafnie zauważyła skarżąca, do pobliskiej działki 483/8 doprowadzono wodociąg, nitkę gazociągu i sieć elektroenergetyczną.
Ponadto, jak również wskazywała skarżąca już w zażaleniu, w stosunkowo bliskiej odległości (ok. 85 m) jest droga wojewódzka nr [...] – działka nr [...] (skarżąca ma się legitymować służebnością przejazdu przez działki nr [...] i [...]).
Dodatkowo należy zauważyć, że żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego na działce sąsiedniej, o prawdopodobnie nie gorszych klasach użytków rolnych jak działka skarżącej, była możliwa realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy na działce skarżącej miałoby to stać w sprzeczności z ochroną gruntów rolnych i leśnych.
Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 8 § 2 K.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Gdyby bowiem organ uzgadniający w takich samych lub też bardzo zbliżonych okolicznościach zamierzał wydać całkowicie odmienne rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, rozstrzygnięcie to niewątpliwie wymagałoby wskazania szczególnych okoliczności przemawiających za taką odmienną oceną stanu faktycznego.
Wszystkie wskazane wyżej okoliczności winny zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Sam fakt, iż przedmiotem uzgodnienia jest zabudowa gruntów rolnych, a uzgodnienia dokonuje organ, którego zadaniem jest ochrona tych gruntów, nie oznacza domniemania odmownego uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Organ II instancji zawarł w uzasadnieniu swojego postanowienia całkowicie nietrafione stwierdzenie, że skoro "stanowisko Starosty Myślenickiego zostało wyrażone w prawidłowej formie i stwierdza, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji (...) nie może uzyskać pozytywnego uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak bowiem wynika z danych z rejestru gruntów oraz materiału mapowego, teren planowanej inwestycji, czyli działka nr [...], stanowi grunt klasy RV, PsV i Lzr-PsV o powierzchni 0,82 ha. W rezultacie przedmiotowy grunt zakwalifikowany został jako grunt rolny, a co za tym idzie zaistniał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy".
Stosowanie takiego domniemania konieczności odmowy pozytywnego uzgadniania projektu decyzji WZ w każdym przypadku, gdy w ewidencji grunt widnieje jako rolny, nie może być zaakceptowane jako zaprzeczające samej istocie tej instytucji.
Podkreślić jeszcze trzeba, że dopiero rozważenie lokalnych uwarunkowań w kontekście niewielkiej w istocie inwestycji pozwoli organowi wyważyć interes publiczny (polegający na ochronie gruntów rolnych) oraz interes prywatny (prawo skarżącej do zabudowy stanowiącej jej własność nieruchomości). Organy powinny rozważyć zastosowanie art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., skoro okazało się, że grunty na przedmiotowym terenie należą do najniższych klas bonitacyjnych.
Wszystkie wymienione uchybienia świadczą o naruszeniu przez organy w sprawie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a organ II instancji dodatkowo art. 15 K.p.a., przede wszystkim poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Zasadne okazały się też zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne wyważenie interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a słusznym interesem indywidualnego podmiotu, a tym samym usankcjonowanie przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Sąd wskazuje przy tym, odpowiadając na wniosek skargi o wydanie pozytywnego uzgodnienia, że niniejszym wyrokiem nie rozstrzyga kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, ta bowiem sfera należy do organów administracji, które ponownie rozpoznając sprawę będą jednak miały na uwadze wskazane powyżej okoliczności.
Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Kwotę zasądzonych na rzecz skarżącej kosztów postępowania na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. stanowi uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł.