II SA/Kr 509/23

II SA/Kr 509/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2270/23 - Wyrok NSA z 2024-09-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 17 pkt 5  i art 28 par 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk AWSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce nr XLIX/712/2023 z dnia 26 stycznia 2023r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek: [...], [...], [...], [...] [...], [...] [...] w S. oraz w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...] w C. 2. dalej idącą skargę oddala; 3. zasądza od Miasta i Gminy w Wieliczce na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w K. kwotę 780 zł ( siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" w K. (dalej: Spółdzielnia albo skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 roku, nr XLIX/712/2023 o zmianie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B", zaskarżając uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:
I) naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. i ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nieuzasadnione, instrumentalne ograniczenie uprawnień Spółdzielni związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą w postaci:
1) zwiększenia wskaźnika miejsc postojowych na 1 mieszkanie z 1,0 na 1,5;
2) przyjęcia do bilansowania liczby miejsc parkingowych jedynie miejsc naziemnych;
3) wprowadzenia nowego wskaźnika zabudowy nieprzewidzianego ani w mpzp ani w uchwale w sprawie przystąpienia do zmiany planu;
4) zmniejszenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania z 60% na 50%;
5) zwiększenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego z 40 % na 50 %
6) zmniejszenie maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych z 5 do 3 kondygnacji;
7) zmniejszenie wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim z 16 metrów do 11 metrów;
8) zmniejszenie wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym z 18 metrów do 13 metrów,
II. Naruszenie przepisu art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w toku sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wytycznych wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
III. naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne zastosowanie i odstąpienie od opracowania Prognozy skutków finansowych zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B" i pominięcie wpływu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na finanse publiczne - budżet miasta Wieliczka, podczas gdy uchwała niewątpliwie pozbawia Spółdzielnię możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, co w konsekwencji kreuje po jej stronie roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ocenie wpływu uchwalenia zmiany planu miejscowego na finanse publiczne.
IV. Naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości.
W oparciu o powyższe Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Spółdzielni.
Wykazując swój interes prawny skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości objętych uchwałą. Spółdzielnia kupując wskazane działki w S. zakładała, że zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będzie mogła zrealizować na nich ok 9530 m2 PUM-u. Tymczasem po uchwalonej zaskarżoną uchwałą zmianie będzie mogła wybudować zaledwie ok 4 150 m2 PUM-u czyli ponad dwukrotnie mniej, bo o 5 380 m2 PUM-u. Zgodnie z załączoną do złożonych w trakcie procedowania zmiany planu uwag wyceną rzeczoznawcy wartość nieruchomości w S. dla poprzedniego przeznaczenia wynosiła 5 193 000 zł, a po uchwalonych zmianach zapisów planu jedynie 2 563 000 zł. Mając na uwadze obniżenie wartości nieruchomości (kwota: 2 630 000 zł) i zmniejszenie możliwości zainwestowania o 5 380 m2 PUM-u (5 380 m2 PUM x 1000 zł) Spółdzielnia szacuje wstępnie swoje roszczenie w stosunku do Gminy Wieliczka na kwotę 8 010 000 zł. Podobne wyliczenia Spółdzielnia przedstawiła w odniesieniu do działek C.. Mając na uwadze obniżenie wartości nieruchomości (kwota: 2 695 000 zł) i zmniejszenie możliwości zainwestowania o 4181 m2 PUM-u (4 181 m2 PUM x 1000 zł) Spółdzielnia szacuje wstępnie swoje roszczenie w stosunku do Gminy Wieliczka na kwotę 6 876 000 zł.
Uzasadniając skargę, Spółdzielnia wskazała, że zwiększenie wskaźnika miejsc postojowych na 1 mieszkanie z 1,0 na 1,5 nie uwzględnia rzeczywistego zapotrzebowania na miejsca parkingowe w zabudowie wielomieszkaniowej. Wprowadzenie ograniczenia w postaci braku możliwości wliczenia do bilansu miejsc parkingowym miejsc zlokalizowanych w parkingach podziemnych jest nie do pogodzenia z ładem przestrzennym rozumianym jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organ planistyczny narzuca bowiem konieczność tworzenia parkingów naziemnych, a tym samym powierzchni utwardzonych, co jest niefunkcjonalne, odmienne od ogólno przyjętych tendencji architektonicznych i urbanistycznych, ale przede wszystkim wpływa negatywnie na środowisko w zakresie gospodarki wodnej i temperatury.
Zastosowanie łącznie wszystkich zmienianych parametrów (wskaźnik miejsc postojowych tylko naziemnych, wskaźnik zainwestowania, liczba kondygnacji i wysokość budynków) powoduje według wstępnych wyliczeń, że w rzeczywistości intensywność zabudowy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną zostanie zmniejszona z 2,0 do ok. 0,4, a zatem aż pięciokrotnie. Zdaniem skarżącej uchwalone ograniczenia są niezgodne ze studium.
Zdaniem Spółdzielni organ planistyczny błędnie założył, że skoro zmianie ulegają jedynie zapisy tekstowe, a nie graficzne planu to nie ma potrzeby opracowywania prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany. Zdaniem organu planistycznego prognoza skutków finansowych, która jest przy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B" jest obowiązująca. Takie rozumowanie jest ze wszech miar nieprawidłowe, ponieważ wprowadzając w części tekstowej planu zmiany wymienione w petitum niniejszego pisma właściciel - inwestor będzie miał w znacznym stopniu ograniczone - w porównaniu do obowiązującego planu - możliwości wykorzystania swojej nieruchomości, a tym samym będzie mu przysługiwało uprawnienie do żądania od Gminy odszkodowania w oparciu o przepis art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Plan w dotychczasowym brzmieniu został zatem pozytywnie oceniony pod kątem ochrony środowiska oraz zasady wspierania zrównoważonego rozwoju. Wielu mieszkańców gminy po zmianie przeznaczenia ich nieruchomości zgodnie z mpzp z zyskiem je sprzedało deweloperom i inwestorom takim jak Spółdzielnia, a Gmina zarobiła dodatkowo na rentach planistycznych. Po wejściu w życie uchwały właściciele terenów MW i MWU z planowanych zysków będą musieli zrezygnować.
Jak wynika z uzasadnienia uchwały w sprawie uchwalenia zmiany planu zmiana ta jest wynikiem "społecznego oczekiwania". Zdaniem Spółdzielni takie uzasadnienie jest absolutnie niewystarczające, ogólnikowe i godzi w prawo własności oraz interes indywidualny właścicieli nieruchomości objętych zmianą. Uchwalone zmiany ograniczają prawo do zabudowy, a przez to ograniczają prawo własności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała bowiem, że jest właścicielem wskazanych w skardze nieruchomości, co więcej analiza stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości wskazuje, że ich właścicielem jest inny podmiot, co wynika z wpisów w dziale II prowadzonych dla tych nieruchomości ksiąg wieczystych.
Dalej organ wskazał, że zmiana planu procedowana była w zgodności ze społecznym oczekiwaniem odnoszącym się do zmiany ustaleń obowiązującego planu, w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej mieszkaniowo - usługowej (MWU), przy uwzględnieniu ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieliczka. Wprowadzana zmieniana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, tj. ograniczenia intensyfikacji zabudowy, jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana a także pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka zawarte w rozdziale 5.1.1. pn. Obszary zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej MW, wskazują iż na etapie sporządzania planów miejscowych uszczegółowieniu mogą podlegać określone w studium standardy dotyczące zagospodarowania terenów MW, tj.: maksymalna liczba kondygnacji, wysokość zabudowy. W procedurze planistycznej uwzględniono skutki finansowe uchwalenia zmiany planu miejscowego. Wykazały one, iż ze względu na przedmiot zmiany planu nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu i odszkodowań. Faktyczna ocena ograniczenia korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, o czym mowa w art. 36 ust. 1, następować będzie indywidualnie w sytuacji dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.
W piśmie z 22 maja 2023 r. Spółdzielnia podkreśliła, że stroną skarżącą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]", a nie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]", a w części skargi w tym zakresie nastąpiła pomyłka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.
Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżąca jako właścicielka działek w S. i C. ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jej prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). O tym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Trzeba też wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzega naruszeń w tym względzie, z jednym wyjątkiem, o czym niżej.
Zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.741 ze zm.), Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:
5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36.
W czasie trwania procedury planistycznej prognoza skutków finansowych nie została sporządzona.
W aktach planistycznych zalegają dwie opinie rzeczoznawcy majątkowego. Pierwsza dotyczy wartości możliwego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości obj. [...], składającej się z działek o nr [...], [...], [...] części działki nr [...] o łącznej powierzchni 1,6734 ha, położonych w terenach zabudowy wielorodzinnej 12 MW w C. Na skutek uchwalenia kontrolowanej obecnie zmiany planu rzeczoznawca wskazał na możliwe odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości na kwotę 2 695 000 zł. Druga opinia dotyczy możliwego odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości składających się z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. łącznej 1,7935 w miejscowości S. położonych na terenie zabudowy wielorodzinnej 5MW. W przypadku tej nieruchomości, na skutek zmiany planu możliwe odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości będzie wynosiło 2 630 000 zł.
Tym sposobem organ planistyczny był informowany, także poprzez składanie uwag do projektu, o możliwej wysokości odszkodowania związanego z uchwaleniem procedowanej zmiany. Jednakże odstąpił od sporządzenia prognozy skutków finansowych. Przyczyny odstąpienia od wykonania tejże są zmieszczone w dokumencie p.n. "Analiza pod kątem konieczności zmiany prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – ob."B" (Czerwony skoroszyt – procedura cz.I). Jak wynika z tego dokumentu, organ nie prognozował żadnych wpływów i wydatków do budżetu i z budżetu gminy z żadnego powodu. W szczególności odnośnie art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ustalono, że ze względu na przedmiot zmiany nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu nieruchomości, a także nie prognozuje się kosztów z tytułu odszkodowań. Wobec tego konkludowano, że faktyczna ocena skutków zmiany następować będzie indywidualnie na drodze sądowej. W świetle prognozowanego braku wpływu zmiany planu na przychody i koszty – odstąpiono od opracowania skutków finansowych uchwalenia zmiany planu; dokumentem obowiązującym wedle organu planistycznego pozostaje prognoza skutków finansowych planu pierwotnego.
W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania - również ich orientacyjnych wysokości. Prognoza skutków finansowych nie jest aktem prawnym, nie podlega uchwaleniu, ani publikowaniu, stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podane w prognozie dane dotyczące kosztów i cen nieruchomości mają charakter szacunkowy, nie stanowią wyceny inwestycji, wyceny wartości nieruchomości czy wartości należnych odszkodowań. Jednakże rzecz w tym, że rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło ( tak wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2021 r. II OSK 2809/18 LEX nr 3243544 ).
Warto w tym miejscu zacytować obszerniej wyrok NSA z dnia 9.06.2022r. sygn. akt II OSK 2258/20 (publ. CBOSA), zapadły w stanie faktycznym, gdy wprawdzie sporządzono prognozę skutków finansowych, ale żadnych skutków finansowych w niej nie podano, w sytuacji, gdy plan miejscowy powodował zmianę przeznaczenia szeregu nieruchomości z możliwych do zabudowy na tereny zielone. W uzasadnieniu tego wyroku, które Sąd w obecnym składzie podziela, wskazano co następuje:
"Uchwalenie planu powoduje często zmianę przeznaczenia konkretnych terenów, bądź ogranicza możliwości ich użytkowania. Stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, (...), żądać od gminy (...):
1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
2) wykupienia nieruchomości lub jej części.
Nie negując zatem prawa gminy do prowadzenia własnej polityki przestrzennej, wyrażającego się w posiadanym przez nią tzw. władztwie planistycznym, nie można jednak pominąć ewentualnych skutków finansowych, jakie uchwalenie planu może wywołać. Kwestia ta jest uwzględniona w unormowaniach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 17 pkt 5 stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20.01.2022r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Niemniej jednak NSA słusznie wskazywał również, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (wyroki NSA z 23.01.2013r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625; z 21.06.2021r., II OSK 2809/18, LEX nr 324354). Skoro bowiem z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. na gminie ciąży obowiązek odszkodowania za poniesioną przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem rzeczywistą szkodę wynikającą z uchwalenia planu, bądź wykupienia takiej nieruchomości lub jej części, to uchwalając plan gmina musi mieć chociaż podstawową wiedzę o skutkach finansowych, jakie wiążą się z uchwaleniem tego planu. Korzystając zaś z przysługującego gminie władztwa planistycznego i realizując określone koncepcje ładu przestrzennego gmina musi dysponować odpowiednimi środkami pieniężnymi, niezbędnymi do naprawienia poniesionych przez właścicieli szkód związanych w szczególności z narzuconego planem przeznaczenia ich nieruchomości. Naprawa szkód (wykupienie nieruchomości) musi być realna i zależy od konkretnych okoliczności. Jeżeli bowiem dana nieruchomość może być dalej użytkowana zgodnie z oczekiwaniami jej właściciela, to nie ma potrzeby wykupywania tej nieruchomości, a jej właściciel – użytkując ją zgodnie z własnymi potrzebami – w istocie żadnej szkody nie ponosi. Inna jest jednak sytuacja, gdy właściciel ma zamiar określonego użytkowania nieruchomości, do chwili uchwalenia planu możliwego do zrealizowania (np. zamierza wybudować dom i uzyskał już lub mógł uzyskać decyzję o warunkach zabudowy), jednak po uchwaleniu planu zamiaru tego zrealizować nie może. Ponosi zatem konkretną, odczuwalną szkodę, a wartość jego nieruchomości niewątpliwie w takich okolicznościach spada. W tych warunkach ma prawo oczekiwać jej naprawienia niezależnie od tego, czy cel zamierzony przez gminę jest realizowany. Może bowiem zachodzić sytuacja, w której gmina na danym terenie zamierza w nieokreślonej przyszłości zrealizować jakiś cel i chociaż jeszcze tego nie czyni (i nie wiadomo, kiedy i czy w ogóle to uczyni), treścią planu uniemożliwia właścicielowi nieruchomości realizację jego zamierzeń inwestycyjnych. W ten sposób gmina korzystając z władztwa planistycznego ogranicza właścicielowi możliwość korzystania z jego nieruchomości zgodnego z jego wolą i realnie obniża jej wartość, chociaż ograniczenie to nie sprawia, że jest realizowany jakiś cel pożądany przez gminę. Taka sytuacja w praktyce może trwać latami. Dlatego też – niezależnie od tego, czy i kiedy cel przewidziany w planie zostanie zrealizowany, właścicielom nieruchomości objętych planem przysługuje stosowne odszkodowanie niezwłocznie po jego uchwaleniu, ponieważ od wejścia tego planu w życie ponoszą oni szkodę. Upływ czasu systematycznie ją powiększa. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w wyniku uchwalenia planu właściciel ma ograniczone uprawnienia właścicielskie, a wyrządzona mu szkoda nie jest naprawiana. Z tego względu – chociaż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni jedynie funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, to w sytuacji takiej, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowywania licznych nieruchomości, stanowiących kilka procent powierzchni jednego z największych i najbardziej atrakcyjnych polskich miast, na którym spoczywa obowiązek naprawienia szkód właścicielom przedmiotowych działek (bądź wykupienia tych nieruchomości), Rada Miasta (...) powinna mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Nie można bowiem wykluczyć, że – z uwagi na wielkość obszaru objętego planem i ewentualną konieczność wykupu wielu objętych planem nieruchomości lub naprawienia szkód ich właścicielom, gdyby prognoza skutków finansowych została należycie sporządzona, do uchwalenia zaskarżonego planu by nie doszło. Tymczasem w niniejszej sprawie – jak wynika z akt planistycznych – przed podjęciem zaskarżonej uchwały sporządzano prognozę skutków finansowych w styczniu 2018 r., w kwietniu 2018 r. i we wrześniu 2018 r. We wszystkich tych prognozach określając wpływ ustaleń planu na rynek nieruchomości i ustosunkowując się do ograniczeń z tytułu uchwalenia planu (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.) stwierdzono, że: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem". W odniesieniu zaś do wydatków związanych z obniżeniem wartości nieruchomości podano, że: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego". Biorąc pod uwagę treść prognozy skutków finansowych należy dojść do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie w istocie doszło do nadużycia przez Radę Miasta (...) władztwa planistycznego, gdyż podjęto uchwałę nie mając rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu. Skoro bowiem przed uchwaleniem zaskarżonego planu w stosunku do wielu nieruchomości objętych tym planem istniała możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym niektórzy skarżący decyzje takie uzyskali, a obecnie tereny te nie mogą zostać zabudowane, to niewątpliwie doszło zarówno do uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, jak i do obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. W prognozie skutków finansowych jednak stwierdzono, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Tym samym Rada nie tylko nie miała rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia przedmiotowego planu, ale też w takich warunkach nie mogła prawidłowo wyważyć interesu publicznego oraz prywatnego. Podkreślić raz jeszcze należy, że przed podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina musi przewidzieć jakie koszty będzie musiała ponieść w związku z uchwaleniem planu, a następnie – jeżeli zdecyduje się na uchwalenie konkretnego planu miejscowego mimo świadomości związanych z tym kosztów – koszty te będzie musiała uiścić, rekompensując szkody właścicielom objętych planem nieruchomości. Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżących kasacyjnie została podjęta z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., co w konsekwencji powyższych naruszeń doprowadziło do nietrafnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.".
Transponując klarowne tezy tego orzeczenia do niniejszego stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie Spółdzielnia kupując działki w S. miała plany ich zabudowy, a po zmianie planu i wskaźników będzie mogła zabudować o połowę mniej, co powoduje roszczenie o kwotę 2 630 000 zł. Z kolei w C. uzyskała odnośnie nieruchomości pozwolenie na budowę, ale nie jest ono ostateczne i po uchwalonej zmianie będzie być może mogła wybudować znacznie mniej, co daje prognozowaną kwotę roszczenia 2 695 000 zł. Niemniej kwoty te, przedstawione organowi planistycznemu w ramach opinii rzeczoznawcy, nie skłoniły go do sporządzenia prognozy finansowej, gdyż nie dostrzeżono ewentualnych roszczeń. Tymczasem stwierdzenie we wspomnianej "analizie", że obowiązuje prognoza z czasów uchwalenia pierwotnego planu - jest bezzasadne; skoro bowiem zmieniają się parametry zabudowy w stosunku do niego, to nie można w żadnym wypadku twierdzić, że obowiązuje poprzednia prognoza. Dla uchwalanej zmiany organ winien sporządzić prognozę do niej się odnoszącą.
Przechodząc w tym miejscu do wskaźników zabudowy, ogólnie wskazać należy, że w stosunku do planu poprzedniego w terenach zabudowy wielorodzinnej MW i w terenach zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowo – usługowej MWU: zmniejszono powierzchnię zainwestowania, powierzchnię zabudowy z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, liczbę kondygnacji w budynkach wielorodzinnych, wysokość budynków wielorodzinnych i usługowych, oraz zwiększono wskaźnik terenu biologicznie czynnego. W ocenie Sądu, przedmiotowa zmiana, sama w sobie, nie mogłaby zostać poczytana jako nadużycie władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy ma bowiem prawo kreować na swoim terenie porządek zabudowy, o którym jest przekonany, iż służy zachowaniu pewnych wartości: zwiększenia harmonii i ładu przestrzennego, rozgęszczenia skupisk mieszkańców, zmniejszenia ciasnoty zabudowy i wykreowania przestrzeni mniejszej jej intensywności. Jest tak zwłaszcza, gdy takie działanie następuje w odpowiedzi na stanowisko mieszkańców. Jednak pamiętać należy, że pierwotny plan, zmieniony zaskarżoną uchwałą, został uchwalony w 2016r., czyli nie był to okres bardzo odległy. Należy także zauważyć, że wskaźniki ustalono w nim (planie pierwotnym) zasadniczo na maksymalnym poziomie przewidzianym w Studium ( Kierunki zagospodarowania - Załącznik Nr 1b do uchwały NR LIV/662/2018 z dnia 11 września 2018 Rady Miejskiej w Wieliczce Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, strona internetowa MiG Wieliczka BiP). Na marginesie, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi, wobec faktu, że wskaźniki zabudowy ustalono obecnie na poziomie niższym niż określony w Studium, nietrafny jest argument, że aktualnie są one sprzeczne ze Studium, skoro Studium przewidywało wskaźniki maksymalne. Jednakże zmieniając parametry i wskaźniki na niekorzyść podmiotów realizujących zabudowę wielorodzinną, organ winien przedstawić skutki finansowe tej zmiany, aby Rada Miasta i Gminy mogła się z nimi zapoznać. Nie czyniąc tego, w sytuacji, gdy skutki były prognozowane w przedstawionej do akt planistycznych opinii rzeczoznawcy, organ planistyczny w istocie uchylił się od tego obowiązku. Można zasadnie stawiać hipotezę, że nie jest wcale pewne, że Rada Miasta i Gminy uchwaliłaby tę zmianę w sytuacji, gdyby znała prognozowane koszty. Już ta wątpliwość w ocenie Sądu świadczy o naruszeniu w sposób istotny zasad sporządzania planu, poprzez brak sporządzenia prognozy skutków finansowych. Stąd stwierdzić należy istotne naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2021.2404).
Niezależnie od powyższych uwag dotyczących wskaźników zabudowy, (gdzie oceniono zmianę samą w sobie jako akceptowalną, a zarzucalną z powodu braku prognozy skutków finansowych), inaczej Sąd ocenia zmianę odnośnie miejsc parkingowych w terenach MW i MWU. Pierwotnie plan wymagał dla mieszkańców 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie. Zmiana planu określa 1,5 miejsca na 1 mieszkanie, ale nie to jest przedmiotem krytycznej oceny Sądu. Bowiem tak jak w przypadku wskaźników zabudowy, zwiększenie wskaźnika miejsc parkingowych o 0,5 miejsca samo w sobie nie jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a w tym przypadku jest zgodne z zapisami Studium. Jednak równocześnie kwestionowaną zmianą wprowadzono zasadę, że "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach". Wprawdzie w Studium znajdujemy zapis, że "Do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wlicza się miejsc w garażach podziemnych w budynkach, jeżeli garaże te nie zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne". Jednak zapis Planu w tym zakresie jawi się jako przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem wyłącza z możliwości objęcia sferą parkingów zgodnych z Planem – znacznej liczby potencjalnych miejsc parkingowych, uderzając tym samym tak w deweloperów, jak i mieszkańców. Ponadto jest to w sytuacji planowania garażu podziemnego wymóg stworzenia ilości miejsc parkingowych ponad miarę wynikającą ze wskaźnika, a tam, gdzie nie ma miejsca na parking naziemny – pozbawienie opcji dokonania zabudowy, możliwej z innego punktu widzenia. Wobec tego zapis narusza art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności ( art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Trzeba przy tym dostrzec, że, jak to trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r. II OSK 1509/22 LEX nr 3452961: " Okoliczność, że kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela zakaz przewidziany w studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (...)". Stąd też i ta zmiana została oceniona jako nadużycie władztwa planistycznego, z naruszeniem prawa własności.
Wobec wskazanego wyżej istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w ramach interesu prawnego skarżącej, czyli w odniesieniu do działek inwestycyjnych, których jest właścicielką. Jak to bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19 LEX nr 3065239 : "W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, LEX nr 2081354: " 1. Przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. 2. Jeśli skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości".
Stąd orzeczono o nieważności całej skarżonej uchwały, ale wyłącznie w odniesieniu do działek skarżącej (art. 147 § 1 p.p.s.a.), oddalając żądanie skargi stwierdzenia nieważności uchwały w całości, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.