II SA/Kr 508/22

II SA/Kr 508/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2367/22 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 14 , 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
art 46 ust 1
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2009 r. nr LXIV/821/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka" skargę oddala
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 marca 2022 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2009 r. nr LXIV/821/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka" w części tj. § 10 pkt 10 in fine uchwały. Uchwale w zaskarżonej części zarzucono naruszenie:
1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na całym terenie objętym mpzp;
2/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają lokalizowania na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3/ art. 46 ust. 1 -2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;
4/ art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art, 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazał, że A. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych (RPT) prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...] . Uchwała w zaskarżonej części, stanowi, że: § 10 pkt 10 in fine uchwały: zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz powodujących szczególne uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, wg przepisów odrębnych za wyjątkiem budowy, remontów i przebudowy dróg publicznych oraz związanych z nimi urządzeń oraz realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej z wyłączeniem masztów telefonii komórkowej.
Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. § 10 pkt 10 uchwały wprowadza zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz powodujących szczególne uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, wg przepisów odrębnych za wyjątkiem budowy, remontów i przebudowy dróg publicznych oraz związanych z nimi urządzeń oraz realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej z wyłączeniem masztów telefonii komórkowej. Innymi słowy mpzp nie zezwala na lokalizowanie inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko albo wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko chyba, że stanowią one budowę, remont i przebudowę dróg publicznych oraz związanych z nimi urządzeń oraz realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ale tylko o ile te urządzenia infrastruktury technicznej nie są masztami telefonii komórkowej. Takie postanowienia są niezgodne z prawem. Nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja masztów telefonii komórkowej - nawet tych wymagających przeprowadzenia postępowań z zakresu ochrony środowiska - byłaby sprzeczna. Wręcz przeciwnie, do polskiego porządku prawnego przyjęto normy rangi ustawowej i wykonawczej gwarantujące ochronę życia, zdrowia i środowiska naturalnego przed szkodliwym wpływem określonych czynników, w tym pól elektromagnetycznych. Skoro zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska i ustawą środowiskową określone przedsięwzięcia wymagają przeprowadzenia określonej procedury, w tym oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a wreszcie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na to przedsięwzięcie, to znaczy, że ustawodawca dopuścił możliwość takich inwestycji, choćby były one obarczone większym wpływem na środowisko. Nie ma żadnych podstaw, aby mpzp całkowicie wykluczał na całym terenie lokalizowanie masztów telefonii komórkowej kierując się jak należy przypuszczać jakimiś uprzedzeniami do tego typu infrastruktury i nie zwracając uwagi na to, że stanowią one inwestycje celu publicznego, a ich dopuszczalność (w tym pod kątem wpływu na zdrowie ludzi i środowisko naturalne) jest badana na etapie środowiskowym przed zlokalizowaniem inwestycji i już po wybudowaniu przed uruchomieniem.
Skarżąca spółka podkreśliła także błędne merytorycznie sformułowanie zakazu, które wg uchwały odnosi się do masztu telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko oraz powodującego szczególne uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą środowiskową. Tymczasem maszt telefonii komórkowej -jako konstrukcja wsporcza dla anten i urządzeń nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie jest instalacją emitującą pole elektromagnetyczne, a tylko takie instalacje mogą być zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenie zasad jego sporządzania, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez Sąd co do uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. – sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1481/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1476/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2020 r.
sygn. akt II SA/Kr 1480/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2020 r. - sygn. akt II SA/Kr 1485/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1518/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r. - sygn. akt IV SA/Po 747/19). Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. Potwierdził to np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 978/20, wskazując, że: "Zatem wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem usług rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa". Nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z Megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w P.t. (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t.), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji). Rozwój telekomunikacji jako takiej na terenie Unii Europejskiej opiera się na zasadzie neutralności technologicznej, zakazującej państwom członkowskim narzucania lub dyskryminacji jakichkolwiek technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Zasada neutralności technologicznej jest podstawowym narzędziem stworzenia i utrzymania równoprawnej konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi oraz zapewniania dostępu użytkowników końcowych do ich usług. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części zawiera regulacje naruszające powyższe, bowiem zakazy lub rozwiązania dotyczące inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej odnoszą się wyłącznie do infrastruktury lub sieci służących świadczeniu usług w technologii mobilnej. Niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele uchwały. Jakkolwiek zrozumiałe jest dążenie przez organ uchwałodawczy do ochrony zdrowia mieszkańców, to nie sposób uznać, że tylko i wyłącznie infrastruktura telekomunikacyjna dedykowana telefonii komórkowej może na to zdrowie wpłynąć, a co więcej wpływ taki jest na tyle negatywny, że nawet nie można tego typu przedsięwzięcia poddać procedurze środowiskowej, tak jak każde inne przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.
W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Wątpliwości organu budzi sposób wykazania przez spółkę naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów uchwały, w szczególności w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Od 25 października 2019 r., na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym "nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z treści skarg nie wynika, w jaki sposób, w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz postanowień skarżonych planów miejscowych, następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącą. Jak wskazuje się w orzecznictwie zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. W ocenie organu skarżąca spółka nie wykazała zatem naruszenia interesu prawnego.
Organ podniósł, że podstawowym celem sporządzenia planu miejscowego była ochrona środowiska przyrodniczego doliny źródliskowego odcinka potoku [...], która stanowi ważny element systemu przyrodniczego tego obszaru oraz stworzenie podstaw do zachowania terenów zieleni i realizacji inwestycji związanych z funkcjami służącymi celom rekreacji i wypoczynku osiedli mieszkaniowych o wysokiej intensywności zabudowy w sąsiedztwie doliny, takich jak [...] ,[...] ,[...] itd... Realizacja celu planu obejmuje działania dotyczące w szczególności: uwzględnienia istniejących wartości przyrodniczych i krajobrazowych w rozwiązaniach przestrzennych celem zachowania indywidualnego charakteru obszaru, zapewnienia publicznego charakteru obszaru, w tym warunków jego dostępności i atrakcyjności. Zgodnie z uzyskanymi w toku procedury planistycznej wytycznymi Zarządu Województwa Małopolskiego z 10 sierpnia 2007 r., zostały przez ten organ wskazane do uwzględnienia w planie: "1.Ochrona i właściwe gospodarowanie zasobami środowiska naturalnego: Uwzględnienie uwarunkowań wynikających z położenia w obszarze o wysokich wartościach krajobrazowych (...) 2. Ochrona dziedzictwa kulturowego: staranne planowanie przestrzenne respektujące walory środowiska kulturowego dla kształtowania ładu przestrzennego i podniesienia atrakcyjności obszarów." Ustalony w skarżonym planie miejscowym zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dotyczy wielu sektorów usług, szczególnie takich, których lokalizacja w obszarze planu nie jest konieczna. Zakazy nie dotyczą inwestycji takich jak: drogi publiczne, czy infrastruktura techniczna inna niż maszty telefonii komórkowej, które są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania obszaru. Maszty telefonii komórkowej (uwzględniając zasięg działania fal z pojedynczego masztu) w szerokim zakresie zapewniają dostępność usług telekomunikacyjnych, stąd wykluczenie ich z obszaru przedmiotowego planu nie znaczy, że obszar ten pozbawiony zostanie zasięgu działania technologii mobilnej. Ponadto warto dodać, że w bliskim sąsiedztwie znajdują się stacje bazowe zapewniające obsługę sieci telekomunikacyjnych. W świetle aktualnie obowiązującej części skarżonego planu miejscowego "Park Rzeczny Drwinka" (po wejściu w życie planu miejscowego "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka", "Park Rzeczny Drwinka Podedwórze" oraz "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa etap A" co skutkowało uchyleniem postanowień uchwały na znacznym obszarze), obejmującej głównie tereny zieleni urządzonej i tereny leśne, na której lokalizowanie masztów z zasady nie jest właściwe, uchylenie § 10 pkt 10 uchwały nie jest uzasadnione. Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych weszły w życie z dniem 17 lipca 2010 r., a zatem po uchwaleniu skarżonego planu. Z kolei od 25 października 2019 r. obowiązuje art. 46 ust. 1 a ustawy szerokopasmowej o treści "nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi", który ma moc nadrzędną nad zapisami skarżonej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe należy uznać regulacje skarżonego planu miejscowego nie wymagały dostosowania do przepisów tzw. ustawy szerokopasmowej, ponieważ art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. A równocześnie zapisy skarżonej uchwały umożliwiają realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w obszarze objętym ustaleniami skarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu są postanowienia uchwały nr LXIV/821/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2009 r., poz. 569.
Skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.), zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
Mając na względzie przedstawione powyżej ramy kontroli sądowoadministracyjnej skargę należało uznać za bezzasadną.
Skarżąca zakwestionowała § 10 pkt 10 in fine uchwały. Przywołany przepis stanowi: "zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz powodujących szczególne uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, wg przepisów odrębnych za wyjątkiem budowy, remontów i przebudowy dróg publicznych oraz związanych z nimi urządzeń oraz realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej z wyłączeniem masztów telefonii komórkowej.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zastosowane pojęcie masztu telefonii komórkowej nie nastręcza istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Oczywiście, sam masz jest tylko konstrukcją wsporczą dla anten oraz urządzeń, i jako taki nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Tym niemniej trzeba mieć na względzie, że pojęcie "masztu telefonii komórkowej" rozumieć należy jako całość techniczno-użytkową, obejmującą maszt (jako konstrukcję wsporczą) oraz anteny i inne urządzenia służące telefonii komórkowej. Niewątpliwie, zdaniem Sądu, w takim znaczeniu użyto w przepisie sformułowania "maszty telefonii komórkowej".
Natomiast odnosząc się już do zasadniczej argumentacji strony skarżącej, należy zauważyć, że sprowadza się ona do kwestionowania zgodności normy planistycznej zakazującej na całym obszarze planu lokalizacji masztów telefonii komórkowej stanowiących przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz powodujące szczególne uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, z normą wynikającą z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Stanowi ona, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu argumentacji skarżącej nie można podzielić, przede wszystkim dlatego, że przywołana ustawa weszła w życie 17 lipca 2010 r., a zatem po uchwaleniu i wejściu w życie uchwały z 4 lutego 2009 r. Wprawdzie zgodnie z art. 75 ust. 1 u.w.r.u.s.t. przepisy art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, niemniej jednak nie można na tej podstawie konstruować normy określającej wzorzec kontroli sądowej planów obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy, a co się z tym wiąże – normy upoważniającej sąd do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego niezgodnego z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Sąd podziela argumentację odnoszącą się do przedstawionego problemu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2022r. (II OSK 809/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, dotyczące braku możliwości zastosowania sankcji nieważności wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie spełnia wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ww. ustawy, która weszła w życie po jego uchwaleniu (por. wyroki NSA z: 22 stycznia 2020 r., II OSK 568/18, 14 stycznia 2020 r., II OSK 3477/18, 14 czerwca 2016 r., II OSK 2470/14, 3 lutego 2012 r., II OSK 2431/11). Podkreślić należy w pierwszej kolejności, że przyjęty system obowiązywania aktów prawa miejscowego, a także model ich kontroli, oparte są na założeniu, że stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja powyższa nie prowadzi natomiast do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż skutek taki musiałby się opierać na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub w części) wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w czasie prowadzania przez organ procedury uchwalania miejscowego planu. Z tego względu operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności, rozumianą jako tzw. nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz obowiązujące w dacie jego wydania. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. (...) Sankcja nieważności w stosunku do uchwał podjętych przed datą wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej nie została też wprowadzona na mocy przepisów przejściowych ww. ustawy, w tym w szczególności art. 75 ust. 1, zgodnie z którym przepis art. 46 (a w późniejszym brzmieniu tego przepisu, również art. 48) stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Nie można z treści tego przepisu wyprowadzić kompetencji dla sądów administracyjnych do stwierdzenia nieważności planów miejscowych w zakresie, w jakim pozostają one niedostosowane do art. 46 ustawy. Objęcie tych planów sankcją nieważności musiałoby wynikać z wyraźnej woli ustawodawcy, jako że rozwiązanie takie stanowiłoby jaskrawe przełamanie zasad systemowych, o których mowa powyżej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustawy akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom, stosownie do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został zaktualizowany w trybie tego przepisu, w wyniku czego powstał stan sprzeczności zapisów planu miejscowego z przepisami ustawy, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych, jako regulacji prawnych wyższego rzędu. Takie rozwiązanie zostało wprowadzone w art. 46 ust. 1a ww. ustawy, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a został dodany na mocy ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej oraz niektórych innych ustaw, zmiana weszła w życie z dniem 25 października 2019 r.)".
Podobnie w wyroku z 26 października 2017 r., II OSK 328/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że legalność aktu prawa miejscowego musi być oceniana według przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "z treści art. 75 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy sieciowej w jego brzmieniu obowiązującym nie wynika bowiem, by ustawodawca dopuścił możliwość stwierdzenia nieważności dotychczasowych planów miejscowych niedostosowanych do przepisów tej ustawy. Objęcie tychże planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nie tylko do art. 46, ale również art. 48 ustawy. Z art. 46 ust. 1 ustawy sieciowej wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1020/14; wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r. sygn. II OSK 44/14). Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną - nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 upzp, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych."
Podzielając co do istoty przytoczone poglądy Sądu Naczelnego, a także stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SA/Kr 196/22 (nieprawom.), należało uznać, że zasadnicza argumentacja skarżącej, oparta na treści art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., nie mogła doprowadzić do uznania kwestionowanego § 10 pkt 10 zaskarżonej uchwały za sprzeczny z prawem i naruszający zasady sporządzania miejscowego planu. Również i pozostała argumentacja nawiązująca do norm konstytucyjnych, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Sąd nie dopatrzył się w odniesieniu do zaskarżonego przepisu w szczególności przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, jak i naruszenia granic władztwa planistycznego.
Podsumowując, Sąd wskazuje, że z powyższego wynika, iż kwestionowany § 10 pkt 10 miejscowego planu powinien być pominięty w procesie stosowania prawa jako sprzeczny z normą wynikającą z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., a tym samym nie godzi w sferę uprawnień skarżącej jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Niezależnie zaś od tego, zauważyć trzeba, że z mocy odpowiednio § 1 pkt 1 lit. b oraz § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uchylone zostały pkt 7 w § 2 ust. 1 oraz pkt 8 w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne tam określone przestały być przedsięwzięciami zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie to, opublikowane w Dzienniku Ustaw z 2022 r., poz. 1071 z dnia 20 maja 2022 r., weszło w życie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 5), tj. 4 czerwca 2022 r. W konsekwencji zaś, niezależnie od treści art. 46 ust. 1a u.w.r.u.s.t., kwestionowany przepis planu i z tej przyczyny nie narusza w żaden sposób praw skarżącej.
W przedstawionych realiach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.