II SA/KR 506/22

II SA/Kr 506/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2722/22 - Wyrok NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w W. na uchwałę nr CXV/1192/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina – Północ skargę oddala
Uzasadnienie
P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta K. nr CXV/1192/06 z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina - Północ (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 618, poz. 3821, dalej "Uchwała" łub "mpzp") w części tj. § 23 pkt 4 i pkt 5 Uchwały.
Uchwale w zaskarżonej części zarzucono na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 87 ust. 2 i art, 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz, 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j, Dz, U. z 2021 r. poz, 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art, 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:
a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym;
b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. anten;
2. art. 28 ust, 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania praktycznie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r,, poz. 576, dalej "P.t.") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");
4. art. 75 ust. 2 Megaustawy w brzmieniu obowiązującym przed 16 grudnia 2012 r. poprzesz niedostosowanie skarżonych postanowień Uchwały do art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju;
5. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust, 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 3 7 i art. 43 ust, 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r.- Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
Na podstawie tych zarzutów
1. stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 w zw, z art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") nieważności Uchwały w zaskarżonej części;
2. zasądzenie na rzecz Skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania.
Jak wskazano - legitymacja procesowa czynna Spółki wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27) P.t. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.
Skarga wnoszona jest w otwartym 60-dniowym terminie, określonym przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 roku, a liczonym od dnia wezwania Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, które w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu 21 lutego 2022 roku (pismo pełnomocnika Spółki z dnia 14 lutego 2022 roku doręczone dnia 21 lutego 2022 roku).
Uzasadniając swoją legitymację skargową strona skarżąca wskazała, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr 92. Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej.
Uchwała w zaskarżonej części (§ 23 pkt 4 i pkt 5) stanowi, że:
"4) urządzenia infrastruktury telekomunikacji należy umieszczać jako wbudowane w obiektach kubaturowych lub w urządzeniach wolnostojących o zminimalizowanych gabarytach i wystroju architektonicznym harmonizującym z otaczającą zabudową, lokalizowanych stosownie do warunków wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych nie kolidujących z innymi ustaleniami planu;
5) w przypadku konieczności budowy większych kontenerowych obiektów telekomunikacji, należy je otaczać zielenią (wysokimi, gęstymi krzewami), eliminującą niekorzystny wpływu tych obiektów na walory estetyczne otoczenia".
Zdaniem skarżącej powyższe regulacje są niezgodne z prawem, bowiem nakazują, aby urządzenia infrastruktury telekomunikacji były lokalizowane w taki sposób, aby przede wszystkim spełniały oczekiwania estetyczne w oderwaniu od technicznych aspektów działania sieci telekomunikacyjnej. Urządzenia telekomunikacyjne nie są elastyczne, aby dało się je dowolnie dostosować, czy zmieniać ich formę i strukturę, tak aby dopasować je harmonijnie do otaczającej zabudowy. Są to urządzenia techniczne, produkowane seryjnie, a nie na zamówienie. Infrastruktura techniczna, i to jakakolwiek, a nie tylko telekomunikacyjna, niezwykle rzadko jest projektowana i wykonywana jako element kompozycyjny zabudowy miast, czy wsi. Tym samym nakaz jej wbudowywania w obiektach kubaturowych lub w urządzeniach wolnostojących o zminimalizowanych gabarytach i wystroju architektonicznym harmonizującym z otaczającą zabudową jest w całości niemożliwy do spełnienia. Podobnie co najmniej niezrozumiałe jest, w jaki sposób i w jakim celu inwestor miałby umieszczać (wbudować) urządzenia telekomunikacyjne wewnątrz obiektów kubaturowych. Taka regulacja planu jest całkowicie nieuzasadniona, dyskryminująca, a nade wszystko sprzeczna z zasadami ustalonymi w Megaustawie, czy nawet ze zdrowym rozsądkiem. Dodatkowo - wobec braku jakichkolwiek innych wytycznych w planie - trudno jednoznacznie ocenić jak bardzo należałoby minimalizować wolnostojące urządzenie telekomunikacyjne, aby jego wymiary były zgodne z ustaleniami Uchwały, tym bardziej, że wymóg ten jest przypisany wyłącznie do urządzeń infrastruktury telekomunikacji.
Podkreślono, że przyjęta logika dopuszczalności lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej stosownie do warunków wynikających z poszczególnych rozwiązań technicznych niekolidujących z innymi ustaleniami planu'") sprowadza się do bezwzględnej zgodności z pozostałymi postanowieniami planu, choć mogą one w istocie uniemożliwiać tę lokalizację w całości. Co więcej pozostałe postanowienia planu mogą być sprzeczne z przepisami Megaustawy, to jest mogą ustanawiać niedozwolone zakazy albo wprowadzać rozwiązania, które w praktyce uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych. Wreszcie co ważne dodatkowo, to fakt, że zasadniczo przyjęte rozwiązanie (warunek) jest zbędne. Plan miejscowy stanowi jedność, powinien zatem być spójny. Nie można traktować jego postanowień wybiórczo, ale trzeba czytać wszystkie jego ustalenia łącznie. Jasne zatem jest, że ustalenia planu dotyczące np. dopuszczalnej wysokości, gęstości zabudowy itp. są wiążące w odniesieniu do wszystkich inwestycji, które będą realizowane na danym obszarze. W konsekwencji, aby zlokalizować inwestycje telekomunikacyjne niezbędne będzie zapoznanie się ze wszystkimi ustaleniami mpzp, tak aby nie doszło do naruszeń ustalonych zasad i sposobu przeznaczenia terenu. Wydaje się, że wpisywanie takiego zastrzeżenia wprost w Uchwale jest niepotrzebne, tym bardziej gdy dotyczy tylko i wyłącznie inwestycji z zakresu łączności publicznej.
Wreszcie, wymóg otaczania zielenią większych (ponownie nie wiadomo co rozumieć pod pojęciem "większych"") kontenerowych obiektów telekomunikacji zielenią jest regulacją oderwaną od realiów technicznych i zasad funkcjonowania obiektów telekomunikacyjnych, w tym sposobu ich bieżącej konserwacji, napraw i użytkowania. Otoczenie (czyli de facto obsadzenie) zielenią {wysokimi, gęstymi krzewami) stanowi trwały, bo ukorzeniony element terenu, zatem logicznym jest, że w przypadku konieczności dostępu do kontenera koniecznym będzie wycięcie części lub całości krzewów go otaczających. Nie wiadomo jak spełnić sam wymóg otoczenia wysokimi, gęstymi krzewami, bowiem to ostatnie pojęcie jest nieostre, a zatem jego wykładnia, w tym ocena czy doszło do eliminacji niekorzystnego wpływu na walory estetyczne otoczenia, będzie zależna od subiektywnej oceny urzędnika rozpatrującego sprawę.
Przytoczone postanowienia są wysoce nieprecyzyjne, ocenne, a ich zastosowanie jest wręcz niemożliwe, W przypadkach opisywanych adresat normy jest postawiany w sytuacji niepewnej, co niewątpliwie podważa jego zaufanie do prawa.
Plan posługuje się nieostrymi, niesprecyzowanymi i niezdefiniowanymi pojęciami "zminimalizowane gabaryty", czy "wystrój harmonizujący z otaczającą zabudową", "większe kontenerowe obiekty telekomunikacji" "eliminacja niekorzystnego wpływu na walory estetyczne otoczenia". Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art, 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Prawo ma być stanowione racjonalnie, gdyż legislacja nieracjonalna nie może być uznana za "przyzwoitą", choćby spełniała wszelkie formalne wymagania (np. wyr. TK z dnia 12 września 2005 r., sygn. SK.13/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 91, s. 1078, wyr. TK z dnia 5 maja 2004 r,, sygn. akt P 2/03, OTK Seria A 2004 nr 5, poz. 39; wyr. TK z dnia 4 stycznia 2004 r., sygn, akt K 14/03, OTK Seria A 2004 nr 1, poz. 1 ). Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Każdą normę prawną tworzyć należy poprawnie zarówno z punktu widzenia językowego, jak i logicznego, w przeciwnym wypadku dochodzić będzie do nieprawidłowych interpretacji, nadmiarowych znaczeń, a przez to do nadużyć przy egzekwowaniu prawa.
Zdaniem Skarżącej - uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie w możliwości prowadzenia w terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 P.p. w zw. z art. 10 ust. 1 P.t.
Uchwała w zaskarżonej części narusza przepisy prawa powszechnie obowiązujące wskazane w zarzutach skargi. Wprowadzone rozwiązania co do lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej, wykładane zarówno przez pryzmat poszczególnych zapisów, jak i całościowo zostały uchwalone wbrew:
1. zakazowi z art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. z art. 1 ust, 2 pkt 10) u.p.z.p. wprowadzania ograniczeń bezpośrednich i pośrednich co do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. praktycznie na całym terenie objętym Uchwałą;
2. nakazowi prawidłowej legislacji, która ma zastosowanie także do aktów prawa miejscowego;
3. konstytucyjnej zasadzie równości i braku dyskryminacji przy prowadzeniu działalności gospodarczej, w tym wbrew zakazowi ograniczenia swobody działalności gospodarczej przez akt inny niż ustawa.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności zakwestionowano sposób wykazania przez spółkę naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów uchwały, w szczególności w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Od 25 października 2019 r., (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym ,,nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Z treści skarg nie wynika, w jaki sposób, w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz postanowień skarżonych planów miejscowych, następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącą.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777 z póżn.zm., dalej ustawa szerokopasmowa) weszły w życie z dniem 17 lipca 2010 r., a zatem po uchwaleniu skarżonego planu. Z kolei od 25 października 2019 r. obowiązuje art. 46 ust. 1a ustawy szerokopasmowej o treści "nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi", który ma moc nadrzędna nad zapisami skarżonej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego.
Następnie wyjaśniono, iż skarżone zapisy paragrafu 23 pkt 4 i 5 uchwały odnoszą się do infrastruktury telekomunikacyjnej dominującej wówczas na etapie sporządzania planu, a więc przede wszystkim do telefonii stacjonarnej, której obiekty telekomunikacyjne, linie telefoniczne, etc.) należało sytuować w sposób wbudowany w obiekty. W przypadku obiektów wolnostojących o dużych gabarytach ustalono wskazano zalecenie maskowania tych obiektów "eliminując niekorzystny wpływ tych obiektów na walory estetyczne otoczenia".
Ponadto pozostałe napowietrzne elementy i urządzenia infrastruktury technicznej należy, zgodnie z zapisami uchwały, sukcesywnie przebudowywać w postacie infrastruktury doziemnej.
Należy przyjąć, że ustalenia planu co do zasady nie zakazują lokalizacji urządzeń i obiektów związanych z inwestycją celu publicznego w zakresie łączności publicznej a jedynie określa zasady jej kształtowania, co jest zgodne z przepisami ustawy szerokopasmowej.
W ocenie organu, zarzut naruszenia art. 75 ust. 2 ustawy szerokopasmowej jest nietrafiony, z uwagi na uchylenie z dniem 16 grudnia 2012 przepisów art. 75 ust. 2-8 tej ustawy, który przewidywał obowiązek dostosowania zapisów planów miejscowych do postanowień ustawy szerokopasmowej pod rygorem wprowadzenia przez wojewodę zmian w trybie tzw. zarządzenia zastępczego.
Zarzut ten jest niezasadny również ze względu na treść art. 46 ust. 1a ustawy szerokopasmowej, na podstawie którego ustalenia planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych rozwiązań nie znajdują zastosowania, w sytuacji, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do zarzutu posługiwania się pojęciami niedookreślonymi, zwrócono uwagę, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego.
Mając na uwadze powyższe, regulacje skarżonego planu miejscowego nie wymagały dostosowania do przepisów ustawy szerokopasmowej, gdyż z jej treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na obszarze gminy. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało tą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Równocześnie zapisy skarżonej uchwały umożliwiają realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w obszarze objętym ustaleniami skarżonej uchwały.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 17 czerwca 2022 r. (k – 44) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXV/1192/06 z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina - Północ (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 618, poz. 3821, dalej "Uchwała" łub "mpzp") w zaskarżonej części tj. § 23 pkt 4 i pkt 5 Uchwały.
Strona skarżąca trafnie wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz.U.2021.777 t.j. z dnia 2021.04.26), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) władztwa planistycznego.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Z istoty legitymacji skargowej wywiedzionej z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy wyprowadzić wniosek, że legitymacja ta dotyczy prawa do skarżenia miejscowych planów zagospodarowania z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu, a nie jego trybu, tj. procedury planistycznej. Naruszenia bowiem w tym zakresie (trybu) nie mogą wpływać na ocenę zapisów planu w zakresie rozwiązań telekomunikacyjnych.
Niezależnie jednak od przedstawionego wyżej poglądu Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu miejscowego, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności z tego powodu.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18, wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdził, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).
Skarga [...] Sp. z o.o. bezzasadnie zarzuca, że w postanowieniach zaskarżonego planu miejscowego wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego nieostre, ocenne i niemożliwe do zastosowania normy planistyczne. Podstawowa reguła wykładni prawa stanowi bowiem, że jeżeli pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka i powszechnie przyjętym znaczeniem Nie budzą wątpliwości interpretacyjnych wprowadzone w uchwale, w konkretnym kontekście pojęcia takie jak : "niekorzystny wpływ", "walory estetyczne otoczenia", czy architektoniczny wystrój "harmonizujący z otaczającą zabudową".
Wbrew twierdzeniom skargi "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów telekomunikacyjnych" wymienione w § 23 pkt. 4 i 5 zaskarżonej uchwały nie budzą zastrzeżeń i są prawnie dopuszczalne.
Szczegółowe unormowania dotyczące umieszczania urządzeń infrastruktury telekomunikacji i budowy większych kontenerowych obiektów telekomunikacji nie były arbitralne a dozwolone i zasadne. Strona skarżąca ma możliwość rozbudowy urządzeń infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej z zakresu łączności w różnych miejscach o których stanowi plan. Nie budzą wątpliwości i zasługują na aprobatę zasady dotyczące lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej jako wbudowane w obiektach kubaturowych lub urządzeniach wolnostojących o zminimalizowanych gabarytach i wystroju architektonicznym harmonizującym z otaczająca zabudową oraz stosownie do warunków wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych nie kolidujących z innymi ustaleniami planu (§ 23 ust 4) i budowy większych kontenerowych obiektów telekomunikacji , które należy otaczać zielenią (wysokimi, gęstymi krzewami), eliminującą niekorzystny wpływ tych obiektów na walory estetyczne otoczenia (§ 23 ust 5). Co istotne skarżone zapisy uchwały odnoszą się do infrastruktury telekomunikacyjnej dominującej na etapie sporządzania planu to jest w 2006 r – czyli telefonii stacjonarnej, której obiekty i urządzenia należało sytuować w sposób wbudowany w obiekty.
Wprowadzone zakazy są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r, poz. 777 ze zm. ), na które powołuje się [...] Sp z o.o. weszły w życie z dniem 17 lipca 2010 r , to jest po uchwaleniu skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się jednak wyprowadzić normy pozbawiającej organ gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję. Przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Ta sfera zarezerwowana jest dla prawodawcy lokalnego. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało w tym zakresie jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o sposobie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.
W rozpatrywanej sprawie istotna jest też specyfika obszaru objętego planem miejscowym, bowiem na jego obszarze występują cechujące się wysokimi walorami – dalekie wglądy widokowe z punków naniesionych na rysunku planu (rozległe widoki rozciągające się z wierzchowiny w kierunku północnym na szeroką panoramę Bramy Krakowskiej z Klasztorem Kamedułów na Bielanach oraz Lasem Wolski oraz w kierunku południowym). Na obszarze planu występują założenia parkowe (zespól dworsko – parkowy przy ul. Wrony 111, w skład którego wchodzi park krajobrazowy ze starodrzewem). Za najcenniejsze pod względem środowiskowym i przyrodniczym uznano podmokłe łąki w północno – zachodniej części terenu oraz kompleks łąk i częściowo uprawianych pól na południowym skłonie pagóra w kierunku torów kolejowych. Na obszarze planu występują liczne ograniczenia wynikające z położenia terenu w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, położenia części terenu na obszarze korytarza przewietrzania. Te szczególne cechy obszaru zostały wykazane w dokumentacji planistycznej. Kwestionowane zapisy dotyczą w rzeczywistości ochrony niezabudowanych terenów zieleni przed naporem inwestycyjnym oraz ochrony występujących na obszarze powiązań widokowych, co zasługuje na pełną aprobatę. W postanowieniach planu wprowadzono zapisy aby chronić walory estetyczne otoczenia i krajobrazu. Temu niewątpliwie służą sformułowanie zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemów telekomunikacyjnych (§ 23 ust 4 i 5 uchwały planistycznej).
Z tego względu skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.