II SA/Kr 500/24

II SA/Kr 500/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 3066/24 - Wyrok NSA z 2025-05-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa Sędziowie: SWSA Mirosław Bator AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2024 r., znak WOB.7722.215.2023.JKUT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr 215/2023 z dnia 3 lipca 2023 r. znak: PINB.7355.2.2023.1, wstrzymał właścicielowi obiektu: O. sp. z o.o. z siedzibą w W. prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości R. (obręb [...] gmina A.) oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowanej części obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez O. sp. z o.o. z siedzibą w W. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2024 r., znak: WOB.7722.215.2023.JKUT utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg postępowania, na które składały się oględziny oraz korespondencja z innymi organami administracji publicznej oraz stronami postępowania w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
MWINB wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie PINB uczynił zrealizowaną bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości R. (obręb [...] gmina A.). W oparciu o poczynione ustalenia faktyczne, organ I instancji doszedł do przekonania, że ww. inwestycja stanowi samowolę budowlaną o znamionach określonych w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dlej "u.p.b.").
MWINB dokonał sprawdzenia prawidłowości przyjętego przez organ I instancji kręgu stron Krąg stron zdefiniowany w realiach niniejszej sprawy przez PINB, pozostaje tożsamy w postępowaniu zażaleniowym.
Dalej wskazano, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor: [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu 12 sierpnia 2020 r. uzyskał decyzję nr 151/2020 znak: PINB.7353.82.2020.A, którą PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki [...] nr [...]_A wraz z instalacją elektroenergetyczną w skład której wchodzą: stalowa wieża kratowa typu S-l/54, zespół anten (9 anten sektorowych: 3 szt. typu HWADU4518R7 o mocy 1699 W każda, skierowane w azymutach 0" 120°, 230"; 6 szt. typu HW A704516R0 o mocy 710 W każda, skierowane w azymutach 0°, 120°, 230°; 1 antena radioliniowa typu [...] skierowana w azymucie 322° urządzenia sterujące u podnóża wieży, ogrodzenie; zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości R. (obręb [...], gmina A.).
W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 22 lutego 2023 r. stwierdzono, że na stalowej wieży kratowej, poniżej zespołu anten objętych ww. pozwoleniem na użytkowanie, zamontowano 9 stalowych stelaży w zespole po 3 sztuki zamontowane jeden obok drugiego na każdym słupie podporowym, do których przytwierdzono 6 anten sektorowych, zlokalizowanych w zespole po dwie oraz jedną antenę radioliniową poniżej ww. anten sektorowych, z kolei u podnóża wieży zlokalizowano urządzenia sterujące i ogrodzenie. Ponadto z dokumentacji przekazanej przez Wydział Środowiska Starostwa Powiatowego w W. wynika, że dla stacji bazowej nr [...] A zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości R. dokonano zgłoszenia instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne dokonane przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu 10 kwietnia 2020 r. (68-74 akt wyjaśniających) oraz informacji o zmianie danych w instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne przedłożone przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu 18 września 2022 r. (k. 75-82 akt wyjaśniających).
Analizując powyższe możliwe jest stwierdzenie, że po przyjęciu do użytkowania stacji bazowej (obejmującej stalową wieżę kratową wraz z zespołem anten, urządzeniami sterującymi i ogrodzeniem) na działce nr [...] położonej w miejscowości R. dokonano zmiany mocy doprowadzanej do istniejących anten, a także zamontowano dodatkowe konstrukcje wsporcze wraz z zespołem anten oraz urządzeniami sterującymi u podnóża wieży.
Zwiększenie mocy pojedynczych anten oraz zainstalowanie zespołu nowych anten na istniejącej budowli w postaci wieży z urządzeniami doprowadziło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego. Stanowisko takie szeroko prezentowane jest w orzeczeniach sądów administracyjnych, które organ przytoczył.
MWINB zauważył również, że dodatkowe elementy na obiekcie budowlanym zwiększyły jego ciężar, a więc organ musi mieć również pewność, iż rozbudowa masztu nie naruszy wytrzymałości konstrukcji, jako całości i nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi, zatem zasadnym jest traktowanie tego rodzaju inwestycji jako rozbudowy obejmującej elementy dotychczasowe oraz dodawane/usuwane w późniejszym terminie. Należy także mieć na uwadze, iż montaż kolejnych anten mógł spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zmiana parametrów (zwiększenie ilości anten) istniejącej stacji bazowej doprowadziła do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego, co również potwierdza zasadność objęcia takiej inwestycji wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, co będzie wiązało się z koniecznością złożenia i zatwierdzenia odpowiedniego projektu budowlanego.
Przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę stacji bazowej - wieży stalowej wraz z zainstalowanym zespołem anten oraz infrastrukturą naziemną na działce nr [...] w miejscowości R., która to inwestycja wymagała uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym, należy uznać, iż realizując sporne roboty budowlane inwestorzy ([...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i T. sp. z o.o. z siedzibą w W.) działali w warunkach samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno-administracyjne, wynikające z przepisów określonych w art. 48 u.p.b.. Wobec powyższego organ I instancji przyjął prawidłowy tryb postępowania określony w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.
Dalej wyjaśniono kolejną kwestię kluczową dla określenia zakresu sprawy - adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 48 u.p.b.. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 52 ustawy Prawo budowlane: "1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego".
Adresatem nakazu wstrzymania robót budowlanych związanych z samowolną rozbudową istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej organ I instancji uczynił właściciela obiektu, za którego uznał Spółkę O. sp. z o.o. z siedzibą w W.. PINB słusznie uznał, że zobowiązanym do wykonania obowiązków wynikających ze skarżonego postanowienia winien być właściciel obiektu budowlanego. Organ I instancji słusznie przyjął, że właścicielem obiektu (o którym mowa w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) jest O. sp. z o.o. z siedzibą w W.. W piśmie z dnia 28 lutego 2023 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazała, że "właścicielem wieży jest O. sp. z o.o., [...] jest jedynie najemcą".
Organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia przez PINB przepisów art. 7, 8, 77, 80 oraz 124 § 2 k.p.a. - dokonana przez organ ocena przeprowadzonych dowodów, mająca swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego postanowienia, jest kompleksowa, logiczna, a przy tym przekonywująca.
MWINB wyjaśnił, że organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, jednak, co do zasady, umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powinno nastąpić jedynie przed wydaniem decyzji, na co wskazuje literalne brzmienie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. (ewentualnie postanowienia kończącego postępowanie i załatwiającego sprawę administracyjną). Obowiązku tego nie można rozciągać na kwestię wydania postanowienia dowodowego, które nie kończy postępowania w sprawie, a takim postanowieniem jest postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na charakter tej części postępowania administracyjnego, niejako wpadkowej mającej na celu dopiero zebranie materiału dowodowego podlegającego następnie ocenie, nie można uznać za uchybienie wydanie przez PINB jednocześnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i postanowienia dowodowego, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Za chybiony należy uznać również zarzut niewłaściwego doręczania korespondencji w sprawie bezpośrednio do strony tj. O. sp. z o.o. z siedzibą w W., a z pominięciem pełnomocnika. Z akt postępowania wyjaśniającego znak: PINB.0910.11.2023.1 wynika, że w dniu 23 marca 2023 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą organu I instancji wpłynęło pismo O. sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowanej przez pełnomocnika P. A. Z.. Do ww. pisma dołączono kopię pełnomocnictwa nr [...] udzielonego P. A. Z. przez O. sp. z o.o. z siedzibą w W. (k. 46 akt wyjaśniających). Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony". Wobec faktu, że zgłaszający się do sprawy pełnomocnik O. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie przedłożył dokumentu pełnomocnictwa spełniającego wymogi art. 33 § 3 k.p.a., PINB prawidłowo kierował korespondencję w sprawie wprost do strony.
W odniesieniu do zarzutów, w których strona skarżąca wskazuje naruszenie:
• art. 3 pkt. 6 w zw. z art. 28 P.b. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez T. oraz czynności wykonane przez [...] nie stanowiły rozbudowy obiektu budowlanego, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie art. 29 ust. 4pkt 3a P.b. objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji,
• art. 29 ust. 4 pkt 3a P.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że instalowanie urządzeń, o których mowa w tym przepisie dotyczy wyłącznie urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., a w konsekwencji niezastosowanie go w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez T. polegały na instalowaniu urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej wraz z osprzętem i urządzeniem zasilającym, na istniejącym obiekcie budowlanym, które nie wymagały do swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia"
Organ odwoławczy utrzymuje, iż w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądowo-administracyjnym stacja bazowa telefonii komórkowej jest zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, natomiast w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne. Wobec tego, stację bazową telefonii komórkowej na gruncie przepisów Prawa budowlanego należy traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego)..
Na marginesie MWINB wskazał, że pełnomocnictwo nr 552/5/2022 z dnia 5 maja 2022 r. udzielone M. G. przez O. sp. z o.o. z siedzibą w W. wygasło z dniem 31 grudnia 2023 r., zatem niniejsze postanowienie zostało skierowane bezpośrednio do Spółki.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie O. spółka z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a." poprzez zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie wstrzymania właścicielowi obiektu O. Sp. z o.o. prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy nie wykazano zaistnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia, a Spółka nie prowadziła i nie prowadzi żadnych robót budowlanych dotyczących należącej do niej wieży zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości R., tym bardziej, iż postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego,
2. art. 7, 8, 77 w zw. z art 124 § 2 k.p.a. w zw. z art 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia przez organ I instancji co i dlaczego w przedmiotowym postępowaniu stanowi obiekt budowlany, co organy obydwu instancji rozumieją pod pojęciem stacji bazowej telefonii komórkowej w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023, poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b." i co się na nią składa, ile odrębnych instalacji radiokomunikacyjnych znajduje się na istniejącej wieży, w jaki sposób zmiana parametrów anten sektorowych i radioliniowej wpływa na zmianę charakterystycznych parametrów np. wolno stojącej wieży antenowej, brak wyjaśnienia, dlaczego zdaniem organu I instancji zmiana mocy doprowadzanej do anten stanowi rozbudowę obiektu budowalnego i dlaczego jego zdaniem stanowi to w ogóle przedmiot reglamentacji P.b., a także czy wystarczające jest stwierdzenie jakiejkolwiek zmiany w obiekcie budowlanym, aby stwierdzić, że doszło do jego rozbudowy,
3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organy obydwu instancji i dowolne ustalenie, iż zmiana parametrów pracy anten przez [...] Sp. z o.o., zwaną dalej [...]" oraz instalacja urządzeń przez T. Sp. z o.o., zwaną dalej "T. ", na istniejącym obiekcie budowlanym wymagały uzyskania pozwolenia na budowę,
4. art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na wszczęcie przez PINB w tym samym dniu przedmiotowego postępowania i wydanie zaskarżanego postanowienia, a następnie doręczenie ich Spółce łącznie, podczas gdy najpierw organ winien wszcząć postępowanie, zawiadomić o tym strony, a dopiero po tych czynnościach winien wydać to postanowienie, jak również doręczenie go Skarżącej zamiast wyznaczonemu przez niej pełnomocnikowi, co WINB uznał za prawidłowe,
5. art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 roku nr 98 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo tj. uznanie, iż zrealizowane przez podmioty będące właścicielami instalacji radiokomunikacyjnych czynności lub roboty budowlane wymagały dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, co spowodowało prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
6. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez skierowanie postanowienia o wstrzymaniu robót do Skarżącej w sytuacji gdy nie wykonywała ona żadnych prac ani robót budowlanych w obrębie należącej do niej wieży, a wszelkie czynności były wykonywane przez właścicieli instalacji radiokomunikacyjnych tj. [...] oraz T. jako podmioty wyłącznie uprawnione w tym zakresie w odniesieniu do swoich instalacji.
7. art. 48 ust 1 pkt 1 P.b. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty nie doprowadziły do samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego w postaci wieży wolnostojącej, co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę, a także z ostrożności nieprawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. do działalności polegającej na zmianie mocy doprowadzanej do anten czyli nie mającej charakteru robót budowlanych, a tym samym bardziej rozbudowy,
8. art 3 pkt 6 w zw. z art 28 P.b. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez T. oraz czynności wykonane przez [...] nie stanowiły rozbudowy obiektu budowlanego, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3a P.b. objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji,
9. art 29 ust. 4 pkt 3a P.b. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że instalowanie urządzeń, o których mowa w tym przepisie dotyczy wyłącznie urządzeń budowlanych w rozumieniu art 3 pkt 9 P.b., a w konsekwencji niezastosowanie go w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez T. polegały na instalowaniu urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej wraz z osprzętem i urządzeniem zasilającym, na istniejącym obiekcie budowlanym, które nie wymagają do swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Zna podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, natomiast spór dotyczy prawnej kwalifikacji wykonanych robót oraz podmiotu, który winien być adresatem ewentualnych obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego.
Organy obu instancji ustaliły, że w północno-wschodnim narożu działki nr [...] położonej w miejscowości R. zlokalizowana jest wieża stalowa wraz z zainstalowanym zespołem anten oraz infrastrukturą naziemną. Po wybudowaniu stacji na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty W. nr 230/A/2018 z dnia 12 października 2018 r.) oraz po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (decyzja PINB w W. 151/2020 z dnia 12 sierpnia 2020 r. znak: PINB.7353.82.2020.A) spółka [...] sprzedała wolnostojący maszt firmie O. Sp. z o.o., natomiast [...] sp. z o.o. jest nadal właścicielem urządzeń tj. 9 anten sektorowych oraz 1 anteny radioliniowej zamontowanych w części szczytowej wieży wraz z urządzeniami sterującymi (na które uzyskano pozwolenie na użytkowanie).
W okresie 11 listopada 2022 r. - 14 lutego 2023 r. wykonano roboty polegające m.in. na zamontowaniu poniżej istniejących zespołów anten 9 stalowych stelaży, 6 anten sektorowych w zespołach po dwie w azymutach 120°, 230°, ok. 300° i 1 anteny radioliniowej wraz z 2 urządzeniami sterującymi i szafą ze złączem licznikowym energetyczny zamontowanymi na podeście z kratownicy i konstrukcji metalowej. Inwestorem tych robót była spółka T. sp. z o.o., a podstawą do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była umowa najmu z dnia 5 maja 2022 r. zawarta przez T. sp. z o.o. z O. sp. z o.o.
A zatem już po przyjęciu do użytkowania stacji bazowej - obejmującej stalową wieżę kratową wraz z zespołem anten, urządzeniami sterującymi i ogrodzeniem - na działce nr [...] położonej w miejscowości R. dokonano zmiany mocy doprowadzanej do istniejących anten, a także zamontowano dodatkowe konstrukcje wsporcze wraz z zespołem anten oraz urządzeniami sterującymi u podnóża wieży.
Dokonano zgłoszenia emisji pola elektromagnetycznego w Starostwie Powiatowym w W. w dniu 23 lutego 2023 r., dołączając sprawozdania z wykonanych pomiarów pola elektromagnetycznego.
W zakresie podmiotów posiadających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy ustalono, że właścicielami działki nr [...] w miejscowości R. zabudowanej przedmiotową stacją bazową są K. W. i L. W.; właścicielem budowli (w postaci wieży antenowej) jest O. sp. z o.o. z siedzibą w W.; w sprawie występują również inwestorzy infrastruktury aktywnej zamontowanej na spornej wieży, będący najemcami masztu: [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i T. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Wszystkie te podmioty zostały uznane za strony postępowania.
Opisane wyżej okoliczności wyczerpują istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego. Ustaleń tych skarżąca nie kwestionuje. Nie są zrozumiałe zarzuty, że w treści uzasadnienia postanowienia WINB nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów, na których oparł się w tym zakresie.
Skarżąca zarzuca błędne określenie adresata postanowienia. Wskazuje, że jest właścicielem wyłącznie infrastruktury pasywnej zrealizowanej na działce nr [...] w miejscowości R., a więc wolnostojącej wieży. Infrastruktura aktywna czyli instalacje radiokomunikacyjne wraz z osprzętem i urządzeniami zasilającymi, które pełnią funkcję stacji bazowych telefonii komórkowej, są własnością odpowiednio [...] oraz T. Roboty budowlane wykonywane w latach 2022-2023 polegały instalowaniu urządzeń nie przekraczających 3 metrów na istniejącym obiekcie budowlanym (wieży należącej do Skarżącej) i ich inwestorem był T. Spółka O. nie wykonywała żadnych w/w robót budowlanych, co więcej nie była i nie jest w stanie wykonać żadnych robót budowlanych "związanych z samowolną rozbudową istniejącej stacji bazowej", gdyż nie jest właścicielem żadnej z instalacji radiokomunikacyjnych pełniących funkcję stacji bazowych telefonii komórkowej i nie ma do nich żadnego tytułu prawnego. W związku z tym wstrzymanie właścicielowi obiektu tj. O. Sp. z o.o. prowadzenia takich robót jest obowiązkiem martwym, nie nadającym się do wyegzekwowania, gdyż Skarżąca i tak nie byłaby w stanie takich robót prowadzić nie mając tytułu prawnego do wskazanych instalacji. WINB przychylił się do błędnego stanowiska PINB.
Kwestia ta została szczegółowo omówiona w zaskarżonej decyzji, a jeszcze bardziej wnikliwie została oceniona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego. Sąd stanowisko organów całkowicie podziela. Spośród podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane organ I instancji adresatem nałożonych obowiązków uczynił właściciela obiektu tj. skarżącą spółkę, wyjaśniając podstawy dokonania takiego właśnie wyboru. Wbrew zarzutom skargi – okoliczność ta nie budzi żadnych zastrzeżeń.
W skardze spółka podtrzymała także swój wcześniejszy zarzut, iż działanie PINBu polegające na dokonaniu w jednym dniu wszczęcia postępowania oraz wydaniu zaskarżonego postanowienia i doręczenie ich jednocześnie uchybiało przepisom k.p.a.
Sąd całkowicie podziela stanowisko MWINB przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przepis art. 10 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji administracyjnych kończących postępowanie administracyjne. Tymczasem zaskarżone postanowienie jest dopiero pierwszym etapem postępowania, które zakończy się bądź to legalizacją, bądź nakazem rozbiórki samowoli budowlanej. Doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania jednocześnie z postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowi naruszenia przepisów prawa procesowego. Trzeba zwrócić uwagę, że skarżąca spółka była wzywana przez PINB do złożenia wyjaśnień (pismo z 13 marca 2023 r. – k. 41 akt administracyjnych organu I instancji) i wyjaśnienia takie złożyła w piśmie z 22 marca 2022 r. Zatem już na kilka miesięcy przed wydaniem postanowienia przez organ I instancji wiedziała o toczącym się postępowaniu.
Dalej trzeba przypomnieć, że w uzasadnieniu I instancji znalazło się stwierdzenie: "(...) inwestor montując kolejne anteny w okresie listopadzie 2017 r. dokonał rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej". Skarżąca zarzuca, że skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana 12 sierpnia 2020 r., a rozbudowa nastąpiła później, to nie jest możliwe, aby w listopadzie 2017 r. bliżej nieokreślony inwestor montował "kolejne anteny". Skarżąca podtrzymała swoje wątpliwości w jakiej sprawie zostało wydane przedmiotowe postanowienie i czy na pewno dotyczy ono wolnostojącej wieży Spółki zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości R.. Organ odwoławczy natomiast w ogóle do tej kwestii się nie odniósł pomimo, iż Spółka podniosła stosowny zarzut w zażaleniu.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że wskazanie w postanowieniu organu I instancji daty robót na rok 2017 to niewątpliwie oczywista omyłka pisarska, która pozostaje bez wpływu na prawidłowość postępowania. Pominięcie tej kwestii przez MWINB również nie ma wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podziela wątpliwości spółki co do tego jaka sprawa została rozpoznana - tym bardziej, że rok 2017 jako data wykonania robót budowlanych pojawia się tylko w jednym miejscu uzasadnienia postanowienia organu I instancji.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi trzeba zaznaczyć, że w zaskarżonej decyzji powołano się na zwiększenie ciężaru (w kontekście konieczności sprawdzenia wytrzymałości konstrukcji jako całości i braku zagrożenia dla ludzi). Organ wskazał na tę okoliczność jako wzmocnienie argumentacji, że mamy do czynienia z rozbudową. Nie chodzi tu bynajmniej o "snucie przypuszczeń" w tym przedmiocie, jak to określa skarżąca. Chybiona jest wobec tego argumentacja skarżącej spółki, że organ mógł wezwać o wyjaśnienie tych okoliczności jeszcze przed wydaniem postanowienia, gdyż to inwestorzy z pewnością posiadają stosowną dokumentację potwierdzającą wytrzymałość konstrukcji i bezpieczeństwo wykonanych robót. Okoliczności te będą badane na kolejnych etapach postępowania, o ile będzie ono zmierzało do legalizacji robót. Nie jest też trafna argumentacja, że bezpieczeństwo użytkowania zostało potwierdzone przez organ ochrony środowiska, który przyjął stosowne zgłoszenie. Organ ochrony środowiska rozpoznał zgłoszenie w zakresie swojej właściwości, do której z pewnością nie należy badanie wytrzymałości konstrukcji na zwiększenie zawieszonego na niej ciężaru.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zakwalifikowania wykonanych robót w świetle przepisów prawa budowlanego. O ile organ nadzoru budowlanego uznaje je za rozbudowę budowli (stacji bazowej telefonii komórkowej), to strona skarżąca wywodzi, że roboty te stanowiły co najwyżej instalowanie i w związku z tym w ogóle nie podlegały reżimowi ustawy Prawo budowlane.
Przy bardzo rozbudowanych wywodach prawnych oraz po przytoczeniu rozlicznych wyroków sądów administracyjnych obu instancji na poparcie swojego stanowiska – na str. 16 skargi skarżąca spółka stwierdza: "Nie ma podstaw do przyjęcia, iż tezy powołane w uzasadnieniach wyroków wskazanych przez organ I i II instancji miałyby być powszechnie obowiązującym w orzecznictwie stanowiskiem. Kwestia kwalifikacji tego rodzaju robót jest od kilku lat przedmiotem sporu, także w orzecznictwie sądów administracyjnych obydwu instancji".
Przyznając tę ostatnią okoliczność, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przyjmuje za własny ten kierunek orzecznictwa, który przyjmuje, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą, na którą składają się poza urządzeniami technicznymi, konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 596/17 oraz sygn. II OSK 613/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1161/17; 17 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1476/18 oraz 27 października 2021 sygn. II OSK 3707/18). Tym samym zainstalowanie nowych, dodatkowych anten na istniejącej i funkcjonującej już wcześniej stacji bazowej telefonii komórkowej uznaje się za rozbudowę budowli w postaci stacji bazowej, co wymaga pozwolenia na budowę. Jak wskazał WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 29 listopada 2022 r., sygn. II SA/Kr 1162/22 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) "(...) z punktu widzenia takiego obiektu budowlanego jak stacja bazowa telefonii komórkowej, anteny to jedne z najistotniejszych jej elementów. W przedmiotowym wypadku, zwiększa się nie tylko ich rodzaj ale przede wszystkim ich ilość. Takiego zakresu robót nie można zatem zakwalifikować ani jako modernizacji, ani jako instalowania. Planowany zakres robót, z formalnego punktu widzenia należy zakwalifikować jako rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, będącego stacją bazową telefonii komórkowej, połączoną ze zmianą rodzaju istotnych jej elementów. Następuje bowiem zwiększenie ilości i zmiana jej elementów, w tym także istotnych jak anteny sektorowe, a ponadto montaż urządzenia [...] oraz przeniesienia anteny [...]. Dlatego o ile wymianę istniejących anten na taką samą ich ilość o zbliżonych parametrach, można w ocenie Sądu kwalifikować jako przedsięwzięcie dla którego wystarczające jest samo zgłoszenie, o tyle zwiększenie ilości anten należy kwalifikować jako rozbudowę stacji bazowej, czyli rozbudowę obiektu budowlanego, a w takim wypadku koniecznym jest uzyskanie pozwolenia na budowę".
Jak wynika z powyższego wszystkie zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Organy obu instancji szczegółowo ustaliły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do obowiązujących norm prawnych. Nie jest –prawdą, że organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do cytowania wyroków sądów administracyjnych, przeciwnie, zwłaszcza w postanowieniu PINB ocena dokonanych przez inwestora "modyfikacji" z punktu widzenia obowiązujących przepisów Prawa budowlanego zajmuje znaczną część uzasadnienia postanowienia i stanowi spójny i logiczny wywód, którego powtarzanie w wyroku WSA trzeba uznać za zbędne.
Nie stwierdzono również uchybień przepisom postępowania, które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalono jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.