II SA/KR 500/19

II SA/Kr 500/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 917/20 - Wyrok NSA z 2023-04-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 778
art. 61  ust. 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 15 listopada 2018r. Nr [...], znak sprawy: [...] [...] - na wniosek VII Liceum Ogólnokształcącego im. Zofii Nałkowskiej w K. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zagospodarowanie terenu - budowa zielonej ścieżki zdrowia oraz pasa zieleni na działkach nr [...], [...], [...] obr. 4 Krowodrza przy ul. Skarbińskiego w Krakowie".
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Akademię Górniczo - Hutniczą im. Stanisława Staszica w Krakowie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 lutego 2019 r., znak [...] - działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 56, art. 61 ust. 1 wzw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej upzp (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2018 poz. 2096) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu Kolegium przypomniało, że wniosek wpłynął w dniu 7 lipca 2011 r. i jest przedmiotem ponownego rozpatrzenia, albowiem poprzednia decyzja pierwszoinstancyjna została uchylona przez SKO w Krakowie decyzją z dnia 16 czerwca 2014 r. Nr [...], a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Mając na uwadze wskazania i zalecenia Kolegium organ I instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego wystąpił o ponowne zaopiniowanie inwestycji do zarządcy drogi, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, który pozytywnie zaopiniował przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne; w opinii wskazano warunki, które będą musiały zostać spełnione, by inwestycja mogła zostać zrealizowana.
Dodatkowo, zgodnie z zaleceniami SKO w Krakowie wykonana została analiza urbanistyczno-architektoniczna.
W dniu 3 grudnia 2014 r. inwestor zmienił wniosek i wycofał z terenu inwestycji działkę nr [...]. W związku z powyższym nazwa inwestycji otrzymała brzmienie: "Zagospodarowanie terenu - budowa zielonej ścieżki zdrowia oraz pasa zieleni na działkach nr [...], [...], [...] obr. 4 Krowodrza przy ul. Skarbińskiego w Krakowie".
W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
- teren ma dostęp do drogi publicznej,
- istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego,
- teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono na podstawie wypisu z rejestru gruntów, stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji "Bp-wył",
- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Rozpoznając odwołanie Kolegium wskazało, że wykonano analizę urbanistyczno – architektoniczną i wyznaczono obszar analizowany, którego granice wyznaczono na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Ustalono szerokość frontu terenu inwestycji, jako odcinek o długości ok. 103 m. Jest to odcinek terenu objętego wnioskiem, na długości którego powyższy teren styka się z działkami nr [...], [...] obr. 4 Krowodrza, z których odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. W załączniku nr 3 organ wskazał w sposób szczegółowy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, zgodnie z treścią § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
W analizie przedstawiony został szczegółowy opis obszaru analizowanego, jak również dokładna charakterystyka planowanej inwestycji, która nie jest inwestycją kubaturową. W związku z powyższym zasadne jest przyjęcie, że nie wymaga analizy cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, tj. linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Jedynym parametrem wpływającym na kształtowanie ładu przestrzennego i zagospodarowania terenu jest wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej, który został ustalony na poziomie nie mniej niż 50%. Kolegium nie zakwestionowało powyższego wskaźnika. Jak wynika z analizy, teren inwestycji jest niezabudowany, rosną na nim drzewa i krzewy ozdobne. Teren inwestycji stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], na których znajduje się budynek VII Liceum Ogólnokształcącego im. Zofii Nałkowskiej wraz z terenem rekreacyjnym i sportowym służącym szkole. Planowane zamierzenie inwestycyjne będzie spełniać funkcję uzupełniającą zabudowę usługową, występującą m.in. w obszarze analizowanym. Zgodnie z oświadczeniem inwestora z dnia 2 grudnia 2014 r. dojazd do terenu inwestycji odbywa się istniejącym zjazdem z ul. Skarbińskiego na teren VII LO, a następnie poprzez wewnętrzny układ dróg terenu Liceum.
Kolegium dostrzegło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 3 cztery wersy od dołu omyłkę organu 1 instancji polegającą na zbędnym przywołaniu tego akapitu.
Zarówno decyzja jak i poprzedzająca jej wydanie opinia ZIKiT - zarządcy drogi stanowią, iż teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. Skarbińskiego poprzez działki nr [...] i [...] obr. 4 Krowodrza, pozostające w trwałym zarządzie inwestora, co wynika z ewidencji gruntów. Kolegium nie zakwestionowało powyższych ustaleń.
Ponadto ul. Skarbińskiego jest drogą gminną, ujętą w wykazie dróg gminnych Miasta Krakowa, a co za tym idzie - w myśl art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 poz. 2068) jest drogą publiczną.
W tym miejscu w odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące tego, że nie cała ul. Skarbińskiego została uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. (Dz.Urz.Woj. Krakowskiego Nr 10, poz. 84 z 1986 r.) zaliczona do dróg publicznych Kolegium uznało, że na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872), działki stanowiące pas drogowy drogi publicznej ulicy Skarbińskiego z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miejskiej Kraków, w imieniu, której zarząd w zakresie dróg publicznych sprawuje ZIKiT.
W ramach kontroli instancyjnej Kolegium wskazało, że została również spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy tzn. istniejące oraz projektowane uzbrojenie w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z akt sprawy wynika, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej, jaką jest ulica Skarbińskiego ma się odbywać poprzez istniejący zjazd na wewnętrzny układ drogowy, prowadzący do terenu inwestycji poprzez działki nr [...] i [...] obr. 4 Krowodrza, pozostające w trwałym zarządzie Inwestora. Ponadto z akt sprawy wynika, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono na podstawie wypisu z rejestru gruntów, stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji "Bp-wył". Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W załączniku nr 1 stanowiącym integralną część decyzji określono również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Uzasadnienie decyzji i zawarte w nim stanowisko Kolegium, jest jednocześnie odpowiedzią na podniesione w odwołaniu zarzuty. Projektowana inwestycja w postaci zielonej ścieżki zdrowia i pasa zieleni, będzie stanowić kontynuację zagospodarowania otoczenia istniejącej i funkcjonującej od lat szkoły.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie akademia Górniczo - Hutnicza im. Stanisława Staszica w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Organu 1 instancji, w sytuacji, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji przedstawionej treści,
2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wyrażające się w niewypełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie wystarczającego postępowania wyjaśniającego w sprawie w zakresie ustalenia, czy nieruchomość, którego dotyczy wniosek posiada dostęp do drogi publicznej,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p." poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy, mimo że wyczerpująco nie zweryfikowano, czy nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej,
4. naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dalej: "p.w.u.r.a.p.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że działki stanowiące pas drogowy ul. Skarbińskiego o nr [...], [...] z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miejskiej Kraków, mimo że organ nie zbadał, czy spełnione zostały przesłanki opisane w tym przepisie,
5. naruszenie art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej: "u.d.p.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że fakt, że ul. Skarbińskiego znajduje się w zestawieniu dróg gminnych powoduje, że jest ona droga publiczną, mimo że art. 2 u.d.p. nie ma skutku wywłaszczeniowego.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w Organ w szczególności nie zweryfikował, czy nieruchomości te posiadają dostęp do drogi publicznej. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Przyjmuje się także, że dostęp do drogi publicznej winien być prawnie zagwarantowany.
W ocenie strony skarżącej dla ustalenia, czy nieruchomości objęte wnioskiem posiadają dostęp do drogi publicznej nie jest wystarczające ustalenie w oparciu o wykaz znajdujący się na stronie internetowej ZIKiT w Krakowie, że ul. Skarbińskiego jest drogą gminną, w konsekwencji na podstawie art. 2 u.d.p. jest drogą publiczną. Regulacja art. 2a u.d.p. nie skutkuje przejściem z mocy prawa wszystkich nieruchomości zajętych pod drogę publiczną odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa, czy też na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz gminy z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a u.d.p. konieczne jest najpierw uzyskanie prawa własności do takiego terenu, przez Skarb Państwa bądź przez jednostkę samorządu terytorialnego, czy to w drodze umowy lub poprzez wywłaszczenie, czy też komunalizację. W konsekwencji fakt, że ul. Skarbińskiego została ujęta w wykazie dróg znajdującym się na stronie internetowej ZIKIT jako droga gminna, nie dowodzi że jest ona drogą publiczną.
Podkreślić należy, że z przedłożonego do akt postępowania dowodu z dokumentu - uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z 28 maja 1986 roku wraz z załącznikami, wynika że w odniesieniu do ul. Skarbińskiego - drogą publiczną jest jedynie odcinek o długości 100 m oraz powierzchnia jezdni o powierzchni 600 m2. W rezultacie nieruchomości, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Kolejno w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn stwierdza, że na podstawie art. 73 ust 1 p.w.u.r.a.p. działki stanowiące pas drogowy publicznej ul. Skarbińskiego z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miejskiej Kraków. W celu ustalenia, czy nieruchomości po których biegnie ul. [...] przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej Kraków konieczne jest zweryfikowanie, czy przesłanki nabycia z mocy prawa w odniesieniu do nieruchomości po których biegnie ul. Skarbińskiego zostały spełnione. Na podstawie art. 73 ust 1 p.w.u.r.a.p., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W celu weryfikacji istnienia w/w przesłanek nabycia z mocy prawa należy ustalić, czyją własnością były nieruchomości o nr [...], i [...] obr. 4 Krowodrza w dniu 31 grudnia 1998 roku. Kolejno konieczne jest ustalenie, jaki obszar nieruchomości był zajęty przez drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 roku, ponieważ tylko obszar faktycznie zajęty pod drogę publiczną stawał się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że drogą publiczną jest jedynie odcinek o długości 100 m oraz powierzchnia jezdni o powierzchni 600 m2 (uchwała Rady Narodowej Miasta Krakowa nr 103 z 28 maja 1986 roku wraz z załącznikami). Organ w związku z przedstawioną uchwałą rady narodowej Miasta Krakowa winien również zweryfikować, jaki obszar ul. Skarbińskiego w Krakowie był zgodnie z przytoczoną uchwałą drogą publiczną. W sprawie nie ustalono także, czy dostęp do drogi publicznej jest realizowany w oparciu o ustanowiona służebność przechodu lub przejazdu bądź w oparciu o ustanowioną drogę konieczną,
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778.)- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.
Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.
Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że opisana wyżej pokrótce procedura administracyjna, której celem jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, została przez organy przeprowadzona prawidłowo.
Inwestycja nie jest inwestycją kubaturową, a zmianą zagospodarowania terenu polegającą na budowie zielonej ścieżki zdrowia oraz wykonania pasa zieleni izolacyjnej na terenie zajmowanym przez VII Liceum Ogólnokształcącego im. Zofii Nałkowskiej w Krakowie, zatem wykonana w sprawie analiza architektoniczno – urbanistyczna jest wystarczająca.
Spór w sprawie sprowadza się w zasadzie jedynie do tego, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej czy też nie, a zatem czy spełniony został warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu.
W załączniku nr 1 do decyzji organu I Instancji (pkt. II, ppkt. 4 lit. b- karta 729 akt adm.) wskazano, że teren inwestycji posiada bezpośredni postęp do drogi publicznej tj. ul. Skarbińskiego poprzez działkę [...], [...], obr. 4 Krowodrza.
Dodatkowo, w analizie architektoniczno – urbanistycznej wskazano, że zgodnie z oświadczeniem inwestora z dnia 2 grudnia 2014r. (k. 183 akt adm.), dojazd do terenu inwestycji odbywa się istniejącym zjazdem od ul. Skarbińskiego przez wewnętrzny układ drogowy na terenie własności VII Liceum Ogólnokształcącego im. Z. Nałkowskiej w Krakowie działkami [...] oraz [...].
W aktach sprawy znajduje się nadto opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (k. 137 akt adm.), w którym zarządca drogi oświadcza między innymi, że: "teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką stanowi ul. Skarbińskiego poprzez działkę [...] i [...] obr.jw. (pozostające w trwałym zarządzie inwestora)". Opinia ta została podtrzymana pismem z dnia 22 września 2017 r. (k. 457 akt adm.)
Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji (k.686 akt adm.), które to okoliczności są również znane Sądowi z urzędu, ul. Skarbińskiego to ulica, która biegnie (między innymi) od ul. Juliusza Lea, a na wysokości wjazdu na teren VII LO – inwestora, łączy się z ulicą Bydgoską, a ta z kolei z ul. Nawojki.
Jest to ulica powszechnie, ogólnie dostępna, tworząca fragment sieci drogowej miasta Krakowa; przyległe do niej nieruchomości są zabudowane budynkami zarówno jednorodzinnymi jak i wielomieszkaniowymi. Każdy bez przeszkód z drogi tej korzysta, zarówno właściciele zabudowanych sąsiednich nieruchomości jak i każdy potencjalny użytkownik dróg w mieście Krakowie. Innymi słowy, stan faktyczny tej ulicy jest taki, że jest to urządzona droga ogólnodostępna. Co więcej, również dojazd do terenu VII LO (inwestora), istniejącego w tej lokalizacji od lat sześćdziesiątych XX wieku, również odbywa się wyłącznie poprzez ul. Skarbińskiego istniejącym tam zjazdem, przy czym wejście i wjazd na teren Liceum odbywa się wyłącznie od tej strony ul. Skarbińskiego, która łączy się z ul. J. Lea (po wschodniej stronie terenu zajmowanego przez VII LO) a nie od strony zachodniej, gdzie ul. Skarbińskiego łączy się z ul. Gramatyka.
Skarżący kwestionuje, że ul. Skarbińskiego jest w całości drogą publiczną i wskazuje, że uchwała nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. (Dz.Urz.Woj. Krakowskiego Nr 10, poz. 84 z 1986 r.) nie zaliczyła tej drogi w całości do kategorii dróg publicznych, nadto uważa, że "należy ustalić, czyją własnością były nieruchomości o nr [...], i [...] obr. 4 Krowodrza w dniu 31 grudnia 1998 roku. Zdaniem strony skarżącej "konieczne jest ustalenie, jaki obszar nieruchomości był zajęty przez drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 roku, ponieważ tylko obszar faktycznie zajęty pod drogę publiczną stawał się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego."
W tym miejscy podkreślić i wyjaśnić jeszcze należy, że działki nr [...] oraz [...] to działki wchodzące w skład tej części ul. Skarbińskiego, która łączy się z ul. Gramatyka, a po których nie będzie odbywał się wjazd na teren inwestora (brak istniejącego zjazdu).
Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją zaplanowana została na terenie, do którego VII Liceum Ogólnokształcące w Krakowie posiada tytuł prawny, który to teren składa się z szeregu działek, na których posadowionych jest sam budynek szkoły jak i przylegające do niego bezpośrednio tereny sportowe i rekreacyjne służące uczącej się tam młodzieży. Dojazd do terenu inwestycji odbywa się istniejącym zjazdem z ul. Skarbińskiego na teren VII LO, a następnie poprzez wewnętrzny układ dróg terenu Liceum.
Gdyby zatem przyjąć, jak chce strona skarżąca, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, to konsekwentnie oznaczałoby to, że dostępu tego nie mają żadne zabudowane nieruchomości – w tym również sam istniejący od kilkudziesięciu lat budynek Liceum - położne przy ul. Skarbińskiego, a zapewne również częściowo nieruchomości położone przy ul. Bydgoskiej.
Rację ma skarżący, że przymiot drogi gminnej mają drogi spełniające kryteria opisane w art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), a nie te, które ujęte zostały w wykazie takich dróg prowadzonym przez zarządcę. W aktach sprawy przedstawionych Sądowi – wbrew twierdzeniom strony skarżącej- nie ma uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. (Dz.Urz.Woj. Krakowskiego Nr 10, poz. 84 z 1986 r.) o zaliczeniu ul. Skarbińskiego do dróg gminnych, choć rzeczywiście znajduję się ona w wykazie dróg gminnych miasta Krakowa, na stronie internetowej Zarządu Dróg Miasta Krakowa (http://zikit.krakow.pl/196031,artykul,wykaz_drog_publicznych.html).
Organ w zaskarżonej decyzji natomiast wskazuje, że na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872), działki stanowiące pas drogowy drogi publicznej ulicy Skarbińskiego z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miejskiej Kraków, w imieniu, której zarząd w zakresie dróg publicznych sprawuje ZIKiT (obecnie Zarząd Dróg Miasta Krakowa).
Niewątpliwie postępowanie służące wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest postępowaniem, w którym należy jako kwestię "wpadkową" regulować stan prawny nieruchomości zajętych pod drogi i badać czy zaszły przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Tym bardziej w sytuacji, w której wątpliwości formułowane przez skarżącego dotyczą tych działek wchodzących w skład drogi, poprzez które nie będzie się odbywała komunikacja z terenem inwestycji.
Nawet gdyby przyjąć, że ul. Skarbińskiego nie jest w całości drogą publiczną (gminną), a częściowo jest drogą wewnętrzną, połączoną z drogą publiczną - ul. J. Lea, to dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej jest w niniejszej sprawie wystarczający.
Jak trafnie podkreślono to w wyroku NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, Lex nr 529365, nie ulega wątpliwości, iż w świetle art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej zdaniem Sądu jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odmienna interpretacja powyższych uregulowań tzn. uznanie, że do przyjęcia, iż dana działka ma dostęp do drogi publicznej nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, to wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch alternatywnych możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Taka interpretacja prowadziłaby również do wniosku, iż wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej jest zbędne, a taka wykładnia w polskim systemie prawnym jest niedopuszczalna.
W niniejszej sprawie "powszechna dostępność" terenu inwestycji do drogi publicznej jest oczywista. Na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest stwierdzenie tego, czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny. Tak też jest w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.