II SA/Kr 50/09

II SA/Kr 50/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2010-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Krystyna Daniel
Mariusz Kotulski /przewodniczący/
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 698/09 - Postanowienie NSA z 2009-08-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 37 ust. 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak / spr. / WSA Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi S.B. i S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M.K. kwotę 292,80 /dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy/ w tym VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu w niniejszym postępowaniu
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obiektów budowlanych znajdujących się na działce S.B. Przeprowadzona wizja lokalna wykazała, iż na działce nr [....] znajduje się budynek garażowy zlokalizowany około 50 cm od granicy z działką nr [....] o drewnianej konstrukcji, ścianach wykonanych z płyt falistych, dachu dwuspadowym z ukierunkowaniem połaci dachowej w kierunku działki [....] , poszyciu z dachówki.
Na podstawie wyjaśnień złożonych przez inwestora S.B. ustalono, iż obiekt wybudowano w latach 1977-78, a roboty budowlane prowadził bez pozwolenia na budowę, gdyż jak stwierdził, z uzyskanych wówczas informacji w urzędach wynikało, że na budowę budynku bez fundamentu, a więc nietrwałego, nie jest wymagane pozwolenie.
Decyzją z dnia 24 lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. m.in. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 37 ust.1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229) nakazał S.B. wykonać rozbiórkę budynku garażowanego znajdującego się na działce nr [....] w D.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. stwierdził, iż: budynek garażowy wybudowany został w latach 1977- 78 bez pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r., roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego nie zwalniało tego typu budynków z uzyskania pozwolenia na budowę. W § 44 tego rozporządzenia postanowiono bowiem, iż wykonywanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków wymaga pozwolenia na budowę. W związku z tym, iż roboty budowlane przy budynku garażowym prowadzone były w latach 1977-78, w stosunku do niego zastosowanie ma Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W przypadku takim, celem ustalenia możliwości legalizacji obiektu, niezbędne było ustalenie czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. a więc czy wybudowany obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi czy mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.
Pismem z dnia [....] 2006 r., wystąpiono do Urzędu Gminy w D. z zapytaniem, czy teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Urząd Gminy w odpowiedzi poinformował, że teren, na którym znajduje się; obiekt oznaczony jest w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta symbolem A 71 MN i przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną. Posiadając takie informacje organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 31 października 2006 r. nałożył obowiązek przedłożenia oceny wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją budynku garażowego oraz jego wpływu na środowisko wraz z określeniem wykonania ewentualnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Przedstawiona ocena, w zależności od jej wyniku, dawałaby możliwość ewentualnego zalegalizowania obiektu. Od ww. postanowienia złożył zażalenie S.B . Organ II-ej instancji postanowieniem znak [....] z dnia 9 marca 2007r. uchylił skarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na budzący wątpliwości niekompletnie ustalony krąg stron postępowania oraz na brak informacji, co do zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy budynku. Mając na uwadze powyższe, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, iż postanowienie takie jest przedwczesne i mogłoby narazić inwestora na zbędne koszty w sytuacji, kiedy nie ustalono, czy istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej budowy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu akt sprawy wystąpił do Urzędu Gminy w D. z zapytaniem, czy teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek garażowy, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującym w chwili budowy (lata 1977-78) był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. W odpowiedzi uzyskano informację, że działka nr [....] w latach 1977 - 78 znajdowała się w terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta symbolem A 177RP z zapisem teren upraw polowych. Zdaniem organu świadczy to więc o tym, że obiekt wybudowano z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów o planowaniu przestrzennym. Ustalono również, na podstawie wypisu z rejestru gruntów krąg stron oraz powiadomiono je w trybie art. 10 § 1 kpa o zebranym materiale dowodowym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że w związku z tym, że roboty budowlane przy budynku garażowym prowadzone były bez pozwolenia na budowę w latach 1977- 78, ze względu na treść art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w stosunku do przedmiotowego obiektu zastosowanie ma Prawo budowlane z 1974 roku. Przepisy tego prawa dawały możliwość zalegalizowania obiektu po ustaleniu czy nie narusza on ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi czy mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ organ ll instancji podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istotne jest ustalenie, jaki zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego budynku, a z odpowiedzi udzielonej przez Burmistrza D. pismem z dnia [....] 2007 r., wynika, że w okresie budowy budynku garażowego teren ten przeznaczony był pod uprawy polowe, tak więc nie można było na tym terenie wznosić obiektów budowlanych, stwierdzono, że brak jest możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku.
W odwołaniu inwestorzy zarzucili, że decyzja jest dla nich krzywdząca ponieważ garaż istniejący od ponad 30 lat nikomu nie przeszkadzał i nie przeszkadza, z wyjątkiem sąsiada, za zgodą którego został 30 lat temu wybudowany.
Po rozpoznaniu odwołania [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 października 2008 r. wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję S.B. i S.B. domagali się jej uchylenia. Podkreślili, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest dla nich krzywdzące, wybudowanie prowizorycznego garażu we własnym ogródku nie naruszyło cudzych praw, a teren ten nigdy nie należał do gruntu ornego. W ich ocenie organy nadzoru budowlanego celowo kierują się szkodliwą interpretacją art. 37 Prawo budowlane, który nie dotyczy prowizorek.
Na rozprawie pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu, które nie zostały pokryte w całości, ani w części.
W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/.
Skarga jest uzasadniona.
Wobec ustalenia, że budowa miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. Sąd zaaprobował stanowisko organów, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz.229 ze zm.), a to z mocy przepisu art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 20 z 2003r., poz.2016, ze zm.).
Stosownie do przepisu art.37 ust.1 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z przepisem art.40 który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Powyższe przepisy dotyczą m.in. obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i stwierdzić należy, że jako zasadę przewidują legalizację popełnionej samowoli, w trybie art.40 i art.42 ustawy; wyjątkiem jest natomiast nakaz rozbiórki i dotyczy sytuacji określonych w przepisie art.37, przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc z materialnym prawem budowlanym (art.37 ust.1) została obwarowana dodatkowymi warunkami szczegółowo opisanymi w punkcie 1 oraz 2.
Zasadą prawa budowlanego z 1974 r. była legalizacja samowoli budowlanej.
Tzw. nowelizacją lipcową wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie w dniu 11.07.2003 r. ( Dz.U.2003.80.718) tą samą zasadę przyjęto w aktualnie obowiązującym prawie budowlanym. Pamiętać też należy, że w okresie obowiązywania bezwzględnego nakazu rozbiórki (obowiązującego od 1 stycznia 1995 r. do 10.07.2003 r. tj. do ww. nowelizacji prawa budowlanego) obowiązywał przepis art.49 prawa budowlanego, który stanowił: 1. Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
2. Jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 48 stosuje się odpowiednio (Dz.U.2000.106.1126).
Jak wynika z analizy ww. przepisów prawa budowlanego podstawową zatem kwestią dla legalizacji obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej była i jest ocena, czy jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.
W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły, że decydujące znaczenie dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma stwierdzenie, że teren, na którym wzniesiono obiekt budowlany nie był przeznaczony pod zabudowę w dacie jego budowy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę poglądu tego nie można uznać za trafny z dwóch poglądów.
Po pierwsze dlatego, że w przedmiotowej sprawie nie poddano – wbrew art.7 i 77 kpa - analizie pełnego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy, którego postanowienia ogólne, czy szczególne mogły dopuszczać zabudowę na działkach przeznaczonych pod uprawy polowe. Organy nie uwzględniły przy tym poglądów prezentowanych w orzecznictwie: w wyroku NSA z dnia 9.12.1986 r. sygn. akt IV SA 718/86 wskazano, iż okoliczność, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub materiałów do takiego planu, dana nieruchomość znajduje się na terenie upraw rolnych sama przez się nie wyłącza dopuszczalności wybudowania na tej nieruchomości obiektu budowlanego, związanego bezpośrednio z prowadzoną na tej nieruchomości produkcją rolną, służącą rozwijaniu tej produkcji oraz intensywnemu i zgodnemu z przeznaczeniem wykorzystaniu gruntów; podobnie, w wyroku NSA z dnia 11.05.1998 r. sygn. akt OPK 40/97 zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego (ornego) nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Brak analizy pełnego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy oznacza, że organy nie wyjaśniły podstawowej kwestii, koniecznej dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie powołanej podstawy prawnej. Nie wiadomo bowiem, czy w czasie budowy obiektu, teren na którym go postawiono, objęty był całkowitym zakazem budowy. Sąd nie mógł tej kwestii wyjaśnić na podstawie akt postępowania administracyjnego, ponieważ brak w nich tekstu ww. planu, a znajdujący się wyrys z planu (bez legendy) jest nieczytelny. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że podstawą kontroli przez Sąd zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst. Tymczasem w rozważanej sprawie organy obu instancji powołały się jedynie na informację Burmistrza Gminy w D. . Powyższa informacja nie mogła zastąpić tekstu planu.
Po drugie - organy obu instancji nie zaprezentowały wykładni art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), co winny uczynić wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wbrew temu, na co wskazuje się w kontrolowanych aktach, w orzecznictwie brak zgodności, jakie przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać stosując aktualnie tryb przewidziany w art. 37 – 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane z uwagi na regulację z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Można w tym zakresie wyodrębnić trzy dominujące nurty.
Pierwsza grupa orzeczeń prezentuje pogląd, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego stosując art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane winien ustalić - w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ ( tak np. NSA w wyrokach z dnia 6.11.2007 r. sygn. akt II OSK 1454/06 i z dnia 8.10.2007 r. sygn. akt II OSK 1318/06 ).
W drugiej grupie orzeczeń prezentuje się pogląd odmienny, wskazujący na istnienie podstaw do stosowania w takim przypadku przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które obowiązywały w okresie budowy ( tak np. NSA w wyrokach z dnia 5.06.1985 r. sygn. akt SA/Gd 860/84 i 26.01.2005 r. sygn. akt II OSK 1032/04 ).
W trzeciej grupie prezentowane są poglądy, w myśl których ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba że stan prawny obowiązujący w dacie orzekania jest dla inwestora korzystniejszy ( tak NSA w wyroku z dnia 26.07.2007 r. sygn. akt II OSK 1094/06 oraz w nim powołanych orzeczeniach).
Mając na uwadze, iż zarówno w prawie budowlanym z 1974 r., jak i prawie budowlanym aktualnie obowiązującym ustawodawca jako zasadę wprowadził zasadę legalizacji samowoli budowlanych, Sąd przychyla się do stanowiska mieszczącego się w trzeciej grupie ww. poglądów. Z "jasną" sytuacją mamy bowiem do czynienia jedynie wówczas gdy obiekt zrealizowany przed 1.01.1995 r. usytuowany został na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był (w okresie budowy) i nie jest (w dacie wydania decyzji) przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był i jest pod innego rodzaju zabudowę. W pozostałych przypadkach organy winny dokonać wykładni przepisu art.37 ust.1 pkt 1cyt. prawa budowlanego w sposób korzystniejszy dla inwestora, mając na uwadze nie tylko fakt wieloletniego istnienia samowolnie wybudowanego obiektu (który nie spotkał się z reakcją organów nadzoru budowlanego), ale przede wszystkim możliwość takiej wykładni, i to zarówno wykładni językowej, jak i celowościowej i systemowej. Jak podniósł bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.11.2007 r. II OSK1454/06 "dokonując wykładni językowej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. należy zwrócić uwagę na to, że używa on czasu teraźniejszego (organ stwierdzi, że ... obiekt budowlany znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę), co wskazuje na ocenę stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis. Za takim kierunkiem wykładni przemawia ponadto zróżnicowanie sformułowań obu przesłanek rozbiórki, a mianowicie wskazanie, że przesłanka niezgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa ma być odnoszona do przepisów "...obowiązujących w okresie ich budowy" i brak takiego określenia w stosunku do przesłanki przeznaczenia terenu. Zastosowana technika redakcyjna przepisu wskazuje, że gdyby intencją ustawodawcy była ocena przeznaczenia terenu, na którym obiekt budowlany został samowolnie zbudowany według przepisów obowiązujących w dacie jego wzniesienia, to odpowiednie określenie znalazłoby się w treści przepisu podobnie jak przy wskazaniu przepisów, według których należy oceniać zgodność budowy z przepisami prawa. Uznając wszakże, że rezultat wykładni językowej art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. może być uznany za niewystarczający, należy przy jego analizie mieć na względzie także aspekt wykładni celowościowej. Zważyć bowiem należy, że reakcja właściwych organów administracji na stwierdzenie samowoli budowlanej oparta na przepisach Prawa budowlanego z 1974r. uwzględniać musi wzajemny stosunek dwóch konkurencyjnych niekiedy wartości, a mianowicie chronionego między innymi przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dobra publicznego jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny oraz prawa własności nieruchomości zabudowanej w sposób niezgodny z prawem. Niewątpliwie wartością podlegającą prawnej ochronie jest nie sposób zagospodarowania przestrzennego danego terenu określony w przeszłości (w nieobowiązujących już przepisach planów miejscowych), lecz ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie powszechnie obowiązujących (zarówno w przepisach prawa miejscowego - miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jak i w przepisach ustawowych). Zatem obie wymienione wyżej wartości muszą być rozważane według stanu aktualnego w dacie orzekania przez organ administracji. Instrumentem, który to umożliwia są przepisy art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Ich zastosowanie wymaga zatem ustalenia, czy w aktualnym stanie prawnym teren na którym znajduje się nielegalnie wzniesiony obiekt budowlany nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Dopiero stwierdzenie, że tak właśnie jest spowoduje uznanie, że zachodzą przesłanki nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974r. Nakaz rozbiórki stanowi w tym przypadku wyraz pierwszeństwa, przysługującemu dobru publicznemu - jakim jest ochrona ładu przestrzennego przed interesem prywatnym osoby, która zrealizowała inwestycję budowlaną z naruszeniem prawa lub która stała się właścicielem nieruchomości, na której inwestycje taką wzniesiono. Takie określenie hierarchii chronionych dóbr nie budzi wątpliwości aksjologicznych biorąc pod uwagę, że u źródeł ich konfliktu leży naruszenie porządku prawnego dokonane przez osobę, która zbudowała samowolnie obiekt budowlany. Przeciwne rozumienie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. mogłoby natomiast prowadzić do rezultatów trudnych do pogodzenia z poczuciem sprawiedliwości, a mianowicie na przykład do nakazu rozbiórki budynku jednorodzinnego, który wprawdzie powstał samowolnie na gruncie nie przeznaczonym wprawdzie pod zabudowę w czasie jego wzniesienia (np. leśnym), lecz który obecnie znajduje się na terenie osiedla budynków jednorodzinnych, do wzniesienia którego doszło po przeznaczeniu terenu na taki cel w aktualnie obowiązującym planie (...). Zmiana stanu prawnego jaką jest przecież uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego zmiana lub utrata mocy obowiązującej powoduje oczywistą modyfikację sytuacji prawnej wszystkich osób, których unormowania planu dotyczą, między innymi także i właścicieli gruntów na których zlokalizowano obiekty budowlane wzniesione samowolnie (...) nieracjonalne byłoby nakazywanie rozbiórki obiektów budowlanych dlatego, że zbudowano je przed laty wbrew wówczas obowiązującym ograniczeniom, jeśli obecnie takie ograniczenia w zabudowie zostały zniesione."
Sąd orzekający w nin. składzie w całości popiera stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.10.2007 r. II OSK 1318/06, w którym podniesiono, że:
"Celem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym.
Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Pamiętać należy, iż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny - karzący.
Rozważając kwestie rozbiórki obiektu budowlanego zauważyć należy, iż ustawodawca odstępuje od nadmiernie restrykcyjnego prawa, co podnosi się w orzecznictwie i doktrynie.
Podkreślić należy, iż stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w przypadkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ) w zamierzeniu ustawodawcy miało być "odstępstwem" od obligatoryjnego nakazu rozbiórki z art. 48 nowego Prawa budowlanego przez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej - niedopuszczalnej w świetle nowej ustawy. Można zatem powiedzieć, iż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku mieli być z woli ustawodawcy w korzystniejszej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządem nowego Prawa budowlanego.(...) Przepis ten (art.48) wywołał wiele kontrowersji, był częstokroć krytykowany za nadmierną restrykcyjność oraz automatyzm. Z tych względów kolejnymi nowelizacjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) ustawodawca zdecydował się na złagodzenie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej. Wprowadzone zostały do Prawa budowlanego z 1994 roku mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i zalegalizowanie samowoli budowlanej. U podstaw tych zmian legło m.in. dostrzeżenie faktu, że możliwe były przypadki, gdy w miejsce przymusowo rozebranego obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej możliwe było wybudowanie takiego samego obiektu, ale już na podstawie pozwolenia na budowę.
Celem wprowadzonych zmian jest stworzenie prawnych podstaw, umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do określonych w przepisach kategorii obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych.
Aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm. ). A zatem, na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.
W przypadku przyjęcia zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 roku zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 roku. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku w pierwotnej wersji tej ustawy.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wprawdzie w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.
W tym miejscu podkreślić należy, iż inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.
A zatem, organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej, popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.
W tej sytuacji (...) odnoszenie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje - nie jest zasadne.
Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym.
Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.
Przy interpretacji powyższego przepisu należy mieć na uwadze tak wykładnię celowościową jak i wykładnię funkcjonalną a nadto przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujące konstytucyjną ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art.2 Konstytucji R.P.). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w zasadach racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystywania terenów. Nadmienić należy, iż ochronę, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, zapewniają przepisy prawa budowlanego i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, w tym techniczno - budowlane."
Rozpoznając ponownie sprawę samowoli budowlanej organ uwzględni poczynione wyżej uwagi odnośnie wykładni przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane.
Ponadto wskazać należy na naruszenie w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego szeregu reguł procedury administracyjnej tj.
- w zakresie należytego zebrania i oceny materiału dowodowego (art.7 i 77 k.p.a.) – brak wypisów i wyrysów z omawianych planów zagospodarowania przestrzennego,
- zapewnienia stronom prawa do udziału w postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a.) oraz umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 81 k.p.a.) – dotyczy to S.B. i B.I. , które nie były zawiadamiane o żadnych czynnościach w sprawie z wyjątkiem doręczenia im zawiadomienia z dnia 10 lipca 2007 r. (k.31 akt),
- wbrew temu, co podniesiono w decyzji organu I instancji postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto z urzędu, a nie na wniosek F.I. , w aktach brak zarówno wniosku , jak również jakiegokolwiek pisma wniesionego przez F.I. (poza żądaniem wpisanym do protokołu, ale dopiero w dniu 3.03.2004 r.), a w zawiadomieniu z dnia 20.11.2000r. powiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obiektu garażowego i gospodarczego, wybudowanych na posesji S.B. nie na wniosek, lecz w wyniku inspekcji budów z dnia [....] .2000 r.
- w aktach administracyjnych brak również protokołu oględzin wyznaczonych na dzień [....] .2000 r., a także dokumentów obrazujących bieg postępowania za okres od tej daty, do zawiadomienia stron pismem z dnia 4.10.2006 r. o kolejnej kontroli, której termin wyznaczono na 18.10.2006 r., z akt administracyjnych nie wynikają przyczyny, dla których nie odbyły się oględziny dnia [....] .2000 r., nie wyjaśniono, czy i jakie czynności podejmowano w okresie od 20.11.2000 r. do 4.10.2006 r.
- powołania w sposób nieprecyzyjny podstawy prawnej decyzji tj. art. 37 ust.1 pr. bud. z 1974 r. pomimo, iż brak jakiejkolwiek analizy przesłanek z pkt 2 tego przepisu.
Wskazane wady nie zostały dostrzeżone przez organ drugiej instancji oraz poddane analizie, pomimo że ich stwierdzenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uzupełnić postępowanie w celu usunięcia wszystkich braków, o których wyżej mowa, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art.7,77 kpa.
Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "a" - "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II sentencji wyroku stanowi art. 152 cyt. ustawy.
W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając koszty zastępstwa procesowego ustalone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09. 2002 r. w sprawie opłat adwokackich oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348).