II SA/Kr 498/05

II SA/Kr 498/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jan Zimmermann /przewodniczący/
Janusz Kasprzycki
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Robert Sawuła (spr) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r ., nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie skargę oddala
Uzasadnienie
II SA/Kr 498/05
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w K. Nr [...] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym:
Prezydent Miasta K rozpoznając wniosek R. i M. F. decyzją z [...] 2004r. Nr [...] stwierdził, że na działce nr [...] własności wnioskodawców nie wystąpiły szkodliwe zmiany stanu wody na gruncie w wyniku nadsypania działek nr [...] i [...] stanowiących własność B. B. oraz działek nr [...] i [...] , stanowiących własność Re. i M. K.. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano na art.29 ustawy z 18.07.2001r. prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz.1229 ze zm., zwana dalej Upw) oraz art.104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Postępowanie w tej sprawie prowadzono m.in. w związku z wykonaniem pozwolenia na "zarurowanie" rowu melioracyjnego na dz. nr [...],[...] i skutkami jakie wywołały te roboty. W odniesieniu do wadliwości decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zakrycia rowu melioracyjnego toczyć się ma oddzielne postępowanie prowadzone w trybie art.133 Upw. Jednocześnie w źródłowym wniosku wskazano, że przy okazji "zarurowania" rowu melioracyjnego doszło do nadsypania terenu działek, które nie były objęte pozwoleniem wodnoprawnym, a zmiany te miały wpłynąć niekorzystnie na zakłócenie stosunków wodnych w tym rejonie. Organ I instancji dokonał analizy stanu ukształtowania terenu sprzed dokonania zmian w postaci nadsypywania działek i doszedł do wniosku, że wprowadzone zmiany nie spowodowały generalnie zmiany kierunku spływu wód, choć przyznał, że na terenie działki nr [...] spadek został zmieniony. Na dz. nr [...] podwyższono fragment podmurówki ogrodzenia, co powoduje, że wody z terenu tej działki nie mogą się przelewać na dz. nr [...] stanowiącej własność wnioskodawców. W czasie oględzin w dn. [...].2004r. stwierdzono wyłącznie intensywne topnienie śniegu w zagłębieniu przed podmurówką ogrodzenia. W ocenie (choć w decyzji zawarto stwierdzenie "w ocenie tut. Wydziału") I instancji uwidocznione w trakcie oględzin miejsce na działce wnioskodawców, gdzie istniały wysięki powierzchniowe, związane było z topnieniem śniegu. Wykonane w trakcie oględzin wykopy nie potwierdzić miały różnic w nawodnieniu poszczególnych części działki p. F. Utrudnieniem dla przedostawania się wody z terenu działki p.K. na działkę wnioskodawców ma stanowić podmurówka ogrodzenia, którą posadowiono na głębokości od 1,7m do 0,8m. Szczegółowo odnosząc się do opinii hydrogeologicznej przedstawionej przez p. F. na okoliczność przyczyny podmokłości gruntu na terenie dz. nr [...] organ I instancji uznał jej stwierdzenia za niewiarygodne, nieaktualne, a reasumując doszedł do przekonania, że przyczyną wilgotności działki wnioskodawców może być rodzima budowa geologiczna tej działki. Przytaczając treść art.29 Upw organ doszedł do wniosku, że nadsypanie działek przez p.K. oraz B. Bi. nie spowodowało szkód dla gruntów sąsiednich.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. F. i M. F. W obszernym odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia szeregu przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zarzuty odwołania skoncentrowano wokół: naruszenia zasady prawdy materialnej, braku respektowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, braku respektowania oświadczeń odwołujących się składanych w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego, braku zapewnienia możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, braku nałożenia na prowadzących roboty przy nadsypywaniu działek obowiązku przedłożenia opinii hydrogeologicznej, błędnymi ustaleniami odnośnie uprzedniego zagospodarowania działek i umiejscowienia na ich obszarze cieków wodnych, błędnego zakwestionowania ustaleń zawartych w przedstawionej przez odwołujących się opinii hydrogeologicznej. Zarzucono ponadto posługiwanie się prawdopodobieństwem odnośnie przyczyny stagnowania wody w rejonie murka granicznego na dz. Nr[...], dodatkowo odwołujący się podali, że w sprawie odstępstw od udzielonego pozwolenia wodnoprawnego toczy się odrębne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Odwołujący się naprowadzali, że sprawą nielegalnie wybudowanych murków oporowych powinien także zająć się organ nadzoru budowlanego.
W trakcie postępowania odwoławczego odwołujący się kierowali kolejne pisma procesowe w sprawie, dołączyli ponadto opinię techniczną sporządzoną na ich zlecenie przez Ośrodek Rzeczoznawstwa SITR w K. w aspekcie prawidłowego odprowadzenia wód opadowych oraz odwodnienia działek domagając się jego uwzględnienia w trakcie podejmowania decyzji.
Do akt strony dołączyły także opinię hydrogeologiczną sporządzoną na zlecenie W. B. jako pełnomocnika B. B. oraz R. i M. K., a także opinię rzeczoznawcy budowlanego odnośnie charakteru budowli pomiędzy działkami nr [...] i [...].
Rozpoznając to odwołanie SKO w K. opisaną na wstępie decyzją z [...] 2005r. uchyliło decyzję organu I instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 2 k.p.a. oraz art.29 Upw. Kolegium uchylając decyzję stwierdziło, że organ I instancji niewłaściwie załatwił źródłowy wniosek, nie wyjaśnił szeregu istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o podjęcie różnych działań w sprawie został złożony nie tylko przez R. i M. F., ale również M. G. oraz K. Z. Zdaniem II instancji sprawy wpływu nadsypania działek winny być prowadzone łącznie, także w odniesieniu do działki nr [...] , a to z uwagi na dyspozycję art.62 k.p.a.. Kolegium stwierdziło, że skutki "zarurowania" rowu melioracyjnego winny być przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu. Za istotę sprawy uznano ustalenie, czy zmiany ukształtowania terenu spowodowały zmianę stanu wody na gruncie, a stwierdzenie to winno odnosić się do stanu faktycznego sprzed nadsypania działek nr [...] i [...], nie może natomiast być stwierdzone w oparciu o przypuszczenia i przewidywania organu I instancji. Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez Prezydenta Miasta Krakowa kolegium stwierdziło, iż doszło do nadsypania działek sąsiednich w stosunku do działki nr [...], w wyniku czego jest ona położona najniżej w tym rejonie. Stwierdzenia organu I instancji o prawdopodobnej przyczyny utrzymywania się wilgotności działki nr [...] uznano za nie udowodnione. Organ odwoławczy zwrócił uwagę także na niekonsekwencję w wywodach decyzji i instancji, gdzie podważano aktualność i prawidłowość map włączonych do opinii, a także sprzeczność stwierdzeń o braku zmiany kierunku odpływu wód, podczas gdy ustalenia z oględzin przeczyć mają tym stwierdzeniom. SKO w K. stwierdziło rozbieżność w dołączanych przez strony opracowaniach mających mieć walor opinii w sprawie, nadto zwrócono uwagę, że brak jest stwierdzenia odnośnie skuteczności przegrody w postaci muru oporowego między działkami nr [...] i [...]. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do stwierdzeń zawartych w kolejnych opracowaniach dołączanych przez poszczególne strony postępowania, które w wielu elementach nawzajem sobie przeczą odnośnie przyczyn zmiany stanu wody na gruncie.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. K. i W. B. Skargę W. B. odrzucił WSA w K. prawomocnym postanowieniem z [...] 2005r.. Skarżąca zarzuciła naruszenie art.29 ust.1 pkt 1 Upw, art.122 ust.1 pkt 1 Upw, art.7, art.80 i 62 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca stwierdza, że sprawa ma szerszy zakres i wiąże się z pozwoleniem budowlanym Prezydenta Miasta K. z [....] 2002r. oraz pozwoleniem wodnoprawnym tegoż organu z [...] .2002r. odnośnie "zarurowania" rowu melioracyjnego pomiędzy ul [...] a ul. [...] w K., które mają zalegać w aktach sprawy. Zdaniem skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji stało się zadość prawdzie materialnej. Podniesiono, iż nietrafnie organ odwoławczy zarzucił naruszenie art.122 ust.1 pkt 1 Upw (w tym aspekcie błędnie organ ten powołał się na art.122 ust.1 pkt 2 Upw). Stwierdzono w skardze, iż opierając się na całokształcie materiału dowodowego organ I instancji dokonał właściwej oceny materiału dowodowego, a dokonana przez niego ocena dołączonej przez wnioskodawców opinii biegłego była zgodna z zasadami logiki i innymi dowodami w sprawie. Zarzucono, iż w sprawie nie ustalono szkody, a jest to warunek zastosowania normy art.29 Upw, przy czym sam organ odwoławczy zanegował możliwość opierania się w tym względzie na opinii przedstawionej przez [...]. Zakwestionowano również powoływanie się na art.62 k.p.a. w aspekcie konieczności połączenia spraw dotyczących działki wnioskodawców w sprawie oraz działki M. G. oraz K. Z.
W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było to, iż organ ten błędnie łączył sprawy "zarurowania" rowu melioracyjnego ze sprawą wydania decyzji w trybie art.29 Upw. Podtrzymano wywody odnośnie konieczności łącznego rozpatrzenia źródłowego wniosku właścicieli działki nr [...] oraz właścicielki działki nr[...], tu kolegium wskazało, iż uchyliło także decyzję organu I instancji z [...] 2004r. odnoszącą się do M. G. oraz K. Z. Przyznając omyłkowe powołanie przepisu prawa wodnego kolegium podtrzymało pogląd o konieczności legitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym na dokonanie znacznych zmian w konfiguracji działek nr [...] i [...] wykonanych w sąsiedztwie cieku wodnego. Stwierdzono, iż organ I instancji nie zebrał kompletnego materiału dowodowego oraz dokonał w wielu przypadkach sprzecznych ze sobą ustaleń, pomijając niektóre dowody.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Ponadto Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa).
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie powyższych przepisów, Sąd uznał iż skarga nie dowodzi tego typu naruszeń prawa, które skutkować musiałyby wzruszeniem decyzji SKO w K, która odpowiada prawu.
Decyzja powyższa za podstawę swą miała przepis art.138 § 2 k.p.a., przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w I instancji, w której to organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, a sprawę przekazuje temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jest to tzw. decyzja kasacyjna połączona ze zwrotem sprawy do I instancji. Wyłączną przesłanką do wydania takiej decyzji jest przekonanie organu II instancji, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy opartej na art.138 § 2 k.p.a. oznacza, że organ I instancji dopuścił się tego rodzaju uchybień w gromadzeniu materiału dowodowego, których nie można uzupełnić przy wykorzystaniu możliwości, jakie daje norma art.136 k.p.a. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu, działając z urzędu lub na wniosek strony, przeprowadzić dowód uzupełniający we własnym zakresie, albo go zlecić organowi I instancji.
Zasadnie SKO w K. wskazało, że prowadząc postępowanie w trybie art.29 Upw, nie można łączyć jego przedmiotu z postępowaniem, jakie ma być prowadzone w trybie art.133 Upw wobec następstw odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Wbrew twierdzeniom samej skargi, akta administracyjne przedmiotowej sprawy w momencie wydawania decyzji przez I instancję nie zawierały decyzji Prezydenta Miasta K. udzielających pozwolenia wodnoprawnego oraz pozwolenia na budowę związanych z tzw. "zarurowaniem" odcinka rowu melioracyjnego. Organ I instancji nie porównał zatem zakresu robót, które mogły zostać legalnie wykonane w związku z korzystaniem z udzielonych przez I instancję pozwoleń z tymi robotami, które zostały wykonane ponad udzielone pozwolenia. Z akt sprawy ponadto nie wynika na jakim etapie było postępowanie prowadzone w trybie art.133 Upw, mające na celu rozpoznanie ewentualnego naruszenia interesów prawnych osób trzecich w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego.
Organ I instancji nie powołał w sprawie biegłego. Decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] 2004r. choć dotyczyła, jak to również słusznie zauważył organ odwoławczy, skomplikowanego stanu faktycznego, nie została poprzedzona sporządzeniem w trybie unormowanym w art.84 k.p.a., opinią biegłego. Zgodnie z art.84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W tym więc znaczeniu opinią biegłego nie była opinia inż. K. Cz., jaką przedłożyli R. F. i M. F, albowiem została ona wykonana na ich zlecenie. Zgodnie z art.84 § 2 k.p.a. do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków, co pozwala stronom ustosunkować się do wydanej w sprawie opinii, a przede wszystkim rolą organu jest umożliwić stronom zadanie biegłemu pytań. Brak powołania biegłego przez organ I instancji skutkował tym, że strony o spornych interesach przedstawiały na etapie postępowania odwoławczego kolejne opinie sporządzane przez osoby działające na ich zlecenia, których treść w większości przypadków jest ze sobą sprzeczna w odniesieniu do wniosków w nich sformułowanych. Materiały te, nie mające waloru opinii biegłego, nawzajem niekiedy sobie przeczące, czy wręcz koncentrujące się na wykazaniu sprzeczności w opracowaniach przedstawionych na użytek stron o przeciwnych interesach, nie mogły stanowić podstawy do poczynienia przez organ odwoławczy niewadliwych ustaleń faktycznych. To nie strony postępowania powołują biegłych na użytek organu, ale organ powołuje biegłego, określając zakres jego opinii. Zauważyć należy, iż w aktach przekazanych Sądowi znajduje się opracowanie biegłego sądowego dr inż. J. B., inż. E. K. oraz inż. J. J. wykonane na zlecenie Gminy Miejskiej K., której przedmiotem jest ocena zrealizowanej inwestycji w postaci "zarurowania" rowu melioracyjnego na działkach nr [...] i [...]. Rzecz jednak w tym, że opracowanie to zostało wykonane dopiero w 2006r. a więc już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Takim opracowaniem w czasie orzekania nie dysponował organ I instancji, a w aktach brak takiego opracowania w odniesieniu do działek nr [...] i [...].
Trafnie organ odwoławczy wskazał na brak wyjaśnienia sprzeczności między ustaleniami faktycznymi, pominięciem niektórych dowodów oraz opieraniem się przez organ I instancji na przypuszczeniach, zwłaszcza w odniesieniu co do przyczyn odnośnie podłoża na działce nr[...] oraz skutecznego powstrzymywania napływu wody poprzez fundament muru oporowego między działkami nr [...] i [...].
Reasumując, stwierdzić należy, iż zarzuty skargi odnośnie naruszenia art.7 oraz art.80 k.p.a. nie są uzasadnione. Wbrew wywodom skargi podzielić należy ocenę SKO w K., że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ I instancji.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art.62 k.p.a.. Źródłowy wniosek został także sygnowany, oprócz R. i M. F., również przez M. G. i K. Z. Pismo to opatrzone jest dwoma podpisami, niewątpliwe jeden z nich to podpis R. F., rolą organu I instancji było wyjaśnienie jaki podmiot złożył drugi podpis pod wnioskiem. O ile byłby to podpis M. G. z racji podnoszonego przez strony szerszego oddziaływania następstw podsypania działek w tym rejonie, słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę, by sprawę rozpatrzyć w jednym postępowaniu. Art.62 k.p.a. stanowi, iż w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. SKO w Kr. w odpowiedzi na skargę wyjaśniło, iż odrębną decyzją uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K., którą rozstrzygano odrębnie sprawę odnośnie działki M. G. i K. Z.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art.122 ust.1 pkt 1 Upw, kolegium przyznało iż błędnie przytoczyło ten przepis, błąd dotyczyć miał omyłkowego zacytowania oznaczenia przepisu, w rzeczywistości organ odwoławczy chciał powołać się na dyspozycję art.122 ust.1pkt 2 Upw. Naruszenie to, w aspekcie wydania decyzji kasacyjnej, opierającej się na normie art.138 § 2 k.p.a., nie ma jednak wpływu na wynik sprawy sądowo-administracyjnej, w tym więc znaczeniu nie stanowi przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a Pppsa.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 29 ust.1 pkt 1 Upw. Powołany w skardze przepis zakazuje właścicielowi gruntu zmieniać stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. SKO w K. w istocie nie przesądziło sposobu rozstrzygnięcia sprawy, skoro wywiodło wyłącznie, iż materiał dowodowy jest niedostateczny, aby rozstrzygnąć sprawę prowadzoną na podstawie cyt. przepisu prawa materialnego.
Okolicznością, która nie została wyeksponowana przez SKO w K., a którą Sąd uznaje za dodatkową przesłankę przemawiającą za legalnością zaskarżonej decyzji, jest sprzeczne z dyspozycją przepisu prawa materialnego, sformułowane rozstrzygnięcie w decyzji I instancji. Art.29 ust.3 Upw stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Prezydent Miasta K. prowadząc postępowanie w trybie art.29 Upw uprawniony był zatem, aby w drodze decyzji administracyjnej, o ile uznał, że zachodzi stan faktyczny objęty hipotezą powyższej normy, nakazać właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego (w takiej sytuacji należało ustalić tzw. stan poprzedni, tj. stan sprzed dokonanych zmian stanu wody na gruncie) ewentualnie mógł nakazać wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jeżeli organ doszedłby do wniosku, że zmiany stanu wody na gruncie nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, to winien dać temu wyraz w decyzji odmawiającej wydania powyższych nakazów, nie zaś jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, stwierdzać iż nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie. Takiego rozstrzygania sprawy nie przewiduje norma art.29 ust.3 Upw, z tego względu zasadnym było wyeliminowanie przez organ odwoławczy wadliwego pod względem zgodności z prawem materialnym, rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K.
Decyzja kasacyjna kolegium nie zamyka drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie przesądzając kierunku takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na powyższe uchybienia miało oparcie w treści art.138 § 2 k.p.a..
Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art.151 Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku.