I OSK 1948/19

I OSK 1948/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Iwona Bogucka
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 497/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2018-08-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 121
art. 130 § 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ś., P.Ś. i R.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 497/18 w sprawie ze skargi A.Ś., P.Ś. i R.Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 sierpnia 2018 r. II SA/Kr 497/18 (dalej wyrok II SA/Kr 497/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.S., P.S. i R.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 lutego 2018 r. znak WS-VI.7536.1.24.2017.PB w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 11 sierpnia 2016 r. A.S., P.S. i R.S. (dalej skarżący) wnieśli do Starosty Nowotarskiego (dalej Starosta) o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i obniżenia wartości działki ewid. nr [...] położonej w N.
Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości - za działkę ewidencyjną nr [...], objętą księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Nowym Targu. Organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego M.W. (dalej biegła) o sporządzenie operatu szacunkowego, określającego spadek wartości ww. nieruchomości.
Biegła sporządziła operat szacunkowy w listopadzie 2016 r. Wartość rynkową gruntu określiła metodą porównawczą - porównywania parami. Dla potrzeb operatu analizowała nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu rolniczym, gdyż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka ewid. nr [...] stanowi teren rolny. Wartość ta wynosi 68.453 zł. Biegła określiła spadek wartości nieruchomości na skutek ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, przyjmując, że lokalizacja linii energetycznej obniża wartość nieruchomości tylko w strefie jej oddziaływania. Ustalono pas eksploatacyjny dla tej linii, wynoszący 246 m2. Wedle operatu z uwagi na fakt, że w granicach działki nie posadowiono naziemnego elementu urządzenia (słupa), nie występuje powierzchnia wyłączona z działalności gospodarczej. Nie następuje zmiana sposobu korzystania z nieruchomości na skutek prawnej lokalizacji urządzenia, tylko ograniczenie sposobu korzystania w pasie eksploatacyjnym.
Starosta Nowotarski decyzją z 9 maja 2017 r. znak GN.6821.2.1. 2016.GK (dalej decyzja z 9 maja 2017 r.) na podstawie art. 129 ust.1 i 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej ugn) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania i administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej kpa): 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 661 zł z tytułu spadku wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], położonej w N., objętej księgą wieczystą nr [...], na rzecz A.S. w kwocie 220,30 zł za udział 1/3 części; P.S. w kwocie 220,30 zł za udział 1/3 części i R.S. w kwocie 220,30 zł za udział 1/3 części; 2. zobowiązał Spółkę T. S.A. w K. do wypłaty wymienionego w pkt 1 odszkodowania; 3. poinformował, że odszkodowanie nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z 9 maja 2017 r. stanie się ostateczna oraz że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że decyzją z 7 sierpnia 2001 r. znak GG.III-7221/a-9/01/wt Starosta Nowotarski, na podstawie art. 124 ugn, zezwolił Z. S.A. na przeprowadzenie linii energetycznej napowietrznej m.in. przez działkę ewid. nr [...] położoną w N. obj. KW [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Nowym Targu.
Wojewoda Małopolski decyzją z 17 października 2001 r. nr GG.V.7724/167/ 01/Pł (dalej decyzja z 17 października 2001 r.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie [prawomocnym wyrokiem z 23 sierpnia 2005 r. II SA/Kr 3580/01; k. 32 akt Starosty] oddalił skargi [w tym Z.S., P.S., R.S., małoletniej A.S. działającej przez ojca Z.S.] na decyzję z 17 października 2001 r.
Na podstawie danych Centralnej Bazy Ksiąg Wieczystych i danych ewidencji gruntów, Starosta Nowotarski ustalił, że przedmiotowa działka stanowi współwłasność Z.S., P.S., R.S., A.S. Aktem notarialnym z 4 listopada 2011 r. Nr Rep. [...] Z.S. przekazał swój udział na rzecz pozostałych współwłaścicieli.
Starosta oparł się na operacie szacunkowym z 30 listopada 2016 r. (dalej operat) sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, M.W., określającym kwotę, o jaką spadła wartość przedmiotowej nieruchomości na skutek wykonania inwestycji przez właściciela sieci.
W wyniku przeprowadzonej analizy Starosta uznał, że operat został sporządzony w sposób należyty, zgodnie z wymogami prawa, a w szczególności ugn i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ([Dz.U. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628 i z 2011 r. nr 165 poz. 985] dalej rozporządzenie) a także Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny [k. 72-71 akt Starosty].
Odwołanie złożyli: A.S., P.S. i R.S., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając decyzji z 9 maja 2017 r. naruszenie: prawa materialnego - art. 130 ust. 2 ugn przez określenie wysokości należnego im odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy z 30 listopada 2016 r., mimo że został on sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego nie mógł stanowić źródła ustaleń na gruncie niniejszej sprawy; przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa, przez brak rzetelnego, wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszelkich okoliczności faktycznych w ramach niniejszego postępowania, co doprowadziło organ do wadliwych ustaleń, oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który statuują obowiązujące przepisy proceduralne; art. 107 § 3 kpa przez brak należytego uzasadnienia podstaw decyzji podjętej przez organ I instancji, mimo istnienia ustawowego obowiązku w tym zakresie. W odwołaniu podniesiono, że operat nie odnosi się do okoliczności wskazanej w § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, stanowiącego, że określając zmniejszenie wartości nieruchomości należy uwzględnić skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn [k. 1-3, 24-23 akt Wojewody].
Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda) decyzją z 14 lutego 2018 r. znak WS-WS.VI.7536.1.24.2017.PB (dalej decyzja z 14 lutego 2018 r.) na podstawie art. 9a ugn (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) utrzymał w mocy decyzję z 9 maja 2017 r.
W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że odszkodowanie ustalono w toku postępowania w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego M.W. z 30 listopada 2016 r. (której aktualność biegła potwierdziła 13 grudnia 2017 r.), w której określono kwotę (661 zł) o jaką spadła wartość przedmiotowej nieruchomości na skutek wykonania inwestycji przez właściciela sieci. Oszacowania zmniejszenia się wartości ww. nieruchomości biegła dokonała podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, na podstawie cen transakcyjnych sześciu nieruchomości położonych na terenie miasta N.
Dokonując obliczenia stopnia zmniejszenia się wartości działki nr [...], biegła przyjęła segment działek niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym, o powierzchni od 2617 m2 do 4885 m2, zlokalizowanych w N. w ok. os. [...] i ulic: [...] i [...]j. Wszystkie te nieruchomości położone są w odległości 4-5 km od centrum miasta.
W kontekście treści operatu Wojewoda wskazał, że nie znajduje podstawy zarzut stron, że operat nie uwzględnia skutków spowodowanych obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn.
Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn, uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości; zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn.
Wojewoda pismem z 29 listopada 2017 r. wystąpił do biegłej o odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, kierowanych pod adresem ustaleń przedmiotowej wyceny.
Pismem z 13 grudnia 2017 r. biegła przesłała szczegółowe wyjaśnienia wskazując, że głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych jest przeznaczenie gruntu. Dokonała analizy rynku nieruchomości, poszukując transakcji rynkowych nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym (przeznaczenie obowiązujące na dzień powstania szkody - ograniczenia sposobu korzystania). W operacie widnieje informacja o cechach nieruchomości, w oparciu o które ustaliła podobieństwo: lokalizacja i sąsiedztwo, możliwości zagospodarowania, powierzchnia, uzbrojenie, dostępność komunikacyjna. W tabeli nr 2 opisała szczegółowo każdy z atrybutów. W tabeli nr 1 (k. 51 akt Starosty) zestawiła informacje na temat nieruchomości porównywalnych - jak wynika z informacji poprzedzających to zestawienie, wszystkie transakcje mają przeznaczenie zgodne z przeznaczeniem wycenianej działki (przeznaczenie rolne). Dane zestawione w tabeli nr 1 odnoszą się do lokalizacji przedmiotowej nieruchomości, jej ceny transakcyjnej i powierzchni. Podano nr rep. aktu notarialnego, w oparciu o który zaczerpnięto informację na temat danych dotyczących transakcji, w związku z czym istnieje możliwość dokładnej identyfikacji konkretnej nieruchomości i okoliczności zawarcia transakcji. Szczegółowy opis nieruchomości uznanych za najbardziej porównywalne zestawiono w tabeli nr 3 (k. 50 akt Starosty).
W celu wyjaśnienia i rozwiania wątpliwości dotyczących poprawnego doboru nieruchomości do porównania, biegła pismem z 13 grudnia "2018" [winno być "2017"] r. przesłała tabelę uzupełnioną o szczegółowy opis każdej z nieruchomości. Biegła wskazała, że na s. 10 operatu (k. 50 akt Starosty) zamieszczono informację w jaki sposób ustalono udziały procentowe poszczególnych cech: "wpływ poszczególnych atrybutów określono na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych niezabudowanych, a także analizy rynku nieruchomości niezabudowanych". Odnosząc się do odpowiedniego zarzutu stron odwołujących należy wskazać, że "wynik" tej analizy przedstawiono w operacie szacunkowym. Wynikiem tym są ustalone przez biegłą wagi przyjętych atrybutów (cech rynkowych) [k. 17-15 akt Wojewody].
Wojewoda wskazał, że biegła szczegółowo wyjaśniła, że przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględniono fakt, że właściciel jest obowiązany do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii występujących na linii energetycznej napowietrznej 15 kV. Fakt ten uwzględniono w przyjętej wartości współczynnika SSK. Na s. 17 operatu (k. 43 akt Starosty) przywołano Standard, szczegółowo określający jakie czynniki należy uwzględnić przy doborze współczynnika SSK. Biegła podkreśliła, że współczynnik przyjęty w wysokości 0,20 jest najwyższym możliwym jaki dopuszcza Standard.
Odnosząc się do możliwości weryfikowania tabeli nr 4 na s. 16 operatu (k. 44 akt Starosty), biegła wyjaśniła, że jest ona czytelna i możliwa do zweryfikowania po zapoznaniu się z wytycznymi dotyczącymi procesu wyceny opisanymi w Nocie Interpretacyjnej nr 1 (podejście porównawcze, metoda porównywania parami), której treść zacytowano na s. 13-14 operatu (k. 46-47 akt Starosty). Przyjęta szerokość pasa eksploatacyjnego wynika z parametrów sieci przebiegającej nad tą działką. Powyższe biegła ustaliła na podstawie wnikliwej analizy parametrów danej sieci, w oparciu o literaturę fachową, dostępne opracowania i konsultacje z osobami mającymi szczegółową wiedzę na temat budowy napowietrznej sieci linii energetycznej.
Pismem z 13 grudnia 2017 r. biegła wskazała, że przebieg linii energetycznej nad działką o przeznaczeniu rolnym (przeznaczenie działki nr [...] na dzień powstania szkody) nie powoduje zmiany sposobu korzystania z niej. Działka ta może być nadal wykorzystywana na cele rolnicze. Ograniczenia, jakie powstają przy posadowieniu takiej sieci, związane są jedynie z koniecznością udostępniania gruntu w przypadku napraw i konserwacji sieci (w przypadku sieci napowietrznych są one niewielkie, gdyż nie ma konieczności odkopywania sieci, a prace są zazwyczaj prowadzone przy słupach, których na działce nr [...] nie posadowiono) i brakiem możliwości wykonywania prac rolniczych ciężkimi, dużymi maszynami rolniczymi, które mogłyby uszkodzić napowietrzną linię - jednak powyższe ograniczenie występuje jedynie w pasie eksploatacyjnym, który na przedmiotowej nieruchomości zajmuje obszar o powierzchni 246 m2 (szerokość pasa 6 m, długość 41 m).
Biegła do pisma z 13 grudnia 2017 r. dołączyła klauzulę potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego z 30 listopada 2016 r. wskazując, że może być on obecnie nadal wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (tj. określenia spadku wartości nieruchomości z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ugn [k. 14-12v akt Wojewody]).
Organ II instancji stwierdził, że w świetle wyjaśnień udzielonych przez biegłą zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia. Opinia biegłej zawiera wystarczające uzasadnienie przyjętych założeń i ustaleń pozwalających dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Opinię sporządzono zgodnie z obowiązującymi standardami, w sposób przekonujący, logiczny i spójny; biegła wskazała i wyjaśniła przesłanki, które doprowadziły ją do przedstawionych konkluzji, co potwierdza przydatność dowodową sporządzonego opracowania. Operat nie zawiera omyłek i niejasności, jest wolny od błędów rachunkowych.
Wobec powyższego Starosta prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...], położonej w N. na rzecz każdej ze stron [k. 28-25 akt Wojewody].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.S., P.S., R.S., reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. D.S., zarzucając decyzji z 14 lutego 2018 r. naruszenie:
1. prawa materialnego - art. 130 ust. 1 i 2 ugn przez określenie wysokości należnego im odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy z dnia 30 listopada 2016 r., mimo tego, że został on sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego nie mógł stanowić źródła ustaleń na gruncie niniejszej sprawy;
2. przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 kpa, przez brak rzetelnego, wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszelkich okoliczności faktycznych w ramach niniejszego postępowania, co doprowadziło organ do wadliwych ustaleń; brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który statuują obowiązujące przepisy proceduralne;
3. przepisów postępowania - art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przytoczenia w uzasadnieniu faktów, które uznano za udowodnione; informacji o dowodach, które stanowiły podstawę faktyczną poczynionych przez organ ustaleń w zakresie stanu faktycznego; brak przytoczenia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wraz z wykładnią stosowanych przepisów, przez co w znacznym stopniu ograniczona została możliwość zapoznania się przez Skarżących z procesem myślowym, który doprowadził do wydania takiego a nie innego rozstrzygnięcia;
4. przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie o uwzględnienie skargi przez Wojewodę Małopolskiego stosownie do art. 54 § 3 ppsa; zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.
W uzasadnieniu skargi, skarżący przytoczyli stan faktyczny sprawy oraz rozwinęli powyższe zarzut powołując orzecznictwo sądowe (k. 3-7v akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 10-13 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 497/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał skargę za bezzasadną. Pierwszy zarzut skarżących dotyczył naruszenia art. 154 ugn. Zdaniem skarżących, opinia biegłej zawiera jedynie krótkie uzasadnienie przyjętej metody, natomiast wyjaśnienia w tym zakresie winny pozwolić na zweryfikowanie - zarówno przez stronę jak i organ administracyjny - zasadności sposobu podejścia i techniki wybranej przez rzeczoznawcę. Zgodnie z art. 152 ust. 2 i 3 ugn wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 ugn).
Dla wskazania wartości rynkowej nieruchomości trzeba zastosować metodę porównawczą lub dochodową, a w ostateczności - mieszaną. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn). Podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (ust. 2). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Wybór ten musi się mieścić w ramach wytycznych wskazywanych przez te przepisy. Oznacza to, że skoro nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest nieruchomością rolną wykorzystywaną dotychczas jako łąka (k. 55 akt Starosty), to w istocie dla wyceny rynkowej wchodzi w grę tylko podejście porównawcze, bowiem brak jakichkolwiek podstaw dla założenia podejścia dochodowego (uzyskania dochodu z nieruchomości). W niniejszym wypadku nie było potrzebne szersze uzasadnienie wyboru przyjętej metody przez biegłego, bowiem wynika on w opisanym stanie faktycznym wprost z przepisów.
Niesłusznym okazał się zarzut braku należytego wyjaśnienia okoliczności, które pozwoliły na ustalenie podobieństwa 6 nieruchomości przywołanych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie, a także wyboru 3 transakcji które ostatecznie posłużyły biegłej do oszacowania wartości wycenianej nieruchomości. Wojewoda wskazał, odpowiadając na zarzuty odwołania, że pismem z 13 grudnia 2017 r. biegła przesłała szczegółowe wyjaśnienia wskazując, że głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych jest przeznaczenie gruntu, zaś analizy rynku nieruchomości dokonano poszukując transakcji rynkowych nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym (przeznaczenie obowiązujące na dzień powstania szkody - ograniczenia sposobu korzystania). W operacie widnieje informacja o cechach nieruchomości, w oparciu o które ustalono podobieństwo tj. lokalizacja i sąsiedztwo, możliwości zagospodarowania, powierzchnia, uzbrojenie, dostępność komunikacyjna. W tabeli nr 2 opisano szczegółowo każdy z atrybutów. W tabeli nr 1 (k. 51 akt Starosty) zestawiono informacje na temat nieruchomości porównywalnych - jak wynika z informacji poprzedzających to zestawienie, wszystkie transakcje mają przeznaczenie zgodne z przeznaczeniem wycenianej działki (przeznaczenie rolne). Dane zestawione w tabeli nr 1 odnoszą się do lokalizacji przedmiotowej nieruchomości, jej ceny transakcyjnej i powierzchni. Podany jest nr rep. aktu notarialnego, w oparciu o który zaczerpnięto informację na temat danych dotyczących transakcji, w związku z czym istnieje możliwość dokładnej identyfikacji konkretnej nieruchomości i okoliczności zawarcia transakcji. Szczegółowy opis nieruchomości uznanych za najbardziej porównywalne zestawiono w tabeli nr 3 (k. 50 akt Starosty). W celu wyjaśnienia i rozwiania wątpliwości dotyczących poprawnego doboru nieruchomości do porównania, biegła pismem z 13 grudnia 2018 r. (k. 17 akt Wojewody) przesłała tabelę uzupełnioną o szczegółowy opis każdej z nieruchomości. Wskazała, że na s. 10 operatu (k. 50 akt Starosty) zamieściła informację, w jaki sposób ustalono udziały procentowe poszczególnych cech. Wpływ poszczególnych atrybutów określono na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych niezabudowanych, a także analizy rynku nieruchomości niezabudowanych. Organ stwierdził, że "wynik" tej analizy przedstawiono w operacie, gdyż są nim ustalone przez biegłą wagi przyjętych atrybutów (cech rynkowych). Sąd podzielił ocenę Wojewody, zauważając, że zarzuty skargi są ogólne i niepoparte rzeczowymi argumentami.
Sąd I instancji podzielił wnioski biegłej co do zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość może być nadal wykorzystana na cele rolnicze, zgodnie z przeznaczeniem na dzień powstania szkody. Długość boków działki wynosi 222 m i 243 m, a linia napowietrzna przecina działkę na południu - na 44 metrze, a na północy - na 36 metrze długości boków działki, licząc od granicy (k. 54 akt Starosty). Biorąc pod uwagę jeszcze pas ochronny 6 m - działka na długości ok. 190-200 m (przy szerokości ok. 41 m) nie doznaje żadnych przeszkód w uprawie. Przeszkód takich nie doznaje też w istocie w pasie eksploatacyjnym pod linią, gdyż na terenie działki nie posadowiono żadnego słupa, a ewentualny problem mógłby być spowodowany przez maszyny rolnicze sięgające sieci napowietrznej. W niniejszej sprawie istnienie pasa eksploatacyjnego ma niewielki wymiar praktyczny, ograniczony wyłącznie do tego pasa. Nietrafne okazały się zarzuty skargi dotyczące braku wskazania skutków związanych z obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów i przewodów oraz urządzeń. Jak to wskazała biegła, ograniczenia z tym związane w przypadku sieci napowietrznej są niewielkie, ponieważ nie ma konieczności odkopywania sieci, a prace są zazwyczaj prowadzone przy słupach, których nie ma na tej nieruchomości (k. 15 akt Wojewody Małopolskiego).
Sąd I instancji nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżących, że w przypadku niniejszego operatu, wyjaśnienia metody służącej do przyjęcia szerokości pasa eksploatacji sieci przebiegającej nad tą działką, winny zostać poparte stosownymi danymi, a wskazywanie jedynie na literaturę fachową, dostępne opracowania i konsultacje ze specjalistami w zakresie budowy sieci napowietrznej, bez przywołania materiałów źródłowych, nie sposób uznać za rzetelne i gwarantujące weryfikowalność przywoływanych przez rzeczoznawcę wyników. Biegła wskazała szerokość pasa eksploatacyjnego 6 m, a skarżący nie podają żadnych argumentów, dla których ten pas winien być - przykładowo - szerszy. W tym przypadku biegły ma prawo w opinii powołać się na konsultacje ze specjalistami i materiały źródłowe w postaci literatury fachowej, bez wyszczególniania wszystkich pozycji. W operacie biegły ma zawarowaną możliwość wypowiedzi fachowych bazujących na jego wiedzy i doświadczeniu. W przypadku poważnych wątpliwości biegły winien przedstawić źródło swych tez. Szerokość pasa 6 metrów jako taka nie spowodowała wypowiedzi krytycznej skarżących, którzy skoncentrowali się tylko na kwestii braku źródeł.
Sąd I instancji nie dopatrzył się w operacie uchybień, dyskwalifikujących jego wartość. Wszelkie zarzuty skarżących opierają się nie na konkretach, ale na ogólnym twierdzeniu o braku należytego wyjaśnienia czy szerszego uzasadnienia danej kwestii. Jest tak nawet w sytuacji, gdy biegła złożyła wyjaśnienia w postępowaniu odwoławczym. Po złożeniu operatu do akt sprawy przez biegłą, strony zawiadomiono o zebraniu materiału dowodowego i pouczono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzupełnienia materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w określonym terminie przed wydaniem decyzji (k. 60 akt Starosty). Żadne uwagi wówczas nie wpłynęły. Na zarzuty podniesione w odwołaniu biegła odpowiedziała, przed organem odwoławczym, a mimo to nadal zarzutów podniesionych w skardze nie skonkretyzowano. Zarzucono, że organ nie skorzystał z możliwości zlecenia operatu innemu rzeczoznawcy względnie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem zweryfikowania przez nią jego poprawności (art. 157 ugn). Jak się przy tym wydaje, chodzić może o organ odwoławczy, bowiem przed organem I instancji strony nie składały zarzutów do operatu. Co do zwrócenia się do innego biegłego rzeczoznawcy, skarżący nie podają podstawy prawnej, w oparciu o którą byłoby to możliwe - w sytuacji, gdy organ nie dostrzega oczywistych wad dyskwalifikujących operat, jak to wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej. Prawdą jest, że do oceny operatu obowiązany jest również organ, na którego zlecenie operat został wykonany, jednak ocenia on operat przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego.
Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:
1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;
2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (art. 157 ust. 1 ugn).
Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności (wyroki WSA w: Łodzi z 4.8.2016 r. II SA/Łd 456/16; Warszawie z 19.1.2015 r. I SA/Wa 1639/14; Białymstoku z 18.8.2016 r. II SA/Bk 272/16). WSA w Gdańsku w wyroku z 2.8.2017 r. II SA/Gd 370/17 stwierdził, że strona kwestionująca dany operat szacunkowy winna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Art. 157 ugn nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można domniemywać, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (Ewa Bończak-Kucharczyk w Komentarzu do art. 157 ugn, Lex/el.; wyrok WSA w Łodzi z 11.1.2017 r. II SA/Łd 562/16).
Skoro organ nie miał wątpliwości co do wartości dowodowej operatu, a strony nie zwróciły się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie art. 157 ugn, to brak podstaw do czynienia zarzutu naruszenia przez organ wspomnianego przepisu. Nie zachodzą wskazywane w skardze naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 kpa). Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 107 § 3 kpa, gdyż uzasadnienie decyzji II instancji spełnia wszelkie wymogi określone w tym przepisie (k. 51, 58-64v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiedli A.S., P.S. i R.S., reprezentowani przez r. pr. D.S., zaskarżając wyrok II SA/Kr 497/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. prawa materialnego: art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ugn, przez określenie wysokości należącego skarżącym odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy z 30 listopada 2016 r., mimo że został on sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego nie mógł stanowić źródła ustaleń na gruncie niniejszej sprawy;
2. przepisów postępowania: a. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 ppsa przez oddalenie skargi wniesionej przez "Skarżącą", co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji Wojewody Małopolskiego z 14.02.2018 r.; b. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie ogólnym zasadom jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co powodowało, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie oparte było na dowolnych ustaleniach.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych, a także o przyznanie skarżącym prawa pomocy w zakresie częściowym, przez zwolnienie ich z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w całości; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 70-74v, 79 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem z 19 sierpnia 2022 r. I OSK 1948/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 114-130 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Mając na uwadze tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Część z tych zarzutów sformułowano w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiający ich rozpoznanie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono m. in. naruszenie prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 ppsa (zarzut nr 1 ab initio), jak również przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ppsa (zarzuty nr 2.a i 2b ab initio). Tymczasem powyższe przepisy ppsa stanowią podstawy normatywne wniesienia skargi kasacyjnej i dlatego też nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji. Wynika to expressis verbis z treści art. 174 ppsa, zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa. Zasadą jest, że w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji w sprawie przepisy prawa materialnego (wyrok NSA z 16.11.2022 r. I OSK 2240/21).
Skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie przepisów postępowania m. in. z art. 3 § 1 ppsa, jednakże szczegółowe uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do tej części zarzutu. Zgodnie z powołanym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma wyłącznie ustrojowy charakter, gdyż wskazuje na zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Sam sposób przeprowadzania sądowej kontroli administracji został uregulowany w dalszych przepisach ppsa. Do naruszenia art. 3 § 1 ppsa mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z wyżej wymienionych regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.
Kolejne zarzuty dotyczą realizacji przez organ zasady prawdy materialnej (art. 7 kpa) i wynikających z niej bardziej szczegółowych zasad administracyjnego postępowania dowodowego - art. 77 i art. 80 kpa. W celu uściślenia trzeba wyjaśnić, że wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów, lecz posługuje się nimi jedynie jako wzorcami kontroli dążąc do ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie było zgodne z prawem. Dlatego uchybienie przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i może wynikać wyłącznie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom ppsa. W konsekwencji oznacza to, że sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem, bada czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany. W postępowaniu sądowoadministracyjnym do weryfikacji zaskarżonego aktu bezpośrednio przepisy kpa nie mają zastosowania. Sąd rozpoznając skargę, stosuje jedynie regulacje ppsa, zatem nie stosuje przepisów kpa, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. By możliwe było odniesienie się do zarzutów niezgodnej z prawem kontroli działania administracji przeprowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny, konieczne jest wykazanie, że sąd ten w sposób niewłaściwy ocenił akt lub czynność organu przez pryzmat norm prawa formalnego. Służy temu powiązanie w skardze kasacyjnej precyzyjnie wskazanych przepisów ppsa z konkretnymi regulacjami administracyjnego prawa procesowego, które w danej sprawie zostały naruszone. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej winien wyjaśnić, na czym dokładnie polegało naruszenie przepisów kpa.
W ślad za tymi ogólnymi uwagami należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 7 kpa w zakresie odnoszącym się do zasady prawdy materialnej nie mógł zostać skutecznie rozpoznany. Autor skargi kasacyjnej powołując się na wybrane orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczące tej zasady, starał się wyjaśnić jej istotę i wagę dla administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Z przedstawionej argumentacji w żadnym, nawet najmniejszym stopniu nie wynika, w jaki sposób organ uchybił tej zasadzie, czego następnie miałby nie dostrzec Sąd I instancji i tym samym miałby naruszyć przepisy ppsa.
Analogiczne spostrzeżenia odnoszą się do kolejnego zarzutu, a mianowicie naruszenia art. 77 kpa. Już sam sposób jego sformułowania budzi uzasadnione wątpliwości, gdyż przepis ten składa się z czterech odrębnych paragrafów. W tej sytuacji powołanie w zarzucie skargi kasacyjnej całego art. 77 kpa, nie spełnia wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych, o którym stanowi art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, jeżeli skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej, autor skargi kasacyjnej miał na uwadze (postanowienie NSA z 20.2.2019 r. II OSK 206/19; wyroki NSA z: 2.4.2014 r. I OSK 614/13; 3.9.2015 r. II OSK 41/14; 3.11.2015 r;, I OSK 755/14). Wprawdzie z dalszego uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autorowi chodzi o naruszenie art. 77 § 1 kpa, to jednak w środku odwoławczym brakuje wykazania jakiegokolwiek związku tego przepisu z naruszeniem przepisów najpierw przez organ, a następnie - w wyniku wadliwie przeprowadzonej kontroli - przez Sąd I instancji.
Nie znajduje potwierdzenia naruszenie przez Sąd I instancji art. 80 kpa, ale - co wymaga podkreślenia - sposób konstrukcji także tego zarzutu przesądzał o niemożności jego rozpoznania. Mianowicie obraza tej normy miałaby miejsce, gdyby organy obu instancji dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego, a więc przeprowadziły ocenę dowodów wbrew zasadom logiki lub zasadom doświadczenia życiowego i nie wyjaśniły w uzasadnieniu swoich decyzji w sposób przekonujący, dlaczego jedne dowody uznały za wiarygodne, podczas gdy innym dowodom tej wiarygodności odmówiły. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wyjaśnił znaczenia tej normy - poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że wraz z art. 77 § 1 kpa stanowi ona dopełnienie zasady prawdy materialnej - lecz również nie wykazał, w którym momencie postępowania lub jakim konkretnie działaniem organu, zasada swobodnej oceny dowodów z art. 80 kpa została naruszona.
Nie sposób odnieść się do naruszenia przez Sąd I instancji zasady przekonywania określonej w art. 11 kpa. W skardze kasacyjnej wskazano na związek tej zasady z przepisem art. 107 § 3 kpa i z zasadą ogólną wyrażoną w art. 8 kpa. Na marginesie należy zauważyć, że po pierwsze, art. 8 kpa tworzą dwa paragrafy, z których każdy statuuje odrębną zasadę ogólną postępowania administracyjnego. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor miał zapewne na myśli art. 8 § 1 kpa, gdyż w uzasadnieniu jest mowa o "zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa" (s. 9 akapit 1 skargi kasacyjnej). Od wejścia w życie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18), w obrocie prawnym funkcjonuje zasada budzenia zaufania, natomiast zasada pogłębiania zaufania pozostawała przedmiotem regulacji art. 8 kpa do noweli grudniowej tego aktu normatywnego z 2010 r. (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 99-105, nb 1-11). W dalszej części kasator ukazał istotę zasady przekonywania (wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ załatwiając sprawę) oraz sprecyzował na czym może polegać jej naruszenie. Brakuje jednak odniesienia tych uwag do stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy. Tym samym nie został spełniony wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych. Z całą pewnością za takie nie może zostać uznane ogólne stwierdzenie, zgodnie z którym powołane w skardze kasacyjnej naruszenia zasad ogólnych w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego, stanowią o nieprawidłowości działania Sądu I instancji, który przez oddalenie wniesionej skargi, utrzymał w obrocie wadliwą decyzję organu.
Nieprawidłowo został sformułowany również zarzut nr 2.a. Samo powołanie - w granicach tego zarzutu - art. 151 ppsa jest niewystarczające. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 151 ppsa przez oddalenie skargi wniesionej przez "Skarżącą" (skarżących było troje, a nie jedna; k. 3, 25-27 akt sądowych), co skutkować miało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji z 14 lutego 2018 r. Taka konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej, w której nie powiązano w sposób czytelny zarzutu naruszenia art. 151 ppsa z konkretnie wskazanymi przepisami prawa, nie spełnia standardów prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej. Wynika to z faktu, że art. 151 ppsa nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej, a skuteczność zarzutu uzależniona jest od powołania go w związku z naruszeniami innych przepisów postępowania. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 ppsa, czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (ONSAiWSA 2010/1/1 s. 38-39). Jednakże w realiach niniejszej sprawy nie było wystarczających podstaw do zrekonstruowania zarzutu niezasadnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 ppsa.
Skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia przez Sąd I instancji norm prawa materialnego w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaaprobował stanowisko organu, w którym operat szacunkowy został w postępowaniu administracyjnym uznany za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem kasatora, jest to pogląd nieuprawniony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezzasadny, gdyż kontrola Sądu I instancji - także w zakresie operatu szacunkowego - była prawidłowa i pogłębiona. Ustawa o gospodarce nieruchomościami stwarza podstawy do ubiegania się przez właściciela [...] nieruchomości o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości wskutek wydania przez starostę decyzji ograniczającej sposoby korzystania z nieruchomości (art. 124 w zw. z art. 128 ust. 4 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn).
Z powyższego wynika, że to autor operatu a nie sąd - w oparciu o posiadane wiadomości specjalne - dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W spornej sprawie Sąd I instancji dokonując analizy operatu wskazał, że wszystkie elementy, o których mowa w art. 154 ugn zostały w tym operacie uwzględnione i to stanowisko Wojewódzkiego Sądu zasługuje na aprobatę. W uzasadnieniu kwestionowanego wyroku słusznie wywiedziono, że skoro nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest nieruchomością rolną wykorzystywaną dotychczas jako łąka, to zasadniczo dla jej wyceny rynkowej w grę wchodzi tylko podejście porównawcze, gdyż brak jest jakichkolwiek podstaw dla założenia podejścia dochodowego. Podejście dochodowe może znajdować zastosowanie jedynie przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących dochód lub mogących przynosić dochód, pod warunkiem że wysokość tego dochodu jest znana lub możliwa do określenia (art. 153 ust. 2 ugn). To oznacza, że - inaczej niż domaga się tego kasator - w stanie faktycznym sprawy nie było potrzebne szersze uzasadnienie wyboru przyjętej metody przez biegłego, a w konsekwencji istniejące uzasadnienie należy uznać za wystarczające.
W skardze kasacyjnej podniesiono zastrzeżenia dotyczące ustalenia podobieństwa nieruchomości przywołanych w operacie szacunkowym. Wedle jej autora Sąd I instancji zobowiązany był zakwestionować uchybienia operatu szacunkowego polegające na tym, że nie wyjaśniono w nim w jaki sposób tak mała liczba transakcji wystarczyła do ustalenia rynkowej wartości nieruchomości. Zdaniem kasatora, wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę nie były wystarczające do przyjęcia, że wybór nieruchomości porównawczych został dokonany w sposób prawidłowy. Sąd I instancji trafnie uznał, że w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Wojewodę biegła, w piśmie z 13 grudnia 2017 r., starannie doprecyzowała kryteria doboru porównywanych nieruchomości. Argumenty i wyjaśnienia zawarte w piśmie znalazły odzwierciedlenie w decyzji Wojewody. Biegła wskazała na przeznaczenie gruntu jako główne kryterium zastosowane przy doborze nieruchomości. Wszystkie transakcje dotyczą nieruchomości mających przeznaczenie zgodne z przeznaczeniem wycenianej działki. Z zestawienia cech nieruchomości wynika, że wzięto pod uwagę nieruchomości porównywalne. Tabela stanowiąca drugą stronę pisma z 13 grudnia 2017 r. (k. 16 akt Wojewody) została uzupełniona w stosunku do tabeli nr 1 (s. 9 operatu - k. 51 akt Starosty) o szczegółowy opis każdej z nieruchomości. Biegła wyjaśniła, w którym miejscu operatu szacunkowego zamieszczono informację, w jaki sposób ustalono udziały procentowe poszczególnych cech. W operacie wpływ poszczególnych atrybutów określono na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych niezabudowanych, a także analizy rynku nieruchomości niezabudowanych.
Nie znajduje podstaw zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez akceptację metody służącej do przyjęcia szerokości pasa eksploatacji sieci przebiegającej nad działką skarżących kasacyjnie. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że biegła ustalając szerokość tego pasa, miała prawo powołać się w opinii na konsultacje ze specjalistami i materiały źródłowe w postaci literatury fachowej, w tym dostępne opracowania, bez wyszczególniania wszystkich pozycji. Przepisy prawa, standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności (wyroki NSA z: 20.5.2021 r. I OSK 857/19; 7.6.2022 r. I OSK 857/19). Te wymogi spełnia operat szacunkowy z 30 listopada 2016 r. (uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa - wyrok NSA z 11.12. 2020 r. I OSK 3140/18), nawet jeżeli nie zawiera on wyliczenia wszystkich źródeł, na których biegły się opierał przy jego sporządzaniu. Skarżący kasacyjnie nie przedkładają żadnego dowodu (np. z publikacji naukowej), który podważałby argumenty przywołane przez biegłą. O znaczeniu operatu przesądza to, że jest on dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, jak również, że pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (wyrok NSA z 11.8.2022 r. I OSK 1996/19). W skardze kasacyjnej bezpodstawnie przypisano Sądowi I instancji wadliwe twierdzenia o "ograniczonym zakresie zarzutu", co w konsekwencji skutkowało brakiem jego należytego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził jedynie, że nieruchomość może być nadal wykorzystywana na cele rolnicze, zgodnie z przeznaczeniem na dzień powstania szkody. Skład orzekający trafnie wyjaśnił, że istnienie pasa eksploatacyjnego nie powoduje przeszkód w uprawie, gdyż na terenie działki nie ma posadowionego żadnego słupa, a ewentualny problem mógłby być spowodowany przez maszyny rolnicze sięgające sieci napowietrznej. Dlatego istnienie pasa eksploatacyjnego ma w niniejszej sprawie niewielki wymiar praktyczny, ograniczony nadto wyłącznie do tego pasa. Z powyższej konstatacji nie wynika jakoby ze strony Sądu I instancji doszło do nieuprawnionego ograniczenia w zakresie rozpoznawanego zarzutu, co nietrafnie podnosi autor skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie nieskutecznie zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez fakt, że skład orzekający w sprawie nie dostrzegł, że tabela znajdująca się na stronie 16 operatu nie jest możliwa do zweryfikowania przez osoby nieposiadające fachowej wiedzy w zakresie szacowania wartości nieruchomości. Sąd I instancji trafnie zaaprobował wyjaśnienia biegłej, wskazującej że tabela jest czytelna oraz możliwa do zweryfikowania po zapoznaniu się z wytycznymi dotyczącymi procesu wyceny opisanymi w Nocie Interpretacyjnej nr 1, której treść zacytowano na s. 13-14 operatu szacunkowego (k. 15 akt Wojewody; k. 47-46 akt Starosty).
Kasator sformułował zarzut, w którym nie zgadza się z twierdzeniem, że brak naziemnego elementu urządzenia przesyłowego skutkuje jedynie ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w pasie eksploatacyjnym. Przebieg linii energetycznej nad działką skarżących kasacyjnie powoduje zmianę sposobu korzystania z nieruchomości, a nie jedynie jej ograniczenie, gdyż wyłączona zostaje możliwość swobodnego korzystania z uwagi na lokalizację linii energetycznej. W toku postępowania organy opierając się na operacie szacunkowym wykazały, że nieruchomość stron może być nadal wykorzystywana na cele rolnicze, zgodnie z jej przeznaczeniem na dzień powstania szkody. Przeszkody w korzystaniu z nieruchomości nie wystąpiły również w granicach pasa eksploatacyjnego pod linią, gdyż na terenie działki nie posadowiono żadnego słupa. Oznacza to, że nieuwzględnienie tego zarzutu podniesionego w skardze wniesionej do Sądu I instancji, nie może być odczytywane jako naruszenie przepisów prawa materialnego. W sprawie nie doszło do faktycznej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż korzystanie z niej w ramach dotychczasowego celu może być kontynuowane.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie gdy twierdzi, że określenie współczynnika przekształcającego wartość pasa eksploatacyjnego w obniżeniu wartości nieruchomości, tj. SSK na poziomie 0,20, nie zostało poparte należytym wyjaśnieniem. Sporządzająca operat, podzielony następnie przez organ administracyjny, sprecyzowała, że przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględniono konieczność udostępnienia nieruchomości w celach związanych z konserwacją i usuwaniem awarii występujących na linii energetycznej napowietrznej 15 kV, co prawidłowo uwzględniono w przyjętej wartości współczynnika SSK. W operacie powołano się na Standard, który szczegółowo określa jakie czynniki należy uwzględnić przy doborze współczynnika SSK. Biegła wyjaśniła, że współczynnik przyjęty w kontrolowanej sprawie (w wysokości 0,20) jest najwyższym możliwym jaki przewiduje Standard. Sąd I instancji nie miał podstaw do zanegowania tego stanowiska i nie naruszył przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w tym § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z powołanym przepisem przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. ugn, uwzględnia się skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, powyższe skutki zostały uwzględnione przy wydawaniu decyzji przez organ administracyjny, po przyjęciu możliwie najwyższego współczynnika SSK.
Art. 157 ust. 1 ugn stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 ugn).
Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 971-972, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności.
Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości winna być poddana analizie na dwu płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie ulega wątpliwości, że kontrola formalna operatu jako dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji publicznej (wyroki NSA z: 16.10.2014 r. I OSK 611/13; 20.5.2015 r. I OSK 2329/13; 10.7.2015 r. I OSK 2546/13; 27.2.2020 r. I OSK 1978/18). Merytoryczna kontrola opinii rzeczoznawcy obejmuje elementy, które można podzielić na wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które w sferę wiadomości specjalnych nie wkraczają, znajdując oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Merytoryczna ocena operatu szacunkowego z 30 listopada 2016 r., słusznie nie skutkowała jego niepodzieleniem przez organy administracji publicznej, zwłaszcza że biegła udzieliła szczegółowych wyjaśnień pismem z 13 grudnia 2017 r.
W tym kontekście twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że uchybienia spornego operatu szacunkowego winny skłonić organ do zlecenia sporządzenia opinii innemu rzeczoznawcy, są całkowicie chybione. Po pierwsze dlatego, że organ uznał, że operat szacunkowy został sporządzony poprawnie. Zatem nie jest jasne, dlaczego w tej sytuacji organ miałyby występować o nowy operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę. Po drugie, jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok NSA z 6.12.2022 r. I OSK 2028/19). Nie sposób więc uczynić z tego skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.