I OSK 828/22

I OSK 828/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Joanna Skiba
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1011/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 23, art. 12 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1011/20 w sprawie ze skargi [...], [...], [...]reprezentowanego przez opiekuna prawnego [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 lutego 2020 r. nr 514/2020 w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na własność Skarbu Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1011/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] , [...], [...]reprezentowanego przez opiekuna prawnego [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 lutego 2020 r. nr 514/2020 w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na własność Skarbu Państwa nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki (dalej też Wojewoda, decyzja Wojewody) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 grudnia 2018 r. odmawiającą waloryzacji i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej aktualnie jako części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obr. 7-11-11 (dalej nieruchomość).
Decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu 11 marca 1977 r. znak: TV-631/263/76/MKB przez Naczelnika Dzielnicy [...] [...], w której orzeczono o wywłaszczeniu w/w nieruchomości stanowiącej własność "[...] i [...] małż. [...] ", nieznanych z miejsca pobytu (określana dalej decyzją Naczelnika, decyzją wywłaszczeniową, decyzją z 1977 r.). Wywłaszczenia dokonano na podstawie właściwych norm (przepisów) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), dalej ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że pomimo podjętych czynności mających na celu pozyskanie dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, nie udało się odszukać poszukiwanej dokumentacji. W sprawie występują jedynie dowody pośrednie wskazujące na to, że odszkodowanie zostało wpłacone do depozytu sądowego, o czym świadczą postanowienia (treści) zawarte w decyzji wywłaszczeniowej, co oznacza, że organ wywłaszczeniowy nie znał miejsca pobytu byłych właścicieli nieruchomości, a wypłata odszkodowania miała nastąpić po zgłoszeniu się do inwestora w terminie 3 miesięcy od daty decyzji wywłaszczeniowej właścicieli lub ich następców prawnych. Pierwszy wniosek o przyznanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości został złożony po upływie 30 lat. W trakcie postępowania wyjaśniającego okazała się być błędna pisownia nazwiska byłych właścicieli nieruchomości, z tego względu dokonano sprostowania decyzji wywłaszczeniowej postanowieniem z 2015 r., tj. po 38 latach. [...] zmarł 30 sierpnia 1969 r. Możliwość odbioru należnego odszkodowania miała zatem jedynie [...]. Organ jednocześnie zaznaczył, że na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach wywłaszczeniowych widnieje pieczęć prawomocności z datą 10 kwietnia 1981 r. (lub 1984 - rok nieczytelny). Korekta nazwiska byłych właścicieli została zaś dokonana dopiero po upływie prawie 40 lat. W ocenie organu, w sprawie są jedynie dowody pośrednie potwierdzające, że odszkodowanie ustalone decyzją wywłaszczeniową zostało złożone do depozytu sądowego. Zgodnie zaś z art. 27 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, suma odszkodowania złożona do depozytu sądowego przechodzi na własność Skarbu Państwa, jeżeli osoby uprawnione do odbioru nie podejmą jej w ciągu 5 lat od dnia doręczenia im wezwania do odbioru ze wskazanie skutków niepodjęcia. Brak zatem podstaw do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego decyzją wywłaszczeniową. Dodatkowo organ zauważył, że w niniejszej sprawie występujący z wnioskiem o wypłatę odszkodowania spadkobiercy byłych współwłaścicieli, w toku postępowania administracyjnego w istocie nie podejmowali żadnej inicjatywy dowodowej ograniczając się jedynie do zaprzeczenia faktowi otrzymania kwoty odszkodowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, mając na uwadze zakres czynności podjętych przez organ I instancji w celu pozyskania dokumentów pozwalających na rozpoznanie niniejszej sprawy, jak również pozyskanie dokumentów, które - jak słusznie przyjęły organy - pośrednio świadczyć mogą o tym, że doszło do wypłaty odszkodowania, jak również to, że inwestor zadbał o zabezpieczenie środków na ten cel, nie można zarzucić organom, iż dokonały błędnych ustaleń. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że sprawa dotyczy wypłaty odszkodowania sprzed 43 lat. Oznacza to, jak słusznie wskazał Wojewoda, że odnalezienie dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest utrudnione, a w niektórych przypadkach prawie niemożliwe, zważywszy na obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów finansowo-księgowych. Nie można także przyjąć w takiej sytuacji, że brak dowodu wypłaty kwoty odszkodowania po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji daje następcom prawnym wywłaszczonego wystarczającą podstawę do żądania wypłaty. W ocenie Sądu, zasadnie organy orzekły o odmowie zwaloryzowania i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących. Brak dowodów świadczących o tym, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, stanowi podstawę do odmowy dokonania przez organy waloryzacji i wypłaty odszkodowania. Aby można było pozytywnie rozpoznać żądanie skarżących, organy musiałyby w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że odszkodowanie określone w decyzji z 1977 r. nie zostało wypłacone byłym współwłaścicielom. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na przyjęcie takiego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej: u.w.n.) w związku z art. 23 u.w.n. w związku z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.n., przez przyjęcie, że:
1. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 19 grudnia 2018r. (zwaną dalej: decyzją 1),
2. Organ decyzją wydaną w dniu 25 lutego 2020r. w sprawie oznaczonej jako: 514/2020 (zwaną dalej: decyzją 2)
- w sposób wystarczający wykazali, że odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa niezabudowanej działki gruntu o powierzchni 585 m2 położonej w Warszawie przy ul. [...] róg [...] pochodzącej z nieruchomości, dla której urządzono księgę wieczystą o nr: KW 11631 (zwanej dalej: przedmiotową nieruchomością), dokonanego decyzją wydaną przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola w dniu 11 marca 1977r. (zwaną dalej: przedmiotową decyzją) zostało złożone do depozytu sądowego, w wyniku czego Skarb Państwa zwolnił się z powstałego w oparciu o przedmiotową decyzję zobowiązania do wypłaty odszkodowania, lub iż odszkodowanie to zostało wypłacone [...] oraz [...], podczas gdy w zaskarżonej decyzji jako osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt 4) u.w.n. w związku z art. 23 u.w.n. zostali oznaczeni [...] "[...] " oraz [...] "[...] ", za księgą wieczystą urządzoną dla przedmiotowej nieruchomości, zaś nazwiska tychże osób oznaczone w:
a. księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości;
b. przedmiotowej decyzji
- zostały sprostowane odpowiednio:
Ad. a. Postanowieniem wydanym przez Sąd Rejonowy dla [...] -[...] w [...] w dniu 14 października 201 Ir.;
Ad. b. Postanowieniem wydanym przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 stycznia 2015r.
- co w konsekwencji uniemożliwiało osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania w oparciu o przedmiotową decyzję wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przed datą o której mowa powyżej ad. a, zaś ewentualne złożenie odszkodowania należnego w oparciu o przedmiotową decyzję do depozytu sądowego nie było skuteczne, albowiem osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania nie miały możliwości depozyt podjąć, zgodnie z art. 693 pkt 4) ustawy z dnia 17 listopada 1964r. - Kodeks postępowania cywilnego (zwanej dalej: k.p.c.), w związku z § 14 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 1965r. o zasadzie i trybie postępowania w sprawach o złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego (zwanego dalej: r.d.s.), w związku z § 1 r.d.s., w związku z art. 694 k.p.c. wedle treści obowiązującej w dniu wydania przedmiotowej nieruchomości (zwanego dalej: u.k.p.c.) oraz art 69314 k.p.c. w związku z art. 6931 k.p.c..
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...] dochodząc jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.
Przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.
Podnoszone niejednokrotnie zarzuty naruszenia m. in. art. 22 ust. 1 pkt 4 czy art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) w zw. z pozostałymi przepisami prawa wskazywanymi w środku odwoławczym są sformułowane niezgodnie z p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że art. 22 w/w ustawy nie zawiera odrębnych jednostek redakcyjnych (ustępów /ust./ czy punktów /pkt/), a z kolei art. 23 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości składa się z dwóch różnej treści jurydycznej ustępów. Natomiast art. 23 ust. 1 tej ustawy obejmuje kilka punktów o odmiennej zwartości normatywnej. Powyższe należy odpowiednio odnieść także do innych przepisów (norm) przywoływanych jako naruszonych według środka zaskarżania (np. art. 22 ust. 1 pkt a), c), i d) u.w.n. – s. 3).
Ponadto, jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie uzasadniając przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy część zarzutów ewidentnie narusza ten wymóg właściwy dla skargi kasacyjnej na gruncie p.p.s.a. (s. 2).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076). W środku odwoławczym błędnie też m. in. wskazano powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości jako 585m2, zamiast prawidłowo 985m2 (zob. s. 1 decyzji wywłaszczeniowej z 1977r.).
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego.
Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego, który oddalił skargę i tym samym uznał za prawidłową decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 lutego 2020 r. nr 514/2020 w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na własność Skarbu Państwa nieruchomości.
Podstawą kwestią sporną w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest ustalenie, czy została zrealizowana wypłata odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika z 1977 r. na rzecz osób wywłaszczonych. Gdyby przyznane decyzją wywłaszczeniową odszkodowanie wypłacono w określonej formie, to ponowne żądanie w tym zakresie, a także żądanie waloryzacji tego odszkodowania są bezpodstawne. Waloryzacja świadczenia aktualizuje się bowiem przy jego wypłacie. Zasadnie zatem w postępowaniu administracyjnym podjęto czynności zmierzające do pozyskania dokumentów, które potwierdzałyby tę okoliczność, jak zasadnie przyjął zaskarżony wyrok.
Na gruncie wskazywanych wyżej okoliczności umiejscowiona jest kluczowa – uwypuklana wyżej – kwestia sporna dla niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.
Z znajdującego się w aktach sprawy dokumentu urzędowego – decyzji wywłaszczeniowej z 1977r. – wynika w szczególności, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia obowiązany jest wypłacić Ośrodek Naukowo–Produkcyjny Materiałów Półprzewodnikowych w Warszawie (dalej ONPMP) na rzecz "[...] i [...] małż. [...] " w kwocie 49.030 zł. Zaznaczono, że wypłata odszkodowania nastąpi na warunkach określonych w art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, po uprzednim potrącaniu ciążących na nieruchomości ewentualnych należności Skarbu Państwa i banków – pod warunkiem zgłoszenia się w terminie trzech miesięcy od daty wydania decyzji, nieznanych z miejsca pobytu małżonków [...] i [...] [...] lub ich następców prawnych i złożenia przez nich dokumentów stwierdzających ich prawo do przedmiotowej nieruchomości oraz oświadczenia, że nie posiadają na terenie m.st. Warszawy działki. W przypadku niespełnienia tego warunku w określonym terminie, kwotę odszkodowania należy przekazać w trybie art. 27 tej ustawy, do depozytu sądowego (s. 2 decyzji wywłaszczeniowej z 1977 r.).
Nadmienić należy, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. Suma odszkodowania złożona do depozytu sądowego przechodzi na własność Państwa, jeżeli osoby uprawnione do odbioru nie podejmą jej w ciągu 5 lat od dnia doręczenia im wezwania do odbioru ze wskazaniem skutków niepodjęcia (art. 27 ust. 3 ww. ustawy).
W realiach rozpoznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawny godzi się zwrócić uwagę, że decyzja wywłaszczeniowa jest – dokumentem urzędowym – w rozumieniu art. 76 k.p.a., który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego nie ma charakteru bezwzględnego. Dla obalenia wspomnianego domniemania (art. 76 § 3 k.p.a.) możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści wskazywanego dokumentu. Przy czym nie jest dopuszczalne wykazywanie za pomocą przesłuchania stron (zeznań świadków) innej treści decyzji niż zawarta w dokumencie stanowiącym decyzję administracyjną (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 2 stycznia 1962 r., sygn. akt 4CR 445/61, OSNC 1963, nr 4, poz. 82, s. 26–29; por. m. in. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 389/10, 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 85/22, 22 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 433/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 545–552).
Sąd odwoławczy na kanwie realizowanej kontroli instancyjnej podziela zapatrywanie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że skoro brak dowodu wypłaty odszkodowania czy dowodu złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego nie jest skutkiem naruszenia przepisów o archiwizacji, to zasadność żądania wypłaty odszkodowania podlega ocenie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności ujawnionych w sprawie. Nie można przyjąć w takiej sytuacji, że brak dowodu wypłaty kwoty odszkodowania – po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji – daje następcom prawnym wywłaszczonego wystarczającą podstawę do żądania wypłaty (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2236/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak dokumentów potwierdzających bezpośrednio realizację wypłaty odszkodowania, po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji wywłaszczeniowej w 1977 r., nie może z góry przesądzać o zaniechaniu jego wpłaty przez podmiot zobowiązany na rzecz uprawnionych osób, skoro ustalenie to jest możliwe na podstawie innych dowodów (por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. IV SA 1342/98, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy – w opozycji do zarzutów kasacyjnych – Sąd odwoławczy zgadza się z ustaleniem zaskarżonego orzeczenia, że rozpoznając wniosek złożony wiele lat po okresie, przez który właściwe państwowe jednostki organizacyjne miały obowiązek przechowywania dokumentacji potwierdzającej wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości albo przekazania nieodebranych odszkodowań do depozytu sądowego, organy poszukiwały takich dokumentów na wiele sposobów. Z udzielonych przez ww. podmioty odpowiedzi w odniesieniu do dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania, czy związanej z złożeniem kwoty odszkodowania do depozytu wynika, iż brak jest takiej dokumentacji w aktach archiwalnych. Uwzględniając jednakże obowiązki wynikające z przepisów o przechowywaniu dokumentacji i jej brakowaniu, powyższe nie oznacza, że dokumentacji takiej, a tym samym postępowania w sprawie nie było. Przede wszystkim informacja podmiotu, który wystąpił o wywłaszczenie nieruchomości pod realizację ONPMP Unitra, o zdeponowaniu na rachunku bankowym środków na odszkodowania za nieruchomość stanowiącą inną działkę gruntu objętą tożsamym wnioskiem świadczy, iż wnioskodawca i następnie płatnik odszkodowania był przygotowany do jego wypłaty, a co za tym idzie nie można przyjąć, iż brak potwierdzenia powyższego w postaci dokumentu księgowego jest dowodem na niezdeponowanie środków na rachunku. W konsekwencji organy ustaliły, że brak jest dokumentów świadczących o wypłacie lub przekazaniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Nie otrzymano żadnych dowodów świadczących wprost aby wypłacono odszkodowanie, a analogicznie również aby tego nie dokonano. Z drugiej strony również wnioskodawcy niniejszego postępowania nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność, iż odszkodowanie nie zostało wypłacone, jak trafnie zauważył Sąd I instancji.
Jednocześnie w opozycji do środka zaskarżania trzeba przypomnieć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zasadnie się przyjmuje, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem stron postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla stron (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, 30 marca 2023 r. sygn. akt. III FSK 4657/21, 3 lipca 2024 r. sygn. akt. I OSK 503/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że pod uwagę powinny zostać wzięte wszystkie dowody, a następnie organ powinien ocenić ich wiarygodność i miarodajność, kierując się wiedzą i doświadczeniem życiowym, i na takiej podstawie określić, czy relewantna dla sprawy okoliczność zaistniała. Przeprowadzona w sprawie ocena materiału dowodowego w tym kontekście nie budzi zastrzeżeń. Wnioskowanie było oparte na całokształcie okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami k.p.a. Organy w analizowanej sprawie zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wyciągnęły prawidłowe wnioski, oraz w sposób właściwy zastosowały zasadę swobodnej oceny dowodów. Pomimo znacznego upływu czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej (1977r.), skutkującego obiektywnymi trudnościami w zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie, organy w sposób jednak wystarczający wykazały, iż należne odszkodowanie zostało bądź wypłacone poprzez jego złożenie do depozytu sądowego, bądź na rzecz wywłaszczonych (uprawnionych do odszkodowania). Jednocześnie zasadnie Sąd wojewódzki nie podzielił argumentacji skargi zmierzającej do wykazania, że organ powinien przyjąć, iż w sytuacji braków w dokumentacji, wobec obowiązku wypłaty odszkodowania, należy domniemywać, że do wypłaty odszkodowania nie doszło. Przeciwnie, obowiązek wypłaty odszkodowania każe przyjąć za bardziej prawdopodobną okoliczność, że do wypłaty odszkodowania, jako realizacji prawnego obowiązku doszło zwłaszcza zgodnie z potoczną wyżej treścią dokumentu urzędowego (decyzji z 1977 r.). W przeciwnym razie jedynie brak dokumentów z powodu znacznego upływu czasu czyniłby zasadnym twierdzenie, że do wypłaty odszkodowania nie doszło. Należy bowiem przypomnieć, że byli właściciele (uprawnieni do odszkodowania) przez kilkadziesiąt lat nie domagali się od zobowiązanego organu (podmiotu) wypłaty odszkodowania, a to jest okoliczność, która stanowi negatywne wskazanie dla uznania za wiarygodne i wystarczające samych twierdzeń spadkobierców. Ponadto trzeba zauważyć, że właściciele oraz osoby, w których władaniu znajdowały się grunty i budynki obowiązane były wszelkie zmiany danych objętych ewidencją (art. 2) zgłaszać do prezydiów właściwych rad narodowych najpóźniej w ciągu 4 tygodni od powstania tych zmian (zob. art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32).
Naczelny Sąd Administracyjny także nie podziela argumentacji środka odwoławczego zmierzającej do wykazania, że o wadliwości zaskarżonej decyzji do Sądu wojewódzkiego świadczy brak uwzględnienia oczywistej omyłki w nazwisku osób wywłaszczanych, do jakiej doszło w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika z 1977 r. (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1658/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotową decyzję Naczelnika sprostował następnie Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 7 stycznia 2015 r. w ten sposób, że w miejsce nieprawidłowej pisowni "[...] " wpisał nazwisko "[...] ". Wskazywana wyżej oczywista omyłka ulokowana w decyzji z 1977 r. może – w okolicznościach sprawy – ewentualnie prowadzić do wniosku, że utrudniona mogła być tylko przejściowo realizacja wypłaty odszkodowania "do rąk osób uprawnionych", stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast, niedokładne wskazanie w decyzji wywłaszczeniowej z 1977 r. nazwiska osób uprawnionych do odszkodowania, w sytuacji złożenia do depozytu sądowego sumy odszkodowania zwolniło skutecznie podmiot zobowiązany z ciążącej na nim powinności wypłaty sumy odszkodowania. Zasadnie przyjął też Sąd I instancji, że nazwisko właścicieli wywłaszczanych nieruchomości stanowi tylko jeden z wielu elementów identyfikujących sprawę o wypłatę odszkodowania, którą wyznaczały numer i data decyzji wywłaszczeniowej, numer działki oraz księga wieczysta nieruchomości, której odnośne wpisy nazwiska właścicieli zostały sprostowane dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. (zob. odpowiednio: wyroki NSA z dnia: 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1747/17; 17 stycznia 2023r. sygn. akt 3159/19, 1 października 2024 r. sygn. akt 1106/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 376–382, 467–469). Brak stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a zatem brak wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, pozbawia zasadności stwierdzenie, że nie mogła ona stać się podstawą dla badania jej wykonalności w omawianym zakresie.
W odniesieniu do podnoszonych w środku odwoławczym zarzutach naruszenia określonych przepisów – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz innymi normami (przepisami) prawa przywoływanymi w skardze kasacyjnej należy wskazać, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne dotyczące kwestionowanej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 lutego 2020 r. nr 514/2020 w przedmiocie odmowy waloryzacji i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane i prawidłowo zastosowane.
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.